臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02090號原 告 林含濡即尖山環保回收商行被 告 臺北縣鶯歌鎮公所代 表 人 甲○○鎮長）住同訴訟代理人 乙○○
丙○○上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服臺北縣政府中華民國95年4 月25日北府訴決字第0940758743號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於鶯歌都市計畫2 號公園兼兒童遊樂場地用地即臺北縣○○鎮○○路○○○○○ 號土地（原臺北縣○○鎮○○段尖山小段307 之2 地號；民國（下同）94年9 月25日重測公告確定○○○鎮○○段○○○○○號，下稱系爭土地）經營資源回收站，經被告於93年11月22日會勘查獲後，認原告違反都市計畫法第51條規定，遂以93年12月10日北縣鶯建字第0930025274號處分書處以新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，原告不服，提起訴願，經臺北縣政府94年5 月13日北府訴決字第0940002804號訴願決定，以被告上開處分之受處分人部分記載不合法（該處分記載受處分人為尖山環保回收商行），而撤銷上開處分，由被告另為適法之處分。嗣被告依上開訴願決定意旨，依都市計畫法第51條規定，以94年6 月10日北縣鶯建字第0940008928號處分書（下稱原處分）令原告立即停止使用行為，並處罰鍰6 萬元。原告不服，復提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：（原告未於言詞辯論期日到場，其聲明及陳述依其起訴狀之記載及準備程序之陳述）㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、系爭土地原本規劃為都市計畫目的之用，被告於59年12月30日有意徵收列為公共設施保留地，興建公園與兒童遊樂場以供民眾休閒場所，但迄至94年，業已35年之久，仍未見被告辦理公告徵收，並做上開用途。期間，地主訴外人陳萬富、史萬仁曾多次向被告陳情，希望能早日辦理徵收，但被告均未有任何回應。
二、原告見系爭土地年久失修、乏人管理，且雜草叢生，若任由該土地繼續荒蕪，堆積廢物及建材廢料，不但有礙觀瞻，其雜亂無章之情形更容易形成髒亂之源，易生蚊蟲傳染疾病，影響附近居民健康甚鉅。是以原告於93年9 月間，向系爭土地地主陳萬富、史萬仁懇談，原告表示願意使用該地做為資源回收站，一方面不讓土地荒蕪，二方面願意為環保盡一份心力，原告的理想為地主所認同，雙方以每年30萬元高價承租3 年，並作為資源回收站。又原告所開設資源回收站，其面積在1,000 平方公尺以下，依法無須登記。詎料，少數幾位當地居民無法理解原告從事環保產業之苦心，在原告設立後隨即向被告舉發，被告未察，竟以原告違反都市計畫法為由，多次裁定罰鍰，原告深感不服，提起訴願，竟遭駁回，原告誠感無辜，顯難甘服。
三、按「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用」都市計畫法第51條定有明文。系爭土地雖經指定為公共設施保留地，但35年來均未曾徵收做為原指定目的之公園與兒童樂園，反而任由其荒蕪，影響觀瞻與居民健康，足見被告執行政策怠惰，未能增進人民福利。如今原告設立廢容器資源回收場，在土地上放置回收物，經整理後送到工廠回收再生資源利用，可見原告對環保盡心盡力，就增進公共利益而言，遠遠超過被告將系爭土地做為公園與兒童樂園，且35年來均未曾辦理進行，任其荒蕪，如此效率低落之行政機關，又如何期待能為民眾謀福祉？
四、反觀原告畢生致力於環保，收受資源物，並再生使用，原告更與臺北縣市多處公益慈善團體達成默契，歡迎各公益慈善團體將其所進行之資源回收物品運往原告所設立之資源回收站。原告自設立以來，多受到附近居民相當多的讚許，以及公益團體的推崇，對於回饋地方、提升土地利用，都有莫大貢獻。此外，原告設立資源回收站以後，無論縣政府環保局或行政院環保署均曾派員前往稽查會勘，瞭解原告資源回收站運作是否有違反環保法規等情，惟經多次會勘後，均合乎標準，足以做為其他類似資源回收站之楷模。足認原告將系爭土地作為資源回收站運用，確實將被告所指定之公共設施保留地，改為妨礙目的較輕之使用，無庸置疑。
