臺北高等行政法院判決
95年度訴字第00215號原 告 強訊郵通股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丙○○
丁○○被 告 交通部代 表 人 乙○（部長）訴訟代理人 官朝永 律師輔 佐 人 林順全上列當事人間因有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國94年11月17日院臺訴字第0940093000號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：被告依據檢舉以原告於94年5月間遞送大眾電信股份有限公司電信費帳單、承冠加油站汽車檢驗廠車輛定期檢驗通知明信片、大茂汽車股份有限公司車輛定期檢驗通知明信片等（下稱系爭郵件），違反郵政法第6條第1項規定，乃依同法第
40 條第1項規定，以94年8月4日交郵字第0940008651號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告以原告於94年5 月間遞送系爭郵件，違反郵政法第6 條第1 項規定，乃依同法第40條第1 項規定，處原告罰鍰50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為，是否有據？
四、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈郵政法第6條第1項固規定，除中華郵政公司及受其委託
者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，惟本件裁罰標的之電信費帳單、車輛定期檢驗通知明信片等，既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，故非屬郵政法第6條所定由中華郵政公司獨占遞送業務之文件，分述如下：
⑴按關於人民之權利、義務者，應以法律定之；應以法
律規定之事項，不得以命令定之，中央法規標準法第5條及第6條分別定有明文。又司法院大法官會議釋字第402號解釋文前段謂：「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件及法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨」。次按為郵政普及化義務與保障人民秘密通訊自由，郵政法特賦予中華郵政公司郵政專營權，於郵政法第6條第1項規定，除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業；同法第40條第1款規定，有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。其裁罰處分之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者」。又郵政法第48條固規定，郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。交通部並據此授權訂定「郵件處理規則」，且於該處理規則第4條第2項規定，前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。惟郵政法第6 條既已明定裁罰處分之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者」，且將信函、明信片作例示規定，「郵件處理規則」第4條第2 項對列示其後之「通信性質」郵件所為之定義解釋，參照上揭司法院大法官會議釋字第402 號解釋意旨，仍應依循母法立法目的為合理解釋，不可超越母法之範圍，逾越母法之授權目的，而對「通信性質」郵件定義恣意為之，藉以擴大郵政法第6 條第1 項構成要件之行為客體。
⑵郵政法第6條第1項之構成要件為「遞送信函、明信片
或其他具有通信性質之文件為營業者」。其中「信函、明信片」因用語明確，依一般經驗法則，即可知係指傳達兩地消息之函件；至於「通信性質之文件」，查諸「辭海」一書可知，乃係指具有雙方相互傳達消息之性質的書札，則兩者應無明顯之差異，均係指雙方相互傳達消息之函件。惟「郵件處理規則」第4條第2項逕自規定，前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。其抽象概括之規定，已足以包括所有可能想像之文書郵件。被告雖辯稱郵件處理規則第4條第2項所稱通信性質，係指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準云云。然查，舉凡所有郵件，之所以可以送達至相對人，均必須有「特定人」之姓名、地址，始有可能順利投遞送達，甚且，縱係依法應公告於大眾傳媒周知之資料，於公告後寄送至各相對人，亦均須以「特定人」之姓名、地址寄送，始有可能順利投遞送達（例如上市公司股東常會議事錄，於公告大眾傳媒後，仍須以各「特定股東」之姓名、地址投遞），若按被告所稱，是否為通信性質之文件，判斷重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，則其抽象概括之規定，顯已包括所有可能投遞之文書郵件（事實上，前舉之上市公司股東常會議事錄之例，被告亦認為係屬對「特定人」寄送之通信性質文件，而於另案中對原告裁罰新臺幣40萬元）。
⑶郵件處理規則第4條第2項為通信性質之定義解釋，既
非依母法立法目的之合理標準所為之定義解釋，而逾越母法之授權目的，則對何者屬於通信性質郵件之定義解釋，仍應依循郵政法第6條第1項之構成要件及其立法目的為解釋。如上述，「通信性質之文件」係列示在信函、明信片之後，則依據該法條之立法理由及經驗法則，所謂通信性質之郵件，應指類似信函、明信片性質，雙方相互傳達消息之函件。查本件裁罰標的之電信費帳單、車輛定期檢驗通知明信片等，無非係電腦印製之某電信費某月份之消費明細等，皆係對早已發生法律效果之某次法律行為，作事後比對或證明所用之電腦印製報表，並無對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質，亦不產生任何新的法律效果，當不屬「信函、明信片及其他具有通信性質之文件」。
⑷鈞院95年8月30日94年度訴字第2227號有關郵政事務
