臺北高等行政法院判決
95年度訴字第217號原 告 強訊郵通股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丁○○
乙○○被 告 交通部代 表 人 丙○（部長）訴訟代理人 官朝永律師上列當事人間因有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國94年11月17日院臺訴字第0940093009號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）92年6 月至10間以「上大郵通」之名義遞送具有通信性質之文件為營業事項，經被告查核認有違反郵政法第6 條第1 項規定，而依同法第40條第1款規定，於93年4 月28日以交郵字第0930004436號函檢附93年4 月28日郵字第0001號處分書裁處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並命其停止遞送信函、明信片或具通信性質文件等營業行為。惟被告仍未停止，繼續營業，經被告多次裁罰。嗣於93年10、11月間又經人檢舉其有繼續營業之事實，被告乃以原告於93年10月、11月間遞送如附表所示之遠傳電信股份有限公司電信費帳單、長榮海運股份有限公司增資股票、現金股利發放通知書、新竹國際商業銀行股份有限公司信用卡消費對帳單、大眾電信股份有限公司電信服務費帳單、錸德科技股份有限公司股務代理人台証綜合證券股份有限公司增資新股發放通知書暨集保帳簿劃撥通知書、長榮航空股份有限公司增資股票發放通知書等（下稱系爭郵件），違反郵政法第6 條第1 項規定，乃依同法第40條第1 款規定，以94年7 月13日交郵字第0940007714號函附交郵字第09400077
141 號處分書處原告罰鍰50萬元，並命原告停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈被告於處分前未提供充足資料供原告陳述意見，未經合法調查程序即作成行政處分，於法不符：
⑴按「書面行政處分應記載事項中之事實，除包括違規之
行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第114 條第1 項、第2 項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地」，最高行政法院著有93年度判字第1624號著有判決可參。查被告於94年7 月13日所為交郵字第09400077141 號處分書中，僅泛稱原告「有以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業情事」為由，認定原告違反郵政法之規定而加以處罰，並註明違法日期為93年10月至11月。然觀之上開處分書之記載，其並未依行政程序法第96條第1 項第2 款之規定，明確載明處分違規之事實為何，更未載明違規之時間、地點等一切與適用法令有關之事項，使其處分達於可得確定之程度，俾與其他行政處分為區別之情節，則被告上開處分書於法不符，應屬無效。
⑵原告請求被告提供原因事實之基本資料，諸如「交通部
取締違反郵政法事件處理報告表」等，被告均予拒絕。從而，被告不欲使原告有瞭解本件原因事實之機會至明，嚴重違反行政程序法第104 條之規定。
⑶不論被告係依職權或依檢舉，認為原告違反郵政法，被
告依法均應進行蒐集違法事證及相關資料之工作。被告單純以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序，對於其如何取得該等文件（無論係半途攔截或進入私人處所查扣）、如何確認該等文件之真實性、如何確認該等文件係交由原告投遞、如何確認原告確有投遞該等文件之行為等，被告於前開事實過程中均隻字未提。又原告向被告申請閱覽卷宗，並於94年5 月3 日閱卷，惟該日僅得閱覽「同意書」，其他資料付之闕如。而上開同意書中，「謝佩伶」乙紙無日期之記載且書寫與簽章字跡不符；「田麗秀」之信用卡消費對帳單帳單日期係自93年10月1 日至10月31日，該對帳單於93年11月5 月交寄，而「田麗秀」竟能早於93年10月9 日簽立並提供同意書，令人詫異。從而，上開同意書之真實性若何，令人置疑。被告未經合法調查程序即輕率作成原處分，實有重大瑕疵。
⒉郵政法第6 條第1 項固規定：「除中華郵政公司及受其委
託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，惟本件裁罰標的之電信費帳單、增資股票發放通知書、信用卡消費帳單等，既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，故非屬郵政法第6 條所定由中華郵政公司獨佔遞送業務之文件：
⑴按關於人民之權利、義務者，應以法律定之；應以法律
規定之事項，不得以命令定之，中央法規標準法第5 條及第6 條分別定有明文。又司法院釋字第402 號解釋文前段謂：「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件及法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發佈命令，方符憲法第23條之意旨」。為郵政普及化義務與保障人民秘密通訊自由，郵政法特賦予中華郵政公司郵政專營權，於郵政法第6 條第1 項規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，第40條第1 款並定有違反該規定之罰責。另郵件處理規則第4 條第2 項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能」，惟郵政法第6 條既已明定裁罰處分之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者」，且將信函、明信片作例示規定，郵件處理規則第4 條第
2 項對列示其後之「通信性質」郵件所為之定義解釋，參照司法院釋字第402 號解釋意旨，仍應依循母法立法目的為合理解釋，不可超越母法之範圍，逾越母法之授權目的，而對「通信性質」郵件定義恣意為之，藉以擴大郵政法第6 條第1 項構成要件之行為客體。
⑵郵政法第6 條第1 項之構成要件為「遞送信函、明信片
或其他具有通信性質之文件為營業者」。其中「信函、明信片」因用語明確，依一般經驗法則，即可知係指傳達兩地消息之函件；至於「通信性質之文件」，查諸「辭海」一書可知，乃係指具有雙方相互傳達消息之性質的書札，則兩者應無明顯之差異，均係指雙方相互傳達消息之函件。惟郵件處理規則第4 條第2 項逕自規定：
「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能」，其抽象概括之規定，已足以包括所有可能想像之文書郵件。被告雖辯稱：「郵件處理規則第4 條第2 項所稱通信性質，係指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在特定人，並輔以文字或符號表示之意思、觀念或事實作為認定標準」云云。然查，舉凡所有郵件，之所以可以送達至相對人，均必須有特定人之姓名、地址，始有可能順利投遞送達，甚且，縱係依法應公告於大眾傳媒周知之資料，於公告後寄送至各相對人，亦均須以特定人之姓名、地址寄送，始有可能順利投遞送達（例如上市公司股東常會議事錄，於公告大眾傳媒後，仍須以各特定股東之姓名、地址投遞），若按被告所稱，是否為通信性質之文件，判斷重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，則其抽像概括之規定，顯已包括所有可能投遞之文書郵件。