五、原告設立資源回收站以來，獲得鶯歌鎮鄉親的認同，自從被告對原告開罰以來，附近大多數居民都對被告如此無理的作法不表認同，曾經做成連署書，向被告表達支持原告開設資源回收站的立場，但均未得到被告的善意回應。原告經營資源回收事業以來，為環保事業盡心盡力，未敢懈怠，然被告並未體察原告苦心，單憑原告開設資源回收站，未曾深入探究該土地從以前到現在之各種用途，竟對原告科以罰鍰，其認事用法實為草率。實則，原告自被告開罰以來，直到訴願決定作成期間，曾向城鄉局、環保局、營建署、環保署等機關陳情，懇請予以解釋本案是否為就系爭土地「較輕之使用」，惟上開機關均未予聞問，互踢皮球。被告與訴願機關未曾深入探究系爭土地從以前到現在之各種用途，以判斷是否為「土地較輕之使用」，僅單單認為原告所陳僅屬空言，顯示被告恃其權力傲慢，未能體察民間疾苦。
乙、被告主張之理由：
一、系爭土地屬公共設施保留地（鶯歌都市計畫2 號公園暨兒童遊樂場用地），係於59年12月31日發布實施鶯歌都市計畫所劃設，依都市計畫分期分區發展之精神，該地劃設為公共設施保留地後是否徵收興辦事業，尚須考量當地實際需要及需地機關財政狀況妥處。原告所稱被告於59年12月30日擬徵收興建公園非為事實，且地主是否向被告多次陳情辦理徵收，亦與原告違規行為無涉。
二、有關原告訴稱系爭土地年久失修、乏人管理，且雜草叢生、荒蕪不用，並堆積廢棄物，形成髒亂危害周遭環境及居民健康，基於環保事業為由，於該地開設資源回收站，且設立面積在1,000 平方公尺以下，無須辦理登記乙節，說明如下：
㈠為利都市營運發展並使土地資源有效管理運用，減少資源浪
費，促進公部門興辦事業之效率，降低公共設施開發成本，公共設施保留地在未取得開發之前，原則上鼓勵地主善盡土地所有人之責，做好土地管理維護工作，並與使用中土地隔離不用，從獎勵面、管理面，參照土地稅法第19條、都市計畫法第50條第2 項、都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法第11條之規定，可窺其貌。
㈡系爭土地既非屬可建地，亦非耕地，且屬於私人之有主地，
則土地所有人應依都市計畫法規定維持合法使用之法律義務，縱然地主無使用土地計畫，依常理為免其所有坐落於都市計畫內土地遭他人占用形成糾紛，亦將其土地做好隔離設施，何來原告所稱年久失修、乏人管理，且雜草叢生、荒蕪不用並堆積廢棄物，形成髒亂危害周遭環境及居民健康之情事。倘如原告所言，該地毗連之社區住戶，早已檢舉、陳情不斷，又豈會針對維護環境整潔之原告提出抗爭。
㈢原告從事環保事業造福社會，其精神可嘉值得鼓勵，惟依都
市計畫相關法令規定，原告尚須按都市計畫公共設施用地多目標使用辦法規定，向臺北縣政府申請許可後，始能設立資源回收站。原告除未踐行前開規定，亦無法提出免申請程序之證明文件，違反都市計畫法令規定行為明確。
三、原告設立資源回收站之地點周遭多屬都市計畫住宅區，其該地後方為兩百餘戶之社區、旁側有私立經營之托兒所，其經營行為雖符環保法令規定，然經被告現場勘察，除回收資源安置有影響周遭地區居住品質外，機具運作亦影響都市計畫住宅區要求寧靜、安全及衛生之虞。被告係依相鄰之大觀園社區管理委員會檢舉，並至現場實際勘查，依都市計畫法規定，被告本件原處分並無不當。
四、原告於系爭土地經營資源回收站，是否有都市計畫法第51條規定妨礙其指定目的之使用，雖屬抽象概念，不易認定，但原告經營環保事業並非於都市計畫發布實施以前，非屬得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用，此前於臺北縣政府環保局93年12月21日北環四字第0930062986號函通知原告知悉。被告原處分係參照都市計畫公共設施用地多目標使用辦法規定，認定原告確有違反都市計畫法第51條，爰依同法第79條規定，予以裁罰。另原告經營環保事業雖合環保法令規定，但與都市計畫土地使用管制法令規定有違，臺北縣政府亦答覆原告在案。
五、有關原告訴稱其設置資源回收站之地點，劃設為公共設施保留地處置乙節，查系爭土地劃設為公共設施保留地，被告雖未辦理徵收興辦事業，然是項指陳與原告違規行為無涉。
六、有關原告訴稱獲得鶯歌鎮鄉親認同，且臺北縣政府未就該地是否「妨礙目的較輕之使用」予以解釋乙節，說明如下：
㈠原告所附連署書雖支持原告於該地區設置資源回收站，但與其違規事實無涉。
㈡臺北縣政府環保局93年12月21日北環四字第0930062986號函
已答覆原告礙難認定其行為屬「妨礙目的較輕之使用」，何來原告所稱相關單位互踢皮球。
理 由
壹、程序方面：
一、本件原告起訴後，被告之代表人已由毛嘉奇變更為甲○○，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先為敍明。
二、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體方面：
一、按「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」都市計畫法第51條、第79條第
