臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02135號原 告 強訊郵通股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 丙○○
丁○○被 告 交通部代 表 人 乙○（部長）訴訟代理人 官朝永律師上列當事人間因有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國95年4月24日院臺訴字第0950084946號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）94年7 月間，遞送安信信用卡股份有限公司（下稱安信公司）寄交鍾君及許君之信用卡帳單（下稱系爭信用卡帳單），涉有違反郵政法情事。案經被告調查結果，認原告有以遞送具有通信性質之文件為營業情事，違反郵政法第6 條第1 項規定，乃依同法第40條第1 款規定，以
94 年12 月20日交郵字第0940014964號處分書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同）50萬元罰鍰，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈被告未提供充足資料供原告陳述意見，未經合法調查程序即作成行政處分，於法不符：
⑴為使相對人有充分之基礎陳述意見，行政程序法第 104
條之「原因事實」自應敘明相對人涉嫌違法之基本事實，包括前述查獲原告違法之時間地點、方式等。倘相對人不瞭解原因事實，使其有陳述意見之機會即無意義。被告雖於94年9 月8 日交郵字第0940010127號函通知原告陳述意見，但並未具體陳明原因事實。
⑵原告請求被告提供原因事實之基本資料，諸如「交通部
取締違反郵政法事件處理報告表」等，均遭拒絕。被告未能使原告有瞭解本案原因事實之機會，嚴重違反行政程序法第104 條之規定。
⑶不論被告係依職權或依檢舉，認為原告違反郵政法，被
告依法均應進行蒐集違法事證及相關資料之工作。被告單純以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序，對於其如何取得該等文件（無論係半途攔截或進入私人處所查扣）、如何確認該等文件之真實性、如何確認該等文件係交由原告投遞、如何確認原告確有投遞該等文件之行為等，被告於前開事實過程中均隻字未提。被告未經合法調查程序即輕率作成原處分，實有重大瑕疵。
⒉原處分僅泛稱違法日期時間「94年7 月」、違法地點「台
北地區」、違法事實為「貴公司有以遞送安信信用卡股份有限公司寄交鍾君及許君之信用卡帳單等為營業情事」云云，認定原告違反郵政法第6 條第1 項之規定，而依據同法第40條第1 項加以處罰。然原處分並未依前揭行政程序法之規定，明確載明原告具體之違規事實，原告於具體之何一時間、在具體之何一地點、有遞送何一文件之行為及基於如何之具體事實足認原告有以遞送文件為營業之情事等一切與適用法令有關之事項，使其處分達於可得確定之程度，俾與其他行政處分為區別之情節，則原處分與行政程序法之規定不符，要無疑義。原處分既未依法詳載被告認定原告違規之事實，違反行政程序法之規定，應屬無效。
⒊本件裁罰標的之信用卡帳單，既非信函、明信片，亦非屬
通信性質之文件，自非郵政法第6 條第1 項規範之客體，即無依郵政法第40條第1 款處罰之可能，則本訴願決定及原處分，即應予撤銷。
⑴郵政法第6 條第1 項規定係司法院大法官會議釋字第40
2 號解釋所提及之對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰之法律依據，其構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」又交通部依據郵政法第48條訂定「郵件處理規則」。惟通觀該處理規則僅得知其係專為中華郵政公司郵件處理程序之規定。該處理規則第4 條第2 項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」惟郵政法第6 條既已明定科處罰鍰之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，且將信函、明信片做例示規定，則對列示其後之通信性質文件解釋，當依循信函、明信片之性質及參酌郵政法第6 條第1 項之立法目的作解釋，不可逕自擴充解釋。
仍應依循母法立法目的之合理標準為定義解釋，不可超越母法之範圍，逾越母法之授權目的。
⑵「信函、明信片」因用語明確，依一般經驗法則，可知
