臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02159號原 告 金新達營造有限公司代 表 人 甲○○董事）住同原 告 龍驊汽車貨運股份有限公司代 表 人 乙○○○董事長）原 告 戴宏雄即亞雄工程行原 告 丙○○共 同訴訟代理人 許美麗 律師
王彩又 律師耿淑穎 律師被 告 經濟部代 表 人 丁○○部長）住同訴訟代理人 辛○○
己○○庚○○上列當事人間因水利法事件，原告等不服行政院如附表所示訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠緣原告彭羅樁及訴外人甲○○、洪仕霖及巫水木（下稱原告
彭羅樁及甲○○等4 人）與訴外人陳慶泉、張乘華、徐鴻鈞及高堂輝等8 人受僱於基航企業有限公司（下稱基航公司）之負責人邱治超，利用施作苗栗縣政府辦理之「苗17線平安大橋路基掏空及駁坎」工程（下稱系爭工程）之機會，於苗栗縣○○鄉○○段中港溪左岸旱431-1 地號旁河川區域內公有地（即平安大橋下游右岸約680 公尺處，下稱系爭公有地）採取土石約1976立方公尺，並將土石載運至苗栗縣○○鄉○○段河川區域外田419 地號私有土地（即平安大橋下游左岸約160 公尺處，下稱419 地號土地）上堆置，經被告所屬水利署第二河川局巡防人員於民國（下同）94年4 月12日會同苗栗縣警察局頭份分局三灣分駐所（下稱三灣分駐所）及刑事組人員查獲並製作會勘紀錄、刑事案件移送報告書及拍照存證，因認違反水利法第78條之1 第3 款規定，被告爰依同法第92條之2 第7 款、第93條之5 及「經濟部水利署辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準」規定，以94年5 月12日經授水字第09420255270 號、第00000000000 號、第00000000000 號及第00000000000 號處分書處原告彭羅樁及甲○○等4 人罰鍰新台幣（下同）各250 萬元，並分別沒入所使用如附表所示之貨車各1 部。
㈡嗣被告於94年8 月26日以經授水字第09420216380 號函撤銷
上開4 處分書之處分主文三、沒入使用之設施或機具之處分部分，並以原告金新達營造有限公司（下稱金新達公司）、原告龍驊汽車貨運股份有限公司（下稱龍驊公司）、原告戴宏雄及原告丙○○分別為如該原遭沒入貨車之所有人，作成如附表所示之原處分1-4 ，分別沒入如附表所示貨車各1 部。
㈢原告等不服，分別向行政院提起訴願，經行政院分別以如附
表所示之訴願決定1-4 駁回後；原告等仍不服，遂合併向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
1.原告金新達公司：訴願決定1 及原處分1 均撤銷。
2.原告龍驊公司：訴願決定2 及原處分2 均撤銷。
3.原告戴宏雄（即亞雄工程行）部分：訴願決定3 及原處分
3 均撤銷。
4.原告丙○○：訴願決定4 及原處分4 均撤銷。㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
1.原告彭羅樁及甲○○等4 人是否有在河川區域內未經許可採取土石之情事？
2.被告所為之沒入貨車之原處分1-4 ，是否有原告所指之違法情事？㈠原告主張之理由：
1.被告以原告丙○○及訴外人甲○○等4 人未經許可，於94年4 月12日在苗栗縣○○鄉○○段中港溪之河川區域內採取、堆置土石，違反水利法第78條之1 第3 款規定，依同法第92條之2 及第93條之5 規定，除分別對原告丙○○及洪仕霖等4 人各處以250 萬元外（鈞院95年度訴字第1167號審理中），另分別以原處分1-4 將原告等所有之大貨車予以沒入。原告等不服，依法提起訴願，亦遭訴願決定駁回，原告等遂依行政訴訟法第4 條第1 項規定提起本件訴訟。
2.查力建營造有限公司（下稱力建公司）於94年間向苗栗縣政府標得系爭工程，力建公司將上開工程再轉包予基航公司。而苗栗縣政府與力建公司之工程合約施工說明第12點特別載明：「本工程使用卵石均為就地取材，需經核准同意後才可以進場施工，河床內砂石材料均不准外運。」，有台灣苗栗地方法院檢察署94年度偵字第1294號偵查卷第
247 頁之施工說明書影本可參。又上開工程業主苗栗縣政府於94年3 月11日以府建用字第0940025747號函力建公司，其中第4 點提及：隨文檢附被告所屬部水利署第2 河川局94年3 月2 日水二管字第09402001450 號函文影本乙份，並詳實依會勘結論事項辦理。而第2 河川局94年3 月2日函之內容是同意苗栗縣政府之申請使用河川公地以利工程進行，亦有苗栗縣政府94年3 月11日府建用字第0940025747號函及被告所屬水利署第2 河川局94年3 月2 日水二管字第09402001450 號函文可稽。足證上開公共工程係可就地取材使用河川公地內之土石。
