臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02390號原 告 永雅金屬工業股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 戊○○被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國95年6月5日勞訴字第0950001494號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告委任復康拓開發有限公司，於民國（下同）94年7月11日檢具被告94年5月11日「無違反勞工法令證明書」，向行政院勞工委員會申請外國人重新招募許可，經該會函請被告查復上開證明書是否為變造資料，經被告以94年8月17日北府勞動字第0940575312號函行政院勞工委員會，略以原告前於93年2月11日向被告申請開立證明書後，至今未有申請紀錄等語。行政院勞工委員會遂函移被告查處，經被告調查結果，認原告變造被告所開立「無違反勞工法令證明書」，於94年7月11日向行政院勞工委員會申請外國人重新招募許可，違反就業服務法第5條第2項第5款規定，另原告經行政院勞工委員會以94年9月30日勞職外字第0940711649號（原處分誤載為第0000000000號）函廢止外國人聘僱許可，限期於文到14日內辦理所聘僱外國人離境出國或轉換雇主，但原告迄94年11月3日尚未辦理相關事宜，亦違反就業服務法第57條第9款規定，被告乃依同法第65條第1項及第67條第1項規定，以94年12月21日北府勞動字第0940806876號函附同日期文號罰鍰處分書【該罰鍰處分書說明二、違法事實欄，原載為「被處分人變造本府所開立無違反勞工法令證明書於94年7月11日向行政院勞工委員會申請外國人重新召募許可．．」，嗣經被告以96年1月19日北府勞動字第0960044893號函附同日期文號罰鍰處分更正書，更正為「被處分人於94年7月11日向行政院勞工委員會申請外國人重新召募許可時，所檢具相關文件中之『無違反勞工法令證明書』，經行政院勞工委員會發現並由本府確認該證明書為不實文件．．」】，分別處原告新台幣（下同）30萬元及6萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經行政院勞工委員會95年6月5日勞訴字第0950001494號訴願決定，將原處分有關違反就業服務法第57條第9款規定部分撤銷，由被告於2個月內另為適法之處分，其餘訴願駁回。原告就訴願駁回部分（即訴願決定及原處分關於原告違反就業服務法第5條第2項第5款遭裁罰30萬元部分）仍不服，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、訴願決定及原處分關於原告違反就業服務法第5條第2項第5款遭裁罰30萬元部分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、原處分稱原告變造「無違反勞工法令證明書」，違反就業服務法規定云云，惟事實上係仲介公司辦件人員所偽造，此經臺灣桃園地方法院調查清楚並已判決確定，原告並無故意或過失持變造文件向行政院勞工委員會提出申請。按代理僅於法律行為範圍內存在，任何人不得以他人名義為違法行為，參照最高法院80年度台上字第2340號裁判：「代理行為，或代理本人為意思表示，或代理本人受意思表示，均以意思表示直接對本人發生效力為要件，此觀民法第103條之規定自明。侵權行為為違法行為，不發生意思表示發生效力之問題，無適用代理規定之餘地。故代理人所為侵權行為之法律上效果，非得依代理之法則解為對於本人發生效力。」之意旨，仲介公司所為偽造文書之違法行為，不發生原告意思表示之效力，故原告並無提供不實資料，即無違反就業服務法第5條第2項第5款規定。