事件，該判決主文為：「訴願決定及原處分均撤銷」；其理由欄七：本件另一爭執，在於原處分認定違規事實是否有誤及是否符合按次連續處罰之要件？經查⒈本件原處分之93年11月17日郵字第003號處分書，其違法事實欄記載「貴公司（原告）有以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業情事」，違法日期時間記載「92年11月至93年6月」，雖未詳細載明各該違規遞送之郵件，惟被告於訴願程序所附原處分卷中有其認定原告違法事實之遞送郵件影本，被告於本院審理中復製作「認定違規事實時間一覽表」附卷，詳載各該違規遞送之郵件。觀諸被告認定原告違法事實之遞送郵件影本，其中第2項之安信信用卡公司寄送孫郁雅之繳費通知單影本，其信封影本上印有92年10月23日，即被告認定該違規遞送郵件之時間為92年10月（被告認定違規事實時間一覽表亦記載「違規事實時間點為92年10月間」），已逾原處分所示時間範圍，是此部分被告之認定事實即屬有誤。⒉按郵政法第40條第1款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」準此，該條款係指行為人有「違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者」，即處罰行為人之「營業行為」，乃指經營有償之遞送行為，其概念自較單一之1次有償遞送行為廣義。再者，所謂按次連續處罰，須為受有第1次罰鍰處罰及經命令停止違規行為後，仍不停止，始該當按次連續處罰之要件。於本件之情形，被告以93年4月28日交郵字第0930004436號函檢附93年4月28日郵字第0001號處分書，依郵政法第40條第1項規定對原告處10萬元罰鍰，並命即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，依該處分書所載違法日期時間記載「92年6月至92 年10月」，惟該處分書作成日期為93年4月28日，原告亦係於該處分書作成日期後始收受該處分書之送達，此為兩造所不爭，則本件原處分猶認定原告於93年4月28日郵字第0001號處分書尚未送達前有違規營業行為（如：92年11月至93年4月之違規營業行為）而加以按次連續處罰，自有可議。職是，鈞院認為次一個行政處分所載違法日期應在前一處分書作成且送達之後。準此，本件原處分認定原告於前一處分94年7月28日交郵字第0940008298號處分書尚未送達前有違規營業行為（如：94年5月之違規營業行為）而加以按次連續處罰，自有違郵政法第40條第1款規定，則訴願決定及原處分均應撤銷。
⑸再參照臺灣高等法院93年度上易字第1106號判決，該
判決支持臺北地院93年度訴字第2691號判決之理由，並予以維持確定。其事實及理由欄三之㈡之2明白揭示「郵政法第六條係規範對遞送信函之專營權限，並非規範遞送電話費帳單通知，電話費帳單透過網路以電子郵件傳遞，所在多有，並不抵觸該法」。查本件之裁罰標的之一與臺灣高等法院93年度上易字第1106號判決之標的同（均為電話費帳單）。職是，本件非郵政法第6條第1項規範之客體，而無依郵政法第40條第1款處罰之可能，故本訴願決定及原處分，即應予撤銷。
⒉原告就本件受裁罰之行為並無故意或過失可言。行政機
關就本訴願決定之裁罰處分，應有證明行為人有故意或過失之舉證責任，若未盡此部分舉證責任，應認原告並無故意或過失，本件訴願決定及原處分，即應予撤銷。
⑴按「無責任即無行政罰」及「法無明文不處罰」，係
行政法上早已確立不移之原理原則，亦是法治國家之基本原則。司法院大法官釋字第275號解釋文認為人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。。嗣後立法院並於94年1月14日三讀通過行政罰法，該法第7條明定，行為人非出於故意或過失者，不予處罰。因此行政罰仍以行為人具有故意或過失為責任要件。
⑵本件原告自85年間起，即有遞送與本件受罰標的相同
或相似之商業文書之營業行為，逾10年間，均不曾受被告之裁罰，長期以來原告對此部分之營業行為，均係合法之認知。是以，原告就本件受罰之行為並無出於故意或過失可言。因此就本訴願決定之裁罰處分，被告機關即應有證明行為人有故意或過失之舉證責任，若未盡此部分舉證責任，本件訴願決定及原處分，即應予撤銷。
⒊郵政法第6條第1項規定，除中華郵政公司及受其委託者
外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，顯屬違憲，應不得做為裁罰依據。本件訴願決定及原處分，即應予撤銷。
⑴按憲法第15條規定，人民之生存權、工作權及財產權
，應予保障。工作權保障之範圍涉及到人民在國家中各個層次的經濟活動，包括職業選擇自由權、獨立營業權及營業基本權等，且工作權係人格發展權的基礎，具有未來取向之性質，而憲法所保障之職業或工作自由毋寧是「社會價值中立」的，只要活動不對社會共同體造成傷害，即屬職業自由所保障之範圍。次按國家為達成國家目的及增進公共利益之必要時，當然得以法律限制工作權所形成之經濟活動，其形式合法性之要求為法律保留原則，本件之裁罰處分或可謂以郵政法第6條第1項、同法第40條第1款及郵件處理規則第4條第2項為其依法行政之依據，而符合法律保留原則之形式合法性要求，惟國家干預人民之工作自由權除應符合形式合法性外，尚須符合實質正當性之要求。又國家干預人民工作自由權是否符合實質正當性應求諸於國家任務，國家有維護正常交易環境的公共利益之任務，故各種私法交易，除非有以侵害他人權利，違反禁止規定或潛在對他人權益的威脅為主要內容，否則國家機關應不予干涉，而求諸於「私法自治原則」。故人民之工作權有關各種行為，愈具有外部化現象，即愈容易與他人產生法律關係，國家機關可干預的權限也就愈深，例如醫療行為與國民之健康關係密切，故國家應作較嚴格之管制。司法院大法官會議釋字第404號解釋文提及，憲法第15條規定人民之工作權應予保障，故人民得自由選擇工作及職業，以維持生計。惟人民之工作與公共福祉有密切關係，為增進公共利益之必要，對於人民從事工作之方法及應具備之資格或其他要件，得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條規定自明。
⑵綜言之，國家機關之各種干預權的行使，除符合形式
合法性外，也應禁得起實質正當性的檢證。但國家如何限制人民之營業自由，既能合乎公益又契合憲法第23條「比例原則」過度禁止之要求？就此，德國聯邦憲法法庭於西元1958年「藥房判決」案後所形成的「三階段理論」，即值得我國參酌。所謂「三階段」係指：「職業執行自由之限制」、「職業選擇之主觀許可要件」及「職業選擇之客觀許可要件」三個要件，越屬於前階段的營業權事項，人民權利越小化，相對的，國家干預的權限越大。當立法者只規定第一階段「職業執行自由之限制」時，例如營業方式、營業時間等，因係僅規定純粹之執行規則，不涉及職業選擇自由，立法者是最自由的；當立法者規定第二階段「職業選擇之主觀許可要件」時，例如擔任律師須先經考試及格的個人知識能力之具備、或需無一定犯罪之前科紀錄等，此均係指自然人或法人在選擇進入職業市場所應具備而由職業申請人所可能完成之屬人要件，此種主觀的許可要件只有為保護「重要的社會共同利益」始可合理化；當立法者規定第三階段「職業選擇之客觀許可要件」時，例如為遂行公共政策而限制人民在大陸投資（臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條）、為防止惡性競爭而限制市場家數（廣電法第8條、有線電視法第27條）及國家規定獨占之事業（郵政法第6條第1項）等，因所謂「職業選擇之客觀許可要件」係指該要件非行為人主觀能力所能遂行，且個人對該要件之成就完全沒有影響力。以此種要件作為限制進入職業市場之條件，「嚴重違反基本人權之意義」，一般而言，只有「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時」，才能合法化對職業選擇自由之侵害。換言之，愈屬於職業選擇客觀要件的事項，國家愈不必干預，否則，即會發生過度干預而違反比例原則的問題。
⑶本件被告用以裁罰之依據：郵政法第6條第1項，即屬
於規定國家得以獨占事業之「職業選擇客觀許可要件」。參照前揭「三階段理論」，此種嚴重違反基本人權，限制不特定人民進入職業市場之條件，必須只有「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時」，才能合法化對職業選擇自由之侵害。再觀諸郵政法第六條之立法理由，可知係為保障人民秘密通訊自由與確保郵政普及化義務兩部分，就此，茲分述如下：
