臺北高等行政法院判決
95年度訴字第00227號原 告 居大建設股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 黃宗樂（主任委員）訴訟代理人 丙○○兼送達代收
丁○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國94年11月15日院臺訴字第0940092524號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告經人檢舉其銷售之「新第來亨NO.61 寶鑽新第」建物（下稱系爭建物）廣告，涉誇大不實，違反公平交易法第21條及第24條規定，經被告調查，以原告於銷售上開系爭建物廣告上，就夾層設計為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1 項規定。另銷售系爭建物預售屋，於簽署不動產買賣契約書後，未及時交付契約書予購屋人，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定。被告乃依同法第41條前段規定，以94年6 月17日公處字第09400680號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起停止前2 項違法行為，並處原告罰鍰新臺幣（下同）160 萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：（被告未於言詞辯論期日到場，聲明及陳述依其答辯狀記載及準備程序之陳述。）㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、本件應無公平交易法第24條之適用：㈠公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不
得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」所稱足以影響交易秩序者，係指該行為於市場上以較有利之價格、數量、服務或其他條件，爭取交易機會之效能競爭秩序，有妨礙之虞者，始足當之，故對於購屋者而言，除非事業有利用其市場地位（相當比例之市場占有率所顯示之市場力量），造成購屋者無法合理地或根本無從選擇交易對象，否則在購屋者仍有充分之交易機會可供選擇之情形下，即無本法所稱之顯失公平情事，此有臺灣高等法院91年度上易字第
775 號判決可參。㈡原告於房地產市場中，並未具有獨占或壟斷之地位，檢舉人
亦無非向原告購買房屋及土地不可之情事，檢舉人於其簽訂本件買賣契約之同時，顯有充分之其他交易機會可供選擇，依前述判決及說明，自不得遽謂本件房屋及土地買賣有本法第24條所稱之顯失公平情事。
二、原告已提供檢舉人審閱契約之機會，並無違反本法第24條規定：
㈠所謂契約審閱權，乃指企業經營者應給予消費者審閱契約之
機會，而非謂消費者須於主管機關所定之審閱期間經過後，始得簽訂契約：
⒈所謂契約審閱期間，乃使消費者在訂立契約前有充裕時間瞭
解契約之內容，而有一定之期間供其得為契約之審閱，然並非謂消費者在契約審閱期間內縱使已瞭解契約內容並進而提前簽約，而事後仍得任意反悔，以審閱期間未用盡為由主張不受契約之拘束。被告雖就預售房屋之契約審閱期間定為5日，但亦僅係要求建築業者給予消費者該期間，非謂消費者不得在5 日內簽約。此有臺灣臺北地方法院91年度訴字第84
0 號判決可參。⒉「企業經營者與消費者訂立定型化契約前，應有30日以內之
合理期間，供消費者審閱全部條款內容。違反前項之規定者，該條款不構成契約之內容。但消費者得主張該條款仍構成契約之內容。」消費者保護法施行細則第11條第1 、2 項固定有明文。惟該條規定之目的在給予消費者充分瞭解契約內容之機會，並規範企業經營者不得在未給予消費者審閱契約內容之機會前，限制消費者簽訂契約之時間，以避免消費者於匆忙間不及瞭解其依契約所得主張之權利及應負擔之義務，致訂立顯失公平之契約而受有損害。故只須消費者於簽約前已充分暸該契約之權利義務關係，或有可認其能認識契約契約權利義務之合理審閱期間，即不得引用上開規定而主張契約無效。此有臺灣高等法院91年度上易字第775 號判決可參。是以，企業經營者如未限制消費者必須於何時簽名，何時將契約書交回，應認企業經營者已留予消費者合理之契約審閱期間，即便消費者未看清該契約之內容，即於契約書上簽名並交回契約書，然消費者非不得於簽名前就契約書之內容，詳加閱讀。其不為此之圖，卻於完全瞭解契約內容前即於契約書上簽名，係對自身權利之拋棄，尚非法所不許，亦不影響其簽名之效力。此亦有臺灣高等法院88年重上字第41
1 號判決可參。㈡原告於銷售現場均備有契約書樣本供消費者審閱：原告於銷
