臺北高等行政法院判決
95年度訴字第00232號原 告 東森電視事業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 蘇永欽（主任委員）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因衛星電視廣播法事件，原告不服行政院中華民國94年11月16日院臺訴字第0940092822號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：行政院新聞局（下稱新聞局）以原告（新聞局94年7 月29日核准更名前之公司名稱為東森華榮傳播事業股份有限公司）經營之「東森新聞台」頻道於民國（下同）94年6 月4 日14時54分51秒至同日15時55分7 秒播出之「1500東森整點新聞」節目，依規定得播出603 秒之廣告，惟實際播出廣告時間為790 秒，違反衛星廣播電視法第23條第1 項規定，又原告前因相同違法行為，經該局核處有案，茲再違規，乃依同法第37條第1 項第1 款規定，以94年8 月3 日新廣4 字第0940624008號處分書處以罰鍰新臺幣（下同）30萬元，並請立即改正，逾期不改正者，將按次連續處罰。原告不服，以新聞局誤將「1500東森整點新聞」與「1600搶先看」兩節目時間合併計算之結果，致使原告於該段播出之廣告秒數合計為79
0 秒，故認定原告有超秒情事，顯有違誤；另觀「1600搶先看」至次一節目「東森晚間新聞」，原告亦依規定秒數播出廣告，並無廣告超秒之事實可證，又「東森新聞台」頻道本為全新聞頻道，全天24小時播出新聞事件，依法可播放廣告計14,400秒，惟為彙整新聞重點，有時即以相關字卡區別報導內容，並非代表不同節目區分，新聞局將系爭節目任意合併計算致誤認其有廣告超秒，顯與事實不符云云，提起訴願，經行政院94年11月16日院臺訴字第0940092822號訴願決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：⑴「1600搶先看」究係「1600整點新聞」或係「1500整點新聞」之一部分？亦即「1600搶先看」之廣告，是否應計入「1500整點新聞」之節目廣告秒數限制之內？⑵新聞局作成原處分未給予原告陳述意見之機會，是否合法？㈠原告主張之理由：
⒈查原告94年6 月4 日「1500東森整點新聞」節目，實際播
出時間為50分鐘，依衛星廣播電視法第23條之規定，得播出600 秒廣告，原告實際播送之廣告秒數並未超過限制範圍。惟新聞局誤將「1500東森整點新聞」與「1600搶先看」兩節目時間合併計算之結果，致使原告於該時段播出之廣告秒數合計為790 秒，故認定原告有超秒之情事，顯有違誤。
⒉次查，新聞局係以潤利公司電視廣告監測記錄為依據，審
查原告每一節目之長度及廣告時間是否符合衛星廣播電視法第23條之規定，認定方式係以節目開始之圖卡出現時間起計。然依據AC Nielsen公司節目廣告監播表，原告之「1500東森整點新聞」之廣告秒數並未超過限制範圍，且「1600搶先看」至次一節目「東森晚間新聞」，原告亦依規定秒數播出廣告，並無廣告超秒之事實可證，故原告並無違反衛星廣播電視法第23條第1 項之規定，潤利公司於認定原告節目開始之圖卡標準顯有違誤。新聞局僅依據潤利公司電視廣告監測記錄，認定原告違反衛星廣播電視法之規定，新聞局所為之行政處分顯有輕率、行政怠惰之虞。⒊按行政程序法第102 條前段之規定：「行政機關作成限制
或剝奪人民自由或權利之處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」、第103 條之規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：一、大量做成同種類處分。二、情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者。三、受法定期間之限制，如予陳述意見之機會，顯然不能遵行者。四、行政強制執行時所採取之各種處置。五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認。六、限制自由權利之內容及程度，顯屬輕微，而無事先聽取相對人意見之必要者。七、相對人於提起訴願前依法律應向行政機關聲請再審查、異議、複查、重審或其他先行程序者。八、為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限製出境之處分。」是行政機關為限制或剝奪人民自由或權利之處分前，除符合行政程序法第103 條之規定或作成處分根據之法規另有明文禁止給予處分相對人陳述意見之規定外，應給予處分相對人聽證或陳述意見之機會。
⒋又查，本件原處分係科處原告罰鍰，為限制人民權利之處