應係指一對一高度個性化文書。又立法賦予郵政專營權之理由係為保障人民秘密通訊自由，因此對列示信函、明信片之後的通信性質文件之解釋，即應依循信函、明信片之性質及考量保障人民秘密通訊自由之立法理由為解釋，不可逕自擴充解釋。則依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函。惟「郵件處理規則」第4 條第2 項抽象概括之規定，已足以包括所有可能想像之文書郵件，參照郵政法第6 條第1 項規定，郵政專營權之立法目的係為保障人民秘密通訊自由，則「郵件處理規則」第4條第2 項對通信性質之抽象概括的定義解釋，顯非依母法立法目的之合理標準所為之定義解釋，已超越母法之範圍，逾越母法之授權目的。
⑶「郵件處理規則」第4 條第2 項為通信性質之定義解釋
，既非依母法立法目的之合理標準所為之定義解釋，而逾越母法之授權目的，則對何者屬於通信性質郵件之定義解釋，仍應依循郵政法第6 條第1 項之構成要件及其立法目的為解釋。如上述，通信性質之文件係列示在信函、明信片之後，則依據該法條之立法理由及經驗法則，所謂通信性質之郵件，應指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或有雙方相互傳達消息性質的書函。本件裁罰標的之信用卡帳單，無非係電腦印製之某信用卡某月份之繳納憑證，係對早已發生法律效果之某次法律行為，則當然亦不產生任何新的法律效果。職是，上開函件當不屬「信函、明信片及其他具有通信性質之文件」。原告所投遞者，僅係以電腦大量套印之印刷類商業文書，自非郵政法第6 條第1 項規範之客體，即無依郵政法第40條第1 款處罰之可能，則本訴願決定及原處分，即應予撤銷。
⒋原告就本件受裁罰之行為並無故意或過失可言。被告就本
訴願決定之裁罰處分，應有證明行為人有故意或過失之舉證責任，若未盡此部分舉證責任，應認原告並無故意或過失，本件訴願決定及原處分，即應予撤銷。本件原告自84年間起，即有遞送與本件受罰標的相同或相似之商業文書之營業行為，逾10年間，均不曾受被告之裁罰，長期以來原告對此部分之營業行為，均係合法之認知。是以，原告就本件受罰之行為並無出於故意或過失可言。因此就本訴願決定之裁罰處分，被告即應有證明行為人有故意或過失之舉證責任，若未盡此部分舉證責任，本件訴願決定及原處分，即應予撤銷。
⒌郵政法第6 條第1 項規定，顯屬違憲，應不得做為裁罰依
據。郵政法第6 條第1 項屬於規定國家得以獨占事業之「職業選擇客觀許可要件」，此種嚴重違反基本人權，限制不特定人民進入職業市場之條件，必須只有「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害」。而本條之立法理由可分為保障人民秘密通訊自由與確保郵政普及化義務兩部分，茲分述如下：
⑴保障人民秘密通訊自由：在制訂本條初始，因係處於戒
嚴時期之時空背景，為防禦當時特殊時代背景，部分信函可能涉及國家機密之重大公共法益，係屬可證明顯然非常嚴重的危險，或可因此限制不特定人民進入職業市場之條件，合法化對職業選擇自由之侵害。但時至今日，科技網路、電信傳播發達，不論電子郵件、行動通訊皆蓬勃自由發展，應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益。至於人民秘密通訊之保障，人民本可自由選擇秘密通訊之方式。倘若人民認為中華郵政公司與某一民營郵政公司比較，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較無妨害其秘密通訊之虞，則自會選擇中華郵政公司遞送；反之，人民若認為某一民營郵政公司，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較中華郵政公司無妨害其秘密通訊之虞，則亦會選擇該民營郵政公司為遞送。此本係資本市場，公司商譽影響市場競爭之自然趨勢，郵政法第6 條第1 項給予中華郵政公司郵政專營權，限制一般人民從事遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。
⑵確保郵政普及化義務：
郵政專營權之立法目的之一，顯係為中華郵政公司負有之普及化服務義務所給予之特有保障，令其得以從該專營權所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本。但是為了彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，卻限制一般人民參與該工作之職業選擇自由權，則顯然並非「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。退萬步言，縱認其真有「重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」，所採取之手段亦應是「已無其他替代方案之侵害最小手段」，始符合憲法第23條之比例原則。今為彌補其照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，則大可以選擇「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之。因此，郵政法第6 條第1 項規定，顯屬違憲，應不得做為裁罰依據，則本件訴願決定及原處分，即應予撤銷。