售現場接待中心備有合約樣本供審閱，並於本件系爭建物買賣合約第24條第5 項約定：「本契約書簽訂前銷售現場備有合約樣本，買方已攜回5 天以上（少於5 天者係自認無異議），並經買方詳實明確審閱後，確認本約各項條款其權利義務之規範．．．」，而買方並於本約款條項下親字簽名用印，足徵系爭檢舉人之房屋買賣契約已經其審閱，並了解其簽訂本契約之權利義務無誤，檢舉人事後反悔，脫卸買賣契約之權利義務，而為事後空言捏造，顯與事實不符，被告採為認定事實之基礎，顯無理由。
㈢檢舉人係於審閱契約後始簽訂本件契約：本件房屋、土地買
賣契約書前言均明載：「本契約書於簽定前經買方已攜回審閱5 天以上（少於5 天者係自認無異）。契約條款之內容已經雙方詳細閱讀，充分討論後合意訂定條款如左，以資共同遵守」等語，任何人均可輕易看見並瞭解其意義，不論再怎麼匆忙，買受人於簽約前必然會確定其買賣標的及價金，而此段文字既載明於標的及價金之前，又全無字體細小、位置隱蔽、印刷不清或其他情事，致相對人難以注意其存在或辨識其內容，檢舉人對於上述文字委無視而不見之可能。尤本件房屋買賣契約書復於第24條第5 項再次重申該意旨，經檢舉人審認無誤後簽名於其下，自可認原告已提供契約給檢舉人審閱，此有檢舉人之房屋買賣契約書及臺灣高等法院92年度上易字第219 號判決可參。
㈣原告並無不當限制檢舉人審閱契約之情事：被告認為本件檢
舉經其調查原告之銷售方式有交付定金始給予合約審閱之情形。惟有關預售屋交付保留金之交易制度係市場行之有年之預售方式必然情況，於銷售現場有購買意願而且有討論到交易內容的消費者，都會具體談論到欲購買樓層戶別及價格，而且與原告於購買的條件上有所溝通及協調。而雖然一棟建物有很多戶，但因為樓層、戶別、方位、隔局、坪數、距離電梯遠近、採光等不同因素，其實每一樓層的每一戶都是獨一無二的，如果消費者中意某一戶，他就會以保留金的方式繳交一小部分的保留金來保留特定樓層與戶別。這時候原告除了保留該樓層之該戶給這位消費者優先購買權外，也一定會交給它樣本契約影本以供審閱，保留金並不是定金，所以消費者在保留期間內可以再自由地考慮要不要購買，也可以對契約內容提出意見，如果消費者對交易條件不滿意，審閱契約後對契約內容不滿意，可以隨時提出要求退回保留金，原告亦會全數退還保留金，或再為內容、買賣交易條件之磋商。這樣的一個銷售方式何來限制消費者之合約審閱權利，如果因為保留金之交易方式與現有公平交易法之規定有異，亦只是現有公平交易法對不動產預售交易制度規定有疏漏而已，被告應該作的不是一味的處分商業活動，而是應該積極的研究與修法建議。
三、被告認原告有違反公平交易法第24條之規定，而依同法第41條前段之規定處160 萬元之罰鍰，顯有違反平等原則：㈠平等原則乃憲法上之重要原則，即指相同之事實應為相同之
處理，非有正當理由，不得為差別待過。另自平等原則亦可導出「禁止恣意原則」及「行政自我拘束原則」，前者指行政機關作成行政決定時，不得欠缺合理、充分之實質上理由，否則即屬有瑕疵之決定；後者則指行政機關應受行政慣例之拘束，不得任意為不同之裁量或判斷。
㈡依另案被告公處字第091036號處分書，被告雖曾以原告之關
係企業正第建設股份有限公司（以下簡稱正第建設公司）於銷售「TIME時代會館」時，為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反本法第21條第1項之規定，處70萬元罰鍰。惟上述處分併於理由中明揭：「查張君檢送之『房屋買賣契約書』及『土地買賣契約書』之首頁已載明：『本契約於簽訂前，買方享有攜回審閱5日之權利。．．．』本案經洽詢張君表示係因契約數過多，不及細看，又銷售人員表示為制式合約，僅核對金錢及總價款無誤即可等情事，故未要求契約先行審閱，惟張君亦表示其於付款及簽約過程中，被處分人並未要求張君須先行交付款項，方同意給予契約書之情事，次查被處分人表示已在契約書明確告知審閱5 日之條款，又案經本會人員以消費者身分實地查訪結果，被處分人確當場供空白契約書樣本，並表示可於現場審閱，且未有要求需給付定金始提供契約等情事，足證被處分人所稱在契約書載明審閱之條款應為可採，故倘張君並未先行要求審閱契約書，則難謂被處分人需主動告知，且本案被處分人亦未利用其優勢地位以契約審閱權要求給付定金之情事，是尚難歸責於被處分人未給予契約審閱權。」即認倘契約書已載明審閱之條款，則建設公司雖未主動告知，仍不得以此即遽認建設公司有違反本法第24條規定之情事。
㈢本案與上述處分之事實並無二致，惟被告竟為不同之栽量及判斷，處原告罰鍰160 萬元，自有違平等原則。
四、按公平交易法第21條第1 項：「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」而原告系爭建物之廣告並無虛偽不實或引人錯誤之表示，自與本條之構成要件有間：㈠公平交易法第21條雖規定廣告不得有虛偽不實或引人錯誤之
