臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02455號原 告 包公祠驪暉宮籌建委員會代 表 人 甲○○訴訟代理人 徐秀蘭律師被 告 台北市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 戊○○
丁○○丙○○上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國95年6月6日台內訴字第0950044509號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告於民國（下同）90年6 月13日依台北市土地使用分區管制規則有關保護區第44組（宗祠及宗教建築）規定，向台北市內湖區公所提出申請在台北市○○區○○段2小段464、464-1、464-3、464-4、464-5、464-7、464-11、464-12等8筆地號土地（下稱系爭土地）都市計畫保護區土地上新建「包公祠驪暉宮」，經該所以90年12月24日北市湖民字第9022742800號函轉被告核辦，被告以91年3月19日府民三字第09105506500號函知該府建設局並副知原告：「．．．申請於本市內湖區保護區『林』地新建『包公祠驪暉宮』乙案，業經本府核可設置，本案移請貴局辦理林地目土地作宗教使用之變更核准，．．．」被告並以91年5月23日府建三字第09113928000號函分別向行政院農業委員會及內政部函詢，案經行政院農業委員會以91年6月13日農林字第0910129402 號函復：「．．．新建包公祠驪暉宮一案，本會同意在符合台北市土地使用分區管制規則第4 條所定保護區劃定之目的下，供其他用途之使用，．．．。」又內政部以91年7月1日台內營字第0910007627號函復：「．．．本案如經該府查明符合上開規定，且不妨礙鄰近地區安全與安寧，並不破壞水土保持，本部同意依規定辦理。．．．」嗣原告向被告所屬都市發展局申請都市設計審議，被告所屬都市發展局91年10 月9日函請原告提送「水土保持計畫修正本」交該局審查，經被告所屬建設局以91年11月28日北市建四字第09134679600 號函復被告所屬都市發展局：「．．．旨揭都市設計審議之初步水土保持計畫修正本，經本局初審內容尚屬合宜，．．．」被告所屬建設局並以92年5月5日北市建四字第09231496700號函復被告所屬都市發展局：「．．．本案邊坡穩定業經專業技師分析安全無虞並簽證負責，惟在礦渣堆置區申建寺廟，究否已考慮其他都計問題，請貴局依相關規定續辦。」嗣被告所屬都市發展局以93年4月21日北市都設字第09331329500號函請台北市水土保持技師公會協助就本案所涉之水土保持、上下邊坡穩定、地質結構安全及開發可行性等加以審視函復，案經該公會以93年10月13日北市水保技字第9310017號函復該局：「．．．就工程技術層面而言，建議本案初步水土保持計畫准予通過。．．．」被告所屬都市發展局乃將本案提送93年11月25日召開之「台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會」第131次會議決議：「1、本案尊重台北市水土保持技師公會對於本案水土保持計畫之專業意見，惟其開發應有附帶條件之前提下始得同意。2 、有關本案涉及法令部分，請依下列意見檢討修正：⑴基地範圍內應依『台北市土地使用分區管制規則』規定，維持百分之八十以上原地貌．．．⑶有關本案涉及『台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準』不得位於台北市環境地質資料庫中土地利用潛力低及很低地區，及『台北市山坡地開發建築都市設計準則』規定部分，請依發局複審意見㈠3、4、5 檢討修正。．．．3 、本案若經檢討後得於現地開發，有關本案規劃設計部分，請依下列意見檢討修正：⑴有關本案開發後對於周邊社區居民安全之疑慮及交通衝擊部分，請設計單位於報告書中補充說明。⑵請設計單位於進行相關監測作業時，預留部分經費作為環境改善之用。．．．