1 項分別定有明文。次按「申請公共設施用地作多目標使用者，應備具下列文件，向該管直轄市、縣( 市) 政府申請核准：申請書：應載明下列事項：．．．」亦為都市計畫公共設施用地多目標使用辦法第4 條所規定。由此規定可知，公共設施保留地之地主在該土地未被徵收前，只能保持原來狀況或改為較原狀況低度之使用，而是否已變更其使用或變更後是否為影響較輕，均應視公共設施保留地之管制用途目的而定。又按設置資源回收站之面積在5 公頃以下者，其地面作各項使用之面積不得超過15% ；面積超過5 公頃者，其超過部分不得超過12% ，應有整體性之計畫，應保留總面積
2 分之1 以上之綠覆地，自來水配水池所需之機電及附屬設施用地面積應在700 平方公尺以下，並應有完善之安全設備，都市計畫公共設施用地多目標使用辦法乙平面多目標使用用地類別「公園」准許條件亦有規定。
二、原告因於鶯歌都市計畫2 號公園兼兒童遊樂場地用地經營資源回收站，經被告現勘後認原告違反上開規定，違法事實明確，依93年12月10日北縣鶯建字第0930025274號處分書處原告6 萬元罰鍰在案。原告不服，提起訴願，經臺北縣政府以北府訴決字第0940002804號訴願決定，以被告上開處分之受處分人部分，記載不合法，而將被告上開處分撤銷，並命被告另為適法之處分。嗣被告遂依上開訴願決定意旨，依都市計畫法第51條規定，以本件原處分令原告立即停止使用行為，並處罰鍰6 萬元，核被告所為原處分於法有據。
三、原告固以如事實欄所載各點為爭執，然查系爭土地於59年12月31日發布實施鶯歌都市計畫劃設為鶯歌都市計畫2 號公園暨兒童遊樂場用地，屬公共設施保留地，原告未經申請核准即擅自於系爭土地經營資源回收站，經被告查獲之事實，有都市計畫一覽表、會勘紀錄表、現場照片及臺北縣政府94年
5 月11日卷號00000000訴願決定書等件影本在卷可稽，且為原告所不爭執，堪認為真實。本件兩造爭執之點在於原告在系爭土地經營資源回收站，有無違反都市計畫法第51條之規定。
四、查系爭土地為都市計畫「2 號公園暨兒童遊樂場用地」之公共設施保留地，公共設施保留地得准為原來或影響程度更輕之使用，是以有違公共設施保留地指定目的之新設事業，應不予准許，此即都市計畫法第51條賦予行政機關之裁量權限。又系爭土地係於59年12月31日發布實施鶯歌都市計畫所劃設，則原告經營資源回收站，關於廢棄物之堆積、整理、清運等有關作業，除影響周遭地區居住品質外，機具運作亦有影響都市計畫住宅區之寧靜、安全及衛生要求之虞，核與公共設施保留地之指定目的「公園兼兒童遊樂場」不符。
五、次查依都市計畫公共設施用地多目標使用辦法申請者，得免遵照該公共設施保留地之指定目的，而改以都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法之准許使用項目為之。然依該辦法第4 條等規定可知，仍需符合特定之要件始准設立，並非只要符合該辦法第4 條之使用項目（如資源回收站）即可設立，仍可能因不符前開規定而遭被告駁回其申請案，故在原告提出申請並未獲特許設立前，即於系爭土地經營資源回收站，仍屬違反都市計畫第51條有關該公共設施保留地指定目的為「公園兼兒童遊樂場」之使用。又查系爭土地之面積為1,000 平方公尺，地面作各項使用之面積，依前開准許條件規定，5 公頃以下之土地，不得超過15% ，即150 平方公尺。而原告使用的面積為全部1,000 平方公尺，已逾150 平方公尺，亦未保留總面積2 分之1 以上之綠覆地，與准許條件限制之規定不符，顯有過度使用系爭土地之情事，尚難認係屬於都市計畫法第51條規定「妨礙目的較輕之使用」，原告主張，並不足採。
六、再參以原告經營環保事業並非於都市計畫發布實施以前，其設立資源回收站之地點周遭多屬都市計畫住宅區，相鄰之大觀園社區管理委員會亦提出陳情書，檢舉原告在系爭土地從事廢棄物堆積場，造成公害，污染地方環境，經多次告發處分，仍無遷出之意，要求貫徹執法，有大觀園社區主任委員提出予被告之陳情書影本在卷可按。足認原告就系爭土地所為資源回收站之使用，既非繼續為原來之使用，亦非妨礙目的較輕之使用，均堪認定。至原告所提出之支持者名單影本，核與本件原告系爭土地經營資源回收站，有無違反都市計畫法第51條之規定無涉，故不足為其有利之認定。
七、綜上，原告所訴各節，均非可採。被告以原處分命原告立即停止使用行為，並處原告法定最低額度罰鍰6 萬元，核其裁罰適法允當，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 8 日
第四庭審判長法 官 侯東昇
法 官 李玉卿法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 3 月 8 日
書記官 楊子鋒