表示或表徵，然依被告下列委員會決議，均重申須有「引人錯誤」之情形，才得加以處罰，學者意見亦同此旨：
⒈根據被告81年6 月24日第37次委員會決議，認速食麵廣告中
有謂「辣得噴火」等語，並無構成「引人錯誤」之情事，故不需根據公平交易法之規定加以處罰。
⒉被告另於82年2 月10日第71次委員會決議，就汽車廣告刊登
歐規車「以實車為準」之爭議，亦以其並無「引人錯誤」之情形，故認無違反公平交易法之規定，無須加以處罰。
⒊被告於82年第73次委員會決議，就建設公司廣告刊登工地地
址為「臺北市○○○○路」，亦以並無違反公平交易法之規定，無須加以處罰。
⒋依被告之前揭決議，廣告內容是否涉及不實，應就廣告之內
容整體，並根據社會一般通常觀念及一般人之知識經驗加以判斷。且黃茂榮教授已明確指出：「但從該規定之規範目的在規整不正當的競爭行為而論，對於廣告的規範自必需考慮其對於市場活動（競爭）之影響，所以一個『不實廣告』必須『引人錯誤』始有加以規範之必要」。賴源河教授等亦指出：「公平交易法第21條所規定之『虛偽不實』用語，縱使並非贅文，亦應非本條規範之重點，重點應在於『引人錯誤』之部分，若僅單純『虛偽不實』而無『引人錯誤』之虞，應不具非難性。」⒌綜上，對於公平交易法第21條之解釋，無論實務見解或學者
見解，均以需有「引人錯誤」之要件，而不得僅因有虛偽不實之情形即加以處罰，要無疑義。
㈡系爭建物廣告並無引人錯誤之處：
⒈系爭建物買賣契約書第14條已明確約定：「買方認知了解賣
方銷售人員於銷售工地告知或依買方詢問所提供有關2 次施工（含隔層裝修等）違規使用之建議及書面資料，如買方於交屋後，依該建議實作，其將來均有被拆除之危險與可能，惟買方願自負其風險與責任」，及「本契約銷售工地所提供有關之宣傳、廣告文件、資料、樣品屋及其創意空間隔層之裝潢，買方完全認知了解，僅供買賣雙方於銷售時之參考，絕非本買賣契約內容之一部分，如其有出入，一切以買賣契約書為準。」此有買賣契約書可稽。
⒉故根據本件買賣契約書，足認消費者對於標的物建物買賣範
圍之認知，絕無包含所謂「夾層」或「2 次施工」之裝潢建議部分，亦充分瞭解該部分之裝潢，可能有違規使用之虞，需經變更使用執照核准後方得為之。且根據銷售契約之記載，銷售價款之計算並不包含該等面積在內，均足以確定原告所刊登廣告之內容絕無「引人錯誤」之情形，亦無消費者因此有「陷於錯誤」之可能性，故被告實無得依公平交易法處罰原告。
⒊況預售屋銷售廣告及樣品屋所示之室內裝潢，亦非當然為契
約內容之一部分。在一般交易觀念上，預售屋廣告所示樣品屋之內裝潢僅屬建議，並非買賣契約內容之一部，此有最高法院91年台上字第893 號判決可稽。
⒋本件契約前言已載明買方有契約審閱權，且經買方簽名蓋章
，足證原告於締約前已充分告知審閱權，而買方認無攜回審閱之必要而未行使，再依本件房屋買賣契約書第14條第2 項約定，足見原告亦已明白告知夾層違法性的問題。又契約內容所載房屋面積計算方式並附平面圖，足見夾層非約定之買賣面積，且由廣告、樣品屋及銷售人員之說明以觀，兩造並無夾層交易或可合法興建夾層之合意，是合法興建夾層並非契約之預定效用及其依約給付之內容，本件預售屋廣告所示樣品屋之室內裝潢，亦非當然為契約內容之一部分。況且自86年間爆發夾層屋事件起，社會及媒體即大幅報導有關夾層屋違法性的問題，買方實難謂其以合約審閱之理由，事後反悔諉稱不知，並檢舉原告有違反公平交易法之情事。原告並無隱匿交易資訊、施用詐術，亦無違反本法第21條、第24條規定，致買賣雙方顯失公平或影響交易秩序。
⒌原告於所有買賣契約中均已明載：夾層屋並非原始設計，購
買戶如欲為空間利用應自行增建，該夾層屋係屬2 次施工之違建，銷售人員於現場接待中心為客戶說明介紹時，亦說明相當清楚，且依據「室內裝潢建議圖」輔以樣品屋現場參考實景示意，實已公開交易資訊並無任何隱匿及欺罔情事。被告罔顧事實，僅依檢舉人片面之詞及其私下隱藏身分行使其調查，非法取得之資料，遽為原告違法之決定與處分，顯無理由。
五、按私法自治乃民事法之最高指導原則，而契約自由原則乃私法自治在經濟活動規範上之具體表現，契約自由原則受到憲法之承認與保護，故法院應予尊重。除非契約自由原則之實質基礎即平等原則未被落實，而於具體個案契約正義未能獲致實現之情形，公權力始能介入，尤其不能將契約自由原則棄之不顧，過度干預契約當事人私經濟生活之安排，以致影響當事人於締約當時風險損益之評估，破壞契約當事人於意思合致時之主觀平衡，甚至給予惡意違反契約者套利之空間。本件檢舉人於購買房地後，竟拒不履行契約，又恣意對契約為解釋，主張各種不實之請求，甚且以行政訴訟、刑事告訴等手段以達毀約之目的，若其能輕易主張契約不公平而毀約，則無異是給予違約者之鼓勵，暗示能藉由任意之毀約達到取回款項之目的，將使契約之效力蕩然無存，訴訟亦將層出不窮，亦非公平交易法所欲規範公平交易、維護交易秩序之目的。被告執行公平交易法並屢次為科以罰鍰之處分，行政機關恣意不顧契約自由之原則，造成訴訟層出不窮。本件檢舉人就民事買賣糾紛提起民事訴訟，經臺灣臺北地方法院作成94年12月15日94年度訴字第300 號判決，認定檢舉人於本件不動產買賣中主張未為合約審閱及廣告不實之部分並無理由，其有違約之情事，應受總價金20% 之違約處罰。故被告對「私法自治」、「契約自由」干擾，只會增加訟爭，並淪為恣意違約者之幫手，而且這樣的情況已不止一次造成原告經營上之困擾，實質上對公平交易並無助益。