4 、本案暫予保留，請設計單位依前述決議事項修正後，再提陳台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會討論。」被告旋以93年12月8日府都設字第09325977300號函檢附會議紀錄予原告。原告於94年5月2日就本案都審會議是否准予核備以申請書向被告所屬都市發展局請求確答，案經該局以94年6 月16日北市都設字第09432561100 號函復原告：「．．．請貴會儘速檢送修正後報告書45份過局，俾協助提陳台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會，並依委員會決議辦理後續相關作業。」被告並以94年7月11日府都設字第09413538700號函復原告：「．．．本案尚未完成都市設計審議核備，且依前揭說明㈡內容，亦無涉信賴保護補償議題。4 、另本案因涉諸多法令檢討、開發可行性及公共安全等議題，若無法依『台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第131 次委員會議』決議事項確實修正檢討，則無法續予審議或准予通過，併請貴會考量。」嗣全案經台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會95年1月5日第159 次委員會議決議：
「本開發案不符合『台北市土地使用分區管制規則』等相關法令規定，經委員會討論後予以駁回。」被告旋以95年1 月20日府都設字第09570578000 號函檢送上開審議委員會議紀錄1 份予原告。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
(一)訴願決定及原處分均撤銷。
(二)被告應審議通過原告於91年9 月23日提出之都市設計審議申請案。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)按非法人之團體有當事人能力，行政訴訟法第22條定有明文。另「依民事訴訟法第40條第3 項規定，非法人之團體設有代表人或管理人者，有當事人能力，固非不得為行政訴訟之原告，但所謂設有代表人或管理人，係指該團體為達一定之目的，經營業務而常設之代表人或管理人而言」、「非法人團體係指由多數人所組成，有一定之組織、名稱及目的，且有一定之事務所或營業所為其活動中心，並有獨立之財產，而設有代表人或管理人對外代表團體及為法律行為者始屬之」最高行政法院52年裁字第63號判例暨94年裁字第637 號裁定資照。原告係為籌設包公祠之目的而設立，目前共有會員41人，並經委員會決議由甲○○為代表人，對外代表該委員會，並有獨立之財產，此有包公祠驪暉宮籌建發起人第1 次籌建委員會會議紀錄影本、台北市內湖區包公祠驪暉宮籌建人員名冊影本、暨玉山商業銀行存款證明書影本可稽，原告有當事人能力。
(二)被告95年1 月20日府都設字第09570578000 號函為行政處分，得為訴願及行政訴訟之標的：
１、被告上開函之主旨雖未明確表明其為行政處分之意旨，也完全欠缺法律救濟方法、期間及受理救濟機關之教示，有違行政程序法第96條第6 款規定之格式，但上述書函之結論（即「台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第159 次委員會議」紀錄）既已明確表示：「本開發案不符合『台北市土地使用分區管制規則』等相關法令規定，經委員會討論後予以駁回。」，係駁回原告之都市設計審議申請，構成拒絕處分；何況於目前台北市之建築實務上，未通過都市設計審議之案件，根本無法向主管建築機關掛號申請建造執照。因都市設計審議申請之駁回，確為行政處分。
２、依司法院釋字第423 號解釋「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」本件系爭函文之法律性質應為行政處分。