3.又基航公司施作上開公共工程時，因平安橋碼頭區潰堤，平安大橋封閉無法通行，應當地居民之要求及為施工便利，乃施作便道，本案查獲地點土石堆置處即係連接施工便道之419 地號私有土地。而基航公司所施作之便道確實能有效縮短平安大橋兩端之通行距離及暫時取代平安大橋之功能以利施工及村民出入等情，有台灣苗栗地方法院檢察署94年度偵字第1294號不起訴處分書及上開偵查案件94年
4 月25日履勘現場筆錄可參：「一、……至砂石堆置處即平安大橋另一端橋頭處，目前連絡便道已大致完成，施工便道路線如邱治超94年4 月25日所呈之目前施工路線圖，的確能夠有效縮短平安大橋兩端之距離及暫時取代平安大橋之作用。……三、連接砂石堆置處之便道最窄處為2.77公尺不利砂石車通行。」又查獲地點距平安大橋另一端橋頭處正在進行之系爭公共工程僅240 公尺，亦有上開偵查卷第325 頁警員戊○○製作之地形圖足參。另平安大橋碼頭潰堤區之公共工程、施工便道419 地號私有土地土石堆置處、431-1 地號前河川區域挖採地點等相關位置可參考被告提出之被證3 號之地形圖，為便於鈞長酌參，原告謹再引用提出說明供參。
4.查被告主張本件有違反水利法第78條之1 第3 款之行為，係因前開連接施工便道之419 地號私有土地上所堆置之土石係採取自431-1 地號前之河川區域內，未經准許，而本件原告丙○○及甲○○等4 人係負責載運土石，故而被告以原告丙○○及甲○○等4 人係違反水利法第78條之1第3款之共同行為人，予以處罰云云，惟查：
⑴原告丙○○及甲○○等4 人僅係載運土石，並無「未經
許可在河川區域內採取、堆置土石」之行為：本件原告丙○○及甲○○等4 人係基航公司負責人邱治超以點工方式僱請載運砂石，亦即原告丙○○及甲○○等4 人負責之部分僅係載運土石，且所載運之土石並未外運，而係依指示傾倒在前開連接施工便道之419 地號私有土地上，故原告丙○○及甲○○等4 人僅係載運土石，並無「未經許可在河川區域內採取、堆置土石」之行為，被告謂原告丙○○及甲○○等4 人有違反水利法第78條之
1 第3 款規定之行為，容有誤會。⑵又原告丙○○及甲○○等4 人係基航公司或邱治超之受
僱人，並非行政罰法第14條第1 項規定所處罰之對象，被告以原告丙○○及甲○○等4 人係違反行政法上義務之共同行為人為由，予以處罰，於法不合：
①查本件工程之次承攬商基航公司負責人邱治超，以點
工方式僱請訴外人甲○○駕駛卡車載運土石（被告亦處以甲○○罰鍰250 萬元，鈞院95年度訴字第1167號另案訴訟中），同時請甲○○代為尋找其他點工，張慶仁就找了原告丙○○及訴外人巫木水、洪仕霖一起前去工作（基航公司負責人邱治超已另外僱請徐鴻鈞負責駕駛卡車載運土石），基航公司負責人邱治超言明連人帶車支付每日7,000 元之報酬，甲○○及原告丙○○自己有卡車（登記原告龍驊公司名下車號00-000號營業用大貨車，實係甲○○所有），而洪仕霖、巫木水2 人無車子，甲○○將另外登記在原告金新達公司名下之車號000-00大貨車借予洪仕霖使用，再向其姐夫即原告戴宏雄借479-QD自用大貨車予巫木水使用，甲○○扣除借用卡車之費用後，轉交予巫木水、洪仕霖每日工錢1,800 元、1,700 元，原告丙○○及訴外人甲○○則直接領取每日7,000 元之報酬。是以，雖然洪仕霖、巫木水2 人係甲○○找去一起工作，且所駕駛之大貨車係甲○○所提供，事實上甲○○、洪仕霖、巫木水及原告丙○○等人係一起以點工方式受僱於基航公司或邱治超，依基航公司負責人邱治超之指示從事載運土石之工作，此參同時被找去工作之丙○○係受僱於基航公司或邱治超，甲○○亦係受僱於基航公司或邱治超可明。
②原告丙○○及甲○○等4 人均係基航企業有限公司負
責人邱治超以點工方式，連人帶車僱請渠等從事載運土石之工作，每日報酬7,000 元，以原告丙○○及張慶仁等4 人係按日計酬支領薪資觀之，渠等與基航公司、邱治超間顯非完成一定之工作而於工作完成始給付報酬之承攬關係，而係於一定之時間內提供勞務支領報酬之僱傭關係。至於渠等於提供勞務時雖同時提供卡車，然究其本質仍係提供從事載運土石之勞務，按日計酬，非以完成一定之工作為目的，與承攬關係之性質有間，應不影響渠等與基航公司、邱治超間係屬僱傭關係之判斷。更何況渠等係依基航公司負責人邱治超之指示而工作，更難認本身即係僱主，係向基航公司或邱治超承攬工程之承攬人。
③又就洪仕霖、巫木水2 人而言，是甲○○找去工作，