乙、被告主張之理由：
一、原告訴稱其於銷售現場均備有合約樣本供消費者審閱及預售屋交付保留金之交易制度，係市場行之有年之預售方式必然情況，其並無不當限制檢舉人審閱契約之情事云云，然查：本件被告係因原告於購屋者簽署系爭建物不動產買賣契約書後，未及時交付契約書予購屋人，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定而加以處分，並非認定原告有限制消費者契約審閱權之行為事實，此有被告本件原處分書詳述處分理由可參，是原告一再辯稱其已予購屋人契約審閱期間並未違反公平交易法第24條，均與被告據以處分之違法行為事實無關，所辯顯係對處分書內容有所誤解，至為顯然。
二、原告於系爭建物廣告中表示所銷售之房屋為一挑高空間，並以文字、照（圖）片及待售實品屋等方式，表示有夾層設計，使消費者誤認系爭建築物為符合建築相關法令，進而誤認該小坪數房屋所作之夾層設計可達雙倍使用空間，惟本建案未經臺北市政府工務局核准設計施作夾層，倘擅自增建夾層，將違反建築法相關規定。準此，原告在未經前揭主管機關核准，於系爭廣告就商品之內容，為夾層設計之表示，亦即以非法夾層樣品屋作為系爭建案之宣傳方式，使消費者誤認系爭建案於交屋時或交屋後可取得夾層使用空間，可以較低之價格可購買較多坪數使用之考量下而與原告進行買賣交易，核其情節確屬在其商品之廣告上為虛偽不實或引人錯誤之表示，洵堪認定。
三、又廣告具有招徠交易之效果，故事業於廣告中就商品所為之表示或表徵，當與事實相符，不得引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定，亦即事業應對廣告內容之真實性負擔保責任，其為公平交易法第21條課以廣告主、廣告代理業及廣告媒體業善盡約制、審查義務之立法意旨所在，縱使消費者（購屋人）事後知悉該廣告有虛偽不實或引人錯誤之情事，亦不影響該事業之不實廣告業已違反公平交易法第21條之規定。本件原告於廣告中從事虛偽不實及引人錯誤之表示，除使消費者受該不實廣告誤導前往與之交易致權益受損外，並使同業競爭者喪失交易之機會，縱原告另於買賣契約書中為補充或補正說明，亦無法改變、彌補或回復此不實廣告吸引消費者前往建案現場交易及使競爭同業喪失交易機會之事實，是以消費者前往建案現場後，原告始取出契約書並告知前開定型化約款，其據此辯稱其已提供消費者審閱契約，並經買方簽名蓋章希冀減免廣告不實之責任，實屬臨訟卸責之辯詞而不足採。
四、至於原告訴稱被告破壞「私法自治」與「契約自由」原則，查被告僅查處事業是否涉有違反公平交易法之情事，並未涉及個別消費者（購屋人）與原告間民事契約之簽訂、履行等事項，並無原告訴稱干擾「私法自治」與「契約自由」並增加訟爭等情，況消費者與原告間因契約履行所生民事糾紛之司法判決結果，與其於交易過程中是否違反公平交易法之相關規定，係屬二事並無必然關聯，原告顯係將二者混為一談，實屬不當之援引而無理由。
五、關於原告訴稱被告認原告有違反公平交易法第24條之規定而依同法第41條規定處以160 萬元之罰鍰，顯有違反平等之原則部分：
㈠所謂平等原則，係指行政機關非有正當理由，於作成行政行
為時，對行政行為所規制之對象，不得為差別待遇之謂，行政程序法第6 條規定就該原則揭諸斯旨甚明。是平等原則其實質內涵並非要求機械、齊頭式之平等處置，而係保障人民在法律地位上之實質平等，是以法律如授權主管機關，斟酌具體事件事實上之差異及立法目的而為合理之不同處置時，並無違反平等原則。
㈡查正第建設公司於銷售「TIME時代會館」預售屋，就夾層設
計為虛偽不實及引人錯誤之表示，經被告認定違反公平交易法第21條第1 項規定而以091036號處分書處分乙案，其中就未提供客戶充分之契約審閱期間部分，因檢舉人表示其於付款及簽約過程中，未有被要求須先行交付款項，方同意給予契約書之情事，復經被告派員實地訪查，該公司確實當場提供空白契約書樣本，表示可於現場審閱，並未有要求須給付定金始提供契約書等情事，故認該公司所為並未違反公平交易法第24條規定，是以兩案之違法行為事實並不相同，據以涵攝認定之適用法條即亦不相同，原告溯稱兩案事實「並無二致」云云，顯非事實。