①保障人民秘密通訊自由：
在制訂本條初始，因係處於戒嚴時期之時空背景
，為防禦當時特殊時代背景，部分信函可能涉及國家機密之重大公共法益，該法益如受侵害係屬「可證明的及顯然非常嚴重的危險」，或可因此限制不特定人民進入職業市場之條件，合法化對職業選擇自由之侵害。但時至今日，科技網路、電信傳播發達，不論電子郵件、行動通訊皆蓬勃自由發展，應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益。至於人民之間之秘密通訊保障，人民本可自由選擇秘密通訊之方式，倘若人民認為中華郵政公司與某一民營郵政公司比較，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較無妨害其秘密通訊之虞，則自會選擇中華郵政公司遞送；反之，人民若認為某一民營郵政公司，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較中華郵政公司無妨害其秘密通訊之虞，則亦會選擇該民營郵政公司為遞送，此本係資本市場，公司商譽影響市場競爭之自然趨勢。郵政法第6條第1項給予中華郵政公司郵政專營權，限制一般人民從事遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。
又被告於答辯狀內以「在保障人民秘密通訊自由
方面，郵政法規定……等相關條文，建構了秘密通訊自由之基礎，然如開放民營，則人民與業者間僅有契約關係，基於締約自由原則，業者可以選擇有利可圖之客戶，拒絕部分郵件之接受與遞送…」云云。惟查，所謂「選擇有利可圖之客戶，拒絕部分郵件之接受與遞送」，係被告片面臆測之詞，未見狀內舉出事例。事實上，在現代經濟發達之商業社會，一切以「服務」為導向，在「以客為尊」之理念下，客戶是不分大小、利益，只要是客戶就全力以赴，絕無拒絕部分郵件之接受與遞送之情狀。請鈞院詳查。
再者，任職於中華郵政公司之郵務士專業倫理不
必然優於民間業者受僱之郵差。近日媒體報導之弊案，有中華郵政公司○1雲林台西郵局經理監守自盜2915萬元事件、○2汐止郵局業務佐A客戶卡費被起訴事件、○3北市東區某支局數名郵務士涉嫌攔截、竄改寄給國有財產局掛號郵件之土地投標單事件等不一而足。從而，被告以郵政法相關條文對於中華郵政公司及其服務人員設有義務規定，即推論稱其為使用者建構了秘密通訊自由之基礎云云，顯與實際不符。事實上，是否能為大眾確保通訊之秘密及自由，在於郵務從業人員之專業倫理訓練與管理能否落實。企業原理云「有競爭才有進步」，中華郵政公司國營事業獨占部分業務，無人與之競爭，致其自我老化與僵化之問題早為識者所詬病。
②確保郵政普及化義務：
被告又謂：「為確保通信郵件遞送之迅速與安全需要政策上爰賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，並賦予該公司擁有部分郵政專營權，其他高資費之小包包裹、快遞及不具有通信性質之文件，則已完全開放業者競爭，自由經營」。惟參照交通部歷次答辯書均提及郵政專營權之目的係為「郵政普及化之政策要求（從事照顧偏遠地區之民眾用郵）」、「中華郵政公司依法既負有普及化服務義務，其擁有通信性質文件之專營權，適足以保障普遍、公平、合理之郵遞服務」、「中華郵政公司依法既負有郵政普及化服務義務，並同時授予郵政專營權，此係權利義務對稱性」。依其意旨，則郵政專營權之立法目的之一，顯係為中華郵政公司負有之普及化服務義務所給予之特有保障，令其得以從該專營權所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本。但是為了彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，顯然並非「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。退萬步言，縱認彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，係「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」，惟依據憲法第23條比例原則之規範，其所採取之限制手段仍應有目的正當性（適當性）、手段必要性（必要性）及限制妥當性（狹義比例原則）之考量。今為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，所採取之手段應是「已無其他替代方案之侵害最小手段」，始符合憲法第23條之比例原則。故若為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，應選擇「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之。又，依經濟部商業司編印「2004年流通業產業調查報告」一書，交通部中華郵政股份有限公司提供之92年郵政統計要覽所載，被告所謂之「具通信性質文件」占郵件總件數之99.46 ﹪、占郵件總資費收入之86.53 ﹪；而其所謂之「高資費小包、包裹…」僅佔郵件總件數之0.54﹪、占郵件總資費之13.47 ﹪，從而專營之文件件數幾近100 ﹪，則何來「部份郵件專營」？準此，郵政法第6 條第1 項關於「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」之規定，顯屬違憲，應不得做為裁罰依據，則本件訴願決定及原處分，即應予撤銷。
⒋末按被告機關固答辯：「故世界各國，無論是多麼資本
化之國家（如美、日等國）郵政業務仍多採專營」云云。惟郵政專營權之改革應係世界潮流，茲分述如下：
⑴美國國會眾議院在2004年5月20日，通過了「美國郵
政法修改草案」，雖仍保持「重量低於12.5盎司信函」為公共企業之壟斷業務，惟亦同時承認，美國屬地廣大，郵政專營有其不得不為之歷史因素，因此郵政擁有高於其他主要國家的壟斷權利。日本首相小泉純一郎於2005年解散國會改選，以郵政民有化、民營化訴諸日本人民獲得勝選而改組內閣，已可見日本政府對於郵政之改革甚殷。另外，法國郵政投入巨資增強企業能力；俄羅斯施行「郵政通信法」；荷蘭開放郵政業務；英國皇家郵政自2006年1月1日起喪失它長達350年收送信件的獨占權；奧地利郵政尋求投資伙伴；德國郵政提出重組及併購計劃；歐盟試圖廢除澳大利亞郵政壟斷，均足證明郵政專營權的改革潮流已勢不可擋。
⑵我國為順應郵政專營權的改革潮流及經濟市場之自由
競爭，亦有「郵政法第6條及第40條條文修正草案」之提出並已一讀通過，且於95年5月19日立法院第6屆第3會期第14次會議，提案逕付二讀，其後雖照程序委員會之意見：「擬請院會將本案交交通委員會審查」，致未能逕付二讀，惟隨即遭媒體及學者評擊：「交通部卻持續保護中華郵政公司，讓民間通訊、金融業者付出高額的郵寄成本。日本小泉首相的郵政民營化獲得廣大支持之際，台灣方面的封閉作法顯得特別諷刺。」。又觀諸被告於95年8月23日委託學者專家進行「郵政專營權及普及服務制度之研究」，即可知連被告亦知郵政專營權的改革已刻不容緩，請鈞院鑒察云云。
⒌提出行政院94年11月17日院臺訴字第0940093000號訴願