３、按行政機關對於人民依法申請為行政處分之案件所作之函復，屬駁回而為行政處分，抑或屬事實敘述或理由說明而為觀念通知，應從實質上是否拒絕而認定，非以形式上有無駁回之論示而為判斷（最高行政法院92年裁字第453 號裁定意旨參照）。台北市都市設計及土地使用開發許可審議規則第8條第1 項第3 款雖規定：「適用第4 條第3 款及第4 款之案件，經幹事會審查後，會議紀錄應簽陳主任委員核定，申請人應於收受會議紀錄之日起30日內申請委員會審議；經委員會審議完成之案件，申請人應於收受會議紀錄之日起30日內申請本府核定。經本府完成核定之案件，申請人應自收受核定函之日起6 個月內申請建築執照」，亦即經台北市都市設計審議委員會審議完成後，尚須送被告核定。惟所謂「審議完成」、「核定」等詞，僅為法條之形式用語，其本身是否為行政處分，仍應就實質認定之，而非拘泥於法律文字。向來行政法學理及實務上，「核定」之法律性質為行政處分迨無疑義；然而「審議完成」之法律性質為何？是否其為核定前之行為，即非行政處分？此種解釋恐有疑問。
(三)關於都市設計審議申請許可之規定，欠缺法律明確之授權依據：
１、按目前台北市境內建築申請之實務上，倘若在台北市土地使用分區管制規則（下稱土地管制規則）第95條第1 項所列各款事由範疇中者，必須先向台北市政府都市設計審議委員會提出都市設計審議之申請，待審議通過後，方得依建築法第25條以下之規定，向被告申請審查核發建造執照。查都市設計審議之申請係依據土地管制規則第95條第1 項之規定，而前揭規則之法源依據係都市計畫法台北市施行細則第26條，後者之法源依據則為都市計畫法第85條，惟都市計畫法及都市計畫法台北市施行細則皆未有申請審議之相關規定或授權，而土地管制規則卻逕自規定第95條之事項應經事前審議為之，否則實務上開發單位將無法向建築主管機關申請建造執照。
２、有關都市設計及土地使用之事前審議機制，僅建築法第35條設有相關規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，對於申請建造執照或雜項執照案件，認為不合本法規定或基於本法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，應將其不合條款之處，詳為列舉，依第33條所規定之期限，一次通知起造人，令其改正」。依現行法制，僅於申請建造執照時，方賦予主管建築機關事前審查是否符合都市計畫相關規定之權限，否則一般違反都市計畫相關規定者，僅是採取事後處罰之措施。
(四)被告有關都市設計審議之權限，已超出母法授權之範疇：
１、按都市計畫法之立法目的係「為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展」，其「所關心經營的是都市三度空間的感覺意義、土地使用功能效率及未來的整體遠景與發展機會。然而非常簡單明晰的，其最終目的旨在創造優良都市環境品質以達到居民對他們生活的社會空間課題」。都市計畫著重者是空間市容的規劃，至於其他水土保持、環境影響評估等問題，則是其他各該法令規範之範疇。
２、原處分所持之法令依據係土地管制規則附條件允許使用核准標準。然而該核准標準於法位階上僅為地方團體之自治規則，是否有權對涉及山坡地保育條例、水土保持法、環境影響評估法等，做細節性之規範，實不無疑義。若依循依法行政原則，至少應獲得前揭法律之授權為當，否則單是都市計畫法之授權，恐難以作為其管制山坡地保育、水土保持、環境影響評估之依據。
(五)原處分認定本件申請案之「開發面積改變地貌逾20% 」，認事用法顯有違誤：
１、按「台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」中，有關「保護區第44組（宗祠及宗教建築）核准條件固規定：基地範圍以維持百分之八十以上原地貌為原則。不論就規定文義或過去實踐而言，上述限制並非絕對不變的強制規定，而可斟酌個案開發計畫與實際情形予以放寬。被告91年10月9日北市都三字第09132583200 號函曾表示：「若因使用需求擬爭取開發規模酌予放寬，則應在綠化、生態維護設計上對自然環境有正面之貢獻前提下，再提陳委員會討論。」（此為被告所屬都發局於91年10月2 日針對本案召開之「都市設計及土地使用開發許可審議幹事會會議」結論之一）。