⑶郵件處理規則第4 條第2 項為通信性質之定義解釋，既
非依母法立法目的之合理標準所為之定義解釋，而逾越母法之授權目的，則對何者屬於通信性質郵件之定義解釋，仍應依循郵政法第6 條第1 項之構成要件及其立法目的為解釋。而通信性質之文件係列示在信函、明信片之後，則依據該法條之立法理由及經驗法則，所謂通信性質之郵件，應指類似信函、明信片性質，雙方相互傳達消息之函件。查本件裁罰標的之催繳通知書、電信費帳單等，無非係電腦印製之某月份之費用繳納通知、某電信費某月份之消費明細等之報表，皆係對早已發生法律效果之某次法律行為，作事後比對或證明所用之電腦印製報表，並無對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質，亦不產生任何新的法律效果，當不屬「信函、明信片及其他具有通信性質之文件」。
⑷另參照臺灣高等法院93年度上易字第1106號判決，該判
決支持臺北地方法院93年度訴字第2691號判決之理由，並予以維持確定，明白揭示「郵政法第6 條係規範對遞送信函之專營權限，並非規範遞送電話費帳單通知，電話費帳單透過網路以電子郵件傳遞，所在多有，並不抵觸該法」。查本件之裁罰標的之一與臺灣高等法院93年度上易字第1106號判決之標的同（均為電話費帳單）。
職是，本件非郵政法第6 條第1 項規範之客體，而無依郵政法第40條第1 款處罰之可能。
⒊行政機關就本件裁罰處分，應有證明行為人有故意或過失
之舉證責任，若未盡此部分舉證責任，應認原告並無故意或過失：
⑴按「無責任即無行政罰」及「法無明文不處罰」，係行
政法上早已確立不移之原理原則，亦是法治國家之基本原則。司法院大法官會議於80年3 月8 日作成釋字第27
5 號解釋認為「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件」，嗣後立法院並於94年1 月14日三讀通過行政罰法，該法第7 條明定「行為人非出於故意或過失者，不予處罰」，因此行政罰仍以行為人具有故意或過失為責任要件。
⑵本件原告自85年間起，即有遞送與本件受罰標的相同或
相似之商業文書之營業行為，逾10年間，均不曾受被告之裁罰，長期以來原告對此部分之營業行為，均係合法之認知。是以，原告就本件受罰之行為並無出於故意或過失可言。因此就本件裁罰處分，被告即應有證明行為人有故意或過失之舉證責任。
⒋郵政法第6 條第1 項「除中華郵政公司及受其委託者外，
無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」之規定，顯屬違憲，不得為本件裁罰之依據：
⑴按憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權
，應予保障」，工作權保障之範圍涉及到人民在國家中各個層次的經濟活動，包括職業選擇自由權、獨立營業權及營業基本權等，且工作權係人格發展權的基礎，具有未來取向之性質，而憲法所保障之職業或工作自由毋寧是「社會價值中立」的，只要活動不對社會共同體造成傷害，即屬職業自由所保障之範圍。次按國家為達成國家目的及增進公共利益之必要時，當然得以法律限制工作權所形成之經濟活動，其形式合法性之要求為法律保留原則，本件裁罰處分或可謂以郵政法第6 條第1 項、同法第40條第1 款及郵件處理規則第4 條第2 項為其依法行政之依據，而符合法律保留原則之形式合法性要求，惟國家干預人民之工作自由權除應符合形式合法性外，尚須符合實質正當性之要求。又國家干預人民工作自由權是否符合實質正當性應求諸於國家任務，國家有維護正常交易環境的公共利益之任務，故各種私法交易，除非有以侵害他人權利，違反禁止規定或潛在對他人權益的威脅為主要內容，否則國家機關應不予干涉，而求諸於「私法自治原則」。故人民之工作權有關各種行為，愈具有外部化現象，即愈容易與他人產生法律關係，國家機關可干預的權限也就愈深，例如醫療行為與國民之健康關係密切，故國家應作較嚴格之管制。司法院釋字第404 號解釋文提及：「憲法第15條規定人民之工作權應予保障，故人民得自由選擇工作及職業，以維持生計。惟人民之工作與公共福祉有密切關係，為增進公共利益之必要，對於人民從事工作之方法及應具備之資格或其他要件，得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條規定自明」，即為此理。
⑵國家機關之各種干預權的行使，除符合形式合法性外，
也應禁得起實質正當性的檢證。但國家如何限制人民之營業自由，既能合乎公益又契合憲法第23條「比例原則」過度禁止之要求，就此，德國聯邦憲法法庭於西元1958年「藥房判決」案後所形成的「三階段理論」，即值得我國參酌。所謂「三階段」係指：「職業執行自由之限制」、「職業選擇之主觀許可要件」及「職業選擇之客觀許可要件」三個要件，越屬於前階段的營業權事項，人民權利越小化，相對的，國家干預的權限越大。當立法者只規定第一階段「職業執行自由之限制」時，例如營業方式、營業時間等，因係僅規定純粹之執行規則，不涉及職業選擇自由，立法者是最自由的；當立法者規定第二階段「職業選擇之主觀許可要件」時，例如擔任律師須先經考試及格的個人知識能力之具備、或需無一定犯罪之前科紀錄等，此均係指自然人或法人在選擇進入職業市場所應具備而由職業申請人所可能完成之屬人要件，此種主觀的許可要件只有為保護「重要的社會共同利益」始可合理化；當立法者規定第三階段「職業選擇之客觀許可要件」時，例如為遂行公共政策而限制人民在大陸投資（臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條）、為防止惡性競爭而限制市場家數（廣播電視法第8 條、有線電視法第27條）及國家規定獨佔之事業（郵政法第6 條第1 項）等，因所謂「職業選擇之客觀許可要件」係指該要件非行為人主觀能力所能遂行，且個人對該要件之成就完全沒有影響力。以此種要件作為限制進入職業市場之條件，「嚴重違反基本人權之意義」，一般而言，只有「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時」，才能合法化對職業選擇自由之侵害。換言之，愈屬於職業選擇客觀要件的事項，國家愈不必干預，否則，即會發生過度干預而違反比例原則的問題。
⑶本件裁罰依據之郵政法第6 條第1 項規定，即屬於國家
得以獨佔事業之「職業選擇客觀許可要件」。參照前揭「三階段理論」，此種嚴重違反基本人權，限制不特定人民進入職業市場之條件，必須只有為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害。再觀諸郵政法第6 條之立法理由，可知係為保障人民秘密通訊自由與確保郵政普及化義務兩部分：
①保障人民秘密通訊自由：
在制訂本條初始，因係處於戒嚴時期之時空背景，
為防禦當時特殊時代背景，部分信函可能涉及國家機密之重大公共法益，該法益如受侵害係屬「可證明的及顯然非常嚴重的危險」，或可因此限制不特定人民進入職業市場之條件，合法化對職業選擇自由之侵害。但時至今日，科技網路、電信傳播發達，不論電子郵件、行動通訊皆蓬勃自由發展，應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益。至於人民之間之秘密通訊保障，人民本可自由選擇秘密通訊之方式，倘若人民認為中華郵政公司與某一民營郵政公司比較，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較無妨害其秘密通訊之虞，則自會選擇中華郵政公司遞送；反之，人民若認為某一民營郵政公司，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較中華郵政公司無妨害其秘密通訊之虞，則亦會選擇該民營郵政公司為遞送，此本係資本市場，公司商譽影響市場競爭之自然趨勢。郵政法第6 條第1 項給予中華郵政公司郵政專營權，限制一般人民從事遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險。