決定書、被告94年7月13日交郵字第0940007700號函、被告94年8月4日交郵字第0940008651號處分書、94年3月8日臺灣高等法院93年度上易字第1106號民事判決、新聞媒體報導、國產局標單竄改案報導、被告94年7月13日交郵字第0940007700號函、94年7月28日交郵字第0940008298號處分書及統計表、鈞院94年訴字第02227號判決、被告94年7月28日交郵字第0940008298號處分書及統計表、剪報資料、經濟部商業司編印「2004年流通業產業調查報告」，第2-18、2-19、各國郵政改革相關資料、立法院公報第95卷第29期院會紀錄立法院第6屆第3 會期第14次會議紀錄、中國時報95年5 月23日A6版、郵政專營權及普及服務制度之研究專家座談會議程等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈原告違法事實明確，且被告已給予其陳述意見之機會；
原告違法之原因事實被告亦已充分告知，完全未剝奪或妨礙原告行使答辯之權利，按：
⑴依原告登記資料記載，原告係經營各種印刷品、文宣
派送業務，而原告之網站，卻以「企業掛號文件…專業遞送服務」、「公司及個人商業文件…等宅配到府服務」、「各行各業大宗、定期商業文書，如：雜誌、郵購目錄、印刷物…等等」、「處理簡易包裝、加工各式商業文書並且寄送，一次完成」、「寄送公司活動回函，如：週年慶、會員通知商業文書、最新活動邀請函…等等」為號召，且原告於本件中，自始至終，均承認其經營文書之遞送，僅抗辯系爭郵件既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件；是以原告違法之事實，客觀上足以確認。
⑵原告所謂「為使相對人有充分之基礎陳述意見，前述
條文之『原因事實』自應敘明相對人涉嫌違法之基本事實…倘處分相對人不瞭解原因事實，使其有陳述意見之機會即無意義」云云，純屬強辯之詞，顯不足採，其理由如次：
①)原告從未否認其係以投遞業務為主要營業活動，
亦未否認被告所查獲之信件非其所投遞，原告爭執被告未就基本事實，使其有陳述意見之機會顯與事實不符。
②本件系爭郵件係經收件人同意提供作為證物，經被
告認定屬郵政法第6條郵政專營權範圍，且郵件上均有原告服務標章，故認原告違反郵政法第6條規定之事實明確，被告乃依行政程序法第102條及第104條規定，於94年7月13日以交郵字第0940007700號函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，通知原告於文到7日內陳述意見，又因本件係屬舉發案件，被告依舉發之證物足資認定違反事實，故未赴現場取證，自無填寫「交通部取締違反郵政法事件紀錄單」之適用；至於「交通部取締違反郵政法事件處理報告表」為被告行政處分決定前之準備作業文件，依行政程序法第46條第2項第1款規定，為行政機關得拒絕當事人或利害關係人申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之情形，原告所謂「被告不欲使原告有瞭解本案原因事實之機會甚明，嚴重違反行政程序法第104條之規定」云云，顯屬不實。且該部分亦完全不影響原告之答辯權利。
③被告依據行政程序法第36條之規定，除依職權調查
認定事實所須之一切證據外，並給予原告攻擊防禦及發現真實之機會，雖原告於法定期間內，對被告執行違反郵政法事件取締作業陳述意見，惟經被告審查均無法律上之理由，是以依舉發證物認定原告之行為已違反郵政法第6條第1項規定，依法對原告作成處分之行政程序，並無原告所主張於法不合之情事。
⑶原告復謂「被告單純以其來源不明之檢舉文件影本為
依據，未依法進行調查程序，對於其如何取得該等文件、如何確認該等文件之真實性、如何確認該等文件係交由原告投遞、如何確認原告確有投遞該等文件…等等，被告於前開事實過程中均隻字未提」云云，惟查：
①被告所查獲之信件上有原告之服務標章，且原告從
未否認系爭郵件非所投遞，原告為拖延訴訟程序，爭執「被告單純以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序」，已無任何實益。
②另依據94年12月28日公布之政府資訊公開法第18條
規定，本件檢舉內容因涉及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，被告依法並無公開之義務，併此敘明。
⒉郵件處理規則第4條第2項並未逾越母法授權範圍與立法精神：
⑴司法院大法官第593號解釋指出略以，國家基於一定
之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。
⑵依郵政法第48條授權訂定之郵件處理規則第4條第2項
規定，前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。其訂定之說明更指出，所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之「通信性質」，而傳達方式又須為實體遞送，如透過數位訊號以網際網路傳輸者，是為電信通訊範疇，亦非本規則規範之『通信性質』文件；至其傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實者始足當之。故郵件處理規則第4條第2項所稱通信性質，係指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，符合前述大法官會議第593號解釋，對於法規命令所要求之「合目的性選擇」及「合理之關聯性」，並無逾越母法授權範圍與立法精神。
⑶原告主張依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵
件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之書函云云，顯不足採，理由如次：
①郵政法第6條第1項規定，除中華郵政公司及受其委
託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。係將信函、明信片與其他具有通信性質之文件並列為中華郵政公司郵政專營權範圍，並不以「一對一私人文書」為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私，而所謂「信函」依郵件處理規則第4條第1項規定，函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。準此，依文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政股份有限公司專營權範圍。另倘依原告之定義，凡公家單位具有意思表示性質之行文，如正、副本受文者超過2個以上者，因屬一對多，均非一對一私人文書，應認定為非通信性質之「文件」，則原告均可投遞，此種結論合理乎？由此可知原告自創之「一對一高度個性化文書」定義，並無法對所有具有通信性質文書作合理之規範，其定義顯有錯誤，乃故意曲解法律，並為自己有利之解釋。
②再者郵政法第48條既已明文將郵件種類、定義及其
他相關事項授權由主管機關擬訂，報請行政院核定，被告依此規定訂定之「郵件處理規則」，自屬合法有效，並符「法律授權明確性原則」。
③有關大量印刷之商業文書，諸如各類通知單、帳單