⒍本件被告處罰係以原告違反郵政法第40條之規定，為其依
據。該當於該條款之行為，係指被處分人有「違反第6 條第1項 規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者」，始足當之，基此，該條款之處罰，係處罰行為人之「營業行為」，而非單一之「投遞行為」，要無疑義。被告既未說明以原處分書「違法事實」欄所載之事實，何以原告有所謂之「營業行為」，又未說明何以原告有所謂「通知其停止而未停止」之情形，則被告謂其得就本件原告之違規事實「按次連續處罰」，殊嫌無據。又，郵政法第40條「未停止者，得按次連續處罰」，則次一個行政處分標的，應在前一處分時點之後，方能確認受處分標的（投遞行為）是否「未停止」。本件系爭郵件之投遞行為依處分書所載發生於00年0 月，然前一份處分書（94年9 月9 日交郵字第0940010194號）之處分時點依處分書所載為94年6 月至94年7 月；準此，本件被告處罰原告之違規營業行為，係原告於94年7 月間遞送系爭郵件，惟對於原告曾於94年7 月間遞送郵件，違反郵政法第6 條第1項規定之違規營業行為，被告業以94年9 月9 日交郵字第0940 010194 號處分書處原告罰鍰50萬元。故本件被告以94年12 月20 日交郵字第0940014964號處分書對原告於94年7 月間違規營業行為之處分，已為被告94年9 月9 日交郵字第0940010194號處分書處罰94年7 月間之違規營業行為之效力所含蓋。被告對於之前處分效力所及之本件違規事件，再為本件之處分，依據前揭規定及說明，即有重複處分之違法，應予撤銷。此見諸鈞院94年度訴字02227 號判決、95年度訴字第00215 號判決、95年度訴字00797 號判決參照，均同此見解。
⒎行政機關於作成行政處分前，應依職權調查證據，不受當
事人主張之拘束，惟其調查對當事人有利及不利事項均應予以注意，以符合行政法上職權調查原則及合法性原則，此觀行政程序法第36條之規定及其立法理由自明。本件原告於94年9 月15日以94強函字第090 號函回覆被告94年9月8 日交郵字第0940010127號函時，即謂：「．．．今貴部僅以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序，對於其如何取得該等文件（無論係半途攔截或進入私人處所查扣）、如何確認該等文件之真實性，如何確認該等文件係交由本公司投遞、如何確認本公司確有投遞該等文件之行為．．．等，貴部於前開事實過程中，均隻字未提」等語。而被告於94年9 月27日交郵字第0940052546號函就原告之質疑僅稱：「本案舉發之證物郵件係經收件人同意提供作為舉發證物」云云，惟被告係如何取得檢舉人之同意、有無據實製作檢舉紀錄（行政程序法第38條參照）、有無通知檢舉人到場詢問（行政程序法第39條參照）、甚至被告有無唆使檢舉人交寄文件以陷害原告之情事，均無可考。是以，被告所據以作成原處分之調查證據程序是否合法而無瑕疵可指，尚有可疑，自難認其基此調查所作成之原處分符合合法性原則。
⒏又，行政行為，非有正當理由，不得為差別差遇，行政程
序法第6 條定有明文。查，被告一再對原告開單處罰，惟其對於統一企業集團旗下之「黑貓宅急便」長期為旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，竟睜一隻眼、閉一隻眼，從未作成處分書予以處罰，顯違平等原則，而有差別待遇。從而，本件原處分確有違法之處，已甚明顯。
⒐綜上所述，郵政法第6 條第1 項之規定有違憲之虞、被告
對於該條文之解釋有不當擴張之情，且就被告處分之程序以觀，亦與法律之規定不符，至為明確，為此請惠予撤銷原處分及訴願決定，以障民權，而維法治。
㈡被告主張之理由：
⒈查被告於94年8 月15日接獲檢舉違反郵政法事件，發現原
告（服務標章為上大郵通）有遞送安信公司寄送鍾君及許君之信用卡帳單等營業情事，違反郵政法第6 條第1 項規定事實至為明確，依行政程序法第102 條及第104 條規定請原告陳述意見，以原處分對原告處50萬元罰鍰，並通知其立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。原告違法事實明確，且被告已給予其陳述意見之機會，原告違法之原因事實被告亦已充分告知，完全未剝奪或妨礙原告行使答辯之權利。因本案係屬舉發案件，被告依舉發之證物足資認定違法事實，非屬現場取證事件，自無填寫「取締紀錄單」之餘地；至於「處理報告表」為被告行政處分決定前之準備作業文件，依行政程序法第46條第2 項第1 款規定，為行政機關得拒絕當事人或利害關係人申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之情形。被告依據行政程序法第36條規定，除依職權調查認定事實所須之一切證據外，並給予原告攻擊防禦及發現真實之機會。被告依舉發之證物上有原告公司之服務標章，且原告從未否認系爭郵件非其所投遞。另依據94年12月28日公布之「政府資訊公開法」第18條規定，本件檢舉內容因涉及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，被告依法並無公開之義務，併此敘明。
