臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02272號原 告 甲○○訴訟代理人 呂傳勝律師
鍾毓理律師被 告 經濟部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因礦業法事件，原告不服行政院中華民國95年5 月24日院臺訴字第0950085665號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告檢具設定採礦權申請區位置圖、開採構想書、圖、礦床說明書等相關文件，於民國（下同）93年8 月30日，向被告所屬礦務局東區辦事處，申請設定坐落花蓮縣豐濱鄉靜浦村長虹橋西南地方石灰石礦採礦權。嗣原告於94年2月24日，向被告所屬礦務局東區辦事處表示撤回申請區內屬禁止開挖礦物土石、砍除樹木之特別保護區第一類使用地區，其餘屬自然景觀區第二類使用地區及花東沿海保護區一般保護區之範圍（下稱系爭土地，詳如附圖所示），請准予設定採礦權。被告以系爭土地主管機關交通部觀光局東部海岸國家風景區管理處（下稱東管處）及所轄花蓮縣政府不同意設定採礦權為由，依礦業法第27條第3 款規定，作成94年11月17日經授務字第09420120950 號處分書（下稱原處分），駁回原告申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告申請設定之採礦權用地（詳如附圖所示），應作成准予申請之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈本件係依據被告之公告提出申請，卻遭被告否准，被告顯未依法行政。
原告係依被告於93年6月30日以經授務字第09320117270 號公告：「原台濟採字第3798號煤礦採礦權等計257 礦（如清冊）之礦業權礦區自93年8月30日起視為未設權區。如在上開區域申請設定礦業權時，應造送書圖件、繳納申請費及依有關規定查核」 (下稱系爭公告)，而於93年8月30日提出申請。被告開放申請之系爭礦區，原係台濟採字第4683號（礦業字第3106號）石灰石礦後因擅自開採遭註銷礦業權之舊有礦區，經被告依礦業法第32條經探勘認為有價值而未設定礦業權之區域，由被告公告定期接受申請設定礦業權。按系爭礦區既屬舊有礦區經撤銷後再開放公告接受申請者，則該礦區是否有經營價值且可供申請設定礦業權乙節，必已經過被告以專業主管機關之地位與職責詳加評估，審慎認定可供設定礦業權後，始有依法開放申請之行政措施。礦業法第43條僅有「徵詢意見」之明文，即被徵詢機關所表示之意見，僅係作為主管機關核准申請與否之參考。詎被告竟依非主管業務之東管處及花蓮縣政府之意見，即駁回原告之申請，又未敘明否准之理由，被告不依法行政至明。
⒉東管處93年11月22日函所引台灣省建設廳80年3月22日台礦
字第010617號公告停止申請受理乙節，已因情事變更，無拘束被告之效力。
我國為落實促進水泥工業東移及「水泥工業長期發展方案」明定臺灣西部地區已設定石灰石礦業權之石灰石礦區至民國86年不再核准展延等政策，有將「石灰石」指定為得依法指定區域作為國家保留區之礦之需要，俾依法保存及調節臺灣西部石灰石礦供需等節，報奉行政院核示，准予照辦。政府機關雖曾於80年間將本申請案所在區域停止受理申請，惟因台灣西部地區之石灰石礦自86年起不再核准展延，以落實促進水泥工業東移政策，是自86年起，因情事變更，台灣東部地區之石灰石礦無繼續停止申請受理之必要。
⒊系爭土地並非林相優美或地勢陡峭。系爭土地內之林木均為
一般丘陵常見之雜木林，林相並不優美; 山坡坡度和緩，約為15 %，並未超過30%;礦床露頭位於海拔100 公尺至142 公尺之間; 且由產業道路至最近之礦床露頭距離僅約30公尺，是系爭土地之地形地貌與前述土地使用管制第(4) 點規定並不相符，無禁止原告申請之理由。
⒋系爭土地不在具潛在天然災害之敏感地區內。系爭土地不在
行政院農業委員會水土保持局公告之土石流地區範圍內，且距離本件申請案最近之土石流區係位於秀姑巒溪北岸之協進農牧場附近，而本件申請案位於秀姑巒溪之南岸，足證系爭土地不在經公告之土石流地區內，自亦不受「自二」土地不得開挖之限制。
⒌系爭土地不在行政院農業委員會水土保持局公告之土石流地
區範圍內，與「國土保安計劃- 解決土石流災害具體執行計劃」政策無關。系爭土地屬於一般保護區，依花蓮縣政府「花蓮縣沿海自然保護區及一般保護區範圍及保護措施」公告，在不影響環境之生態特色及自然景觀下，維持現有之資源利用型態。是系爭土地所在區域並無禁止開採之規定。