且所駕駛之大貨車係訴外人甲○○所提供，甲○○事先已言明扣除大貨車之費用後，轉付洪仕霖、巫木水每日工錢1,700 元、1,800 元，故退步言之，洪仕霖、巫木水2 人縱使非受僱於基航公司或邱治超，亦應認係受僱於甲○○，本身絕非是僱主，係向基航公司或邱治超承攬工程之承攬人。而被告除對基航公司負責人邱治超處以行政罰，亦對甲○○處以行政罰，於法並無再對洪仕霖、巫木水處以行政罰之理，渠2 人向原告金新達公司、戴宏雄所借用使用之大貨車，自不得依水利法第93條之5 規定予以沒入。
④按行政罰法第14條立法理由2 明載「本條所稱之『共
同實施』，係指義務主體與該義務主體以外之第三人共同違反行政法上之義務，並不包括義務主體與該義務主體內部之成員共同違反行政法上義務之情形。」，而原告丙○○及張慶等4 人既係基航公司或邱治超之受僱人，係違反行政法義務主體基航公司之內部成員，顯非行政罰法第14條規定所適用之範圍，被告將渠等列為處罰之對象，顯於法未合。從而被告將原告丙○○及甲○○等4 人所駕駛之大貨車依水利法第93條之5 規定予以沒入，亦屬無據。
⑶又退萬步言，即便認原告丙○○及甲○○等4 人非基航
公司或邱治超之受僱人，非行政罰法第14條立法理由所稱之義務主體之內部成員，行政法上之共同違章行為，仍必須行為人間有犯意聯絡，以處罰故意共同實施為要件，此參行政罰法第14條第1 項規定「故意共同實施違反行政義務之行為者，依行為情節之輕重，分別處罰之。」甚明。被告並未舉證證明渠等與基航公司負責人邱治超間有共同實施違反行政法上義務行為之犯意聯絡，遽謂原告丙○○及甲○○等4 人與基航公司負責人邱治超有犯意聯絡，係違反行政法上義務之共同行為人，所為主張亦不足採：
①查原告丙○○及甲○○等4 人僅係受僱在上開公共工
程從事載運土石之工作，除在平安大橋碼頭潰堤區公共工程施工處載運土石，依基航公司負責人邱治超之指示亦前往431-1 地號前河川區域將高堂輝所採取之土石載運至419 地號私有土地上堆置，以供施工便道之施作。而系爭工程是苗栗縣政府發包之公共工程，基航公司為承包廠商之一，查獲地點419 地號土地正在進行相關工程之施工便道，該便道確實能有效縮短平安大橋兩端之通行距離及暫時取代平安大橋之功能以利施工及村民出入等情，業經台灣苗栗地方法院檢察署調查屬實，已如前述。又基航公司負責人邱治超亦曾告知有許可函，即前述苗栗縣政府94年3 月11日府建用字第0940025747號函，外觀上，自係屬合法工程。而原告丙○○及甲○○等4 人不過是駕駛大貨車之工人，受基航公司負責人邱治超以點工方式予以僱傭，依照僱主之指示載運土石，尤其工作項目並非採取河川土石，亦非在河川地堆置土石，且查獲當天原告丙○○及甲○○等4 人才剛工作第2 天，要求其等受僱人應查證僱主要伊等所施作之工項，是否業已申請許可，實屬苛求，更遑論要求更行查證公文是否真正，程序是否完備，許可之內容範圍為何，是否另需獲得其他許可等。職故，原告丙○○及甲○○等4 人受基航公司負責人邱治超之指示工作，無從知悉所從事者有違規情事，並無任何應注意能注意而未注意之過失情事可言（事實上行政罰法第14條第1 項規定係指故意共同完成者而言，以故意為要件），訴願決定以原告丙○○及甲○○等4 人未經查證是否許可採取土石，即有過失云云，遽行駁回原告等之訴願，顯有不當。
②又原告丙○○及甲○○等4 人係在上開公共工程即平
安大橋碼頭潰堤區遭警方取締，該情亦足證明原告彭羅椿及甲○○等4 人對於419 地號私有土地上所堆置之土石採自431-1 地號旁之河川區域內係未經許可，並不知情：
94年4 月12日警方及被告所屬水利署第二河川局人
員前往取締時，原告丙○○及甲○○等4 人係在上開公共工程即平安大橋碼頭潰堤區，此由前開偵查卷內三灣分駐所所拍攝之查獲現場照片（請見原證
9 、偵查卷內第269 頁至第278 頁三灣分駐所所拍攝查獲現場照片21張），在431-1 地號旁河川區域僅拍攝到訴外人高堂輝所駕駛之挖土機正在挖取土石（請見原證9 號所示偵查卷第269 頁至第270 頁之4 張照片），土石堆置處即419 地號私有土地上僅拍攝到2 部挖土機及訴外人徐鴻鈞所駕駛之HJ-087號大貨車（請見原證9 號所示偵查卷第271 頁、及第273 頁至第275 頁之10張照片），被告所指稱之載運土石行經路線亦無原告丙○○及甲○○等4人駕駛卡車之行跡（請見原證9 號所示偵查卷第27
2 頁之2 張照片），足資證明。至於原證9 號所示偵查卷第276 頁至第278 頁之5 張照片是警方取締之後，在平安大橋下要求大貨車司機各自站在所駕駛之大貨車前所拍攝之照片，附此說明。
被告於鈞院96年1 月17日準備程序期日亦承認取締