被告辯稱在保障人民秘密通訊自由方面，郵政法等
相關條文，建構了秘密通訊自由之基礎，然如開放民營，則人民與業者間僅有契約關係，基於締約自由原則，業者可以選擇有利可圖之客戶，拒絕部分郵件之接受與遞送；若發生財務危機，信件即無人遞送云云。惟查，所謂「選擇有利可圖之客戶，拒絕部分郵件之接受與遞送，信件即無人遞送」，係被告片面臆測之詞，未見其舉出事例。事實上，在現代經濟發達之商業社會，一切以服務為導向，在以客為尊之理念下，客戶是不分大小、利益，只要是客戶就全力以赴，絕無拒絕部分郵件之接受與遞送之情狀。
再者，任職於中華郵政公司之郵務士專業倫理不必
然優於民間業者受僱之郵差。近日媒體報導之弊案，有中華郵政公司雲林台西郵局經理監守自盜2915萬元事件、汐止郵局業務佐侵吞客戶卡費被起訴事件、臺北市東區某支局數名郵務士涉嫌攔截、竄改寄給國有財產局掛號郵件之土地投標單事件等不一而足。從而，被告以郵政法相關條文對於中華郵政公司及其服務人員設有義務規定，即推論稱其為使用者建構了秘密通訊自由之基礎云云，顯與實際不符。事實上，是否能為大眾確保通訊之秘密及自由，在於郵務從業人員之專業倫理訓練與管理能否落實。企業原理云「有競爭才有進步」，中華郵政公司國營事業獨佔部分業務，無人與之競爭，致其自我老化與僵化之問題早為識者所詬病。
②確保郵政普及化義務：
被告辯稱為確保通信郵件遞送之迅速與安全需要政策上爰賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，並賦予該公司擁有部分郵政專營權，其他高資費之小包包裹、快遞及不具有通信性質之文件，則已完全開放業者競爭，自由經營云云。查被告提及郵政專營權之目的係為「郵政普及化之政策要求（從事照顧偏遠地區之民眾用郵）」、「中華郵政公司依法既負有普及化服務義務，其擁有通信性質文件之專營權，適足以保障普遍、公平、合理之郵遞服務」、「中華郵政公司依法既負有郵政普及化服務義務，並同時授予郵政專營權，此係權利義務對稱性」。依其意旨，則郵政專營權之立法目的之一，顯係為中華郵政公司負有之普及化服務義務所給予之特有保障，令其得以從該專營權所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本。但是為了彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，顯然並非為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險。退萬步言，縱認彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，係為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險，惟依據憲法第23條比例原則之規範，其所採取之限制手段仍應有目的正當性、手段必要性及限制妥當性之考量。今為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，所採取之手段應是已無其他替代方案之侵害最小手段，始符合憲法第23條之比例原則。故若為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，應選擇「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之。又依經濟部商業司編印「2004年流通業產業調查報告」一書，中華郵政股份有限公司提供之92年郵政統計要覽所載，被告所謂之「具通信性質文件」占郵件總件數之99.46%、占郵件總資費收入之86.53%；而其所謂之「高資費小包、包裹」，僅佔郵件總件數之0.54% 、占郵件總資費之13.47%，從而專營之文件件數幾近100%，則何來「部份郵件專營」？準此，郵政法第6 條第1 項關於「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」之規定，顯屬違憲，應不得做為裁罰依據。
⒌被告主張世界各國，無論是多麼資本化之國家（如美、日
等國）郵政業務仍多採專營云云，惟郵政專營權之改革應係世界潮流：
⑴美國眾議院於西元2004年5 月20日，通過了「美國郵政
法修改草案」，雖仍保持「重量低於12.5盎司信函」為公共企業之壟斷業務，惟亦同時承認，美國屬地廣大，郵政專營有其不得不為之歷史因素，因此郵政擁有高於其他主要國家的壟斷權利。日本首相小泉純一郎於2005年解散國會改選，以郵政民有化、民營化訴諸日本人民獲得勝選而改組內閣，已可見日本政府對於郵政之改革甚殷。另外，法國郵政投入巨資增強企業能力；俄羅斯施行「郵政通信法」；荷蘭開放郵政業務；英國皇家郵政自2006年1 月1 日起喪失它長達350 年收送信件的獨佔權；奧地利郵政尋求投資夥伴；德國郵政提出重組及併購計劃；歐盟試圖廢除澳大利亞郵政壟斷，均足證明郵政專營權的改革潮流已勢不可擋。
⑵我國為順應郵政專營權的改革潮流及經濟市場之自由競
爭，亦有「郵政法第6 條及第40條條文修正草案」之提出並已一讀通過，且於95年5 月19日立法院第6 屆第3會期第14次會議，提案逕付二讀，其後雖照程序委員會之意見：「擬請院會將本案交交通委員會審查」，致未能逕付二讀，惟隨即遭媒體及學者評擊：「交通部卻持續保護中華郵政公司，讓民間通訊、金融業者付出高額的郵寄成本。日本小泉首相的郵政民營化獲得廣大支持之際，臺灣方面的封閉作法顯得特別諷刺」。又觀諸被告於95年8 月23日委託學者專家進行「郵政專營權及普及服務制度之研究」，即知被告亦明白郵政專營權改革已刻不容緩。
⒍所謂一事不二罰之原則，亦即在於保護人民就同一行為不
受二次以上之處罰，有免受雙重危險之自由的理念，此為憲法保障人民基本權利之價值所在。司法院釋字第503 號解釋明白揭櫫：「納稅義務人之行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同；必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則」，足為遵循。而行政法上所謂一事或行為，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎，此觀之最高行政法院93年度判字第1309號判決意旨自明。查被告係以原告違反郵政法第40條之規定，為其處罰依據。惟郵政法第40條第1 款之規定，係指被處分人有「違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者」，始足當之。基此，該條款之處罰，係罰行為人之「營業行為」，而非單一之「投遞行為」，要無疑義。又「未停止者，得按次連續處罰」，則次一個行政處分標的，應在前一處分時點之後，方能確認受處分標的（投遞行為）是否「未停止」；本件系爭文書之投遞行為依處分書所載發生於00年00月至11月，然前一份處分書（94年5 月23日交郵字第09400054
071 號）之處分時點依處分書所載為93年10月。從而，兩案處分時點重複，顯然違反郵政法第40條之規定。