⒍依據93年10月26日會勘紀錄之結論第2點記載：「以上石灰
石礦床（轉石）位置，經以GPS 手持式衛星定位儀測定結果，於申請區內且礦床位置公路視線未能通視，似不致造成景觀衝擊。‧‧‧」。是系爭土地位置在秀姑巒溪南面且位於山之背面，從公路上不可能見到採礦地點，不會有礙視覺觀瞻。
㈡被告主張之理由：
⒈被告93年6 月30日經授務字第09320117270 號公告已敘明，
在上開未設權區域申請設定礦業權時，應依礦業法第二章第二節有關規定查核。因系爭土地位於東部海岸國家風景特定區，經主管機關交通部觀光局東部海岸國家風景區管理處依其使用計畫表示不予許可，該處代表於出席花蓮縣政府礦業聯合審查小組第53次審查會議時亦持相同立場。主管機關交通部觀光局東部海岸國家風景區管理處及花蓮縣政府持反對意見。
⒉被告所屬礦務局東區辦事處93年10月26日會勘紀錄內會勘機
關雖表示無意見，惟會勘當日會勘機關代表僅簽名表示有參與，該處再於10月28日另行文參與機關請其惠示意見憑辨，故交通部觀光局東部海岸國家風景區管理處及花蓮縣政府均有行文表示該機關之意見。
⒊所謂林相優美，依主管機關東管區認定是林相完整，沒有被
砍伐，原來的生態環境。因為原告申請的是一個區域，這些照片只是一個點。原告提出之照片（證9 ）只是平面圖，沒有等高線。被告在附件五上畫了兩個剖面圖，因為沒有經過實測，所以被告用等高線畫出兩個斷面圖，坡度是34度到47度，均超過東管處規定的百分之30。依森林法第3 條規定，不會因為雜亂，就認為不屬於森林。原告提出的現場照片林木也很茂密。本件東管處不同意，也有提出管制規則第4 點說明不能整地也不能砍伐林木，依原告辯論意旨狀中有提到開採方式是要剝除表土，要剝除表土就會要砍伐林木，故被告不予核准。本件是依據原告提出的石灰礦礦區圖畫出斷面圖。
⒋綜上，被告對於本案之處理，均依照礦業法有關規定辦理，
認原告申請設定採礦權案，核有礦業法第27條第3 款之規定情事，不予核准，乃適法之處分，其訴顯無理由，敬請依法予以駁回。
理 由
一、原告起訴時，被告之代表人為黃營杉，嗣於訴訟進行中變更為乙○○，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、原告起訴主張: 其係依據系爭公告提出本件石灰石礦採礦權之申請。系爭土地屬自然景觀區第二類使用地區及花東沿海保護區一般保護區之範圍，現行法令並未規定禁止採礦，原告擬小範圍開採，且開採完成即進行植生綠化工作，使地表裸露面積減至最小範圍，對景觀品質並無影響。況系爭土地屬岩石地質，樹木不易生長，林相不會優美，地處海拔75公尺至100 公尺之間，地勢平坦，異常堅固，絕對不會發生土石流現象，亦不受禁採之限制，非天然災害敏感地區。系爭土地位於秀姑巒溪南面且位於山之背面，從公路上不可能見到採礦地點，不會有礙視覺觀瞻。原告一定會做好水土保持並落實植生綠化，不會有水土保持不良或有礙視覺觀瞻之虞。原處分未依法行政，與礦業法第43條之規定不符，顯有違誤，爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。
三、被告則以: 系爭公告已敘明，在上開未設權區域申請設定礦業權時，應依礦業法第二章第二節有關規定查核。因系爭土地位於東部海岸國家風景特定區，主管機關交通部觀光局東部海岸國家風景區管理處依其使用計畫表示不予許可，另一主管機關花蓮縣政府亦持反對意見。被告依礦業法第27條第
3 款規定，否准原告申請。93年10月26日會勘當日，東管處代表於會勘紀錄內簽名表示到場參與，另於10月28日行文會勘機關表示意見憑辨，並均已回覆，並非無意見。原處分並無違誤，請依法駁回原告之訴等語，資為抗辯。
四、按於下列各地域申請設定礦業權者，不予核准：一、要塞、堡壘、軍港、警衛地帶及與軍事設施場所有關曾經圈禁之地點以內，未經該管機關同意。二、距商埠巿場地界一公里以內，未經該管機關同意。三、保安林地、水庫集水區、風景特定區及國家公園區內，未經該管機關同意。四、距公有建築物、國葬地、鐵路、國道、省道、重要廠址及不能移動之著名古蹟等地界一百五十公尺以內，未經該管機關或土地所有人及土地占有人同意。五、其他法律規定非經主管機關核准不得探、採礦之地域內，未經該管機關核准。六、其他法律禁止探、採礦之地域，礦業法第27條有明文規定。又按現有林相優美地區及平均坡度超過30% 地區，應維持現有地形地貌景觀，禁止整地、建築與砍伐林木。土地使用分區管制要點第㈡點自然景觀區第2 小點第⑷亦有規定。