㈢況依原告所為，係同時違反公平交易法第21條第1 項及第24
條之規定，而正第建設公司於091036號處分書中係經認定僅違反公平交易法第21條第1 項規定，兩案違法行為之情節輕重顯有差異，基於合義務性裁量之要求，罰鍰數額當然因而不同，乃屬平等原則適用之具體展現。原告不察，逕以被告就違法行為、情節輕重均有異之該案所處罰鍰，作為本案中被裁處罰鍰金額時類比之標準，實屬錯誤之比附援引而不足採。被告於逐一審酌違法行為之具體事證及公平交易法施行細則第36條所列各項衡酌因素後，處原告罰鍰160 萬元，認事用法及裁量權之行使均屬合法有據，並無違反平等原則。
六、按公平交易法施行細則第36條明定，被告依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項與其他因素後，依公平交易法第41條前段規定加以處分。被告裁處原告罰鍰160 萬元之理由、裁罰基準及考量事項，分述如下：
㈠違法行為之動機：原告於買賣雙方簽訂不動產買賣契約書後
，隨即向購屋人表示其在未付清「簽約款」前（即貸款金額以外之餘額）由原告保管該契約書，原告藉已取得部分房屋價金之優勢，迫使購屋人儘快自動繳交餘款，並使購屋人於交付該筆金額前礙難行使權利。是原告除銷售違法夾層屋賺取不動產價金外，並以保管契約書為由，迫使購屋人於繳清全額價金前，礙難行使權利，足見原告惡行重大。
㈡違法之目的及預期之不當利益：原告自取得臺北市政府核發
之建造執照及使用執照後，即知系爭建案所允建容積樓地板面積已用罄，無法加建樓地板興建夾層，惟原告卻於廣告及傢俱配置圖為夾層設計之表示，且於取得使用執照後，2 次施工擅自興建夾層設計，向參觀消費者表示夾層設計為合法建築，致使消費者誤認系爭建物於交屋時可合法取得夾層使用空間，是原告顯為預謀且預期之不當利益應大。
㈢違法行為對交易秩序之危害程度：系爭建案僅32戶，相較於
整體不動產交易秩序，原告影響交易秩序之程度尚屬輕微。㈣違法行為危害交易秩序持續期間：原告自92年3 月開始銷售
，而檢舉人係於93年6 月向原告購屋，原告銷售系爭建案期間已逾1 年，足認其違法持續期間為長。
㈤違法行為所得利益：相對於整體不動產交易市場市值，原告
於本案所得之不動產價金，於同業間尚難認係獲有高額不法利益，其違法利得尚屬少。
㈥違法事業之規模、經營狀況、營業額：不論事業規模、經營狀況及其市場地位，原告於同業間尚屬小規模。
㈦違法事業之市場地位：原告於不動產交易市場之占有率尚屬小。
㈧違法行為曾否經導正或警示：被告雖於91年11月6 日發布「
行政院公平交易委員會對於預售屋銷售行為之規範說明」，惟對於原告以保管契約書為由，迫使購屋人於繳清全額價金前，礙難行使權利乙節，尚未進行導正或警示。
㈨事業或經營者以往違法次數：原告銷售「新第來亨NO.69 吉
鑽新第」違反公平交易法第21條及第24條之規定，前經被告94年2月25日公處字第094015號處分書處分在案。
㈩事業或經營者以往違法類型：原告違法行為之類型與其第1次違法行違之類型相同。
事業或經營者以往違法間隔時間：原告本次違法行為與前次違法行為間隔之時間在2 年以下。
悛悔實據及配合調查等態度：原告於調查過程中態度良好。
綜合其他判斷因素：不另調整。
上開事項經被告委員會議審酌決議裁處罰鍰160 萬元，並無違法或不當之處。
理 由
壹、程序方面：本件被告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條、民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體方面：
一、按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」、「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰」公平交易法第21條第1 項、第24條、第41條前段分別定有明文。
二、本件原告被檢舉於銷售系爭建物廣告上，就夾層設計為虛偽不實及引人錯誤之表示行為，案經被告調查結果，認原告違反公平交易法第21條第1 項規定；又原告於購屋人簽署系爭建物之不動產買賣契約書後，未及時交付契約書予購屋人，，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，認原告違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以原處分，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前2 項違法行為，並處原告160 萬元罰鍰。原告不服，以事實欄所示各節，資為爭議。經查：
㈠就原告違反公平交易法第21條第1項部分：
⒈按預售屋廣告是否為虛偽不實或引人錯誤，應以廣告主使用