２、原告委託仲介公司辦理外籍勞工申請重新招募許可等相關事項，訂有委任契約書，契約書已限定委任範圍，且在司法調查中已確知非原告所為，應無原處分所稱提供不實資料之情事，而行政院勞工委員會亦公告委任契約書樣本，其中明定委任事項代理權限，故被告應知委任授權係有權限範圍之代理，而非認定仲介公司代理權及於原告，令原告承受30萬元罰鍰之嚴厲處分。訴願決定稱受委任之仲介業務疏失，僅為原告得向該仲介公司請求民事賠償之理由，不影響原告違反就業服務法應受處罰之事實云云，惟此為違法行為，不構成委任代理法律行為，非僅屬向該仲介公司請求民事賠償，況該違法行為不會導致原告違反就業服務法之規定。
３、按塗改「無違反勞工法令證明書」日期之偽造文書案經臺灣桃園地方法院傳訊相關被告調查後，發現皆由復康拓開發有限公司業務承辦人員曾小姐所為，該偽造文書案與原告或所屬員工劉彩蓮完全無關：
⑴有關被告94年8月11日訪談內容，原告再次請劉彩蓮詳述該
訪談，其內容略以被告人員於94年8月11日約下午4點左右到廠（即原告處）時，即先向外勞訪談工作情形與薪資領取方式並巡視外勞宿舍等事宜，后再詢問原告公司人員與仲介公司配合情形，如仲介公司來廠訪查之頻率、文件配合方式等，並要求說明行政院勞工委員會等相關單位來文之文件配合方式，劉彩蓮據實答以傳真方式或郵寄給仲介公司。被告人員又問若有需蓋章之文件呢？劉彩蓮答：處理程序如上。隨後被告人員即出示「無違反勞工法令證明書」詢問劉彩蓮是否看過此纇文件？劉彩蓮答：看過。被告人員依出示之文件詢問劉彩蓮其內容是否有何異狀？劉彩蓮答看不出有何異狀。
⑵被告人員再問：近1個月內是否有以傳真或郵寄方式提供仲
介公司文件以辦理申請外勞等相關業務？劉彩蓮答：僅以傳真方式提供「勞工退休準備金收據」、「本國與外國勞工比例證明」及「提撥勞工退休準備金收據」等3份資料予該仲介公司曾小姐。被告人員隨後告知其出示之「無違反勞工法令證明書」申請日期遭塗改變更，然劉彩蓮亦甚感訝異，劉彩蓮並未傳真或郵寄「無違反勞工法令證明書」予仲介公司，劉彩蓮當下並請求被告人員前往復康拓開發有限公司訪查。
⑶劉彩蓮於被告人員離開原告公司後，即去電復康拓開發有限
公司詢問曾小姐並告知訪查內容，而曾小姐於得知訪查內容後，回覆劉彩蓮將儘快處理此事件。然直至94年10月4日，原告接獲本件處分，方知違法情事，深感事態嚴重即刻通知復康拓開發有限公司負責人馬安仁至原告公司詢問事件始末，但馬安仁以不清楚事件原委為由，希望原告待其回公司詳查後，再告知原告事件始末與處置方式，惟之後仍無法說明清楚，原告為維護自身權益，遂向臺灣桃園地方法院提起該公司偽造文書之訴。
⑷按塗改「無違反勞工法令證明書」日期之偽造文書案經臺灣
桃園地方法院傳訊相關被告調查後，發現皆由復康拓開發有限公司業務承辦人員曾小姐所為，曾小姐亦經臺灣桃園地方法院刑事判決確定，此係仲介公司職員不經原告同意用印，乃侵權法律行為，該項判決證實該偽造文書案與原告或劉彩蓮完全無關。被告人員以相關單位來文或用印文件之配合模式，推定塗改上開證明書日期為原告或劉彩蓮所為，顯屬違誤。
⑸有關被告人員於94年8月11日訪談紀錄，經原告申請閱卷後
，發現劉彩蓮在訪談紀錄上已詳述提供之文件並無「無違反勞工法令證明書」，且明確告知未在「無違反勞工法令證明書」蓋章與傳真或郵寄。亦即，劉彩蓮在該訪談紀錄詳述「今年（民國94年）還沒有蓋過『無違反勞工法令證明書』，只提供之前述文件．．」等語，係指除「無違反勞工法令證明書」外之勞健保資料、繳費證明及勞工退休準備金收據等資料傳真。被告稱原告職員劉彩蓮在「無違反勞工法令證明書」上用印並傳真至仲介公司云云，顯為不實陳述，誤導訴願決定機關，亦涉及刑法第213條公文書不實登載之罪。⑹有關被告訪談人員於94年8月11日訪談紀錄，僅記載原告職