當天他們確實係在平安大橋碼頭潰堤區之公共工程附近查獲原告丙○○及訴外人甲○○等4 人所駕駛之卡車：「（問：原告的4 部卡車都是在平安大橋附近查獲的嗎？）是的。」，只是諉稱：「取締時是警方第一時間到現場，河川局後來才到，那時4部卡車已經並排在一起，還有1 部挖土機（破碎機），是作工程用，並沒有被沒入。」至於警方即三灣分駐所究竟係在何處查獲原告丙○○及甲○○等
4 人，原證9 號三灣分駐所拍攝之查獲現場照片足以說明事實經過。按倘警方前往取締當時原告彭羅椿及甲○○等4 人係在431-1 地號旁之河川區域內載運土石，或如同訴外人徐鴻鈞係在419 地號私有土地上傾倒土石，或行駛在被告指稱之載運土石行經路線上，則三灣分駐所應會在該些地點拍攝到原告丙○○及甲○○等4 人所駕駛之大貨車之行跡，就如同三灣分駐所在431-1 地號土地旁河川區域附近拍攝到訴外人高堂輝之挖土機、在419 地號土地上拍攝到2 部挖土機及訴外人徐鴻鈞所駕駛之HJ-087號卡車，故原告丙○○及甲○○等4 人係在平安大橋碼頭潰堤區公共工程之處被取締，應係事實。
至於證人戊○○（當時參與取締之三灣分駐所警員
之一）於鈞院96年3 月7 日準備程序所為之證詞，顯與事實不符，不足為採：
A.查鈞院卷第80-95 頁之照片係警方取締後，被告事後被通知到現場所拍攝，此有鈞院96年3 月7日期日筆錄第4 頁第20-21 行可參：「卷內的照片是被告接獲通知到現場，大約是2 小時以後才補拍的」。然而鈞院提示上開照片予證人戊○○，逐一詢問證人戊○○時，證人戊○○竟依據照片上所顯示之時間及場景，證述取締之經過，甚且原告代理人問：卷內所附照片（第85頁以下）是否是警方從遠距離拍攝的？還是攔下來後才拍的？竟還證稱「都是攔下來後才拍的。」（請參上開期日筆錄第4 頁第15-18 行）（事實上該些照片是第二河川局人員2 小時以後到現場，要求原告丙○○等人依指示配合補拍的），故證人古育良當日所為關於取締過程之證述，顯然受到該些照片之誤導，證詞之可信性，自有疑義。
B.事實上證人戊○○所為之證詞諸多顯與事實不符，例如證人戊○○證稱「那5 部卡車都是在原有便道的附近被查獲的」，然依據前開偵查卷附三灣分駐所所拍攝之取締現場照片，係在419 地號私有土地上拍攝到訴外人徐鴻鈞所駕駛的車號00-000大貨車正在傾倒土石（請參原證九號所示偵查卷第274 頁及第275 之照片），且除此之外，並未在431-1 地號旁河川區域附近或在419 地號私有土地上或在所謂之載運土石行經路線上，拍攝到原告丙○○，訴外人甲○○、洪仕霖、巫木水等4 人所駕駛之大貨車之蹤跡。又證人戊○○稱取締當天三灣分駐所的警員全體均出動（請參上開期日筆錄第2 頁第27行），果原告丙○○及甲○○等4 人係在43 1-1地號旁河川區域附近、
419 地號私有土地、所謂之載運土石行經路線上之任何一處，怎可能渠4 人無人被拍攝到呢？故證人戊○○所言明顯與三灣分駐所所檢附之取締證據之現場照片不符，顯非事實。
C.又取締當天明明警方即三灣分駐所之警員有至平安大橋公共工程之工地，此事實被告都不否認，有被告以下之陳述可佐：「（問被告訴訟代理人：原告的4 部卡車都是在平安大橋附近查獲的嗎？）是的。」（請參鈞院96年1 月17日準備程序筆錄第3 頁第25-27 行）、「（問被告訴訟代理人：被告何處查獲原告丙○○及訴外人甲○○等
4 人？）都是在平安大橋的旁邊，不是在431-1號土地前也不是在419 號土地上。」（請參鈞院96年2 月7 日準備程序筆錄第2 頁第26-29 行），然而證人戊○○竟證稱當天警方並沒有到合法的平安大橋施工地點查看（請參鈞院96年3 月7日準備程序筆錄第5 頁第8-10行），證人戊○○之證詞又顯與事實不符。或許有謂證人戊○○作證時距離案發當天已有相當時日，記憶難免不清，然而證人戊○○所言無一與卷證資料相符，如何為採？又換過角度思考，就因人之記憶有限，往往必須藉助留存之資料回憶，而證人戊○○所藉助之資料竟是錯誤的（被告事後補拍之照片），試問如此情事，證人戊○○之證詞如何可採？倘仍加以採信，且據為不利於原告丙○○及訴外人甲○○、洪仕霖、巫木水等4 人之事實認定，難昭甘服！綜上，原告丙○○及甲○○等4 人既確實係在平安
大橋碼頭潰堤區公共工程之工地遭警方取締，自足證明原告丙○○及訴外人甲○○等人應不知所載運之土石中有違反水利法之情事，按：
A.原告丙○○及甲○○等4 人載運土石之工作範圍，包括平安大橋碼頭潰堤區之公共工程及該公共工程附近施工便道所需之土石，僅係受僱人身分依僱主之指示工作之原告丙○○及甲○○等4 人那裡會知道在該處工作係合法，在另一處工作是違法？更何況其等僅係以日計酬之受僱人，且才工作第2 天。