⒉郵件處理規則第4 條第2 項並未逾越母法授權範圍與立法精神：
⑴依郵政法第48條授權訂定之郵件處理規則第4 條第2 項
規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」，其訂定之說明更指出：「所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之『通信性質』，而傳達方式又須為實體遞送，如透過數位訊號以網際網路傳輸者，是為電信通訊範疇，亦非本規則規範之『通信性質』文件；至其傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實者始足當之。」，故郵件處理規則第4 條第2 項所稱通信性質，係指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，符合司法院大法官會議釋字第593 號解釋，對於法規命令所要求之「合目的性選擇」及「合理之關聯性」，並無逾越母法授權範圍與立法精神。
⑵再者，郵政法係經立法院審議通過，經總統公布施行，
郵政法第48條既已明文將郵件種類、定義及其他相關事項授權由主管機關擬訂，報請行政院核定，被告依此規定訂定之「郵件處理規則」，自屬合法有效，並符「法律授權明確性原則」。
⑶郵政法第6 條第1 項規定係將信函、明信片與其他具有
通信性質之文件並列為中華郵政公司郵政專營權範圍，並不以「一對一私人文書」為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私。而所謂「信函」依郵件處理規則第4 條第1 項規定，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政股份有限公司專營權範圍。
⑷有關大量印刷之商業文書，諸如各類通知單、帳單或對
帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思之通信功能，其不問是否大量印製或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6 條第1 項之郵件。
⑸系爭郵件之信用卡帳單為寄件人（信用卡公司）對特定
人（信用卡持卡人）所為，而其文件內容為向信用卡持卡人通知繳納特定數額之信用卡款項，當然具有傳達意思與特定人之性質，且係針對收件者所為特定且個別性訊息之表示，自屬郵件處理規則第4 條第2 項規定之通信性質文件。
⒊原告明知其投遞具通信性質文件具有違法性，不顧被告之禁令，仍繼續進行投遞：
⑴郵政法及郵件處理規則均經依法公告，而任何人均有知
悉法律之義務，原告不得諉為不知，且兩造間已有多起訴訟，原告絕對知道其行為與郵政法及郵件處理規則規定不符，可知原告對於違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意；縱無，亦有對於構成違法事實，預見其發生而其發生並不違反其本意之間接故意。原告之相關人員，對於違反郵政法及郵件處理規則，既有直接故意或間接故意，是否有過失，已非重要。郵政法第6條第1 項經立法院三讀通過及總統公布施行原告從事相關行業對此禁止規定，不得諉為不知。
⑵縱認原告自84年起即進行與本案類似之投遞行為，亦不
能因為未曾遭受取締，而推定原告現在之行為係合法。況且，於郵政法修正前，對侵犯郵政專營權者，係處以刑法，當時之郵政監理單位（原郵政總局），曾對違反者上大商務有限公司及二大商務有限公司提出告訴，並經臺灣高等法院刑事判決確定在案，故原告以其未曾受被告之裁罰，乃係合法之認知，不足採信。
⑶被告於92年4 月30日首次發現原告之違法行為，即發函
籲請原告確實遵守郵政法相關規定在案；另自93年4 月28日至本案94年12月20日止，原告經被告依郵政法第40條連續處罰計有18次，足證其對於前揭違法之事實確有直接故意，進而一再續行其違法之行為（截至95年7月
11 日止被告依郵政法之規定已開具36張行政處分書予原告，原告並已繳交合計750 萬元之罰鍰）。另就原告類此違法事件行政訴訟分別經 貴院於95年3 月17日（94年度訴字第1422號）、95年4 月13日（94年度訴字第1615號）及95年6 月8 日（94年度訴字第3208號）95年
6 月29日（94年度訴字第3284號）及95年6 月30日（94年度訴字第3283號）宣判，判決：原告之訴駁回在案，原告具有常業犯特質，核其所為具違法性及故意性應無疑義。