廣告時之客觀狀況以予判斷，預售屋廣告之廣告主使用廣告時，已預知或可得知其日後給付內容無法與廣告相符，則其廣告有虛偽不實或引人錯誤。倘事業在廣告上對於建物設施之興建與其合法性為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，將導致購屋者產生錯誤之認知與決定，進而影響其權益，當有依公平交易法第21條規範之必要。再者，公平交易法第21條之表示或表徵是否虛偽不實或引人錯誤，應考量表示或表徵與實際狀況之差異程度、表示或表徵之內容是否足以影響具有普通知識經驗之一般大眾為合理判斷並作成交易決定，以及對處於競爭之事業及交易相對人經濟利益之影響等。而一般消費者對廣告之認知，大皆為廣告中對商品內容所為之表示或表徵當與事實相符，且可合理期待其為合法，並作為決定交易與否之依據，因此，事業於建物銷售廣告上提供所售建物之相關資訊，以爭取交易相對人與其交易時，當負較高之注意義務妥為規劃，確保廣告之真實，以避免購屋者因其虛偽不實或引人錯誤之廣告內容，產生錯誤之認知與決定。⒉查原告於系爭建物廣告中，刊載文字「總價578 萬自備69萬
辦公書房＋主臥房＋和室＋客廳」及「總價708 萬自備84萬辦公書房＋大主臥房＋禪坐和室＋採光客廳＋採光玄關＋露台」，並有樓中樓樣品屋圖片，表示所銷售之房屋為一挑高空間，並以文字、照（圖）片及待售實品屋等方式，表示有夾層設計，此有檢舉人所提出之申述書、陳述書及廣告傳單、待售實品屋現況照片、傢俱配置參考圖等件附原處分卷可參，則由上述宣傳品及實品屋均足使消費者誤認系爭建物符合建築相關法令，進而誤認該小坪數房屋所作之夾層設計可達雙倍使用空間。然本案據臺北市政府工務局93年11月25日北市工建字第09354581700 號函復意旨略以，本案領有該局93使字第002 號使用執照，按該使用執照圖說2 至4 層並無夾層之規劃設計，按建築法25條及第73條，本案不得依銷售之傢俱配置圖興建違法夾層並使用，倘依傢俱配置圖擅自增建夾層，已涉違反建築法第25條規定屬違章建築等語，有該函件附原處分卷可參。準此，原告在未經前揭主管機關核准，於系爭廣告就商品之內容，為夾層設計之表示，亦即以非法夾層樣品屋作為系爭建案之宣傳方式，使消費者誤認系爭建案所施作之夾層設計為合法，於交屋時或交屋後可取得夾層使用空間，進而認為可以較低之價格可購買較多坪數使用之考量下而與原告進行買賣交易，對具有普通知識經驗之一般大眾，已足以影響其合理判斷及交易之決定，而對其他競爭事業及與其交易之相對人之經濟利益，亦不能謂影響不大。核其情節確屬在其商品之廣告上為虛偽不實或引人錯誤之表示，洵堪認定。
⒊至系爭建案廣告雖有標示「2003/05/12印製」等字樣，然此
僅能表徵系爭廣告之印製時間，而不足證實際之使用期間，且自92年4 月起至93年底止之期間，原告以何種宣傳品吸引消費者前往購屋，尚未提出任何廣告以資佐證，原告雖稱會定期更新廣告版面之內容，惟無法排除仍在散發舊版廣告，即仍於93年度使用系爭廣告吸引檢舉人前往購屋之可能性，否則檢舉人如何取得原告1 年多前所印製使用之廣告，實務上難有消費者會持1 年多前之廣告文宣前往購屋，或將1 年多前所取得之廣告長時間留存，以便交付親友作為購屋參考之情形，尚難認原告於預售期間過後，未有繼續使用系爭廣告之情事。
⒋另原告主張系爭建物不動產買賣契約書第14條有關購屋人了
解施作夾層設計之風險並經簽名云云。惟依一般公眾之認知，廣告就商品所為之表示或表徵當與事實相符，為避免消費者受不實廣告之誤導前往交易致權益受損，並使同業競爭者喪失與之交易之機會，故企業經營者對廣告內容，不因其在廣告上或契約另為補充、補正說明而得主張免責，原告以定型化契約方式，與購屋人約定夾層設計之風險責任將轉嫁於購屋人一方，尚難排除原告應負廣告不實之責任。由上可見原告已預知或可得知日後給付內容無法與廣告相符，卻仍以系爭宣傳品傳播使非特定之一般或相關大眾共見共聞，合併觀察整體印象及效果，足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定，原告於系爭建物廣告上就夾層設計為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1 項規定，洵堪認定。
㈡就原告違反公平交易法第24條部分：
⒈公平交易法第24條所謂「交易秩序」，係指符合善良風俗之