B.94年4 月12日警方及被告所屬水利署第2 河川局人員前往取締時，原告丙○○及甲○○等4 人係在上開公共工程即平安大橋碼頭潰堤區工作或用中餐，而不是在419 地號或431-1 地號土地附近被查獲，倘原告丙○○及甲○○等4 人確實知道另一處431-1 地號土地附近載運之土石係未經許可，正常之反應因害怕應會推託其等係在平安大橋碼頭潰堤區工作，419 地號土地上所堆置之土石與其等無關，然而原告丙○○及甲○○等4 人一開始就承認其等係有在431-1 地號附近載運土石至419 地號土地，原告丙○○及甲○○等4 人毫不避諱之表現，足證原告丙○○及甲○○等4人確實不知另一處431-1 地號土地附近載運之土石係未經許可。
③查取締當天被告所屬水利署第二河川局現場取締紀錄
僅詢問人高堂輝即在431-1 地號前河川區域採取土石之挖土機司機，高堂輝亦稱不知道有違反水利法之情事，有被告提出之證2 、現場取締紀錄可參，且由該紀錄可知，並未查得本件原告丙○○及甲○○等4 人知悉所載運之砂石未經許可取自苗栗縣○○鄉○○段中港溪之河川，與任何違法採取土石違反水利法之行為人有犯意聯絡等情事，被告謂本件原告丙○○及張慶仁等4 人係違法採取河川土石之共同行為人，顯屬無據。本件原告丙○○及甲○○等4 人僅係按日計酬之受僱人，並非土石供應商或建商，僅係按僱主之指示載運土石，工作之目的僅係賺取每日點工微薄之薪資，主觀上焉會有任何不法意圖及與僱主共同實施違反行政法上義務行為之犯意聯絡？④退萬步言，倘鈞院仍認原告丙○○及甲○○等4 人係
違反水利法之共同行為人，被告之處分亦有不當，蓋：
按行政罰法第8 條雖規定不得因不知法規而免除行
政處罰責任，但得按其情節，得減輕或免除其處罰。承上所述，原告丙○○及甲○○等4 人不過是駕駛大貨車之司機，依照基航公司負責人邱治超之指示載運砂石供施作便道，於被查獲當日，渠等工作不過1 、2 天，且渠等係點工按日計酬，基航公司負責人邱治超亦曾告知有苗栗縣政府之許可函，故本件要求原告丙○○及甲○○等4 人應查證基航公司是否業已取得在河川區域內採取、堆置土石之許可，或基航公司告知之苗栗縣政府許可函是否確實，實屬苛求。尤其上開河川之系爭工程是苗栗縣政府發包之公共工程，基航公司為承包廠商之一，且查獲地點亦有基航公司相關人員正在進行相關工程，原告丙○○及甲○○等4 人怎麼會警覺該工程是否另有違法之處，而去查證？更何況法令多如牛毛，水利法第78條之1 規定亦是92年2 月6 日始增訂公布，一般老百姓焉會清楚了解。上開工程期間時有被告官員前來督導勘察，於便道將完成時方指原告之行為違法而處以重罰，實有違誠實信用原則（行政程序法第8 條參照）。
本件依形式觀之，基航公司既為系爭公共工程之承
包廠商，且查獲地點亦有基航公司相關人員正在進行相關公共工程，工程期間亦有被告官員前來督導勘察，原告丙○○及甲○○等4 人僅係點工，按承包商之要求工作，承包商亦曾告知有縣政府之公文整個工程係合法，原告丙○○及甲○○等4 人作夢亦無法想到竟生違法情事，故並無任何期待可能性，自不應要求訴外人甲○○、洪仕霖、巫木水及原告丙○○、金新達公司、龍驊公司及戴宏雄負責。
懇請鈞長量其情節依行政罰法第8 條之規定免除沒收之行政罰。
5.末查，「基於行政機關於有多種同樣能達成目的之方法時，自應選擇對人民權益損害最少者，且其採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，方符比例原則（行政程序法第7 條參照）。準此，如海關已就受處分人『相當於應繳金額之財產』，通知有關機關不得為移轉或設定他項權利者，自不宜再為限制受處分人出境之處分。原判決以前揭規定之提供罰緩之相當擔保者，與防止隱匿或移轉財產為目的之禁止處分有別。」最高行政法院92年判字第467 號判決要旨參照。查被告已對本件原告丙○○及甲○○等4 人各處以罰鍰250 萬元，縱使原告丙○○及甲○○等4 人確有違反水利法第78條之1 第3 款之情事，以本件違規情節，處以罰鍰已可達處罰之目的，實無另再將原告等人所有之卡車予以沒入之必要，予以沒入所造成之損害與欲達到之目的顯失均衡，不符比例原則，亦有違法之處。
6.綜上所述，本件訴願決定及原處分之認事用法，均有可疵，實已損害原告等之利益，爰依行政訴訟法第4 條第1 項之規定，提起本件訴訟，謹請鈞院鑒核，賜如訴之聲明所示之判決，以昭公允，而維權益。
7.根據偵查卷內的照片（本院卷第281-287 頁）是第一時間三灣分駐所警員到現場拍攝的照片，很清楚的看到在當時，431-1 號土地上僅拍攝到由訴外人高堂輝所駕駛的挖土機正在挖取土石，土石堆置處即419 號私有土地上僅拍攝到2 部挖土機及訴外人徐鴻鈞所駕駛的大貨車，被告所指稱之載運土石行經路線並無丙○○、甲○○、巫木水及洪仕霖等4 人駕駛卡車之行跡。又證人戊○○到庭作證時，是以鈞院卷內由被告提供之照片進行陳述，但被告也承認那些照片是接獲警方通知2 小時後到現場補拍的，所以證人顯然受到那些照片的誤導，證詞不足採信。