或對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思之通信功能，其不問是否大量印製或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6條第1項之郵件，故原告主張「通信性質」文書不包括大量印刷之商業文書，實為曲解法令之卸責託詞，不足採信。
⑷原告又稱電信費帳單，為電腦印製之某電信業者某月
份之款項明細，係對早已發生法律效果之某次法律行為，不產生任何新的法律效果。而定檢通知係商業活動下大量印刷具提醒作用之廣告通知，非屬明信片。從而，上開函件當不屬「信函、明信片及其他具有通信性質之文件乙節，惟查：
①電信費帳單為債權人通知債務人於期限內清償債務
之文件，當然具有傳達意思與特定人之性質，自屬郵件處理規則第4條第2項規定之通信性質文件。
②有關大量印製之商業文書，諸如各類通知單、帳單
或對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思及事實之功能，與郵件處理規則第4條第2項規定通信性質文件之構成要件相符，至於是否大量印製或文件作成之方式為何，已非所問。③另本件系爭郵件之「車輛定期檢驗通知」，係寄件
人對特定人（車主）傳達應於期限內接受車輛檢驗之通知，其內容因人而異，非屬向不特定之多數人傳達意思之通知或公告之範疇，另究其形式符合郵件處理規則第5條第1項規定，書於單一長方形紙片上，不加封套交寄者，為明信片。依郵政法第6條之規定自屬中華郵政公司專營之範疇。
⑸原告所引用之臺灣高等法院94年3月8日93年度上易字
第1106號民事判決，係法院就劉文祥對和信電訊公司主張違反「行動電話業務服務契約」第39條約定所作判決，其爭點在於和信電訊公司與客戶間是否已履行契約，非屬郵政專營權範圍認定之行政判決，與郵政法第6條規定無涉，況該判決係認定和信電訊公司以強訊郵通公司（即本件原告）為使用人，輔助其將電話費帳單送交劉文祥，屬於「服務契約」第39條之親自送達帳單方式，而非郵寄送達，足證該判決並未認定郵寄送達非為中華郵政公司之專營權。又「電話（信）帳單」者係電信業者（寄件人）之文件具有對特定人（用戶）傳達應繳納一定金額之通訊費或為其他通知之功能，如係以實體文件遞送者，即為郵件處理規則第4條規定之具「通信性質」文件，屬郵政法第6條規定為郵政專營權之範疇，應無疑義；另該民事判決顯示人民就電信帳單之寄送有秘密通訊之需求，益證郵政專營權範圍應含電信帳單。此外，鈞院95年度訴字第00216號判決、94年度訴字第03283號判決亦指出：至臺灣高等法院93年度上易字第1106號民事判決係訴外人劉文祥以和信電訊公司違反其等行動電話業務服務契約第39條約定之個案民事認定判決，又非針對郵政專營權範圍所為之判決，本院自不受該判決內容之拘束，而無從以之推翻本院前開認定，故原告主張郵件專營權範圍不含電信帳單，顯屬誤解該判決旨意並曲解郵政法令，殊不足採。
⑹原告主張世界郵政改革，均朝公開競爭、自由開放之
方向進行，此觀諸日本郵政法、英國皇家郵政改革等資料，當可瞭解乙節：
①經查英國皇家郵政雖於2006年1月1日完全開放郵政
服務市場，惟郵政為政府保育行政之一環，性質上有別於一般之營利事業，世界少數郵政已民營化或未來將規劃郵政民營化的國家，如新加坡、馬來西亞及日本等皆仍保有郵政專營權；另有關日本國會通過郵政民營化法案，主要係對日本社會結構及經濟成長之重要改革，並有其國情背景因素；郵政業務開放民營，屬重大政策興革，須審慎研議，除須參考先進國家案例，並應衡酌本國國情，擬具相關配套措施，以保障民眾用郵權益。再者，在郵政專營權之開放政策形成後，尚須經立法之程序；在尚未修法前，被告依現行法就原告之違法行為課予行政處罰自屬合法。
②至原告之行為違反郵政法第6條，應依同法第40條
加以處罰，其違規事實與各國制度並無關聯，原告自不得因他國立法趨勢與我國不同，而誤認得阻卻其違法。
⒊原告明知其投遞具通信性質文件具有違法性，不顧被告之禁令，仍繼續進行投遞：
⑴郵政法及郵件處理規則均經依法公告，而任何人均有
知悉法律之義務，原告不得諉為不知，且兩造間已有多起訴訟，原告絕對知道其行為與郵政法及郵件處理規則規定不符，可知原告對於違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意；縱無，亦有對於構成違法事實，預見其發生而其發生並不違反其本意之間接故意。原告之相關人員，對於違反郵政法及郵件處理規則，既有直接故意或間接故意，是否有過失，已非重要，原告主張應由被告舉證其有過失云云，於法顯屬無據。
⑵郵政法係經立法院審議通過，經總統公布施行；被告
依郵政法授權所擬訂之郵件處理規則，其制定過程，並邀集臺北市航空運輸商業同業公會等相關公會參加，且草案內容並依行政程序法規定辦理預告及公告程序，符合透明公開原則。
⑶司法院大法官會議釋字第275號解釋指出，人民違反
法律上之義務應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。故對於違反行政法上義務之處罰，固以行為人主觀上有故意或過失為限，但違反禁止規定或作為義務者，依過失推定原則，應由行為人舉證證明自己無過失，始得免責。郵政法第6條第1項規定，除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。上開規定經立法院三讀通過及總統公布施行，原告從事相關行業對此禁止規定，豈能諉為不知。
⑷司法院釋字第275號解釋所採取之「推定過失責任」
，屬證據法則之認定過程乃經驗法則之運用，故該解釋本質上仍認為人民違反行政法上義務應受處罰時，行為人應有可歸責之原因，於法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件，僅係於證據法則之運用原理上，就證據認定之過程另加以規範，故行政罰法第7條與司法院釋字第275號解釋之本旨並未衝突，原告主張依行政罰法第7條，被告不得適用前述大法官275號解釋之過失推定原則云云，顯有誤會，原告所謂行政機關不得再以「推定過失」之方式，將無過失之舉證責任交由行為人負擔」云云，顯非適法。
⑸原告復稱其自84年起，即有遞送與本件受罰標的相同
或相似之商業文書之營業行為，近10年間，均不曾受被告之裁罰，長期以來原告對此部分之營業行為，均係合法之認知，是以，原告就本件受罰之行為並無出於故意或過失可言云云。惟查違法行為終究係違法行為，除非法律修正溯及既往，否則依據行為當時之法律，認定為違法行為，不會因為時間之經過而成為合法，縱認原告自84年起即進行與本件類似之投遞行為，亦不能因為未曾遭受取締，而推定原告現在之行為係合法。況且，於郵政法修正前，對侵犯郵政專營權者，係處以刑法，當時之郵政監理單位（原郵政總局），曾對違反者上大商務有限公司及二大商務有限公司提出告訴，並經臺灣高等法院刑事判決確定在案，故原告以其未曾受被告之裁罰，乃係合法之認知，純屬推諉之詞，不足採信。
⑹末查被告於92年4月30日首次發現原告之違法行為，
即發函籲請原告確實遵守郵政法相關規定在案，自93年4月28日至本案94年8月4日止，原告經被告依郵政法第40條連續處罰計有12次，足證其對於前揭違法之事實確有直接故意，進而一再續行其違法之行為（截至95年3月23日止被告依郵政法之規定已開具21張行政處分書予原告，原告並已繳交合計500萬元之罰鍰），完全藐視被告依法作成之行政處分，原告所為具違法性及故意性應無疑義。