分；又原處分既非屬行政程序法第103 條第3 、5 、6 、
7 、8 款之情形，且原處分相對人非成千上萬，而使被告通知原告到場陳述意見有事實上之困難；再者衛星廣播電視法對廣告係採「先播後審」之制度，處分時系爭廣告之播出已歷時日，非屬「情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益」﹔原處分所適用之依據，係以潤利公司電視廣告監測記錄為依據，然因該公司認定節目開始之圖卡標準顯有違誤，且與一般電視監測公司如AC Nielsen公司，亦有重大差異，而新聞局又未給予原告陳述意見之機會，表達上述節目圖卡認定標準意見，以致新聞局自94年6月4 日至同年6 月10日對於原告按日連續處以30萬元之罰鍰，共計210 萬元，對原告限制權利已達重大之程度，是故本件並無行政程序法第103 條所定各款之情形甚明。又查，衛星廣播電視法亦無不許原告陳述意見之規定，故本件應有前揭行政程序法第102 條之適用，新聞局為本件行政處分時未踐行此一基本程序要件，其處分即可認為違法，難謂已遵守行政程序法及衛星廣播電視法等相關規定。⒌按行政機關對於人民有所處罰，必須確實證明其為違法之
事實。倘不能證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法，改制前行政法院著有39年判字第2 號判例。新聞局於94年10月24日聞訴字第0940019291號訴願答辯書所陳「訴願人訴稱之「1600搶先看」實際上乃為插播之新聞節目快訊，實際播出時間為15時48分12秒起至15時51分49秒，不能算為一完整之節目，主要在預告隨後播出之「1600整點新聞」節目重點，以吸引觀眾繼續收看下一個節目。」，經查原告訴願書從未有此所述，新聞局所言不知從何而來？又「1600搶先看」應屬「整點新聞」之新聞重點提示，故應與「1600整點新聞」視為同一節目，而非「1500東森整點新聞」之一部分，亦非「插播之新聞節目快訊」。新聞局僅略以「訴願人顯對於法令認知有誤，所訴核不足採」為由，卻未詳細敘明其理由為何？顯有違39年判字第2號判例及一般法律原則。
⒍退萬步言，次按衛星廣播電視法第23條第1 項規定「廣告
時間不得超過每一節目播送總時間六分之一」，原告受處分之頻道本即為全新聞頻道，全天候24小時播放新聞事件，係為一「節目」，依法即可播放廣告合計14400 秒。惟原告為彙整新聞重點，即以相關字卡區別「時間」，並非代表不同節目區分，新聞局自行判斷將原告節目任意合併計算致誤認原告有廣告超秒之違法情事，顯與事實不符。另查，新聞局於歷次訴願答辯書中，指稱原告對於法令認知有誤，並已將此標準周知業界，倘若原告將一日廣告集中於某一時段連續播出數小時，則將罔顧消費者收視權益；然依一般經驗法則，試問有哪一家傳播業者會將廣告集中於某一時段連續播出數小時？且原告一天之廣告秒數並未逾越14400 秒，不致過度侵犯觀眾收視權益。若真有前述情況產生，試問有哪一廣告主同意此種宣傳方式而繼續委託該傳播業者播放廣告？被告之答辯內容，顯有違反一般常理及經驗法則之意。
⒎綜上所陳，原告所播出之「1500東森整點新聞」節目之廣
告秒數，並未違反衛星廣播電視法第23條第1 項「廣告時間不得超過每一節目播總時間六分之一」；新聞局以原告違反衛星廣播電視法第23條第1 項之規定，然並未提出違反法令事實之相關證明，僅以其片面認定之節目時間，其認事用法違反行政程序法之相關規定，有違一般法律原則，亦屬不合。
㈡被告主張之理由：
⒈按衛星廣播電視法第23條第1 項規定：「廣告時間不得超
過每一節目播送總時間六分之一。」違反者，依同法第35條第4 款規定，予以警告；同法第37條第1 項第1 款復規定，衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業有1 年內經處罰2 次。再有前2 條（第35條、第36條）各項情形之一者，處20萬元以上200 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。
⒉原告辯稱：⑴原處分所適用之依據，係以潤利公司電視廣
告監測紀錄為依據，然因該公司認定節目開始之圖卡標準顯有違誤，而新聞局又未給予原告陳述之機會，表達上述節目圖卡認定標準意見。⑵「1600搶先看」應屬「整點新聞」之新聞重點提示，故應與「1600整點新聞」視為同一節目，而非「1500整點新聞」之一部分，亦非插播之新聞快訊，有違39年判字第2 號叛例及一般法律原則，故原處分及決定書應予撤銷等語云云。
⒊經查原告係東森電視事業股份有限公司，其所經營之「東