五、查原告檢具設定採礦權申請區位置圖、開採構想書、圖、礦床說明書等相關文件，於93年8月30日，向被告所屬礦務局東區辦事處，申請設定坐落花蓮縣豐濱鄉靜浦村長虹橋西南地方石灰石礦採礦權。嗣原告於94年2月24日，向被告所屬礦務局東區辦事處表示撤回申請區內屬禁止開挖礦物土石、砍除樹木之特別保護區第一類使用地區，其餘屬自然景觀區第二類使用地區及花東沿海保護區一般保護區之範圍（即系爭土地），請准予設定採礦權。被告以系爭土地主管機關交通部觀光局東部海岸國家風景區管理處不同意設定採礦權為由，並參酌系爭土地所轄花蓮縣政府亦不同意設定採礦權之意見，依礦業法第27條第3 款規定，作成原處分，駁回原告申請等事實，有原告礦業權設定申請書、設定採礦權申請區位置圖、開採構想書、圖、礦床說明書、交通部觀光局東部海岸國家風景區管理處93年11月22日觀海管字第0930005601號函、花蓮縣政府94年1 月24日府城商字第09400088270 號函、94年6 月14日府城商字第09400836160 號及94年10月28日府城商字第09401562500 號函等件附原處分卷可稽，並為兩造所不爭，堪以憑認。本件爭執之重點在於: 被告認原告申請設定採礦權案，有礦業法第27條第3 款規定之情形，以原處分否准申請，是否違法? 本院判斷如下:
㈠、查系爭土地位於「東部海岸風景特定區」及「花東沿海一般保護區」，其主管機關及所轄地方政府分別為東管處及花蓮縣政府，有被告96年2 月1 日經授務字第09600017860 號函乙件附卷可稽，揆諸前揭規定，原告於系爭土地申請設定採礦權，應經該管機關東管處同意。
㈡、被告所屬礦務局東區辦事處於93年11月17日，以東一字第09300206020 號函，詢問東管處意見，覆以: 「二、... 另部份位於自然景觀區第二使用地區自二範圍內，為林相優美、地勢陡峭或具潛在天然災害之敏感地區，本處建議不宜許可。三、本案區域內之石灰石礦礦業權，業經臺灣省政府建設廳八十年三月二十二日台礦字第０一０六一七號公告停止受理申請，惠請續予維持，以維護風景特定區內自然及文化資源完整」等語，有該處93年11月22日觀海管字第0930005601號函附原處分卷可按。又東管處於96年1 月30日以觀海管字第0960000408號函表示: 「... 二、本案本處係依據礦業法第27條、發展觀光條例第17條及風景特定區管理規則第14條規定辦理，並參照「東部海岸風景特定區整體發展計劃」有關自然資源保護及土地使用之規劃，以維護國家級風景特定區自然景觀完整之立場表示意見。三、旨揭礦區（即系爭土地）座落於秀姑巒溪泛舟終點長虹橋南岸，為本轄主要遊憩活動區域目視所及之處，如若同意開採，對自然景觀將有負面影響，亦將引起遊客注意。本處相關意見已於... 三次表示意見在案」等語，有該函文乙件在卷可查。可知，系爭土地之該管機關東管處已明確表示不同意原告於系爭土地申請設定採礦權。
㈢、被告所屬礦務局東區辦事處於94年1 月13日以東二字第09400038140號函詢花蓮縣政府意見，覆以「... 二、基於行政院核定之「國土保安計畫–解決土石流災害具體執行計畫」之政策... ，因其位於臺灣沿海地區自然環境保護計畫–花東沿海保護區... ，不得開挖礦物土石。本府不同意本案」等語，有該府94年1 月24日府城商字第09400088270 號函乙件附原處分卷可徵。嗣被告所屬礦務局東區辦事處分別於94年2 月25日及7 月21日，以東一字第09400050550 號及00000000000 號函，將原告之陳述內容轉知花蓮縣政府，覆以:
「... 基於第52次礦業案審查會相同之理由，歉難同意...」及「... 二、本案本府礦業案聯合審查小組第52次會議決議為: 基於行政院核定之國土保安計畫─解決土石流災害具體執行計畫」政策及... 因其位於「臺灣沿海地區自然環境保護計劃─花東沿海保護區一般保護區」及東部海岸國家風景區主要計畫「特別保護區」範圍內，不得開挖礦物土石」本府不同意本案，三、另本案採礦區部分位於秀姑巒溪南面，若未作妥水土保持，開採時將有礙視覺觀瞻」等語，亦有該府94年6 月14日府城商字第09400836160 號及94年10 月28日府城商字第09401562500 號函等件附原處分卷可稽。
㈣、綜上各等情以觀，系爭土地位於「東部海岸風景特定區」，該管機關東管處已明確表示不宜同意，則被告依據礦業法第27條第3 項規定，並參酌系爭土地所轄花蓮縣政府亦不同意設定採礦權之意見，否准原告申請設定系爭土地之採礦權，於法自屬有據，核無違誤。