２、查原處分所指之36.18%開發面積，實是將本件申請案之將來施工過程中的影響面積全部計入。本案建物面積已由最初設計的377.43平方公尺，經歷次會議中委員的要求，己縮減為
298.4平方公尺，其開發率佔9.97%，水保設施計可分集水井排水溝為73.04平方公尺，其開發率佔2.44%，合計為12.41%，符合上述「維持百分之八十以上原地貌為原則」之規定。
(六)原處分有關沈砂池位置部分之認事用法，顯有違誤：
１、原處分以沈砂池位於緩衝綠帶上，不符相關規定為由駁回本件申請案。其主張之法規依據為台北市山坡地開發建築都市設計準則第17條：「基地內之水塔、變電箱、機房、蓄水池、污水處理設施等地面上固定公用設施及設備，應集中設置於建築物內或公用設備區。前項設施或設備設置於公用設備區者，不得占用緩衝綠帶或退縮地，並應配合建築物予以設計，或為綠化或美化處理」，可見系爭規定係在規範「地面上固定公用設施及設備」。
２、查本件擬設之沈砂池為水保設施，係設置於地面下，並不在前揭規定適用範圍內，更不會有占用緩衝綠帶之問題。如被告堅持其立場，則原告可修正開發計畫，將沈砂池之位置遷移出緩衝綠帶之外。此顯屬可修正且能修正之細節部分，應不得據以駁回，被告駁回本件申請案，顯係濫用其許可權力，處分顯有不當。
３、原處分在會議結論中另提及有關本件基地東側之排水溝與沈砂池間界面問題。查經過本案基地東側之排水溝係圖面上之寬平淺溝，於滯洪沈砂池完成後，該段寬平淺溝將予以取消，因此不會有排水溝與沈砂池界面處理問題產生，故亦屬可修正而不得據以駁回。
(七)原處分有關環境影響評估部分，亦有認事用法之違誤：
１、原處分以本件申請案涉及之基地面積共計12,689平方公尺，依規定應實施環境影響評估為由，駁回本件申請案。但查：原處分認為系爭土地總面積超過1 公頃，係以系爭土地之總面積為計算標準，惟系爭土地之總面積固然超過1 公頃，但本件申請開發面積為2992.86 平方公尺，未達1 公頃，依法無須辦理環境影響評估，將來如通過都市設計審議之核可，原告於申請建造執照前，將申請地政機關將核可之申請開發面積辦理分割再合併為1 筆土地，即完全符合相關規定。
２、原告早於台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第82次委員會議已提出說明，本件建築基地面積合計為2992.86平方公尺，並經都委會之幹事會議審查通過。被告忽又執此駁回，實有違誠實信用原則（參行政程序法第8 條），亦有濫用權力之違法不當。
３、倘若被告確實對開發範圍存有疑慮，至少應至現場作實地勘查，以評估將來開發所影響之範圍面積，而非僅依所坐落地號之全部面積予以計算。地號之存在僅是標示性之作用，致於整個地號範圍內之土地是否皆受本件開發行為之波及，應視實際情況而定。被告單依地號計算開發面積，認定事實顯有違誤。
４、被告所主張之法規依據為開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第23條第4 款準用第2 款第3 目之規定：「位於山坡地，申請開發面積1 公頃以上者」，惟該目規定並未敘明係以基地坐落土地地號之總面積為計算標準，而被告持此見解之理由僅為被告於建築管理處幹事會議中表示之見解。然而，台北市建築管理處並非前揭認定標準之主管機關，其所為解釋自非系爭認定標準之有權解釋，為何非主管機關之建管處可對前揭認定標準之解釋做片面認定？其依據何在？
(八)關於原處分以「基地位置位於台北市環境地質資料庫中土地利用潛力低及很低之地區」為由駁回原告之申請：
台北市土地使用分區付條件允許使用核准標準之修訂說明，其中關於系爭法規從原來之「不得位於高度環境敏感地區」修正為「不得位於臺北市環境地質資料庫中土地利用潛力低及很低之地區」部分之修訂說明為「敘明高度環境敏感地區之執行依據」，系爭法規修正之目的，只是對原來「高度環境敏感地區」之文字，作補充解釋，以供主管機關執行之依據。系爭法規之修正並非在提高審議標準，禁止原來高度環境敏感地區以外之地區上興建宗祠，更可見本法規並非禁止規定，自應依中央法規標準法第18條適用有利於原告之舊法規。