森新聞台」於94年6 月4 日播出之「1500東森整點新聞」節目，經新聞局詳加檢視節目側錄帶，該節目播出時間係自當日14時54分51秒之「1500整點新聞」圖卡出現起，至15時55分07秒「1600整點新聞」圖卡出現止，播送之廣告時間應為603 秒，實際播出790 秒，廣告時間超過187 秒。已違反衛星廣播電視法第23條第1 項「廣告時間不得超過每一節目播送總時間六分之一。」之規定，原告所檢附之尼爾森公司94年6 月4 日之監播表，與新聞局委託潤利公司電視廣告監測記錄日報總表提供數據相同，廣告總秒數皆是790 秒，廣告時間超過187 秒。上開節目之廣告長度已超過衛星廣播電視法第23條第1 項規定，違規事實洵堪認定。
⒋次查，原告辯稱「1600搶先看」與「1600整點新聞」應視
為同一節目，而非「1500整點新聞」之一部分。惟「1600搶先看」為下一節目之預告，即下一節目尚未正式開始，自應併入「1500整點新聞」節目時間之內，「1600搶先看」既為預告之性質，自不能算為一完整之節目。又節目長度之計算，新聞局均以節目開始之圖卡出現時間起計，至下一節目圖卡出現止計其總秒數，廣告時間即以前開節目實際播送總時間之六分之一為準，新聞局亦向以此標準周知業界，新聞局作出行政處分前，向來審慎為之，除參酌潤利公司電視廣告監測紀錄外，並逐一檢視有違規事實之側錄帶，詳加核對電視廣告監測記錄日報總表之廣告內容，是原告所辯實無法具體證明該節目之廣告時間符合前開規定。
⒌再查，原告前因違反同一法條規定，經新聞局分別以93年
9 月27日新廣4 字第0930625424號、94年1 月11日新廣4字第0940620540號、94年5 月4 日新廣4 字第0940622412號、94年5 月16日新廣4 字第0940622609號、第0000000000號、94年6 月14日新廣4 字第0940623270號、94年7 月
1 日新廣4 字第0940623480號、第0000000000號、第0000000000號及第0000000000號處分書核有案，茲再違規，處原告30萬元，揆諸首揭規定，並無不妥，行政程序法第10
3 條第5 項規定：「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，行政機關得不給予陳述意見之機會」，該節目廣告超秒之違法事實，在客觀上依潤利公司電視廣告監測記錄日報總表及側錄帶為證，違規事實明白得以確認，得不給予原告聽證或陳述意見之機會。
⒍原告經營衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法相關
規定，以善盡媒體社會責任，茲任令其頻道違規播出違法之畫面內容，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應負法律責任。原告所辯，實不足採。新聞局審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。
理 由
甲、程序方面：按國家通訊傳播委員會組織法第2條及第3條第13款規定：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。
」、「本會掌理下列事項：．．十三、違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。」。查系爭94年8 月3 日新廣4 字第0940624008號處分書原由行政院新聞局作成，訴訟進行中，因衛星廣播電視法之主管機關，自95年2 月22日起變更為被告，而其代表人為蘇永欽，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，亦應予准許。
乙、實體方面：
壹、兩造陳述要旨：
一、原告主張「1500東森整點新聞」節目，實際播出時間為50分鐘，得播出600秒廣告，其中插播之「1600搶先看」屬「160
0 整點新聞」之重點提示，與「1600整點新聞」為同一節目，而非「1500東森整點新聞」之一部分，亦非「插播之新聞節目快訊」，被告誤將「1500東森整點新聞」與「1600搶先看」兩節目時間合併計算之結果，致使原告於該時段播出之廣告秒數合計為790 秒，故認定原告有超秒之情事，顯有違誤等語。
二、被告則以「1600搶先看」為下一節目之預告，不能算為一完整節目，其下一節目既尚未開始，自應併入「1500整點新聞」節目時間之內，又原告前因相同違法行為，經該局核處有案，茲再違規，故科處罰金30萬元並命立即停止行為，並無違誤等語置辯。
貳、兩造不爭之事實：如事實概要欄所述之事實，業據提出潤利公司電視廣告監測紀錄、側錄錄影帶、行政院新聞局93年9 月27日新廣4 字第0930625424 號 、94年1 月11日新廣4 字第0940620540號、94年5 月4 日新廣4 字第0940622412號、94年5 月16日新廣
4 字第0940622609號、第0000000000號、94年6 月14日新廣