㈡被告主張之理由：
1.依水利法第78條之1 第3 款規定，河川區域內採取或堆置土石應經許可始得為之，其有違反者，應依同法第92條之
2 第7 款規定處100 萬元以上500 萬元以下罰鍰；及依同法第93條之5 規定，違反同法第78條之1 情形者，主管機關得沒入行為人使用之設施或機具，並得公告拍賣之。
2.經查：⑴原告彭羅樁及甲○○等4 人受僱於邱治超，利用施作苗
栗縣政府辦理系爭工程之機會，於系爭公有地採取土石，並將土石載運至419 地號土地堆置之行為，有經洪仕霖等人簽名捺印之被告所屬水利署第二河川局94年4 月12日取締紀錄可稽（附卷第5 頁）。
⑵查苗栗縣政府為辦理系爭工程於94年1 月7 日向被告所
屬水利署第二河川局申請河川公地使用許可之申請書件（附卷第22至25頁），並未有採取土石及施設便道項目，原告彭羅樁及甲○○等4 人所為顯非原許可之事項，更遑論渠等採取土石及堆置地點均不在系爭工程範圍內（附卷第6 至7 頁）。
⑶另查系爭工程係位於中港溪平安大橋右岸橋頭，雖其施
工橋樑已封閉無法通行，惟工程旁已有其他工程留下之原有便道可供施工機具行駛使用（附卷第6 頁），且該便道不需要跨越河川即可銜接苗124 線道路，洪仕霖等人實無須另行施設便道；況且，洪仕霖等人如係因需要，擬另行施設便道，亦應以挖掘擬築便道附近之土石填築即可，並不需要至距系爭工程約680 公尺處採取土石，再越過內灣堤防運至距系爭工程160 公尺處河川區域外之私有土地上堆置，故上述行為實與該系爭工程無關。又洪仕霖等人為採取、載運砂石業者，基於業務行為之注意義務應較一般人為高，河川區域內之砂石未經許可不得外運為其基本認識，渠等未經查明該行為是否業經許可，即依雇主指示未經許可採取土石，雖不出於故意亦顯有過失，不以其係受僱於他人而得免責，其所稱其係第1 天、2 天工作，顯為推託狡辯之詞，不足採信。
⑷另查原告稱工程期間時有被告官員前來督導勘查，於便
道將完成時方指洪仕霖等人之行為違法而處以重罰一節，查原告並未指明何時、被告所屬水利署之下屬機關何人及去做何事，故其所述顯非事實，退萬步言，施工期間即便有被告所屬機關人員現場勘查未發現原告有違反水利法行為等事實，並非即表示被告已同意原告彭羅樁及甲○○等4 人未經許可採取土石之行為，更無礙於原告彭羅樁及甲○○等4 人違反水利法規定事實之認定，故原告所述顯無理由。
⑸另原告聲請調閱竊盜等案卷以明其無違法情事一節，查
94年度偵字第1294號臺灣苗栗地方法院檢察署檢察官不起訴處分書（附卷第32至35頁）雖認原告彭羅樁及甲○○等4 人行為不構成竊盜罪及水利法第94條之1 規定之特別刑法之處罰條件，惟如前述原告彭羅樁及甲○○等
4 人於河川區域內公有土地未經許可採取土石事實明確，又其係為採取載運砂石業者，基於業務行為之注意義務應較一般人為高，渠等未經查明該行為是否業經許可，即依雇主指示未經許可採取土石，雖不出於故意亦顯有過失，因其已違反水利法第78條之1 第3 款規定，即應受罰，不以其獲得刑事不起訴處分而得排除之。
⑹綜上所述，原告彭羅樁及甲○○等4 人於河川區域內公
有土地未經許可採取土石事實明確，已違反水利法第78條之1 第3 款規定，又原告無法提出其無故意或重大過失，致將機具交由甲○○等人供其使用之其他機關證明文件，被告爰依水利法第93條之5 及「經濟部水利署沒入設施或機具作業要點」規定，沒入原告等所有之機具，並無不當。
3.綜上所陳，本案基於維護河川正常機能及河防安全之河川管理需要，依法所作處分及訴願決定，並無違誤，原告主張為無理由，爰請判決如被告之聲明，以維河防安全。
4.由本院卷第80頁可知，開挖地點為431-1 地號土地的北方（地先），屬於河川區域；而施工便道（圖示以箭頭標示載運路線）是挖取河川區域土石施作而成，並沒有經過核准。許可的施工地點為平安大橋的北端，亦係屬河川區域，惟許可範圍並不包括外運土石，被告處罰原告等的理由係因渠等未經許可採取土石，而非堆置。
5.挖採地點有1 部挖土機，是訴外人高堂輝開的，警方查獲後，高堂輝稱其是將挖取的土石載運到419 地號土地，有送貨單可證，警方的偵訊筆錄亦有提及。而原告等的4 部卡車都是在平安大橋附近查獲，取締時是警方第一時間到現場，被告所屬水利署第2 河川局後來才到，該4 部卡車已經併排在一起，另有1 部挖土機（破碎機，是作工程用，並沒有被沒入），而堆置地點有2 部挖土機。
理 由
一、本件訴訟程序進行中，被告之代表人已由黃營杉變更為丁○○，茲由丁○○具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告起訴主張：原告彭羅樁及甲○○等4 人係受僱於基航公司邱治超，載運苗17線平安大橋路基掏空及駁坎工程之便道所需之砂石，而其後係堆置在私人土地上，並無在河川區域內採取、堆置土石之行為，從而被告沒收原告等所有如附表所示之貨車，於法無據，為此訴請如聲明所示云云。