㈡被告主張之理由：
⒈原告違法事實明確，被告已給予其陳述意見之機會，違法
之原因事實被告亦已充分告知，並未剝奪或妨礙原告行使答辯之權利：
⑴依原告公司登記資料記載，原告係經營各種印刷品、文
宣派送業務，而原告公司之網站，卻以「企業掛號文件．．．專業遞送服務」、「公司及個人商業文件．．．等宅配到府服務」、「各行各業大宗、定期商業文書，如：雜誌、郵購目錄、印刷物．．．等等」、「處理簡易包裝、加工各式商業文書並且寄送，一次完成」、「寄送公司活動回函，如：週年慶、會員通知商業文書、最新活動邀請函．．．等等」為號召，且原告始終承認其經營文書之遞送，僅抗辯系爭郵件既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，是以，原告違法之事實，客觀上足以確認。
⑵原告訴稱為使相對人有充分之基礎陳述意見，前述條文
之原因事實自應敘明相對人涉嫌違法之基本事實，倘處分相對人不瞭解原因事實，使其有陳述意見之機會即無意義云云，純屬強辯之詞，顯不足採：
①原告從未否認其係以投遞業務為主要營業活動，亦未
否認被告所查獲之信件非其所投遞，原告爭執被告未就基本事實，使其有陳述意見之機會顯與事實不符。
②本件系爭郵件係經收件人同意提供作為證物，經被告
認定屬郵政法第6 條郵政專營權範圍，且郵件上均有原告服務標章，故認原告違反郵政法第6 條規定之事實明確，被告乃依行政程序法第102 條及第104 條規定，於94年2 月14日以交郵字第0940001332號函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，通知原告於文到7 日內陳述意見，又因本件係屬舉發案件，被告依舉發之證物足資認定違反事實，故未赴現場取證，自無填寫「交通部取締違反郵政法事件紀錄單」之適用；至於「交通部取締違反郵政法事件處理報告表」為被告行政處分決定前之準備作業文件，依行政程序法第46條第2 項第1 款規定，為行政機關得拒絕當事人或利害關係人申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之情形，原告所謂「被告不欲使原告有瞭解本件原因事實之機會甚明，嚴重違反行政程序法第104 條之規定」云云，顯屬不實，且該部分亦完全不影響原告之答辯權利。
③被告依行政程序法第36條規定，除依職權調查認定事
實所須之一切證據外，並給予原告攻擊防禦及發現真實之機會，雖原告於法定期間內，對被告執行違反郵政法事件取締作業陳述意見，惟經被告審查均無法律上之理由。是以，被告依舉發證物，認定原告已違反郵政法第6 條第1 項規定，對原告作成處分之程序，於法並無不合。
⒉原告訴稱被告單純以其來源不明之檢舉文件影本為依據，
未依法進行調查程序，對於其如何取得該等文件、如何確認該等文件之真實性、如何確認該等文件係交由原告投遞、如何確認原告確有投遞該等文件等等，被告於前開事實過程中均隻字未提云云，惟查：
⑴被告所查獲之信件上有原告之服務標章，且原告從未否
認系爭郵件非所投遞，原告為拖延訴訟程序，爭執「被告單純以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序」，已無任何實益。
⑵關於原告訴稱向被告申請閱覽卷宗，於94年5 月3 日閱
卷時僅得閱覽「同意書」，其他資料付之闕如，而其中「謝佩伶」同意書無日期記載且書寫與簽章字跡不符乙節。查原告閱覽卷宗當日被告已提系爭郵件及同意書供其閱覽，並非原告所稱僅得閱覽「同意書」，至原告稱「謝佩伶」同意書無日期記載且書寫與簽章字跡不符，查該同意書確為檢舉人親自簽名，致於未載日期無礙同意書之效力，再者，被告已請其補註日期並簽名為憑，另依據民法第3 條第1 項「依法律之規定，有使用文字之必要者，得不由本人自寫，但必須親自簽名」之規定，書寫與簽章字跡縱有不符，然由本人親自簽名，即為合法。此外原告所提田麗秀所簽立之同意書，其日期為93年11月9 日，並非93年10月9 日，原告顯有誤解。
⑶另依94年12月28日公佈之政府資訊公開法第18條規定：
「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對像之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。．．．六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。．．．」，本件檢舉內容因涉及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，被告依法並無公開之義務。
⒊郵件處理規則第4 條第2 項規定並未逾越母法授權範圍與立法精神：
⑴依郵政法第48條授權訂定之郵件處理規則第4 條第2 項
規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能」，其訂定之說明更指出：「所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之通信性質，而傳達方式又須為實體遞送，如透過數位訊號以網際網路傳輸者，是為電信通訊範疇，亦非本規則規範之通信性質文件；至其傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實者始足當之」，故郵件處理規則第4 條第2 項所稱通信性質，係指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，符合司法院釋字第593 號解釋，對於法規命令所要求之「合目的性選擇」及「合理之關聯性」，並無逾越母法授權範圍與立法精神。
⑵原告訴稱依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件
之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之書函云云，顯不足採：
①郵政法第6 條第1 項係將信函、明信片與其他具有通
信性質之文件並列為中華郵政公司郵政專營權範圍，並不以「一對一私人文書」為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私。郵件處理規則第4 條第1 項規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函」，依文義解釋，所謂「信函」，係指凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政股份有限公司專營權範圍。另倘依原告之定義，凡公家單位具有意思表示性質之行文，如正、副本受文者超過兩個以上者，因屬一對多，均非一對一私人文書，應認定為非通信性質之「文件」，則原告均可投遞，此種結論顯非合理。
由此可知原告自創之「一對一高度個性化文書」定義，並無法對所有具有通信性質文書作合理之規範，其定義顯有錯誤，乃故意曲解法律，並為自己有利之解釋。
②再者，郵政法第48條既已明文將郵件種類、定義及其
他相關事項授權由主管機關擬訂，報請行政院核定，被告依此訂定之郵件處理規則自屬合法有效，且符合法律授權明確性原則。
③有關大量印刷之商業文書，諸如各類通知單、帳單或
對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思之通信功能，其不問是否大量印製或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6 條第1 項規定之郵件，故原告主張「通信性質」文書不包括大量印刷之商業文書，實為曲解法令之卸責託詞，不足採信。