員劉彩蓮曾經見過並傳真「無違反勞工法令證明書」，而此一回答乃因被告問及是否曾經見過。被告訪談人員問今年是否有見過，而劉彩蓮君回答今年（民國94年）還沒有蓋過「無違反勞工法令證明書」，只提供前述文件等語，係指上開勞健保資料等資料，此一問答內容可由被告談話紀錄得知，被告訪談人員故意以迂迴方式問答，惟劉彩蓮據實以答，可證該偽造文書確係仲介公司所為，並經臺灣桃園地方法院判決確認。
４、原告多年來全程委託仲介公司（即復康拓開發有限公司）代為辦理申請外籍勞工相關事務，仲介公司具有申辦事務之專業性，原告無法查證。另外仲介公司既有違法行為，絕不會告知原告，原告應為不知情，故無過失問題存在。訴願決定稱本件經被告審查屬實云云，係根據被告所稱原告總務職員劉彩蓮之談話紀錄已坦承該證明書係仲介公司傳真予該公司加蓋公司大小章後即回傳或郵寄出去云云，惟與被告在本件答辯主張原告未善盡查證責任，顯有過失云云，其兩者理由甚有差異，上開訴願決定所稱疑因被告公文書不實登載所致。訴願決定復稱受委任之仲介業務疏失，僅為原告得向該仲介公司請求民事賠償之理由云云，惟綜觀此案非為「仲介業務疏失」之委託代理之民事責任，乃涉及刑法之偽造文書罪，訴願決定所稱顯有偏誤。
５、原處分書記載「被處分人變造本府．．」，經被告修改為「．．提供不實文件．．」，事實上原告僅委託仲介公司申請外勞相關事宜，此一不實文件之提供乃原告受侵權行為（違法行為）所導致，參照最高法院80年台上字第2340號裁判意旨，該委託代理行為不及於原告。又有關原處分卷內說明書所提「公司承辦人員」，雖未指名係原告公司或仲介公司，但從字義可知因原告已經全權委託仲介公司辦理，自無「公司承辦人員」，且該公司大小章與偽造「無違反勞工法令切結書」屬於同一大小章，可確認係由仲介公司代理發文，與原告無關。
６、至於在「雇主聘僱外籍勞工申請書」上記載「．．並聲明本申請案所填寫資料及檢附文件等均屬實，．．」，係指由原告檢附之資料，而「無違反勞工法令證明書」係仲介公司依行政程序法第24條第3項規定：「代理權之授與，及於該行政程序有關之全部程序行為。」規定處理，由原告所提供之勞保資料、勞工退休墊償基金收據等相關資料，向被告申請，經核可後由被告郵寄原告住所，原告再傳真至仲介公司即可。是正常情況下並不須加蓋公司大小章切結與正本相符，故上開證明書非原告所提供之文件，而係仲介公司依法申請之文件。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按就業服務法第5條第2項規定，「僱主招募或僱用員工，不得有下列情事：．．五、辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」。依行政院勞工委員會94年11月28日勞職法字第0940062495號函指出原告於94年3月30日向該會申請重新招募許可外國人4名，因未檢具「無違反勞工法令證明書」，經該會前於同年4月1日函知30日內補正，原告復於同年月28日向該會申請展延補正期限，經該會同意展延補正期限至同年7月8日。又依該會94年9月30日勞職外字第0940720080號函指出，原告於94年7月11日復送件向該會申請重新招募許可外籍勞工3名，並檢具「無違反勞工法令證明書」影本（原告以正本不慎遺失為由僅附影本，該證明書影本註明核發日期為94年5月11日），嗣經該會以94年8月3日勞職外字第0940644951號函請被告就上開「無違反勞工法令證明書」影本確認是否為被告所開立，經被告查得原告自93年2月11日向被告申請開立「無違反勞工法令證明書」後，至原告提出重新招募日止，未曾再向被告提出申請。被告復於94年8月11日訪談原告總務劉彩蓮，其坦承該證明書係仲介傳予原告加蓋公司大小章後即回傳或郵寄出去，則原告委託復康拓開發有限公司向行政院勞工委員會代辦重新招募之許可事項，提供不實資料，足可認定。
