臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02082號原 告 甲○○訴訟代理人 林大華律師
張仁興律師被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 丙○○兼送達代收
丁○○上列當事人間因都市計劃法事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告以其所有坐落臺北縣○○鄉○○段撈洞小段229-3 、334-22、336-20、336-23、336-25號5 筆土地（下稱系爭土地），於民國（下同）87年間經臺灣省政府依都市計劃法核定，被告於87年11月3 日以87北府工都字310744號公告發佈實施，由「景觀保護區」變更為「旅遊開發許可區」。原告於95年3 月間向被告陳情上開變更計畫尚未辦理地籍圖測繪旅遊區界線，經被告以95年4 月3 日北府城規字第0000000000函復，上開地區仍屬景觀保護區，原告認其權益遭受不法之損害，爰提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：確認臺灣省政府87年8 月26日87府建四
字第164533號函、被告發佈實施87年11月3 日87北府工都字第310744號函從「景觀保護區」變更為「旅遊開發許可區」之行政處分成立。（嗣表明其真意為確認原告與被告間，就系爭土地屬於旅遊開發許可區之法律關係成立。）㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、原告所有坐落臺北縣○○鄉○○○○○段之系爭土地，係坐落於被告所發布實施之「東北角海岸風景特定區計劃鼻頭龍洞地區細部計劃第1 次通盤檢討」之範圍，該都市計畫之實施，究竟係為「景觀保護區」亦或「旅遊開發許可區」，對於原告上開土地權益之開發、利用等顯有鉅大之影響，原處分對於原告之不利益，亦得由確認業已變更為「旅遊開發許可區」之判決除去之，是原告有即受確認判決之法律上之利益。
二、本件通盤檢討計畫經合法程序完成，且完成之時系爭土地變更為「旅遊開發許可區」。計畫既為法定程序完成且確定，即不得以行政命令等方式變更之：
㈠上開計劃第1 次通盤檢討，業經臺灣省政府於83年依法公告
，並經被告87年11月3 日以87北府之都字第310744號函認「東北角海岸風景特定區計劃鼻頭龍洞地區」細部計劃第1次通盤檢討，依都市計畫法第21條發布實施在案，而其公告之內容，係依據臺灣省政府87年8 月26日87府建四字第164533號函，及臺灣省都市計畫委員會第550 次會議。又上揭臺灣省政府函及其都市計畫委員會所議決者，係為經「依法公告」、「依法公開展覽」、「依法舉辦公開說明會」之變更計劃。而該變更計劃，系爭土地業已由「景觀保護區」變更「旅遊開發許可區」。是故，本件被告所公布之內容，系爭土地之土地分區應係「旅遊開發許可區」。經查，本案「東北角海岸風景特定區計劃鼻頭龍洞地區細部計劃第1 次通盤檢討」之法定行政程序歷經：⑴83年11月1 日起至83年11月30日止公告；⑵86年1 月28日起至86年2 月27日止公開展覽；⑶86年2 月13日，在貢寮鄉公所及瑞芳地區漁會辦事處舉行公開說明會；⑷87年4 月15日，經臺灣省都市計畫委員會第
550 次會議審查通過。本案經前開程序，業已完成確定所變更之內容。亦即在87年4 月15日時，對於第1 次通盤檢討計畫之變更業已底定。嗣臺灣省政府依法核定，並經被告依法於87年11月3 日以87北府工都字第310744號函發佈實施，其內容並載明係依據前揭臺灣省政府函文及前開都市計畫委會第550 次會議之決議，其業已完成法定程序，發布該地區細部計畫效力而告確定。
㈡原告所提出之公開展覽書圖，其上有臺灣省政府之官防，真
實性並為被告所不爭執。亦即，本件在公開展覽之計畫及書圖中，業已明確載明：
⒈系爭土地變更為「旅遊開發許可區」；⒉此次通盤檢討計畫，並未變更公園地為「兒童遊樂場」及「廣場兼停車場」。
㈢上開公開展覽計畫及書圖在86年1 月28日起至86年2 月27日
公開展覽，嗣後並據此計劃於87年4 月15日，經臺灣省都市計畫委員會第550 次會議審查通過。其間並無有何重新檢討、變更公告等行為。亦即經審查通過，且依據該審查決議而發布實施者，系爭土地之土地使用分區業已變更為「旅遊開發許可區」。