⒋郵政法第6條第1項規定並未侵害人民之工作權：
⑴憲法第107條第5款規定，郵政事項由中央立法並執行
之，同法第12條亦規定人民有秘密通訊之自由，故通信自由為憲法所明訂之人民基本權利，國家必須提供人民基本之通信設施，基此，郵政法於第1條規定郵政提供普遍、公平、合理之普及化郵政服務，第3條規定郵政為國營，第6條規定信函、明信片或其他具有通信性質文件為郵政專營；另憲法第23條規定，為增進公共利益所必要者，得以法律限制之，因此，為提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，爰於郵政法第6條明定「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」由中華郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，而其他高資費之小包、包裹、快遞等不具通信性質之文件，則已完全開放業界競爭、自由經營，依法賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，以保障偏遠不經濟地區之用郵，與憲法第23條「比例原則」之要求相符，且無違憲法第15條有關工作權之保障。
⑵在保障人民秘密通訊自由方面，郵政法規定「郵件、
郵政資產、郵政款項及郵政公用物，非依法律，不得作為檢查、徵收或扣押之標的」、「中華郵政公司或其服務人員，不得開拆他人之郵件」、「中華郵政公司或其服務人員因職務知悉他人秘密者，有保守秘密之義務，其服務人員離職者，亦同。」、「中華郵政公司非依法規，不得拒絕郵件之接受及遞送。」、「無故開拆或隱匿他人之郵件或以其他方法窺視其內容者，處拘役或新臺幣9萬元以下罰金」（詳參郵政法第8、10、11、19、38條）等相關條文，建構了秘密通訊自由之基礎，然如開放民營，則人民與業者間，僅有契約關係，基於締約自由原則，業者可以選擇有利可圖之客戶，拒絕部分郵件之接受與遞送，無法保障人民之通信權利，故世界各國，無論是多麼資本化之國家（如美、日等國）郵政業務仍多採專營。
⑶另原告主張專營權限制人民選擇秘密通訊方式之自由
乙節云云，惟查：按立法機關將信函、明信片及其他具有通信性質之文件遞送業務，於郵政法第6條規定僅中華郵政公司及受其委託者得遞送，除確保達成郵政普及化義務外，亦為保障人民秘密通訊自由。立法者應已衡量民營業者與國營之中華郵政公司對於人民秘密通訊之侵害可能性，及對於可能受侵害之人民保障程度，始對於一般民營業者加以限制。蓋中華郵政公司雖非公務機關，但仍屬受國家監督之國營事業，其員工仍具刑法上公務員身分，違法時除須受行政處分外，並受較嚴厲之刑事處分，且人民權利若受侵害，因屬國營事業，當不致使受害人民無從求償，故對人民有較充分之保障。是以，郵政法第6條規定中華郵政公司之專營權，同時兼具事前之防範及事後救濟之保障，難謂該條規定非基於人民秘密通訊自由之保障而訂定。至原告所謂「國產局標單案」係單一偶發事件，與本件無關。
⑷在郵政服務普及化方面，原告認為讓中華郵政公司依
法保有專營權，以所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本是錯誤的政策，因此主張為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，大可按「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之云云。經查政府對於普及化服務所採取之政策大致有以下數項：①賦予專營權，以交叉補貼方式為之。②業界共同設立普及服務基金，均攤偏遠地區之服務虧損。③政府編列預算補助偏遠地區之虧損。④政府成立專責機構督辦。查郵政服務係利潤低、成本高、勞力密集產業，競爭者尚無法提供與中華郵政公司相同之服務指標與均一之產品價格，為確保通信郵件遞送之迅速與安全需要，政策上爰賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，並賦予該公司擁有部分郵政專營權（即：信函、明信片或其他具有通信性質文件），其他高資費之小包、包裹、快遞及不具有通信性質之文件 (如印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等)，則已完全開放業者競爭，自由經營。若全面開放郵政市場，參照大眾運輸事業及電信事業等，勢必由政府編列預算補貼或業界共同成立「普及服務基金」等方式，以保障偏遠不經濟地區之用郵，以達郵政普及服務之目標，惟現階段係依法賦予中華郵政公司擁有部分郵政專營權。
⑸原告所謂為防禦對重大公共法益構成可證明的及顯然
非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害云云並引用所謂「三階段理論」置辯乙節：
①就比例原則審查密度上，對職業自由客觀限制之相
對公益程度，學者間對此本有不同之認定標準，有認僅需合乎公益目的，有認需為重大明顯公益，惟不論採中度或高度之審查標準，於本案中所欲保護之公益除偏遠地區人民之用郵自由外，通訊自由亦為憲法12條所保障，國家除不宜加以侵害外尚須積極助人民實現該基本權，應足認屬重大明顯公益，而限制之手段亦僅限制部分郵件之投遞，已可認屬最小侵害手段，自可通過審查密度之檢驗，至於原告主張僅為原告引用某一學者之意見，其採用最嚴格之審查標準非屬適切故未成通說，實不應予採納。
②在通訊自由與職業自由兩基本權相衝突時，何者應
為退讓，應為立法者之職權所在，而立法者已於郵政法第6條中就部分郵件為限制，「不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，既立法者已為明確之立法選擇，則其他機關基於權力分立原則，自應予以尊重。
③另查僅為原告引用學者之意見，本無任何法律上之
拘束力，是否與我國情相符已非無可疑，且其內容均屬不確定概念，其適用更顯困難重重，例如何謂「重大公共法益」？何謂「顯然非常嚴重」？益明此類學者建議或可為學術討論之用，但在實務上仍難作為認定事實適用法律之準則。再則，原告以此主張郵政法之相關規定侵害人民之工作權更屬無稽，蓋郵政法之相關規定完全未限制人民不得以運送或傳遞為業，僅係針對其運送之客體做一規範，而並非限制人民選擇職業之自由，譬如限制旅客搭飛機攜帶物品之種類，絕不等同於限制人民居住遷移之自由。
④綜上，原告援引學說主張所謂此限制侵害人民自由
選擇工作之權利，顯然引喻失義，將規範其他事項之限制自行曲解引申為限制或侵害人民工作自由之權利，實無足採。
⑹此外，原告主張目前因科技之發達，故「應已無人民
信函涉及國家機密之重大公共法益」云云，更屬錯誤之假設，所謂「應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益」云云，僅係原告自己憑空之想像而已。蓋電子科技再發達，其以0和1型式儲存於電腦中之資料，至今仍無法取代實體白紙黑字之文件。另就使用上而言，人類只能感受到顯示在實體上之符號而無法直接閱讀電子訊號，且任何符號如無法利用，對人類即無任何實益，因此在通信之過程中，對通訊秘密之保護其必要性並不因科技發展即無必要，更不因科技之發達即不必對個人信函之秘密性予以保護。
⒌鈞院95年度訴字第00113號及95年度訴字第00216號判決