⒋郵政法第6 條第1 項規定並未限制一般人民之工作自由權：
⑴憲法第107 條第5 款規定郵政事項由中央立法並執行之
，同法第12條亦規定人民有秘密通訊之自由，故通信自由為憲法所明訂之人民基本權利，國家必須提供人民基本之通信設施，基此，郵政法於第1 條規定郵政提供普遍、公平、合理之普及化郵政服務，第3 條規定郵政為國營，第6 條規定信函、明信片或其他具有通信性質文件為郵政專營；另憲法第23條規定，為增進公共利益所必要者，得以法律限制之，因此，為提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，爰於郵政法第6 條明定「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」由中華郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，而其他高資費之小包、包裹、快遞等不具通信性質之文件，則已完全開放業界競爭、自由經營，並依法賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，以保障偏遠地區民眾之用郵，與憲法第23條「比例原則」之要求相符，且無違憲法第15條有關工作權之保障。
⑵在保障人民秘密通訊自由方面，郵政法第8 、10、11、
19、38條等相關條文，建構了秘密通訊自由之基礎，然如開放民營，則人民與業者間，僅有契約關係，基於締約自由原則，業者可以選擇有利可圖之客戶，拒絕部分郵件之接受與遞送，無法保證人民之通信權利；此外，若發生財務危機，信件即無人遞送，故世界上大部分主要國家，包括美國、日本、印度、中國大陸、香港、韓國、澳大利亞、新加坡、馬來西亞等，仍維持郵政專營權制度。
⑶立法機關將信函、明信片及其他具有通信性質之文件遞
送業務，於郵政法第6 條規定僅中華郵政公司及受其委託者得遞送，除確保達成郵政普及化義務外，亦為保障人民秘密通訊自由。立法者應已衡量民營業者與國營之中華郵政公司對於人民秘密通訊之侵害可能性，及對於可能受侵害之人民保障程度，始對於一般民營業者加以限制。蓋中華郵政公司雖非公務機關，但仍屬受國家監督之國營事業，其員工仍具刑法上公務員身分，違法時除須受行政處分外，並受較嚴厲之刑事處分，且人民權利若受侵害，因屬國營事業，當不致使受害人民無從求償，故對人民有較充分之保障。是以，郵政法第6 條規定中華郵政公司之專營權，同時兼具事前之防範及事後救濟之保障，難謂該條規定非基於人民秘密通訊自由之保障而訂定。
⑷郵政服務係利潤低、成本高、勞力密集產業，競爭者尚
無法提供與中華郵政公司相同之服務指標與均一之產品價格，為確保通信郵件遞送之迅速與安全需要，政策上賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，並賦予該公司擁有部分郵件專營權（即：信函、明信片或其他具有通信性質文件），其他高資費之小包、包裹、快遞及不具有通信性質之文件（如印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等），則已完全開放業者競爭，自由經營。若全面開放郵政市場，參照大眾運輸事業及電信事業等，勢必由政府編列預算補貼或業界共同成立「普及服務基金」等方式，以保障偏遠地區民眾之用郵，以達郵務普及服務之目標，惟現階段係依法賦予中華郵政公司擁有部分郵件專營權。
⑸電子科技再發達，其以０和１型式儲存於電腦中之資料
，至今仍無法取代實體白紙黑字之文件。另就使用上而言，人類只能感受到顯示在實體上之符號而無法直接閱讀電子訊號，且任何符號如無法利用，對人類即無任何實益，因此在通信之過程中，對通訊秘密之保護，其必要性並不因科技發展即無必要，更不因科技之發達即不必對個人信函之秘密性予以保護。
⒌綜上所陳，本件原告違反郵政法第6 條第1 項規定之事實
至為明確，且係累犯，原告所為主張顯無理由而不足採，從而被告以94年12月20日交郵字第0940014964號取締違反郵政法事件處分書，依法核處50萬元罰鍰，並通知其立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為之處分，並無違誤，為此，請准賜判決如答辯聲明。
理 由