㈣原圖上系爭土地為「旅遊開發許可區」，原告係於95年3 月
7 日派員向被告給付20元之都市計劃圖、地籍套繪圖、影印工本費而取出原圖影本變更圖例載明為變更「景觀保護區」為「旅遊開發許可區」而由經此機關蓋章為城鄉開發課有案，豈可空言否定。依都市計畫法第23條第3 項之規定，該地區經核定後發布實施後1 年辦理地籍分割測量，並將土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本，而此項規定迄今已多年，被告猶未在土地使用分區上標示「旅遊開發許可區」，致原告權益受損。嗣在95年4 月3 日回覆原告仍為「景觀保護區」，原告甚感訝異，設此一變更被告依上級機關命令取消「旅遊開發許可區」，則此命令變更法律，而都市計畫法21、23、26條均係法律規定，故命令抵觸法律而無效，且明文規定細部計畫公告實施後不得任意變更，係屬強制規定，故違法之行政處分依法無效。
三、按命令與憲法或法律抵觸者無效，憲法第172 條定有明文，被告上揭處分違反上開法條之規定，不惟違法且係無效之處分。何況依中央法規標準法第5 條規定，關於人民權利與義務事項，應以法律定之；同法第6 條規定，應以法律規定之事，不得以命令定之，以命令變更法律規定，依憲法規定無效，故以命令變更系爭土地，將依法律發布實施之細部計畫之「旅遊開發許可區」，以命令變更為「景觀保護區」，其所為行政處分自屬違法無效。而臺灣省政府87年8 月26日87府建四字第164533號函被告發布實施87年11月3 日87北府工都字第310744號函，對於系爭土地從「景觀保護區」變更為「旅遊開發許可區」之行政處分應為合法成立。
四、被告表示本件與原告所提「變更東北角海岸（含大溪海岸及頭城濱海）風景特定區計畫（第2 次通盤檢討）案」無關乙節。但查，上開計畫範圍跨越數縣市，且包括本件系爭土地之範圍。蓋因該件都市計劃須報請內政部審核，但因內政部有意見，故連帶將本件本已確定之變更計畫（系爭土地變更為「旅遊開發許可區」）取消，該取消之理由，則係依據內政部都市計畫委員會第463 號會議，討論第1 案「變更東北角海岸（含大溪海岸及頭城濱海）風景特定區計畫（第2 次通盤檢討）案」第3 點。亦即本件受另案〔「變更東北角海岸（含大溪海岸及頭城濱海）風景特定區計畫（第2 次通盤檢討）案」〕影響，而變更原計畫及決議。查前揭第463 會議內政部通知臺灣省政府係屬命令，惟命令不得變更法律，縱其係以行政命令為之取消，但亦不得變更已依法定程序完成之結果（亦即系爭土地變更為「旅遊開發許可區」），不受影響，仍屬有效。
五、對於被告所提出之「變更東北角海岸風景特定區（鼻頭、龍洞地區）細部計劃（第1 次通盤檢討）書」，其中並無變更系爭土地為「旅遊開發許可區」云云。但查：
㈠原告所提供之公開展覽書圖（系爭土地變更為「旅遊開發許
可區」）為真正，此係為提供審查之書圖及計畫，此應無疑義，亦即本件原所審查及通過者係為該原圖。
㈡審究上開變更計畫書之修訂及審查會議之時間而言：⒈本計
畫係由臺灣省都市計畫委員會，87年4 月15日第550 次會議審查通過。⒉上開變更計畫書，則係在上開會議通過結束後，在87年7 月間再度修訂（上開計畫書封面及封底參照）。
既已經審查通過，為何仍逕為變更？此所在審議會議後所為之變更，不符法定程序，應屬無效。
㈢被告雖提出上開計畫書及書圖，但查其中所謂「兒童遊樂場
」及「廣場兼停車場」云云，根本並未經公開展覽、說明會等程序，根本不符都市計畫法及都市計畫定期通盤檢討實施辦法所規範。原告所提出之圖書，始為符合法定程序所為公告之計畫。由此足證被告所提出之計畫書及書圖等，顯有瑕疵，並非合法經通過之計畫。
㈣原告所提出之書圖，其上記載系爭土地係變更為「旅遊開發
許可區」，並在範圍上繪製斜線及標示「旅遊」字樣。又觀被告所提供之書圖，其上竟亦在相同位置即系爭土地，亦為繪製斜線並且標示「旅遊」字樣。由此可知，被告所稱經公布之計畫，並無將系爭土地由「景觀保護區」變更為「旅遊開發許可區」云云，有明顯之疑義。
㈤本件之情況係被告因上級機關內政部之意見，將已經法定程
序通過公告之計畫，亦即變更為旅遊開發許可區之範圍取消，但此不符程序，其所為之取消應無效，亦即系爭土地之土地分區應已變更為「旅遊開發許可區」。