④關於原告訴稱電信費帳單、現金股利發放通知書、信
用卡消費對帳單等，無非係電腦印製之某電信業者某月份之帳款單據、某股票股利發放通知、某信用卡某月份之消費明細等之報表，係對早已發生法律效果之某次法律行為作事後比對或證明所用之電腦印製報表，並無對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質，亦不產生任何新的法律效果，當不屬信函、明信片及其他具有通信性質之文件乙節，惟查：
電信費帳單、信用卡帳單，為債權人通知債務人於
期限內清償債務之文件，現金股利發放通知書則為股票上市公司通知股東將於何時如何發放多少股利之文件，當然具有傳達意思與特定人之性質，自屬郵件處理規則第4 條第2 項規定之通信性質文件。
有關大量印製之商業文書，諸如各類通知單、帳單
或對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思及事實之功能，與郵件處理規則第4 條第2 項規定通信性質文件之構成要件相符，至於是否大量印製或文件作成之方式為何，已非所問。
⑤臺灣高等法院94年3 月8 日93年度上易字第1106號民
事判決，係法院就劉文祥以和信電訊公司違反「行動電話業務服務契約」第39條約定所作判決，其爭點在於電訊公司與客戶間是否已履行契約，非屬郵政專營權範圍認定之行政判決，與郵政法第6 條規定無涉，況該判決係認定和信電訊公司以強訊郵通公司（即原告）為使用人，輔助其將電話費帳單送交劉文祥，屬於「服務契約」第39條之親自送達帳單方式，而非郵寄送達，足證該判決並未認郵寄送達非為中華郵政公司之專營權。又「電話（信）帳單」者係電信業者（寄件人）之文件具有對特定人（用戶）傳達應繳納一定金額之通訊費或為其他通知之功能，如係以實體文件遞送者，即為郵件處理規則第4 條規定之具「通信性質」文件，屬郵政法第6 條規定為郵政專營權之範疇，應無疑義；另該民事判決亦顯示人民就電信帳單之寄送有秘密通訊之需求，益證郵件專營權範圍應含電信帳單。此外，鈞院95年度訴字第216 號判決、94年度訴字第3283號判決亦指出「至臺灣高等法院93年度上易字第1106號民事判決係訴外人劉文祥君以和信電訊公司違反其等行動電話業務服務契約第39條約定之個案民事認定判決，又非針對郵政專營權範圍所為之判決，本院自不受該判決內容之拘束，而無從以之推翻本院前開認定」，故原告主張郵件專營權範圍不含電信帳單，顯屬誤解該判決旨意並曲解郵政法令，殊不足採。
⒋原告主張世界郵政改革，均朝公開競爭、自由開放之方向
進行，此觀諸日本郵政法、英國皇家郵政改革等資料，當可瞭解乙節，惟查：
⑴英國皇家郵政雖於西元2006年1 月1 日完全開放郵政服
務市場，惟郵政為政府保育行政之一環，性質上有別於一般之營利事業，世界少數郵政已民營化或未來將規劃郵政民營化的國家，如新加坡、馬來西亞及日本等現階段皆仍保有郵政專營權；另有關日本國會通過郵政民營化法案，主要係對日本社會結構及經濟成長之重要改革，並有其國情背景因素；郵政業務開放民營，屬重大政策興革，須審慎研議，除須參考先進國家案例，並應衡酌本國國情，擬具相關配套措施，以保障民眾用郵權益。再者，在郵政專營權之開放政策形成後，尚須經立法之程序；在尚未修法前，被告依現行法就原告之違法行為課予行政處罰自屬合法。
⑵至原告之行為違反郵政法第6 條，應依同法第40條加以
處罰，其違規事實與各國制度並無關聯，原告自不得因他國立法趨勢與我國不同，而誤認得阻卻其違法。
⒌原告明知其投遞具通信性質文件具有違法性，不顧被告之禁令，仍繼續進行投遞：
⑴郵政法及郵件處理規則均經依法公告，而任何人均有知
悉法律之義務，原告不得諉為不知，且兩造間已有多起訴訟，原告絕對知道其行為與郵政法及郵件處理規則規定不符，可知原告對於違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意；縱無，亦有對於構成違法事實，預見其發生而其發生並不違反其本意之間接故意。原告之相關人員，對於違反郵政法及郵件處理規則，既有直接故意或間接故意，是否有過失，已非重要，原告主張應由被告舉證其有過失，顯屬無據。
⑵郵政法係經立法院審議通過，經總統公佈施行；被告依
郵政法授權所擬訂之郵件處理規則，其制定過程，並邀集臺北市航空運輸商業同業公會等相關公會參加在案，且草案內容並依行政程序法規定辦理預告及公告程序，符合透明公開原則。
⑶司法院釋字第275 號解釋指出：「人民違反法律上之義
務應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」，故對於違反行政法上義務之處罰，固以行為人主觀上有故意或過失為限，但違反禁止規定或作為義務者，依過失推定原則，應由行為人舉證證明自己無過失，始得免責。郵政法第6條第1 項明文規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，上開規定經立法院三讀通過及總統公佈施行，原告從事相關行業對此禁止規定，不得諉為不知。
⑷司法院釋字第275 號解釋所採取之「推定過失責任」，
屬證據法則之認定過程乃經驗法則之運用，故該解釋本質上仍認為人民違反行政法上義務應受處罰時，行為人應有可歸責之原因，於法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件，僅係於證據法則之運用原理上，就證據認定之過程另加以規範，故行政罰法第7 條與司法院釋字第275 號解釋之本旨並未衝突，原告主張依行政罰法第7 條規定，被告不得適用司法院釋字275 號解釋之過失推定原則云云，顯有誤會，原告所謂行政機關不得再以推定過失之方式，將無過失之舉證責任交由行為人負擔云云，顯非適法。
⑸原告復稱其自84年起，即有遞送與本件受罰標的相同或
相似之商業文書之營業行為，近10年間，均不曾受被告之裁罰，長期以來原告對此部分之營業行為，均係合法之認知，是以，原告就本件受罰之行為並無出於故意或過失可言云云。惟查，違法行為終究係違法行為，除非法律修正溯及既往，否則依據行為當時之法律，認定為違法行為，不會因為時間之經過而成為合法，縱認原告自84年起即進行與本件類似之投遞行為，亦不能因為未曾遭受取締，而推定原告現在之行為係合法。況且，於郵政法修正前，對侵犯郵政專營權者，係處以刑法，當時之郵政監理單位（原郵政總局），曾對違反者上大商務有限公司及兩大商務有限公司提出告訴，並經臺灣高等法院刑事判決確定在案，故原告以其未曾受被告之裁罰，乃係合法之認知，純屬推諉之詞，不足採信。
⑹被告於92年4 月30日首次發現原告之違法行為，即發函
籲請原告確實遵守郵政法相關規定在案，自93年4 月28日至本件94年7 月13日止，原告經被告依郵政法第40條連續處罰計有8 次，足證其對於前揭違法之事實確有直接故意，進而一再續行其違法之行為（截至95年3 月27日止被告依郵政法之規定已開具21張行政處分書予原告，原告並已繳交合計500 萬元之罰鍰），完全藐視被告依法作成之行政處分，原告所為具違法性及故意性應無疑義。
⒍郵政法第6 條第1 項規定並未侵害人民之工作權：
⑴憲法第107 條第5 款規定郵政事項由中央立法並執行之