三、被告則以：原告彭羅樁及甲○○等4 人受僱於邱治超，利用施作苗栗縣政府辦理系爭工程之機會，於系爭公有地採取土石，並將土石載運至419 地號土地堆置之行為，業經被告查獲屬實，核屬違反水利法第78條之1 第3 款規定，原告等所有如附表所示之貨車，既係供上開4 人所使用之機具，則被告自得依法沒入之，原處分1-4 並無違誤等語置辯，求為判決駁回原告之訴。
四、按水利法第78條之1 第3 款規定：「河川區域內之下列行為應經許可：三、採取或堆置土石。」第92條之2 第7 款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣100 萬元以上500 萬元以下罰鍰：七、違反第78條之1 第3 款……規定，未經許可採取或堆置土石者。」第93條之5 規定：「違反……第78條之
1 ……情形者，主管機關得沒入行為人使用之設施或機具，並得公告拍賣之。」
五、本件兩造不爭如附表所示貨車分別為原告等所有，且於94年
4 月12日供附表所示之使用人所使用，此有苗栗縣警察局頭份分局扣押物品收據及三灣分駐所扣押物品目錄表在本院卷可稽，堪認為真實。
六、本件之爭執，在於：㈠原告彭羅樁及甲○○等4 人是否有在河川區域內未經許可採
取土石之情事？㈡被告所為之沒入貨車之原處分1-4 ，是否有原告所指之違法
情事？
七、關於原告彭羅樁及甲○○等4人是否有在河川區域內未經許可採取土石之情事？㈠查原告彭羅樁及甲○○等4 人因有水利法第78條之1 第3款
在河川區域內未經許可採取土石之情事，經被告依同法第92條之2 第7 款之規定，以94年5 月12日經授水字第09420255
270 號、第00000000000 號、第00000000000 號及第00000000000 號處分書處該4 人罰鍰各250 萬元，此有經濟部處分書4 件在本院卷可按，案經受處分人提起訴願，予以維持，受處分人向本院訴請撤銷，於本件言詞辯論終結時，尚在本院95年度訴字第1167號事件審理中，此為兩造所不爭。而本院亦同認該4 人有在河川區域內未經許可採取土石之情事，茲說明如下。
㈡查原告彭羅樁及甲○○等4 人因有水利法第78條之1 第3 款
確有分別駕駛如附表所示之卡車將訴外人高堂輝於系爭公有地旁中港溪河川區域內所挖取之土石，載運至河川區域外之
419 地號土地上堆放等情，業據該4 人於苗栗縣警察局頭份分局調查時，供承不諱，並有苗栗縣警察局頭份分局調查筆錄、經原告捺印之被告所屬水利署第二河川局94年4 月12日現場取締紀錄及河川公地圖籍、現場位置圖及照片等影本在本院卷可稽；且核與本院傳訊證人即當時任職苗栗縣警察局頭份分局三灣分駐所警員戊○○到庭陳述查獲之經過大致相符，被告認定核屬有據。
㈢原告等雖主張原告彭羅樁及甲○○等4 人僅係載運土石，並
無「採取、堆置土石」云云，然查，所謂採取土石者，採土石而取之，行為人目的雖不一，惟均須外運，始能達採而取之目的，原告彭羅樁及甲○○等4 人載運高堂輝所採之土石，自為採取土石之一部行為，原告主張，不足採信。
㈣查數十年來政府為防治沖蝕、崩坍、地滑、土、石流失等災
害，保護自然生態景觀，涵養水源等水土保持處理與維護，並為經濟有效之利用暨為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉（山坡地保育利用條例及水土保持法第1 條參照），先後制定公布了山坡地保育利用條例及水土保持法等法律，分別對於在水庫集水區內（山坡地保育利用條例第32條之1 ）、山坡地或森林區（水土保持法第12條）採取土石有詳細之規範；更於92年2 月6 日，為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的（土石採取法第1 條參照），制定公布土石採取法，就土石採取以申請許可為原則（土石採取法第3 條參照）；並在同日修正公布水利法，規定在水庫蓄水範圍（第54條之1 第1 項第4 款）、灌溉事業設施範圍（第63條之3 第1 項第5 款）及海堤區域（第63條之5第1 項第4 款）禁止採取或堆置土石；在河川區域（第78條之1 第1 項第3 款）及排水設施範圍內（第78條之3 第2 項第3 款）採取或堆置土石應經許可；而以上之規範，是對於每一個人均有適用（此與如依法僅法人負有作為或不作為義務，如有違反者，自不可能處罰及於組織內部人員之情形迥異，例如所得稅法規定之營利事業應於法定期限內為營利事業所得稅之結算申報義務），易言之，每一個人均負有不在禁止採取土石之區域採取土石之義務暨在特定區域未經許可不採取土石之義務，此不因為自己採取或承攬或受僱而有異，而採取土石鮮有不使用設施或機具者，上開未經許可不得採取土石之不作為義務，當然亦直接規範在挖土機或土石貨車之駕駛，甚至所有權人身上，因此挖土機或土石貨車之駕駛，於挖採載取土石前，或者挖土機或土石貨車之所有權人，於出租或出借貨車前，自應詳細確認採取土石之地點是否為上開法律完全禁止之區域？或者是應經許可始得採取之區域？如係後者，則其許可文件所許可之採取區域與其實際採取之地點是否相符？從而，可見原告指摘被告違反誠實信用原則，顯無可採。