六、原告雖主張其係依據系爭公告提出申請，卻遭被告否准。礦業法第43條規定「徵詢意見」，僅可作為主管機關核准申請與否之參考。詎被告竟依非主管業務之東管處及花蓮縣政府之意見，駁回原告之申請，又未敘明否准之理由，被告顯未依法行政云云。惟查，系爭公告雖載明：「原台濟採字第3798號煤礦採礦權等計257 礦（如清冊）之礦業權礦區自93年
8 月30日起視為未設權區。如在上開區域申請設定礦業權時，應造送書圖件、繳納申請費及依有關規定查核」等語，然並非只要依據系爭公告提出申請，被告即應予以准許，仍須審核申請是否符合礦業法等相關規定，此觀系爭公告於第二點載明: 「在上開未設權區域申請設定礦業權時，應依礦業法第二章第二節有關規定查核」等語自明。又按「礦業權者使用土地，應檢具開採及施工計畫，附同圖說，向主管機關申請審查，就其必須使用之面積予以核定，並通知土地所有人及關係人。…主管機關為第1 項核定時，應先徵詢地政、環境保護、水土保持、其他相關主管機關及土地所有人之意見。」礦業法第43條第1 項、第3 項前段固有明文規定。惟該規定係關於礦業權使用土地之申請要件，與本件申請設定採礦權之情形不同，尚無適用之餘地。而原告於系爭土地申請設定採礦權，應經該管機關東管處同意，已如前述，而東管處已表示不同意，則被告依據礦業法第27條第3 項規定，詳細說明理由及法令依據，否准原告申請設定系爭土地之採礦權，於法尚無不合。是原告主張被告違反依法行政原則，委無足採。
七、原告另主張系爭土地屬岩石地質，樹木不易生長，林相不會優美，地處海拔75公尺至100公尺之間， 地勢平坦，異常堅固，絕對不會發生土石流現象，亦不受禁採之限制，非天然災害敏感地區。系爭土地位於秀姑巒溪南面且位於山之背面，從公路上不可能見到採礦地點，不會有礙視覺觀瞻，原告一定會做好水土保持云云，並提出照片8張、測量圖、行政院農業委員會水土保持局土石流資訊圖為憑。惟查：
㈠、所謂林相優美，係由主管機關東管處認定林相完整，沒有被砍伐，原來的生態環境，業據被告所屬礦業局東區辦事處科長丁○○到庭說明綦詳（見本院96年2 月2 日準備程序筆錄），而原告提出之照片4 張（證8 ）呈現的只是系爭土地的某個特定點，未能涵蓋系爭土地全部。
㈡、照片4 張（證4 ）只是現場實景，尚乏詳細數據及專業認定系爭土地地質穩固，無天然災害之虞。測量圖（證9 ）只是平面圖，沒有等高線，不能證明系爭土地地勢平坦。又坡度之計算方法，有實測地形圖者採坵塊法，無實測地形圖者得採等高線法，水土保持法規第25條有明文規定。被告依系爭地區航空照片計算後平均坡度約為34-47%間（被告所提附件
5 ），已逾前揭土地使用分區管制要點第㈡點自然景觀區第
2 小點第⑷規定之30% 。
㈢、系爭土地部分位於秀姑巒溪南面，若未作妥水土保持，開採時將有礙視覺觀瞻等情，有花蓮縣政府94年10月28日府城商字第09401562500 號函乙件附原處分卷可參，是花蓮縣政府係以有無作妥水土保持為要件，並非悉以系爭土地之坐落位置，認定妨礙視覺觀瞻。另「旨揭礦區（即系爭土地）坐落於秀姑巒溪泛舟終點長虹橋南岸，為本轄主要遊憩活動區域目視所及之處，如若同意開採，對自然景觀將有負面影響，亦將引起遊客注意」有東管處96年1 月30日觀海管字第0960000408號函乙件在卷可按，足見，系爭土地屬目視所及之處，若准予設定採礦權，開採時採剝除表土、砍伐林木之方式為之（見原告言詞辯論意旨狀第3-4 頁），自有危害自然景觀及破壞林相之虞。至原告陳明會做好水土保持云云，尚難據為有利於原告之認定。故原告主張，均非可採。
八、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告所為否准原告申請設定系爭土地採礦權之處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，暨被告對於原告申請設定之採礦權用地（詳如附圖所示），應作成准予申請之處分，均無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由， 爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 8 日
第四庭審判長 法 官 侯東昇
法 官 李玉卿法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 3 月 8 日
書記官 劉道文