4 字第0940623270號、94年7 月1 日新廣4 字第0940623480號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號處分書為證，為兩造所不爭執，堪信為真。是本件應審酌者厥為：⑴「1600搶先看」究係「1600整點新聞」或係「1500整點新聞」之一部分？亦即「1600搶先看」之廣告，是否應計入「1500整點新聞」之節目廣告秒數限制之內？⑵新聞局作成原處分未給予原告陳述意見之機會，是否合法？
叁、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：㈠衛星廣播電視法第23條第1 項規定：「廣告時間不得超過每一節目播送總時間六分之一。」。
㈡衛星廣播電視法第35條第4 款規定：「衛星廣播電視事業或
境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告：1 、．．．4 、違反第21條、第23條、第28條、第30條、第31條或第32條規定者。」㈢衛星廣播電視法第36條第1 款規定：「衛星廣播電視事業或
境外衛星廣播電視事業經依前條規定警告後，仍不改正者，處10萬元以上1 百萬元以下罰鍰，並通知限期改正。又第37條第1 項第1 款規定，1 年內經處罰2 次，再有前2 條各款情形之一者，處20萬元以上2 百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。」。
二、「1600搶先看」之廣告秒數，應計入「1500整點新聞」之節目廣告秒數限制之內：
㈠原告所經營「東森新聞台」頻道94年6 月4 日播出之「1500
東森整點新聞」節目，其時間自14時54分51秒「1500東森整點新聞」圖卡出現時間起計，至15時55分7 秒下一節目「東森整點新聞-1600 整點新聞」圖卡出現前為止，為一完整節目，至於「1600搶先看」係此一節目穿插快訊，主要在預告隨後播出之「1600整點新聞」節目重點，以吸引觀眾繼續收看下一個節目，其本身即具有「為下一個節目作廣告」之性質，是原告所稱：「1600搶先看」為「1500東森整點新聞」節目之結束時點云云，要不足採。換言之，「1500東森整點新聞」節目之結束時點，應以「1600整點新聞」圖卡出現為止，故在「1600搶先看」其後播出之廣告秒數，自屬於「1500東森整點新聞」節目之廣告。
㈡查原告經營之「東森新聞台」頻道自94年6 月4 日14時54分
51秒「1500東森整點新聞」節目圖卡出現時，至同日15時55分7 秒播出之「1600東森整點新聞」節目圖卡出現為止，其播出廣告時間達790 秒，有新聞局卷附該局委託潤利公司電視廣告監測紀錄日報總表影本可稽，且為原告所不爭執（參本院卷第51頁筆錄），是原告已逾節目播送總時間60分16秒之六分之一，其違反衛星廣播電視法第23條第1 項規定，堪以認定。
㈢原告雖謂東森新聞台為全新聞頻道，全天候24小時播放新聞事件，係為一「節目」，依法即可播放廣告合計14400 秒。
原告為彙整新聞重點，即以相關字卡區別「時間」，並非代表不同節目區分云云，惟查電視各時段廣告因整體收視率或特定族群收視率之不同，廣告費用亦不相同，衛星廣播電視法第23條第1 項所以規定「廣告時間不得超過每一節目播送總時間六分之一」，目的即在於限制電視業者不可於收視率高之時段播出過多之廣告，以免過度侵犯觀眾收視權益，原告自不得打破節目區分，將一日所有廣告集中於某一時段連續播出數小時，否則消費者之權益將置於何處，是原告所訴核不足採。
㈣原告復主張行政院新聞局未給原告陳述意見之機會云云，惟
按行政程序法103 條第5 項規定：「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，行政機關得不給予陳述意見之機會」，前揭節目廣告超秒之違法事實，在客觀上依潤利公司電視廣告監測記錄日報總表及側錄帶，已可確認違規事實，行政院新聞局自得不給予原告陳述意見之機會。
三、綜上所述，原處分以原告「1500東森整點新聞」節目播出廣告時間超秒，違反衛星廣播電視法第23條第1 項規定。而原告前因相同違法行為，經行政院新聞局核處有案，茲再違規，行政院新聞局處依其93年12月22日新廣4 字第0930626520號令修正發布「本局處理衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準」，科處原告罰鍰30萬元，並命立即改正，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 31 日
第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 畢乃俊法 官 陳金圍上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 10 月 31 日
書記官 陳可欣