㈤查本件原告主張原告彭羅樁及甲○○等4 人僅依僱用人邱治
超之指示載運土石，不知採取地點為公有河川區云云，然查，苗栗縣政府辦理「苗17線平安大橋路基掏空及駁坎」工程，於94年1 月7 日向被告所屬水利署第二河川局申請河川公地使用許可之申請書件，並未有採取土石及施設便道項目，且被告所屬水利署第二河川局94年3 月2 日水二管字第09402001450 號函核准使用河川地之範圍，即苗栗縣政府94年1月7 日「河川內施設構造物使用河川公地申請書所附「第二工區平安大橋施工平面圖」，並未包括系爭公有地旁之河川區域，此有上開申請書及「第二工區平安大橋施工平面圖」等影本在卷可稽；承前所述，原告等自應確認所採取土石之河川區域是否業經許可，惟其不察，逕自載運土石，其違反水利法第78條之1 第3 款之規定，堪以認定。
㈥附予說明者，刑事案件與行政處分所據法律不同，作用各異
，原告等所舉臺灣苗栗地方法院檢察署檢察官94年度偵字第1294號不起訴處分書，係就原告彭羅樁及甲○○等4人有無觸犯竊盜罪而為論究，無礙渠等未經許可採取土石行為之認定，參酌不起訴處分書內容所載，並未否定渠等未經許可在河川區域內採取土石之行為，原告尚據以解免行政法上之責任。
八、關於被告所為之沒入貨車之原處分1-4 ，是否有原告所指之違法情事？㈠按違反水利法第78條之1 情形者，主管機關得沒入行為人使
用之設施或機具，並得公告拍賣之，同法第93條之5 定有明文，已如前引。本件如附表所示之行為人既有違反水利法第78條之1 在河川區域內未經許可採取土石之情事，而原告等各人所有如附表所示之貨車，亦確係供如附表所示之行為人使用之機具，則被告原處分予以沒入，於法洵屬有據。
㈡按「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得
減輕或免除其處罰。」「沒入之物，除本法或其他法律另有規定者外，以屬於受處罰者所有為限。」「不屬於受處罰者所有之物，因所有人之故意或重大過失，致使該物成為違反行政法上義務行為之工具者，仍得裁處沒入。」行政罰法第
8 條、第21條及第22條第1 項固分別定有明文，然查行政罰法係95年2 月5 日始施行，而原處分之作成係在94年10月13日及11月22日，而以上規範之內容，亦非如一事不兩罰屬憲法層次之重大原則，是原處分縱有與上開規定不合處，依撤銷訴訟裁判基準時點向來係在原處分作成時而言，亦尚不致違法。
㈢而就實質論，沒入處分性質上本屬不利益之處分，法理上無
論究行為人責任條件之必要；況且縱在行政罰法施行後，水利法第93條之5 仍屬特別規定，蓋此乃係立法者為預防將來採取土石違章行為之不斷發生，始為此不問所有權人，不問故意過失之沒入規定，原告指摘違反行政罰法及比例原則，均非可採。再退步言之，縱認沒入處分亦屬行政罰之一環，本件應論究所有人有無故意或重大過失，依前於理由七、㈣所論，採取土石鮮有不使用設施或機具者，上開未經許可不得採取土石之不作為義務，當然亦直接規範在挖土機或土石貨車之所有權人身上，因此其於出租或出借貨車前，自應詳細確認用途及地點，以避免遭沒入之後果，本件原告等未予查證，且甚至有親自駕駛以採取土石者，其縱無故意，亦有重大過失，原處分處以沒入仍非無據。否則依原告之見解，採取土石行為人均改使用他人所有之機具，且所有權人均於出租或出借前聲明應用於合法用途，即可免遭沒入之處分，則水利法第93條之5 將成具文。
九、綜上所述，原告之主張，均無可採，原處分1-4 認事用法均無違誤，訴願決定1-4 遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十、兩造其餘之陳述，於判決結果不生影響者，不予一一論述，附予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 19 日
第五庭審判長法 官 張 瓊 文
法 官 蕭 忠 仁法 官 王 碧 芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 4 月 20 日
書記官 陳 圓 圓