社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。判斷「足以影響交易秩序」時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且本件之適用並不以對交易秩序已實際產生影響者。所謂「顯失公平」，係指以顯失公平之方法從事競爭或商業交易者，其常見之具體內涵主要可分為不符合商業競爭倫理之不公平競爭行為、以不符合社會倫理手段及濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為。復依民法債編買賣之規定，出賣人對於出賣物本負有權利及物之瑕疵擔保責任，而買賣之書面契約係買受人行使請求權之主要依據。不動產買賣契約書除可作為雙方買賣不動產交易之證明外，亦係雙方主張權義務之最主要依據，是購屋人與建築投資業者簽訂不動產買賣契約書後，倘業者以繳回、留置契約書為由，或以暫代保管為由而未立即交付予購屋人等，因已使購屋人行使權利受到阻礙，不論業者係為換取債務之履行（例如辦理產權移轉登記、交付所有權狀、房屋鑰匙等）或收取價金，建築投資業者以其交易上優勢地位，利用購屋人在交易上相對弱勢地位，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，將違反公平交易法第24條規定。
⒉本件據檢舉人指稱，雙方簽訂不動產買賣契約書後，原告隨
即表示其在未付清簽約款前，即貸款金額以外之餘額，由原告保管該契約書等情，此並經另位購屋人證實在案。查購屋人因有要事待辦而請原告郵寄不動產買賣契約書，雖不無可能，然此並非常情，因不動產買賣契約書為重要文件，為雙方交易之證明及日後主張權利之依據，且通常該文件並非厚重之物，攜帶亦無不便之處，衡諸一般常理，難認購屋人會因另有要事待辦而將此重要文件置於原告處；且既另有購屋人亦證實原告係以相同手法從事銷售系爭建物。是原告於購屋人簽署不動產買賣契約書後，以暫代保管該契約書為由，要求購屋人須再給付一定金額後，始將該契約書交付予購屋人，可藉已取得部分房屋價金之優勢，迫使購屋人儘快自動繳交定金以外之餘款，並使購屋人於交付該筆金額前礙難行使權利，原告以其交易上優勢地位，利用購屋人在交易上相對弱勢地位，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，已違反公平交易法第24條規定，亦可堪認定。
⒊至原告主張被告裁罰正第建設公司案件，與本案相較，有違
平等原則云云，惟查被告另案裁罰正第建設公司之緣由，係因其於銷售「TIME時代會館」預售屋，於建物廣告上就夾層設計及坪數，為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1 項規定，被告乃裁處該公司70萬元罰鍰。而因該案檢舉人自承契約份數過多不及細看、該公司未要求須先付款方同意給予契約書之情事，復經被告所屬人員實地訪查結果，該公司確實當場提供空白契約書樣本，表示可於現場審閱，並未有要求須給付定金始提供契約書等情事，爰認尚難歸責該公司未給予契約審閱權，故認該公司所為並未違反公平交易法第24條規定，僅對建物廣告上就夾層設計及坪數為虛偽不實及引人錯誤表示部分予以處分，此與本案原告不僅就夾層設計為虛偽不實及引人錯誤之表示，且未及時交付契約書予購屋人不同。又被告就原告此部分何以違反公平交易法第24條規定，已於前述理由內敘明，核無違誤，此與被告依個案認定正第建設公司不構成違反公平交易法第24條部分無涉，原告自不得以被告就該案之認定為本件原處分違法之論據。另參酌原告本件係同時違反公平交易法第21條第1項及第24條規定，違法情節較另案正第建設公司為重，兩案違法情狀不同，被告依個案具體事證不同而為不同之裁罰決定，尚無不妥，原告主張原處分違反平等原則云云，核不足採。
⒋又查本件被告係以原告於購屋者簽署系爭建物之不動產買賣
契約書後，未及時交付契約書予購屋人，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定而加以處分，並非認定原告有限制消費者契約審閱權之行為事實而予以處分，原告爭執被告係就其限制消費者審閱契約之權利而加以處分云云，顯屬誤解，附此敘明。
三、至原告主張被告破壞「私法自治」與「契約自由」原則云云，然查被告被告為維護交易秩序及確保公平競爭而就違反公平交易法規定之事業予以處分，僅查處事業是否涉有違反公平交易法之情事，並未涉及個別消費者（購屋人）與原告間民事契約之簽訂、履行等事項，至於買賣合約及銷售圖僅為載明買賣雙方之權利義務範圍，而法院就建設公司與購屋人間買賣雙方之民事爭議所為之判決，其案情與本案之情形並不相同，自不能拘束本院依法所為之判斷。此並無原告訴稱干擾「私法自治」與「契約自由」並增加訟爭等情，況消費者與原告間因契約履行所生民事糾紛之司法判決結果，係法院適用私法法規處理私法上之權利義務關係，而其於交易過程中是否違反公平交易法之相關規定，係為行政機關依據行政法規對違反行政法上義務者之處罰，二者係屬二事並無必然關聯，原告顯係將二者混為一談，實屬不當之援引而無理由。