２、復康拓開發有限公司受原告委託辦理重新招募許可外國人之業務，依僱主聘僱外國人許可及管理辦法第16條規定應備之文件，於申請前曾將文件傳至原告，經原告審閱蓋妥公司大小章後，回傳交由復康拓開發有限公司向行政院勞工委員會提出申請，故原告對於申請應備文件，未盡查證之責任，違反就業服務法第5條第2項第5款規定足堪認定。原告稱未在上開證明書蓋章與傳真或郵寄予復康拓開發有限公司云云，惟參照被告於94年8月11日訪談劉彩蓮談話記錄記載略以：
「（問）聘僱外勞之相關文件有哪些？交由誰處理？勞健保投保資料、繳費證明以及勞工退休準備金的收據。是仲介公司曾小姐來電要求我們提供。」、「（問）有無確認仲介辦理進度？全程委託仲介辦理。」、「（問）有無看過『無違反勞工法令證明書』？有。仲介有傳來，請我們蓋好大小章後，再回傳或郵寄給他們。」、「（問）當時蓋好傳真出去的正本保存在？今年是否有蓋過相同文件？配合仲介有時用傳真的，有時用郵寄的。今年還沒有蓋過『無違反勞工法令證明書』，只提供過前述之文件而已。」，是原告於94年7月11日向行政院勞工委員會所提申請重新招募補附之「無違反勞工法令證明書」（94年5月11日）蓋有原告公司章，顯見原告全程委託復康拓開發有限公司代為申請，惟對於本件申請所應備文件查證，未善盡責任，難謂無過失。
３、原告針對於94年7月11日向行政院勞工委員會所提申請重新招募補附之「無違反勞工法令證明書」（94年5月11日）蓋有原告公司章，其主張已提出多次說明，並經臺灣桃園地方法院查證，係仲介公司職員不經原告同意用印等語，足證原告於同年7月11日委任復康拓開發有限公司向行政院勞工委員會辦理重新招募申請時，提供不實之「無違反勞工法令證明書」，符合就業服務法第5條第2項第5款規定，故原告所稱顯示其對於本件申請所應備文件，未善盡查證責任。亦即，行政院勞工委員會所為外籍勞工之聘僱許可，其性質核屬授益之行政處分，檢具合法真實文件則為申請人取得聘僱許可之法定協力義務。原告既為申請聘僱許可之行為主體，對於申請時所備具之文件自當盡相當之注意義務以確保其真實性，此等法定義務並不因原告將申請行為委任第三人處理即得加以免除，核其情節，原告未盡查證與注意之義務，能注意而未注意，難辭過失之責。
４、依民法第103條規定：「代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力。」本件係針對原告違反就業服務法第5條第2項第5款規定，至於不實資料來源涉及刑事責任，與本件無關。參照訴願決定所載，原告於93年2月11日向被告申請開立證明書後，迄未有申請紀錄，且相關申請資料即「雇主聘僱外籍勞工申請書」之雇主名稱一欄復有原告之印文，則原告提供不實資料向行政院勞工委員會申請外籍勞工之客觀事實足堪認定。是以，本件爭點不在於偽造或變造文書之刑事責任，原告既坦承該份無違反勞工法令證明書為不實資料，且上開申請書上有原告公司及其代表人蓋印，並載明：「本申請案係委任私立就業服務機構辦理，並聲明本申請案所填寫資料及檢附文件等均屬實，如有虛偽，願負法律上之一切責任。」，故原告自難脫免其責。理 由
一、按「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事：．．五、辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」、「雇主聘僱外國人工作，應檢具有關文件，向中央主管機關申請許可。．．」、「違反第5條第1項、第2項．．第5款．．規定者，處新台幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第5條第2項第5款、第48條第1項前段及第65條第1項所明定。