(九)原處分適用新法規而駁回本件申請案，有違法規不溯及既往與信賴保護原則：
１、原處分認「本案建築面積為298.4平方公尺（大於165平方公尺），且基地位置位屬『台北市環境地質資料庫』中土地利用潛力低之地區」，因而駁回本件申請案。查原處分所引用的上述規定，實係被告於93年7 月13日修正「台北市土地使用分區管制規則」中有關保護區第44組（宗祠及宗教建築）核准條件後之「新規定」：「7 、不得位於台北市環境地質質料庫中土地利用潛力低及很低之地區。但建築面積未達165平方公尺，經建築師及相關專業技師詳細勘測地形、地質，判斷無安全顧慮者，不在此限」（下稱「新規定」）。
２、按中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」就保護區內土地之分類而言，這只是分類標準的部分修正，而非完全之禁止，且但書部分並未變動。如果被告是將保護區內土地屬「土地利用潛力低及很低之地區」，均改列為完全禁止建築，則此種新法規才能說是新「禁止」規定，而不只是新「修正」規定（最高行政法院91年判字第2359號判決及93年判字第1077號判決參照）。
３、不論是系爭「舊規定」或「新規定」都同樣容許有「但建築面積未達165 平方公尺，經建築師及相關專業技師詳細勘測地形、地質，判斷無安全顧慮者，不在此限。」之例外，且無任何不同。即使是「新規定」也沒有完全禁止人民在所謂「土地利用潛力低及很低之地區」內為建築利用行為，其效果與「舊規定」同屬「限制」規定，而非「禁止」規定。系爭「新規定」只是修正「舊規定」之部分分類標準，而非新增禁止規定（最高行政法院86年判字第2015號判決）。
４、縱認上述「新規定」確屬新「禁止」規定，而無從適用中央法規標準法第18條但書，而從寬適用「舊規定」。但基於信賴保護原則，本件亦應排除「新規定」之適用：
⑴、司法院釋字第525 號解釋「信賴保護原則攸關憲法上人民權
利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。．．．」司法院釋字第
529 、538 、589 號解釋均重申釋字第525 號解釋的上述意旨。其中釋字第589 號解釋更進一步明示：「受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。」
⑵、綜合以上司法院大法官解釋意旨可知：信賴保護原則之適用
，第一、須有信賴基準之存在：包括行政處分或行政法規；第二：信賴行為的產生；第三：信賴基礎的去除：包括行政處分的撤銷、廢止，及行政法規之廢止或變更；第四：信賴值得保護。至於信賴保護原則的效果包括「採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款」兩類，即財產保護和存續保護，而不限於金錢補償一途。原告因信賴原先舊法規之規定，因而投注開發成本，先後花費鉅資委外鑽探取樣製成報告，並自費委請水土保持技師公會提供專業鑑定意見，已有具體信賴行為存在；且當初本案持續延宕之因素，在於都委會在毫無憑據之情況下，堅持系爭土地位於「順向坡」，致使本案時間拖延2 年之久，影響原告之權益甚鉅；嗣後又歷經法規修正，且未訂定過渡條款，致使原告所投注之心血恐付為一炬，否則在正常情況下，本案應早已順利審議通過，並取得建造執照。
⑶、本件在可歸責於被告之情況下，無端拖延2 年之久，之後於
本件審議期間，都發局特別將本件涉及之法規予以修正，不免有個案修法之嫌，致使原告因信賴舊法規之規定而損失甚鉅，有關信賴保護之法律效果部分，應採取存續保護，即適用原先舊法規之規定，方符合原告正當合理之信賴。
(十)有關基地範圍應維持80%以上原地貌部分：被告之依據為台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第2 條關於保護區第44組之規定：「基地範圍以維持百分之八十以上原地貌為原則」，則本案建物面積為298.4 平方公尺，其開發率佔9.97%，水保設施中之集水井、水溝為73.04平方公尺，開發率佔2.44%合計12.41% 、符合前揭規定；若加水保設施之沉砂池90平方公尺（開發率佔3.01% ）及通路（新設透水磚道路、人行步道）、排樁621.16平方公尺（開發率佔20.76%），則合計為36.18%，然沉砂池及通路排樁（佔23.77%）係位於地面下，且經綠化覆蓋後，仍維持原地貌，即符合前揭規定。