六、依行政程序法第12條規定「關於不動產之事件，依不動產所在地管轄。」本件系爭土地屬被告轄區，故向被告申請。
乙、被告主張之理由：
一、原告系爭土地前由原擬定機關即臺灣省政府依都市計畫法第17條及第27條第1 項第4 款規定，以「擬定東北角海岸風景特定區（鼻頭、龍洞地區）細部計畫並配合變更主要計畫案」將原告系爭土地依東北角海岸風景特定區計畫劃設為「景觀保護區」，經臺灣省政府及內政部都市計畫委員會分別於72年5 月12日第234 次會議、72年8 月11日第239 次會議及73年5 月10日第275 次會議審議通過。被告依都市計畫法第21條規定，於73年11月1 日（應係73年10月30日）73北府工三字285344號公告上開計畫發佈實施。臺灣省政府嗣依都市計畫法第26條規定辦理「變更東北角海岸風景特定區（鼻頭、龍洞地區）細部計畫（第1 次通盤檢討）案」，原告所有之系爭土地仍維持「景觀保護區」，上開計畫書圖經被告87年11月3 日以87北府工都字310744號公告發佈實施。
二、「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」於87年10月28日總統令公佈後，自90年1 月1 日起臺灣省政府有關都市計畫擬定、變更及都市計畫審議業務經暫行條例第4 條第5 項授權行政院以命令調整職權業務調整歸屬為內政部營建署。準此，依行政程序法第20條第1 項第2 款之規定，本件適格之被告機關應為內政部營建署，而本件被告機關實非行政處分之權責單位，實屬被告不適格。
三、原告於92年7 月25日及95年3 月17日發函向被告提出應依都市計畫法第23條規定，於上開計畫發佈實施1 年內將系爭土地於地籍圖上測繪「旅遊區」界線乙節，經被告查證87年11月3 日以87北府工都字310744號公告發佈實施之計畫書圖，系爭土地仍屬「景觀保護區」並無違誤，被告分別於92年8月18日以北府城規字第0920481856號及95年4 月3 日以北府城規字第0950168075號函復原告，上開2 函文應非屬行政處分。依行政訴訟法第6 條第2 項及行政程序法第113 條，原告應向原處分機關即內政部營建署請求確認系爭行政處分為有效或無效，惟原告並未踐行確認行政處分無效之前置程序，故原告之訴應予駁回。
四、依都市計畫法第23條第3 項規定，細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發佈實施應分別依同法第17條第1 項、第18條、第19條、第21條規定辦理。臺灣省政府完成「變更東北角海岸風景特定區（鼻頭、龍洞地區）細部計畫（第1 次通盤檢討）案」書、圖草案後，依都市計畫法第19條規定，細部計畫擬定後應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱或地址向該管機關提出意見。原告所提「變更東北角海岸風景特定區（鼻頭、龍洞地區）細部計畫（第1 次通盤檢討）圖」左上角明確核蓋「公開展覽書圖」字樣，足證其係公開展覽計畫草案圖。臺灣省政府依都市計畫法第18條之規定，由臺灣省政府都市計畫委員會於87年4 月15日第550 次會議審查通過後，臺灣省政府依都市計畫法第20條規定於87年8 月26日府建四字第164533號函核定在案。被告嗣依都市計畫法第21條規定於87年11月3 日以87北府工都字310744號函公告發佈實施，並建檔存參。上開計畫案臺灣省政府及被告均依都市計畫法規定程序辦理，且系爭土地被告依發佈實施都市計畫書圖內容查核實屬「景觀保護區」，於法並無不合。
理 由
一、原告起訴主張：原告以其所有系爭土地，於87年間經臺灣省政府依都市計劃法核定，被告於87年11月3 日以87北府工都字310744號公告發佈實施，由「景觀保護區」變更為「旅遊開發許可區」。原告於95年3 月間向被告陳情上開變更計畫尚未辦理地籍圖測繪旅遊區界線，經被告以95年4 月3 日北府城規字第0000000000函復，上開地區仍屬景觀保護區，原告認其權益遭受不法之損害，爰提起本件行政訴訟。