，同法第12條亦規定人民有秘密通訊之自由，故通信自由為憲法所明訂之人民基本權利，國家必須提供人民基本之通信設施，基此，郵政法於第1 條規定郵政提供普遍、公平、合理之普及化郵政服務，第3 條規定郵政為國營，第6 條規定信函、明信片或其他具有通信性質文件為郵政專營；另憲法第23條規定，為增進公共利益所必要者，得以法律限制之，因此，為提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，爰於郵政法第6 條明定「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」由中華郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，而其他高資費之小包、包裹、快遞等不具通信性質之文件，則已完全開放業界競爭、自由經營，依法賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，以保障偏遠不經濟地區之用郵，與憲法第23條比例原則之要求相符，且無違憲法第15條有關工作權之保障。
⑵在保障人民秘密通訊自由方面，郵政法有「郵件、郵政
資產、郵政款項及郵政公用物，非依法律，不得作為檢查、徵收或扣押之標的」、「中華郵政公司或其服務人員，不得開拆他人之郵件」、「中華郵政公司或其服務人員因職務知悉他人秘密者，有保守秘密之義務，其服務人員離職者，亦同」、「中華郵政公司非依法規，不得拒絕郵件之接受及遞送」、「無故開拆或隱匿他人之郵件或以其他方法窺視其內容者，處拘役或新臺幣9 萬元以下罰金」等相關規定，建構了秘密通訊自由之基礎，然如開放民營，則人民與業者間，僅有契約關係，基於締約自由原則，業者可以選擇有利可圖之客戶，拒絕部分郵件之接受與遞送，無法保障人民之通信權利，故世界各國，無論是多麼資本化之國家（如美、日等國）郵政業務仍多採專營。
⑶另原告主張專營權限制人民選擇秘密通訊方式之自由乙
節云云。惟查，按立法機關將信函、明信片及其他具有通信性質之文件遞送業務，於郵政法第6 條規定僅中華郵政公司及受其委託者得遞送，除確保達成郵政普及化義務外，亦為保障人民秘密通訊自由。立法者應已衡量民營業者與國營之中華郵政公司對於人民秘密通訊之侵害可能性，及對於可能受侵害之人民保障程度，始對於一般民營業者加以限制。蓋中華郵政公司雖非公務機關，但仍屬受國家監督之國營事業，其員工仍具刑法上公務員身份，違法時除須受行政處分外，並受較嚴厲之刑事處分，且人民權利若受侵害，因屬國營事業，當不致使受害人民無從求償，故對人民有較充分之保障。是以，郵政法第6 條規定中華郵政公司之專營權，同時兼具事前之防範及事後救濟之保障，難謂該條規定非基於人民秘密通訊自由之保障而訂定。至原告所舉國產局標單案係單一偶發事件，與本件無關。
⑷在郵政服務普及化方面，原告認為讓中華郵政公司依法
保有專營權，以所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本是錯誤的政策，因此主張為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，大可按「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之云云。經查政府對於普及化服務所採取之政策大致有以下數項：①賦予專營權，以交叉補貼方式為之；②業界共同設立普及服務基金，均攤偏遠地區之服務虧損；③政府編列預算補助偏遠地區之虧損；④政府成立專責機構督辦。查郵政服務係利潤低、成本高、勞力密集產業，競爭者尚無法提供與中華郵政公司相同之服務指標與均一之產品價格，為確保通信郵件遞送之迅速與安全需要，政策上爰賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，並賦予該公司擁有部分郵政專營權（即：信函、明信片或其他具有通信性質文件），其他高資費之小包、包裹、快遞及不具有通信性質之文件（如印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等），則已完全開放業者競爭，自由經營。若全面開放郵政市場，參照大眾運輸事業及電信事業等，勢必由政府編列預算補貼或業界共同成立「普及服務基金」等方式，以保障偏遠不經濟地區之用郵，以達郵政普及服務之目標，惟現階段係依法賦予中華郵政公司擁有部分郵政專營權。
⑸關於原告主張為防禦對重大公共法益構成可證明的及顯
然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害，並引用所謂「三階段理論」乙節：
①就比例原則審查密度上，對職業自由客觀限制之相對
公益程度，學者間對此本有不同之認定標準，有認僅需合乎公益目的，有認需為重大明顯公益，惟不論採中度或高度之審查標準，於本件中所欲保護之公益除偏遠地區人民之用郵自由外，通訊自由亦為憲法12條所保障，國家除不宜加以侵害外尚須積極助人民實現該基本權，應足認屬重大明顯公益，而限制之手段亦僅限制部分郵件之投遞，已可認屬最小侵害手段，自可通過審查密度之檢驗，至於原告主張僅為原告引用某一學者之意見，其採用最嚴格之審查標準非屬適切故未成通說，實不應予採納。
②在通訊自由與職業自由兩基本權相衝突時，何者應為
退讓，應為立法者之職權所在，而立法者已於郵政法第6 條中就部分郵件為限制，規定不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，既立法者已為明確之立法選擇，則其他機關基於權力分立原則，自應予以尊重。
③另原告引用學者之意見，本無任何法律上之拘束力，
是否與我國情相符已非無可疑，且其內容均屬不確定概念，其適用更顯困難重重，例如何謂「重大公共法益」、何謂「顯然非常嚴重」，益明此類學者建議或可為學術討論之用，但在實務上仍難作為認定事實適用法律之準則。再則，原告以此主張郵政法之相關規定侵害人民之工作權更屬無稽，蓋郵政法之相關規定完全未限制人民不得以運送或傳遞為業，僅係針對其運送之客體做一規範，而並非限制人民選擇職業之自由，譬如限制旅客搭飛機攜帶物品之種類，絕不等同於限制人民居住遷移之自由。原告援引學說主張所謂此限制侵害人民自由選擇工作之權利，顯然引喻失義，將規範其他事項之限制自行曲解引申為限制或侵害人民工作自由之權利，實無足採。
⑹此外，原告主張目前因科技之發達，故應已無人民信函
涉及國家機密之重大公共法益云云，更屬錯誤之假設，，僅係原告自己憑空之想像而已。蓋電子科技再發達，其以0 和1 型式儲存於電腦中之資料，至今仍無法取代實體白紙黑字之文件。另就使用上而言，人類只能感受到顯示在實體上之符號而無法直接閱讀電子訊號，且任何符號如無法利用，對人類即無任何實益，因此在通信之過程中，對通訊秘密之保護其必要性並不因科技發展即無必要，更不因科技之發達即不必對個人信函之秘密予以保護。
⒎本件不生重複處罰之問題：
⑴鈞院95年度訴字第113 號及95年度訴字第216 號判決意
旨指出，郵政法第40條所稱之「得按次連續處罰」，係指經被告依該條前段處分後之每一次違法行為，均得連續處罰，是行為人如經被告依該條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一「次」獨立之違法行為，自可按次連續處罰。亦即原告自受第1 次處分後，被告令其停止而不停止，其後之每次違法行為，均得連續處罰。而經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件為營業之人，每次遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件行為，均構成一營業行為，均屬違反郵政法第6 條第1 項之規定，該行為即得獨立成為處罰客體，已就郵政法第40條第1 項之「按次連續處罰」明確定義。查本件處罰對像之遞送營業行為，與之前原告受處罰之遞送營業行為不同，亦即本件係處罰原告於93年10月至11月間受託遞送系爭郵件之營業行為，其並未曾受處罰過，其屬93年4月29日原告收受被告科處罰鍰並命立即停止其違法遞送營業行為之處分書後所為，本件爰加以處罰，並不生重複處罰之問題。