意旨指出：郵政法第40條所稱之「得按次連續處罰」，指經被告依該條前段處分後之每一次違法行為，均得連續處罰，是行為人如經被告依該條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一「次」獨立之違法行為，自可按次連續處罰。亦即原告自受第1次處分後，被告令其停止而不停止，其後之每次違法行為，均得連續處罰。而經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件為營業之人，每次遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件行為，均構成一營業行為，均屬違反郵政法第6條第1項之規定，該行為即得獨立成為處罰客體；前揭判決已就郵政法第40條第1項之「按次連續處罰」明確定義。查本件為處罰對象之遞送營業行為，與之前原告受處罰之遞送營業行為不同，亦即本件係處罰原告於94年5月間受託遞送系爭郵件之營業行為，其並未曾受處罰過，其屬93年4月29日原告收受被告科處罰鍰並命立即停止其違法遞送營業行為之處分書後所為，此次再加以處罰，並不生重複處罰 (一行為二罰)之問題。故原告主張重複處罰云云，並不足採等語。
⒍提出被告94年7月13日交郵字第0940007700號函及附件
暨送達證書、被告94年8月4日交郵字第0940008651號交通部取締違反郵政法事件處分書及送達證書、被告訴願答辯書、行政院94年11月17日院臺訴字第0940093000號訴願決定書、原告之公司基本資料、原告之網站畫面、郵件處理規則訂定條文說明（摘錄）、臺灣高等法院94年3月8日93年度上易字第1106號民事判決、被告91年10月1日交法字第0910009477號、91年10月15日交法字第0910010015號、91年11月1日交法字第0910010780號開會通知、被告91年9月20日交郵㈠字第0910009188號公告、臺灣高等法院86年4月9日86年度上更㈠字第78號刑事判決、被告92年4月30日交郵字第0920033318號函、鈞院95年度訴字第00113號判決、鈞院95年度訴字第216號判決及鈞院94年度訴字第03283號判決等件影本為證。
理 由
一、原告起訴時，其代表人為余家成，嗣變更為甲○○，並由甲○○聲明承受訴訟；又被告之代表人為林陵三，嗣變更為郭瑤琪，復變更為乙○，並依序由郭瑤琪、乙○聲明承受訴訟等情，有渠等提出之聲明承受訴訟狀及派令影本附卷可稽，核無不合，均應准許，合先敘明。
二、按除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業；有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者；郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之，郵政法第6 條第1 項、第40條第1 款及第48條各定有明文。次按函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能，郵件處理規則第4 條亦定有明文。
三、本件被告依據檢舉以原告於94年5月間遞送系爭郵件，違反郵政法第6條第1項規定，乃依同法第40條第1項規定，以94年8月4日交郵字第0940008651號處分書處原告罰鍰50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，亦遭駁回等情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、原處分及訴願決定書等件影本附原處分及訴願機關卷可稽。
四、原告主張本件裁罰標的之電信費帳單、車輛定期檢驗通知明信片等，既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，故非屬郵政法第6 條所定由中華郵政公司獨占遞送業務之文件；被告應證明原告違反郵政法之行為有故意或過失；郵政法第
6 條侵害人民自由選擇工作的權利，顯屬違憲，應不得作為裁罰依據云云，惟其主張為被告所否認。被告則稱所謂「信函」，依郵件處理規則第4 條第1 項規定，函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函；準此，依文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政股份有限公司專營權範圍；郵政法及郵件處理規則均經依法公告，而任何人均有知悉法律之義務，原告不得諉為不知，且兩造間已有多起訴訟，原告知悉其行為與郵政法及郵件處理規則規定不符，可知原告對於違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意；縱無，亦有對於構成違法事實，預見其發生而其發生並不違反其本意之間接故意；憲法第23條規定，為增進公共利益所必要者，得以法律限制之，因此，為提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，爰於郵政法第6條明定「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」由中華郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，而其他高資費之小包、包裹、快遞等不具通信性質之文件，則已完全開放業界競爭自由經營，而賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，以保障偏遠地區之用郵，與憲法第23條「比例原則」之要求相符，且無違憲法第15條有關工作權之保障等語，資為爭議。
五、經查，原告於94年5 月間受託遞送郵件，有系爭郵件影本附原處分卷可稽，該等郵件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能，是以原告確有以遞送信函、明信片或其他具通信性質文件為營業之情事，足堪認定。而依郵政法第6 條第1項規定，信函、明信片或其他具有通信性質之文件均為中華郵政公司郵件專營之範圍；故解釋上，信函、明信片等凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政公司專營權之範圍。
原告主張信函、明信片指「一對一高度個性化」之文書，郵政法第6 條第1 項規定「以雙方互相傳達消息之書札」為限云云，其未提出依據而對於「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」作限縮性的解釋，尚非有據。又依郵政法授權訂定之郵件處理規則第4 條第2 項規定，前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能，及其訂定說明中所謂特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之「通信性質」等語，足見郵件處理規則第4 條第2 項所稱通信性質，係以寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在特定人，並輔以文字或符號表示之意思、觀念或事實作為認定標準；至於新聞紙、雜誌、印刷物、小包、包裹，依上開標準判斷，則非秘密通信保障之標的，不屬於郵政法第6 條第1 項通信郵件專營權之範疇。是以郵件處理規則就通信性質之定義，相對於郵政法第6 條第1 項之規定，已屬限縮解釋；原告主張上開定義解釋超越母法之範圍，逾越母法之授權範圍云云，亦乏所據。故有關大量印刷之商業文書，如各類通知單、帳單或對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件，其涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思之通信功能者，解釋上均應屬於郵政法第6 條第1項規定之文件；原告訴稱通信性質文書不包括大量印刷之商業文書云云，亦非有據，不足為採。