二、被告則以：系爭土地前由原擬定機關即臺灣省政府依都市計畫法第17條及第27條第1 項第4 款規定，以「擬定東北角海岸風景特定區（鼻頭、龍洞地區）細部計畫並配合變更主要計畫案」將原告系爭土地依東北角海岸風景特定區計畫劃設為「景觀保護區」，經臺灣省政府及內政部都市計畫委員會審議通過。臺灣省政府嗣依都市計畫法第26條規定辦理「變更東北角海岸風景特定區（鼻頭、龍洞地區）細部計畫（第
1 次通盤檢討）案」，原告所有之系爭土地仍維持「景觀保護區」，上開計畫書圖經被告87年11月3 日以87北府工都字310744號公告發佈實施。準此，依行政程序法第20條第1 項第2 款之規定，本件適格之被告機關應為內政部營建署，而本件被告機關實非行政處分之權責單位，實屬被告不適格，等語置辯。
三、按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」，可知提起上揭確認訴訟，須原告有即受確認判決之法律上利益者，始得提起之。茲查本件系爭土地於72、73年間，由原擬定機關即臺灣省政府依行為時都市計畫法第17條及第27條第1 項第4 款規定，以「擬定東北角海岸風景特定區（鼻頭、龍洞地區）細部計畫並配合變更主要計畫案」將系爭土地依東北角海岸風景特定區計畫劃設為「景觀保護區」，經臺灣省政府及內政部都市計畫委員會議通過。被告依都市計畫法第21條規定，以73年10月30日73北府工三字285344號公告上開計畫發佈實施。臺灣省政府嗣依行為時都市計畫法第26條規定辦理「變更東北角海岸風景特定區（鼻頭、龍洞地區）細部計畫（第1 次通盤檢討）案」，核定原告所有之系爭土地仍維持「景觀保護區」，上開計畫書圖經被告87年11月3 日以
87 北 府工都字310744號公告發佈實施，此經被告述明在卷，復有被告73年年10月30日73北府工三字285344號公告、擬定東北角海岸風景特定區（鼻頭、龍洞地區）細部計畫並配合變更主要計畫書、臺灣省政府83年10月6 日83府建四字第162827號函、臺北縣變更都市計畫審核摘要表、變更東北角海岸風景特定區（鼻頭、龍洞地區）細部計畫（第1 次通盤檢討）書、臺灣省政府87年8 月26日87府建四字第164533號函、被告87年11月3 日87北府工都字310744號函等件為證為證，復為兩造所不爭，自堪信為真正。由上可知，本件原擬定機關乃為臺灣省政府自明。又依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例於87年10月28日總統令公佈後，自90年1 月
1 日起臺灣省政府有關都市計畫擬定、變更及都市計畫審議業務經暫行條例第4 條第5 項授權行政院以命令調整職權業務調整歸屬為內政部營建署，此經被告述明在卷，復為原告所不爭，亦堪信為真正。準此，依行政程序法第20條第1項第2 款之規定，本件「變更東北角海岸風景特定區（鼻頭、龍洞地區）細部計畫（第1 次通盤檢討）案」之擬訂機關應係內政部營建署，被告並非上揭都市計畫變更案之權責單位，僅係發布機關，原告以臺北縣政府為被告，訴請確認其與被告間，就系爭土地屬於旅遊開發許可區之法律關係成立，即難認有受確認判決之法律上利益；復參以依被告提出變更東北角海岸風景特定區（鼻頭、龍洞地區）細部計畫（第1次通盤檢討）書暨被告以87年11月3 日87北府工都字310744號函公告發布之計畫書圖顯示，系爭土地仍屬「景觀保護區」，並未有如原告所指「景觀保護區」變更為「旅遊開發許可區」之情形，此有上開資料在卷可按，堪認系爭土地仍屬景觀保護區至明。至原告提出之「變更東北角海岸風景特定區（鼻頭、龍洞地區）細部計畫（第1 次通盤檢討）圖」書圖影本上之變更圖例，雖有「變更景觀保護區為旅遊開發許可區」之記載，然該書圖左上角明確核蓋「公開展覽書圖」字樣，有該書圖影本1 份在卷足參，顯然原告所提出之書圖為公開展覽計畫草案圖，並非最後核定書圖，自不足為原告本件有利之認定。原告主張其所有系爭土地業已變更為旅遊開發許可區云云，亦難認有理由。因此，原告提起本件確認訴訟，並無理由，應予駁回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 21 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 吳東都法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 12 月 21 日
書記官 楊子鋒