⑵本件被告於94年7 月13日以交郵字第0940007714號函及
同日交郵字第09400077141 號取締違反郵政法事件處分書所認定之違法事實，核與前案被告於94年5 月23日以交郵字第0940005407號函及同日交郵字第09400054071號取締違反郵政法事件處分書所認定之違法事實完全不同，亦不生重複處罰之問題。
⑶又鈞院94年度2227號判決對於原告主張郵政法法律適用
層次問題，均認無理由，僅因被告所認定之違法事實（計15件違法遞送郵件行為），其中12件違法遞送郵件行為在原告收受第1 次行政處分（93年4 月29日）之前，致鈞院認該件行政處分形式上有些許瑕疵，雖未影響該行政處分之效果，仍判決撤銷原處分，由被告另為適法之處分。然該件行政處分原告之違法行為均在93年4 月29日原告收受被告科處罰鍰並命立即停止其違法遞送營業行為之處分書後所為，自無該判決所指就93年4 月28日郵字第0001號處分送達（93年4 月29日）前之違法行為加以按次連續處罰之情事，併此陳明。況該件行政處分被告所認定之違法事實中安信信用卡公司寄送陳志盛之帳單、大眾電信公司寄送張中行之電信服務帳單及美商康建人壽保險公司寄送簡瑞雄之人壽保險證明書等3件違法遞送郵件行為，均在原告收受第1 次行政處分後之93年5 月及6 月間，實質上仍屬違法，原行政處分在結果上並無不符合實體法規之情形，從而該94年度2227號判決認事用法即有不合，業經被告上訴最高行政法院在案。
理 由
一、原告代表人原為余家成，95年1 月17日變更為甲○○；被告代表人原為林陵三，95年1 月25日變更為郭瑤琪，95年8 月22日復變更為丙○，茲均由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。運送機關或運送業者，除附送與貨物有關之通知外，不得為前項郵件之遞送。」、「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」郵政法第6 條、第48條分別定有明文。又違反郵政法第6 條第1 項規定者，依第40條第1款規定，處10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰。再被告依據郵政法第48條之授權訂定報行政院核定後施行之郵件處理規則第4 條規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」
三、本件事實概要已如前述，有本件違章事實之舉發通報單、各郵件及信封原本、提供郵件者之同意書等附於原處分卷（原本部分），及有被告94年7 月13日交郵字第0940007714號函暨同日交郵字第09400077141 號處分書、原告整理之違規事實時間、地點一覽表附於本院卷一第108-114 頁，及本院以94年度訴字第1422號審理被告就原告92年6 月至10間第1 次違章裁罰並停止遞送之撤銷訴訟判決電子檔列印本附於本院卷二第185 頁以下可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：㈠原告申請閱覽卷宗發現有二紙同意書，其中署押「謝佩伶」乙紙無日期之記載且書寫與簽章字跡不符；「田麗秀」早在93年10月9 日即已簽立同意書，然其信用卡消費對帳單帳單日期係自93年10月1 日至10月31日，對帳單則迄93年11月5 月始交寄，上開同意書之真實性令人置疑，被告顯未經合法調查程序並提供充足資料供原告陳述意見，即率而作成處分；又原處分僅泛稱原告「有以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業情事」等語，未明確載明違規事實、時間、地點等一切與適用法令有關之事項，有未符行政程序法第96條第1 項第2 款規定之情事；㈡被告認定原告遞送之電信費帳單、增資股票發放通知書、信用卡消費帳單等，既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，故非屬郵政法第6 條所定由中華郵政公司獨佔遞送業務之文件，至於郵件處理規則第4 條第2 項對「通信性質」郵件所為之定義解釋，逾越母法之授權目的恣意為之，擴大郵政法第6 條第1 項之適用範圍；㈢原告自85年間起，即有遞送與本件受罰標的相同或相似之商業文書之營業行為，此10年間不曾受被告之裁罰，長期以來原告認為此營業行為為合法，故原告就本件受罰之行為並無出於故意或過失，被告自應有證明行為人有故意或過失之舉證責任；㈣郵政法第6 條第1項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」之規定，係屬違憲；㈤郵政法第40條第1 款之規定，係指被處分人有「違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者」，又「未停止者，得按次連續處罰」，則次一個行政處分標的，應在前一處分時點之後，本件系爭文書之投遞行為依處分書所載發生於00年00月至11月，然前一份處分書（94年5 月23日交郵字第09400054071號）之處分時點依處分書所載為93年10月，兩案處分時點重複，顯然違反郵政法第40條之規定云云。
四、查本件原告所遞送者為如附表所示之文件，性質可分為費用帳單及增資股票、現金股利發放通知書二種，前者係通知受信人當期帳務費用之總額、明細及清償方法、日期，後者則係通知股東分配股利、現金股息之數額及分配之時點，乃對特定人傳達一定之訊息，自具有通信作用，屬郵件處理規則第4 條所定具有對特定人傳達意思、事實功能之文件，即屬於郵政法第6 條所稱「其他具有通信性質之文件」。則被告以原告曾因違反郵政法第6 條第1 項規定經被告命其停止而不停止，續有以遞送信函、明信片或其他具通信性質文件為營業之情事，依同法第40條第1 項規定處原告罰鍰50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為，並無不合。
五、至原告主張原處分違法之各節，本院判斷如下：㈠查本件被告作成原處分之前，蒐集郵件及信封原本並取具提
供者之同意書附卷以明來源，此稽之前開論述即明；又被告作成處分前業以94年2 月14日交郵家第0000000000號函，將被告查獲之事證影本40紙送達被告，並促其依行政程序法陳述意見，此有該公函暨送達回證附於原處分卷（影本部分）第1-44頁可憑，原告主張被告未經合法調查程序並提供充足資料供原告陳述意見云云，顯屬不實。又「上大郵通」早已深入民間，此為一般參與社會活動授受訊息者所共同知悉，原告對其有如事實概要欄所述之繼續以遞送郵件為業之事實，也未爭執，被告於事證已然明確下，猶取得郵件提供者之同意書，以昭公信。其中田麗秀之同意書係在93年11月9 日簽立，並非原告所稱之93年「10」月9 日，此稽之同意書原本即明；另謝佩伶之同意書已有謝佩玲之簽名，且原告也取得錸德科技股份有限公司股務代理人台証綜合證券股份有限公司寄交謝佩玲之增資新股發放通知書暨集保帳簿劃撥通知書，被告實無作假之必要，是以，原告質疑同意書不實，顯屬無稽。又被告94年7 月13日交郵字第09400077141 號處分書係隨同日交郵字第0940007714號函寄發，公函說明三、已載明「違法事實、處分理由及法令依據」，篇幅近一整頁，此稽之可函自明；該「違法事實、處分理由及法令依據」雖非記載於處分書內，惟隨同處分書一併送達原告，難謂有行政處分記載不明之情事；另由被告前以94年2 月14日交郵家第0000000000號函通知原告陳述意見時所附查獲之事證影本40紙內容，原告對於處分所依據之事實自了然於胸。原告主張原處分有未符行政程序法第96條第1 項第2 款規定云云，亦無可採。