(十一)有關新舊法令適用部分：由於本件係於91年即提出申請，原告主張應比照建築執照之申辦，以掛號日期之法規為依據，因為於現行實務上，必須經過都市設計審議通過後，方得請領建照，由於都市設○○○○段，係對於開發行為全面性地檢討，建築法令之規範亦在討論之列，因此一旦都審通過後，建築執照之申辦也毫無問題。依據目前台北市政府之實務運作，等於是將建築執照之審查階段提前至都市設○○○○段做審查。原本依據建築法第35條規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，對於申請建造執照或雜項執照案件，認為不合本法規定或基於本法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，應將其不合條款之處，詳為列舉，依第33條所規定之期限，一次通知起造人，令其改正」，係將關於都市設計之審查置於申請建照審查之階段，由主管建築機關一次通知申請人應改正之處（包括建築法、都市計畫等相關法規），被告係將該階段提前至都市設○○○○段做全面性審查，原告主張應比照適用申請時之法規，並無不當之處。
(十二)被告於修正台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準時，並未依循行政程序法第154條所規定之預告程序：
「台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」於91年3月13日訂定，92年12月24日修正「台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」第2 條草案時於台北市政府公報92年冬字第60期公告修正條文草案20日，受理公民或公民團體意見，93年7月13日於台北市政府公報93年秋字第9期公布修正條文實施，其中於公告時並無修正，卻於公布實施時增列夾帶實施。請向被告調閱「台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」第2 條修正於92年12月24日公告至93年7 月13日公布實施期間之討論會議內容之會議紀錄供酌；被告為立法、執法、修法之三合一單位，本次修法亦無經議會、公會充分討論，為此其應負舉證說明立法程序的適法性，如有違反法律之規定，則本件自始即無新舊法的適用爭議。
(十三)被告所屬前民政局局長林正修於馬英九市長競選連任前訪視時，鼓勵原告申領建造執照新建佛堂組織財團法人，原告領受其不辭辛勞親訪各廟寺鼓勵守法之精神，遂送件申請，被告所屬各局處也迅即開會共同研商製訂申辦流程，並函知原告據以執行，上情可證被告前未有受理保護區申領廟宇建造執照之案例。今本件已領有「設置許可」其簽核行政程序，應不可能有違反各項法令規定之情事，否則很難通過中央內政部、農委會之核備，爾後都市景觀美醜及技術層面（結構安全）之都市設計審議委員會（下稱都審）審議檢視，應屬可修正或加強（開發成本高）後通過核備。
(十四)本件都審前以技術層面檢視堅稱原告委託專業技師所製作之水土保持計劃書有誤即地質為順向坡非載明之非順向坡，原告先亦疑專業技師或有錯誤之判讀，乃再花費鉅資另行鑽洞取樣研讀獲證明為確非為順向坡，也沒有林肯大郡之情形，上述經三次建設局函覆證明原告委託專業技師所製作之水土保持計劃書為安全無虞，被告都審仍不予以通過核備再要求委外水保公會審查，亦獲「建議通過審查」之結論，終於都審131 次會議表示尊重水保公會之「結論」，通過技術層面之核備。按水土保持計劃書係被告授權專業技師調查製作並簽證負，由建設局92年5 月5 日北市建四字第09231496700 號答覆函可知，被告都審僅為檢視建議並無否准駁回之權，此亦由96年4 月10日被告代理人表示都審從無駁回之紀錄可證。