二、本件原告委任復康拓開發有限公司，於94年7月11日檢具被告94年5月11日「無違反勞工法令證明書」，向行政院勞工委員會申請外國人重新招募許可，經該會函請被告查復上開證明書是否為變造資料，經被告以94年8月17日北府勞動字第0940575312號函行政院勞工委員會，略以原告前於93年2月11日向被告申請開立證明書後，至今未有申請紀錄等語。
行政院勞工委員會遂函移被告查處，經被告調查結果，認原告變造被告所開立「無違反勞工法令證明書」，於94年7月11日向行政院勞工委員會申請外國人重新招募許可，違反就業服務法第5條第2項第5款規定，另原告經行政院勞工委員會以94年9月30日勞職外字第0940711649號（原處分誤載為第0000000000號）函廢止外國人聘僱許可，限期於文到14日內辦理所聘僱外國人離境出國或轉換雇主，但原告迄94年11月3日尚未辦理相關事宜，亦違反就業服務法第57條第9款規定，被告乃依同法第65條第1項及第67條第1項規定，以94年12月21日北府勞動字第0940806876號函附同日期文號罰鍰處分書【該罰鍰處分書說明二、違法事實欄，原載為「被處分人變造本府所開立無違反勞工法令證明書於94年7月11日向行政院勞工委員會申請外國人重新召募許可．．」，嗣經被告以96年1月19日北府勞動字第0960044893號函附同日期文號罰鍰處分更正書，更正為「被處分人於94年7月11日向行政院勞工委員會申請外國人重新召募許可時，所檢具相關文件中之『無違反勞工法令證明書』，經行政院勞工委員會發現並由本府確認該證明書為不實文件．．」】，分別處原告30萬元及6萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經行政院勞工委員會95年6月5日勞訴字第0950001494號訴願決定，將原處分有關違反就業服務法第57條第9款規定部分撤銷，由被告於2個月內另為適法之處分，其餘訴願駁回。原告就訴願駁回部分（即訴願決定及原處分關於原告違反就業服務法第5條第2項第5款遭裁罰30萬元部分）仍不服，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：
１、由就業服務法第5條第2項第5款、第48條第1項前段及第65條第1項規定可知，行政院勞工委員會所為之招募、聘僱許可，其性質係屬授益性質之行政處分；而檢具合法真實文件則為申請人取得招募、聘僱許可之法定協力義務；本件原告既有招募、聘僱外籍勞工之需要，則其不論係自行辦理或委任辦理，皆負有提供真實文件之義務，違反該項義務者即難免發生未盡注意義務受罰之責任。
２、查「雇主聘僱外籍勞工申請書」係以原告之名義申請，而所檢具之「無違反勞工法令證明書」又係不實文件（此有被告94年8月17日北府勞動字第0940575312號函可稽），已該當就業服務法第5條第2項第5款以不實資料申辦許可之行為。
按民法第528條規定：「稱委任者，謂當事人約定，一方委託他方處理事務，他方允為處理之契約。」同法第103條規定：「代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力。」又按行政程序法第24條第1項、第3項規定：「當事人得委任代理人。但依法規或行政程序之性質不得授權者，不得為之。」、「代理權之授與，及於該行政程序有關之全部程序行為。．．．」。審諸本件原告雖係委任復康拓開發有限公司申辦外國人重新招募許可事宜，然本於雙方委任契約關係，及原告同意復康拓開發有限公司代刻印章代為申辦之事實（參見本院卷第102頁之言詞辯論筆錄第2頁原告訴訟代理人之陳述），原告自負有監督義務，本應注意受任人即復康拓開發有限公司有無提供合法真實文件向行政院勞工委員會申請許可，卻未盡其注意義務，以致所委任之復康拓開發有限公司提供不實之「無違反勞工法令證明書」予行政院勞工委員會，自有未盡監督責任之疏失情形。