六、又查，「上大郵通」為原告之品牌識別標誌，載明於原告網頁及公司簡介等情，為原告所不爭，且有原告網頁及公司簡介附於原處分卷可憑，足證貼有「上大郵通」服務標章之信件確係原告所遞送。而原告受託遞送之系爭郵件包括信用卡信用額度通知單、信用卡繳款通知書、繳款通知書、各類所得扣繳暨免扣繳憑單、有價證券買賣對帳單、電信服務費帳單、報費收據、保險證明書等，具有對收件人（特定人）傳達意思、觀念或事實之功能，已符合郵件處理規則規定具有通信性質之構成要件。其傳達信息之功能甚且更逾於明信片，自不因信息內容經由電腦印製即謂非郵政法第6 條第1 項規範之客體。故原告主張系爭郵件無非係電腦印製之證明文件，無對特定人傳達意思、觀念或消息之功能，非屬郵政法第6 條第1 項規範之客體，無郵政法第40條規定之適用云云，亦非可採。
七、又原告主張其自84年起，即有遞送與本件相同或相似之商業文書之營業行為，近10年間，均不曾受被告之裁罰，長期以來原告對此部分之營業行為，均係合法之認知，是以原告就本件受罰之行為並無出於故意或過失可言云云。惟查，行為違法與否係依行為時之法律定之，違法行為並不因時間經過而成為合法，原告縱自84年起即進行與本件類似之投遞行為，亦不會因未曾遭受取締，而使其現在之違法行為成為合法。原告主張上情，並不足採。
八、再者，原告主張郵政法第6 條侵害人民自由選擇工作的權利，顯屬違憲，應不得作為裁罰依據云云。惟按憲法第107 條第5 款規定，郵政事項由中央立法並執行之，同法第12條亦規定人民有秘密通訊之自由，故通信自由為憲法所明訂之人民基本權利，國家必須提供人民基本之通信設施；準此，郵政法於第1 條規定郵政提供普遍、公平、合理之郵政服務，第3 條規定郵政為國營，第6 條規定信函、明信片或其他具有通信性質文件為郵政專營；另憲法第23條規定，為增進公共利益所必要者，得以法律限制之；故為提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，郵政法第6條 規定「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」由中華郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，而其他高資費之小包、包裹、快遞等不具通信性質之文件，則已完全開放業界競爭、自由經營，其依法賦與中華郵政公司擔負郵政普及服務之義務，以保障偏遠地區之用郵，同時賦與部分郵政業務的專營權，核與憲法第23條規定「比例原則」之規範意旨相符，且無違憲法第15條有關工作權之保障。原告上開主張，亦不足取。
九、㈠惟按行政機關之行政處分，其效力之範圍（主觀範圍及客觀範圍），應及於一定之相對人與一定之事項；若屬於同一相對人及同一事項之事件，行政機關對該事件之處分權限，應為原處分之效力所遮斷，此種遮斷效力亦屬行政機關受自己處分拘束（拘束力）之一種表現；行政機關若對於同一效力範圍之事件再為處分，即有重複處分之違法，自為法所不許。
㈡又郵政法第40條第1 款規定，有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。此條款規定之處罰要件，即行為人有「違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者」，其處罰之行為態樣為「營業行為」，此所謂營業行為，解釋上應係行為人以營利為目的，持續經營有償之遞送行為，其概念較單一之1 次有償遞送行為為廣。
㈢經查，本件被告處罰原告之違規營業行為，係原告於94年
5 月間遞送系爭郵件，違反郵政法第6 條第1 項規定，已如前述；惟對於原告曾於94年3 至5 月間遞送郵件，違反郵政法第6條第1項規定之違規營業行為，被告業以94年7月28日交郵字第0940008298號處分書處原告罰鍰50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為在案，有卷附本院95年8 月3 日95年度訴字第216號判決記載：「壹、事實概要：被告依據檢舉以原告於民國（下同）94年3 至5 月間遞送大眾電信股份有限公司（以下簡稱大眾電信）電信費帳單、遠傳電信股份有限公司（以下簡稱遠傳電信）電信費帳單、富邦證券投資信託股份有限公司（以下簡稱富邦證券）受益權單位交易對帳單、臺灣固網股份有限公司（以下簡稱臺灣固網）電信費帳單、臺灣大哥大股份有限公司電信費帳單（以下簡稱臺灣大哥大）、人間福報社報費收據、鳳信有線電視股份有限公司（以下簡稱鳳信有線電視）有線電視訂戶繳費收據、欣雄天然氣股份有限公司（以下簡稱欣雄天然氣）天然氣費轉帳劃撥收據明信片、臺北國際商業銀行（以下簡稱臺北國際商銀）現金卡換約通知書暨gaga卡申請書等（以下簡稱系爭郵件），違反郵政法第6條 第1 項規定，乃依同法第40條第1 項規定，以94年7 月28 日 交郵字第0940008298號處分書處原告罰鍰新台幣（下同）50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，復遭行政院訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。」等語可稽。故本件被告以94年8月4日交郵字第0940008651號處分書對原告於94年5 月間違規營業行為（被告依第三人於94年5 月4 日、5 月16日之協助調查同意書之紙所檢具之明信片及帳單認定原告有違章行為，同意書附本院卷）（被告對原告之歷次處分及各該處分所指違法營業之時段如附表）之處分，已為被告94年7 月28日交郵字第0940008298號處分書處罰94年3 至5 月間之違規營業行為）之效力所含蓋。被告對於之前處分效力所及之本件違規事件，再為本件之處分，依據前揭規定及說明，即有重複處分之違法，應予撤銷。
十、從而，被告以原告於94年5 月間遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業，違反郵政法第6 條第1 項規定，依郵政法第40條第1 款規定，處原告罰鍰50萬元，並命原告停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為，因係重複處分，於法有違，訴願決定未予更正，亦有未合；原告執以指摘，非無理由。爰由本院將訴願決定及原處分撤銷，如主文所示。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 30 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 王碧芳法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 10 月 30 日
書記官 蕭純純