四、再按公平交易法施行細則第36條明定，被告依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度等。被告為統一裁量基準，乃訂有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」，將上開列示考量事項區分等級予以配分，彙整加總後再對照違法等級暨罰鍰額度。據此，本案被告依裁罰基準及考量事項如下：⒈違法行為之動機：原告於買賣雙方簽訂不動產買賣契約書後，隨即向購屋人表示其在未付清「簽約款」前（即貸款金額以外之餘額）由原告保管該契約書，原告藉已取得部分房屋價金之優勢，迫使購屋人儘快自動繳交餘款，並使購屋人於交付該筆金額前礙難行使權利。是原告除銷售違法夾層屋賺取不動產價金外，並以保管契約書為由，迫使購屋人於繳清全額價金前，礙難行使權利，足見原告惡行重大，等級為Ｂ（0.9 分）；⒉違法行為之目的及預期之不當利益：原告自取得臺北市政府核發之建造執照及使用執照後，即知系爭建案所允建容積樓地板面積已用罄，無法加建樓地板興建夾層，惟原告卻於廣告及傢俱配置圖為夾層設計之表示，且於取得使用執照後，2 次施工擅自興建夾層設計，向參觀消費者表示夾層設計為合法建築，致使消費者誤認系爭建物於交屋時可合法取得夾層使用空間，是原告顯為預謀且預期之不當利益應大，等級為Ａ（1.8 分）；⒊違法行為對交易秩序之危害程度：被告考量系爭建案僅32戶，相較於整體不動產交易秩序，原告影響交易秩序之程度尚屬輕微，等級為Ｄ（0.8 分）；⒋違法行為危害交易秩序持續期間：原告自92年3 月開始銷售，而檢舉人係於93年6 月向原告購屋，原告銷售系爭建案期間已逾1 年，足認其違法持續期間為長，等級為Ｂ（1.4 分）；⒌違法行為所得利益：
相對於整體不動產交易市場市值，原告於本案所得之不動產價金，於同業間尚難認係獲有高額不法利益，其違法利得尚屬少，等級為Ｄ（0.6 分）；⒍違法事業之規模、經營狀況、營業額：少，原告於同業間尚屬小規模，等級為Ｃ（0.8分）；⒎違法事業之市場地位：佔有率小，等級為Ｄ（0.6分）；⒏違法行為曾否經導正或警示：被告雖於91年11月6日發布「行政院公平交易委員會對於預售屋銷售行為之規範說明」，惟對於原告以保管契約書為由，迫使購屋人於繳清全額價金前，礙難行使權利乙節，尚未進行導正或警示，等級為Ｃ（0 分）；⒐事業以往違法次數：1 次，原告銷售「新第來亨NO.69 吉鑽新第」違反公平交易法第21條及第24條之規定，前經被告94年2 月25日公處字第094015號處分書處分在案，等級為Ｃ（0.3 分）；⒑事業以往違法類型：原告違法行為之類型與其第1 次違法行違之類型相同，等級為Ａ（0.6 分）；⒒事業以往違法間隔時間：原告本次違法行為與前次違法行為間隔之時間在2 年以下，等級為Ａ（0.6 分）；⒓悛悔實據及配合調查等態度：佳，原告於調查過程中態度良好，等級為Ｃ（-1分）；⒔其他判斷因素：不另調整，等級為Ｂ，綜上，被告依上開 考量項目填列「裁處罰鍰額度參考表」罰鍰分數總計為7.4 分，依被告自訂之「違法等級暨罰鍰額度」⒋⑶「7.3 至7.5 分，罰鍰157 萬元至18
4 萬元」規定罰鍰級距應為157 萬元至184 萬元間，被告處分原告160 萬元罰鍰，經核被告之裁量堪認已充分審酌一切情狀，並無裁量瑕疵情事，尚屬合法。
五、綜上所述，原告起訴論旨，均無可採。被告以原告於銷售系爭建物廣告上，就夾層設計為虛偽不實及引人錯誤之表示行為，違反公平交易法第21條第1 項規定；於購屋人簽署系爭建物之不動產買賣契約書後，未及時交付契約書予購屋人，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，經依公平交易法施行細則第36條規定，審酌其違法行為之動機、目的、預期之不當得利、對交易秩序之危害程度、持續期間、所得利益，及事業規模、經營狀況、市場地位、以往違法情形、違法後悛悔實據及配合調查等情狀，依同法第41條前段規定，以原處分命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前2 項違法行為，並處原告160 萬元罰鍰，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞聲明撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218 條、第98條第3 項前段、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 12 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 吳東都法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 10 月 12 日
書記官 楊子鋒