一、被告代表人原為郭瑤琪，95年8 月22日變更為乙○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告主張：系爭郵件非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，自非郵政法第6 條第1 項規範之客體，故無依同法第40條第1 款處罰之可能。郵政法第6 條第1 項明定裁罰之構成要件為遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，所稱具通信性質文件之解釋，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函，不包括大量印刷寄發之商業文書。被告依據郵政法第48規定訂定郵件處理規則，該規則第4 條第2 項之抽象概括的定義解釋顯已逾越母法之授權目的。系爭郵件乃針對早已發生法律效果之某次法律行為，不生任何新的法律效果。且行政法上所謂一事或行為，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎，有最高行政法院93年度判字第1309號判決意旨可參，而郵政法第40條第1 款係處罰行為人之營業行為，而非單一之投遞行為。被告既未說明依原處分之違法事實欄所載事實，何以原告有營業行為，又未說明何以原告有通知其停止而未停止之情形，基於一事不二罰原則，被告謂其得就原告之違規事實按次連續處罰，殊嫌無據。據此，依行政訴訟法第4 條第1 項規定，求為判決如聲明所示云云。
三、被告則以：原告受託遞送之系爭郵件信用卡帳單有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能，被告以原告有以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業之情事，違反郵政法第6 條第1 項規定，被告依郵政法第40條第1 項規定處原告罰鍰50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為，並無不合。且只要第一次命原告停止而其未停止，即可連續處罰。第一次處罰係於93年4 月28日，該處分書已告知原告應停止，則其後還有營業行為，即可連續處罰。另一個投遞行為應即為一個營業行為，而被告係以一次舉報作為一個個案來處罰，並非以原告遞送郵件數量為準，故被告係對原告為有利之認定，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
四、按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。運送機關或運送業者，除附送與貨物有關之通知外，不得為前項郵件之遞送。」、「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」、「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」為郵政法第6 條、第40條第1 款及第48條所規定。次按「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。
前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」亦為被告依郵政法第48條規定之授權，以91年12月30日交郵發字第091B000166號令訂定發布「郵件處理規則」第4 條所規定。
五、查原告於94年7 月間，遞送安信公司寄交鍾君及許君之信用卡帳單，涉有違反郵政法情事。案經被告調查結果，認原告有以遞送具有通信性質之文件為營業情事，違反郵政法第6條第1 項規定，乃依同法第40條第1 款規定，以原處分處原告50萬元罰鍰，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟等事實，有原處分、安信公司信用卡帳單及信封（貼有原告服務標章) 等件影本在卷可稽（見原處分卷第9-15頁） ，堪以憑認。
六、歸納兩造之上述主張，本件爭執之重點為：原處分是否違反行政程序法第102條及第104條之規定? 原處分有無依法記載認定違規之事實? 原處分之調查證據程序是否合法? 系爭信用卡帳單是否非屬郵政法第6 條第1 項規範之客體? 原告有無故意或過失? 郵政法第6 條第1項 規定，是否違憲，不得引為裁罰依據? 原處分有無違反一事不二罰原則? 原處分有無違反平等原則? 茲分述如下:
㈠原告稱被告未給予其陳述意見之機會，且未充分告知其違法之
原因事實，剝奪或妨礙其行使答辯之權利云云。經查系爭郵件信封上均貼有原告服務標章，且被告曾依行政程序法第102 條及第104 條規定，於94年9 月8 日及27日以交郵字第0940010127號及第0000000000號函（見原處分卷第36-38 頁、訴願卷第）記載相關事實、法規依據，並檢附郵政法及郵件處理規則查詢網址、檢舉證物影本6 紙，通知原告於文到7 日內提出陳述書，核無原告所指被告未給予其陳述意見機會、未充分告知其違法原因事實及剝奪或妨礙其行使答辯之權利等情。至「交通部取締違反郵政法事件處理報告表」乃被告行政處分決定前之準備作業文件，依據行政程序法第46條第2 項第1款 規定，為行政機關得拒絕當事人或利害關係人申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之情形，原告稱被告不欲使其有瞭解本案原因事實之機會，嚴重違反行政程序法第104 條之規定云云，顯無可採。
㈡原告遞送安信公司寄交鍾君之信用卡帳單，係在台北收件（按