㈡郵政法第6 條第1 項所稱信函、明信片或其他文件具有通信
性質之意，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀態（訊息）向特定之人發表，乃藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者而言。而上開表示行為，有欲成立法律行為者（此即法律行為構成要件中所稱之意思表示），有非欲成立法律行為者；非欲成立法律行為之表示行為中，又分為知的表示、情的表示與意思通知，又非欲成立法律行為之表示行為有時亦因法律之規定逕生一定之法律效果，例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等之表示。惟無論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係寄件人向特定人所為之個別性訊息，即屬具有通信性質之文件，有別於普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞，合先敘明。本件原告所遞送之郵件乃對特定人傳達一定之訊息，自具有通信作用，屬郵件處理規則第4 條所定具有對特定人傳達意思、事實功能之文件，即屬於郵政法第6 條所稱「其他具有通信性質之文件」。原告主張系爭郵件僅係電腦印製之報表作事後比對或證明所用，並非郵政法第6條第1項之郵件云云，亦不可採。
又郵件處理規則第4 條第2 項規定「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。
」其訂定說明中指出所謂特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定人之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之「通信性質」，傳達方式須為實體遞送，傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實。核該規定對郵政法第條第1 項之「通信性質」一詞之定義性規定，在「通信性質」文義之可能範圍內，合於一般法律解釋原則，具有合理性，自無逾越母法授權範圍與立法精神（參見司法院釋字第611 號解釋）。原告主張依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函云云，尚乏依據，其進而指郵件處理規則第4 條第2 項規定逾越母法之授權云云，自不足採。
㈢查原告早於92年6 月至10間即以「上大郵通」之名義遞送具
有通信性質之文件為營業事項，經被告查處於93年4 月28日以交郵字第0930004436號函檢附93年4 月28日郵字第0001號處分書裁處原告，並命其停止遞送，惟原告仍未停止，繼續營業，經被告多次裁罰，此亦說明於前；而在本件裁處前，原告已經被告裁罰7 次，此有原告自行提出之整理表附於本院卷一第99頁足憑。則原告再次有本件違章行為，已屬明知之故意，自應受罰。原告主張其誤認以為合法，被告未證明其有故意過失云云，並不足採。
㈣又法官依據法律獨立審判（憲法第80條），法律在未經有權
機關宣告違憲失效前，仍屬有效之法律，各機關及人民有遵守之義務，本院亦應據以裁判。郵政法第6 條第1 項之規定，現仍屬有效之法律，原處分據以裁罰，並無不當。再按人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持生計，雖為憲法第15條所明定。惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制（憲法第23條參照）。而郵政為國家保育行政之一環，負有提供全體人民迅速、公平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生之所需之義務。是國家基於對人民生存照顧之義務、達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，從而，郵政法之訂定，核與憲法第23條、第144 條、第107 條第5款之規定並無不合。又郵政法立法之旨在健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，業經郵政法第1 條揭示明確。而郵政法所稱之郵件，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第
2 條參照），前揭郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件多生法律效果，影響人民權益甚深，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6 條第1 項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」之規定，確為增進公共利益所必要；況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，是原告選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪，該規定既無悖於比例原則，尚在立法權自由形成之範圍內，難認與憲法有牴觸。
㈤郵政法第40條所稱之「得按次連續處罰」，指經被告依該條
前段處分後之每一次違法行為，是行為人如經被告依該條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一「次」獨立之違法行為，自可按次連續處罰。亦即原告自受第1 次處分後，被告令其停止而不停止，其後之每次違法行為，均得連續處罰。而經營遞送信函、明信片或其他具有通信之人，每次遞送信函、明信片或其他具有通信，均構成一營業行為，均屬違反郵政法第
6 條第1 項之規定，該行為即得獨立成為處罰客體。查本件原告遞送郵件未如中華郵政公司在信封蓋有郵戳得以明瞭遞送之日期，被告依其蒐集所得之郵件內容、提供者之同意書日期，及部分信封蓋有日期等，認定遞送行為發生日期如附表所示，尚屬客觀可採，其中除編號10發生於00年00月外，其餘均發生於同年11月。固然該編號10之遞送行為無法認定確切時間，或可能為被告前94年5 月23日交郵字第09400054
071 號所處分之營業期間範圍內，惟排除此次遞送行為，其餘行為仍屬拒不停止之營業行為，自該當郵政法第40條所規定「通知其停止該等行為；未停止者」之要件，則被告按次再予處罰，並無違誤。原告主張本件乃重複處罰云云，並不足採。
六、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均於本件判斷不生影響，爰不一一贅述；又台灣高等法院93年度上易第1106號判決乃私人間民事糾葛所為之個案判斷，與本案無關，尚無以據為有利於原告之認定，併此敘明。
七、綜上所述，原告主張各節均無可採，原處分科處原告罰鍰50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 31 日
第七庭審判長法 官 李 得 灶
法 官 林 玫 君法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 10 月 31 日
書記官 楊 怡 芳