３、又觀諸原告申請聘僱外籍勞工所提出之「雇主聘僱外籍勞工申請書」所載，雇主姓名確為原告無誤，雖該申請書及有關文件（於本件為「無違反勞工法令證明書」）係透過復康拓開發有限公司代為申辦，惟原告既為本件申請招募、聘僱外籍勞工之雇主，對本人提出或委任他人提出用以申請文件之真實性，自亦應負注意之義務。再者，本件原告係申請重新招募外籍勞工，並非初次申請招募外籍勞工，則原告就「無違反勞工法令證明書」之取得程序，及所有申請外籍勞工之相關手續及所需文件，應有所認識，其既委由復康拓開發有限公司代為申辦處理，縱使復康拓開發有限公司或其員工為達代辦目的而提供不實之「無違反勞工法令證明書」，仍於受委任事項範圍，原告自無從推卸其為申請人之責任。況，「雇主聘僱外籍勞工申請書」上亦經原告具言：「本申請案係委任私立就業服務機構辦理，並聲明本申請案所填寫資料及檢附文件等均屬實，如有虛偽，願負法律上之一切責任。」等語（有原處分卷附該申請書影本可稽），故原告對於所檢附文件資料是否有虛偽不實，仍應盡其注意義務，不因其委託業者代辦而免責。從而，原告對於復康拓開發有限公司提供不實之「無違反勞工法令證明書」，縱非故意，亦有應注意能注意而不注意之過失。原告主張其並不知悉亦未同意復康拓開發有限公司以不實之「無違反勞工法令證明書」代辦招募、聘僱外籍勞工，應無可歸責性可言，尚嫌無據。
４、此外，原告於94年9月8日、94年10月20日出具說明函（書）表示：「經本公司內部開會討論查證，是因本案件承辦人員因無違反法令證明書疏忽誤繕附到影本而日期模糊不清，造成無違反法令證明日期有誤，其因辦件人員剛從學校畢業又無任何社會經驗，及其與社會經驗的不足，且本公司的無違反法令證明書也已申報中，本公司亦有督導不周之處。」、「．．⒈關於此事，經過本公司內部開會討論查證，係因向勞委會申請外勞招募許可函，必須檢附貴府勞工局核發之『無違反法令證明書』，因小姐疏忽誤繕，造成檢附之影本日期有誤。本件係因辦件人員剛從學校畢業又無任何社會經驗，致使此一事件發生．．」等語，有原處分卷附該2說明函（書）影本可稽，益證原告有以不實資料申辦許可之行為。
５、雖然，復康拓開發有限公司之員工曾雅雯，因涉嫌行使變造公文書（無違反勞工法令證明書）罪嫌，經臺灣桃園地方法院檢察官以95年度偵字第3225號起訴書提起公訴在案；惟查，本件原告係因委由復康拓開發有限公司提供不實之無違反勞工法令證明書，向行政院勞工委員會申請外國人重新招募許可，致違反就業服務法第5條第2項第5款規定，被告乃依同法第65條第1項規定，處原告罰鍰，此乃違反行政法規而受之秩序罰，與原告是否構成刑事偽（變）造公文書之犯罪無涉。
三、綜上所述，被告據以認定原告違反就業服務法第5條第2項第5款規定，依同法第65條第1項之規定，以94年12月21日北府勞動字第0940806876號函附同日期文號罰鍰處分書（嗣被告以96年1月19日北府勞動字第0960044893號函附同日期文號罰鍰處分更正書，更正罰鍰處分書說明二之違法事實欄部分文字），裁處原告法定最低額度罰鍰30萬元，認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 15 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 吳東都法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 2 月 15 日
書記官 方偉皓