信封上寄件人之地址為台北市○○路○ 段○○○ 號12樓），並自台北市遞送至台北縣，則該遞送郵件之違法營業行為地點在台北，因此原處分書記載之違法行為地點為台北地區，並無不合，原告主張原處分書未記載違法事實及行為地點云云，委無足採。
㈢被告於94年8 月15日接獲檢舉，發現原告（服務標章為上大郵
通）有遞送安信公司寄送鍾君及許君之信用卡帳單等違章行為，參酌檢舉證物影本6 紙，通知原告陳述意見，如前所述，則其對當事人有利及不利事項已予以注意調查。至原告主張被告如何取得檢舉人之同意、有無依行政程序法第38條及第39條規定製作檢舉紀錄、通知檢舉人到場詢問不合法等部分，因行政程序法第38條及第39條係規定行政機關於「必要時」得據實製作書面紀錄及以書面通知相關人之陳述意見，並非「應」據實製作書面紀錄及以書面通知相關人之陳述意見，則被告就此部分有裁量權決定如何調查事實及證據。至原告主張被告有無唆使檢舉人交寄文件以陷害原告之情事乙節，原告自承: 「均無可考，原處分調查過程，尚有可疑」，則屬原告個人臆測之詞，並不可採。
㈣郵政法第6 條第1 項所稱信函、明信片或其他文件具有通信性
質之意，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀態（訊息）向特定之人發表，乃藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者而言。而上開表示行為，有欲成立法律行為者（此即法律行為構成要件中所稱之意思表示），有非欲成立法律行為者；非欲成立法律行為之表示行為中，又分為知的表示、情的表示與意思通知，又非欲成立法律行為之表示行為有時亦因法律之規定逕生一定之法律效果，例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等之表示。惟無論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係寄件人向特定人所為之個別性訊息，即屬具有通信性質之文件，有別於普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞。本件審酌被告所遞送之信用卡帳單等文件，均屬寄件人針對收件者所為特定且具個別性訊息之表示，揆諸前揭說明，原告所遞送之文件，即係具通信性質之文件，原告主張其所遞送之系爭文件，非屬一對一高度個性化文書，並非郵政法第6條第1 項所規範之客體云云，無乃其一己主觀之見，所訴核無可採。至於「郵件處理規則」第4 條第2 項「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」之規定，僅係就郵政法第6 條第1 項具有通信性質之文件應具寄件人向特定人表示其對特定人之個別性訊息之屬性予以闡釋，於郵政法第6 條第1 項之構成要件及立法目的尚無違背。是原告主張「郵件處理規則」第4 條第2 項規定逾越母法之授權目的及範圍云云，要無可取。
㈤被告前於92年9 月17日、11月12日接獲檢舉稱原告有遞送環球
資產管理股份有限公司代香港上海匯豐銀行股份有限公司催收信用卡款項函、明典法律事務所代元邦大國公寓大廈管理委員會催請住戶給付管理費函、臺灣大哥大股份有限公司繳費通知單、泛亞電信股份有限公司繳費通知單及安信信用卡股份有限公司繳費通知單之事，經被告查核認有違反郵政法第6 條第1項規定，乃依同法第40條第1 款規定，於93年4 月28日以交郵字第0930004436號函檢附93年4 月28日郵字第0001號處分書裁處原告罰鍰10萬元，並命其停止遞送信函、明信片或具通信性質文件等營業行為。原告不服，提起行政訴訟，經本院判決原告之訴駁回在案，有本院94年度訴字第1422號判決乙件在卷可查。且原告於本院審理時自承: 「目前提起行政訴訟的大約有32件，原告收到的處分大概有38件了」云云（見本院96年1 月18日言詞辯論筆錄) ，並提出本院94年度訴字第2227號、95年度訴字第215 號判決及95年度訴字第797 號等3 件相關判決為憑，則原告應已知悉郵政法第6 條第1 項、第40條及郵件處理規則第4 條第2 項等規定，其應注意能注意而不注意，猶於94年7 月間，為安信公司遞送系爭郵件，縱非故意，亦難謂毫無過失，其空言伊未曾受被告裁罰，乃係合法認知，就本件行為無故意或過失可言云云，所訴亦不足採。
㈥按人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持生
計，雖為憲法第15條所明定。惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條規定「人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。
」自明。而查：
⑴郵政為國家給付行政之一環，負有提供全體人民迅速、公平
、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生之所需之義務。是國家基於對人民生存照顧之義務，達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，從而，郵政法之制定，核與憲法第23條、第107條第5款、第144條之規定並無不合。
⑵又郵政法立法之旨，在健全郵政發展，提供普遍、公平、合
理之郵政服務，增進公共利益，業經郵政法第1 條揭示明確。而郵政法所稱之郵件，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第4條第3款參照），前揭郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件，多生法律效果，影響人民權益甚深，已如前述，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6條第1項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」之規定，確為增進公共利益所必要。況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，從而原告選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪，該規定既無悖於比例原則，亦未逾越立法權自由形成之範圍，與憲法並無牴觸。原告所稱郵政法第6 條修正案，目前並未經立法院三讀通過及總統令修正公布，自無適用餘地，則被告依行為時郵政法及郵件處理規則相關規定據以處分，洵非無據。
㈦至原告援引本院95年度訴字第797 號判決意旨，主張本件有重
複處分之違法乙節。查上開判決僅係個案判決，並非判例，不能拘束本件依法所為之判斷。且郵政法第40條規定所稱「次」，係指違法行為而言；而「按次」係指經被告依郵政法第40條前段處分後之每1 次違法行為；是如經被告依郵政法第40條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每1 次違法行為，均屬每1 次獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰（行政法院86年判字第1477號判決意旨參照）。準此，自被告第1 次處分原告後，命其停止而不停止，其後原告每1 次違法行為，被告均得按次連續處罰。按經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件為業之人，每次遞送行為均係其營業行為，而各次遞送行為均單獨違反郵政法第6 條第1 項之規定，而得獨立成為處罰客體，則被告對原告所為第1 次行政處分（93年4 月29日送達），已命原告立即停止其違法遞送之行為，是自該日之後，原告每次遞送行為，並非違法「狀態」之繼續，而係第1 次命其停止後不停止之再1 次違法行為，已符合郵政法第40條後段按次連續處罰之要件，尚非重複處分。經查，本件原處分所處罰原告之違法遞送郵件行為，為安信公司寄送鍾君及許君之信用卡帳單，其違法行為時間分別為94年7 月12日（該帳單上結帳日期2005/07/10) 、94年7 月25日（該帳單上結帳日期2005/07/27）；至於被告94年9 月9 日交郵字第0940010194號處分書所處罰原告之違法遞送郵件行為，分別為亞太行動寬頻電信股份有限公司寄送劉君之電信費帳單、台灣紙業股份有限公司股務代理人台証綜合證券股份有限公司寄送黃君之股東常會議事錄，其違法行為時間分別為94年6月30日、94年7 月8 日，有取締違反郵政法事件處分書之認定違法事實時間、地點一覽表、本院95年度訴字第797 號判決書、信用卡帳單及信封封套等件在卷可按。足見，該2 件處分書之違法事實及違法時間，均不相同，從而原告主張本件處分有重複處分之違法乙節，並無理由。
㈧又原告稱被告從未處罰統一企業集團旗下之「黑貓宅急便」為
旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，本件處分有違反平等原則之違法云云。惟所謂平等原則，係指合法之平等，並不包括違法之平等，原告無從以被告未對同業同一行為作相同處罰，主張解免其依法所應負之責任，所訴核無可採。
七、綜上所述，本件原告確有違反郵政法第6 條第1 項規定情事，被告依同法第40條第1 款規定，處原告罰鍰50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或具通信性質文件等營業行為，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 1 日
第四庭審判長 法 官 侯東昇
法 官 李玉卿法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 2 月 1 日
書記官 劉道文