(十五)都發局92年3 月17日北市都三字第09230586801 號函告技術層面水土保持計劃書再轉建設局檢視無誤後再提會，原排入都審會議之通知撤銷，上情可證僅有技術層面涉及公共安全之問題，其他議題諸如開發率、沉砂池均屬可修正，並無據以駁回之理由詳述於后：
１、開發率、沉砂池等前經都審幹事會審查，提出開發率法有明定係以80% 為原則，並建議原告在增加綠覆率（植樹）以爭取都審委員之同意突破之。
２、後都審以技術層面為首要，並未就上述承辦科提請討論議題提問或討論，按被告提題原告修正且經承辦科審查同意，則都審未表示意見應等同已同意。
３、承辦科於92年2 月19日以北市都三字第09230342600 號函稱未確實修正及92年3 月3 日再以北市都三字第09230411600號函仍稱未確實修正，後92年3 月12日以北市都三字第09230523410 號函通知排入86次都審會議審酌，上情可證上述討論議題確經初審同意，否則怎會有兩次來函，如不同意也不可能排入86次都審之議程內。被告以上述議題為駁回之依據，顯有不當。
(十六)原告於花費時間、精神、鉅資證明被告之誤判後，有議員再於議會質詢馬市長上述已澄清之技術層面議題，同時原告也發現該議員擁有本件申辦建物之正對面社區之房屋，因此被告或因而有修法之動機以阻止原告之申辦興建，誠如水保公會審查會段錦浩委員於會議中稱○○○區○○○○道都有申請執照嗎？這麼小的佛堂（百來坪）業者這麼辛苦依法辦理還要刁難，對嗎？」原告本應息訟以保護國家栽培都審各相關專家學者之不易，不忍苛責破壞其形象，但原告主神包公指示「被告行政不中立」應予點醒，俾免爾後他人繼續受害，本件興建與否應依法守法努力爭取。上述新舊法適用疑義，原告舉證並花費長達年餘之時間，與被告溝通澄清書面往返，但得到的答覆是不具理由說明原告舉證之錯誤，而逕以應依新法為之，原告迫於無奈也告知要提起行政救濟以澄清法律之適用，為此被告先以局長函退件，經原告詢問究應向被告府內訴願亦或中央，不數日再接市長具名覆函。本件祗有新舊法爭議並無其他相關議題違背之爭議，且159 次都審主席亦當場問原告要訴願嗎？經答「是」即結束審理，省略都審一般程序，先由承辦科提討論議題，再進行審酌，上情逕由主席「一問」原告「一答」應可證明祗有新舊法適用即中央法規標準法第18條之爭議，確並無他事。
(十七)被告未檢附修法過程，僅稱「不得位於高度環境敏感區」一詞，係委託研究報告書建議採用名詞，屬都市計畫概念用語，因配合被告所屬建設局「台北環境地質資料庫」建置完成．．．故修正為「不得位於台北市環境地質資料庫土地利用潛力低及很低之地區」。原告認為至少應有與公會討論溝通之會議紀錄亦或被告府內各局處之協調紀錄，被告為立法執法合一之單位，上情合法嗎？請判決該修法為不合法。縱為合法其僅為修正並無禁止之意思表示，因為165 平方公尺以下仍得興建，且第131 次都審會議決議⒈⑶「有關本案涉及台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準7 、．．．請依發展局複審意見檢討修正」，是要求修正而非駁回。
(十八)鈞院就都審核定程序要求被告說明，被告稱於經都審委員會議審議通過之案件必須再申請被告核定。上述係因審議過程或有對原告報告書內容要求修正更改，則於收到書面會議紀錄後，原告必須依載明事項修正後，再檢具申請圖說送被告校對無誤，發給核定證明，即俗稱校對副本用印。
１、查台北市都市設計及土地使用開發許可審議規則第8 條確有如此之規定，但第9 條則又對未通過審議之案件，另作規定要求依決議事項辦理，即修正後再送委員會審議。
２、原告不服131 次會議決議事項，乃先就無法補正之事項（新舊法適用）提出書面溝通說明要求被告應依中央法規標準法第18條規定改按舊法為之，但未為被告所接受，為維護權益乃要求作准駁與否之決定，獲都發局長函及市長函後，向內政部提出訴願，但以該函為觀念通知非行政處分而為不受理之決定，原告乃再向被告提修正報告書申請審議，而排定
159 次委員會審議，原告與被告雙方己有默認本件唯一爭議點為新舊法適用問題，是以審議會議並無按一般程序進行也未討論，僅有被告主席一問要訴願？原告一答是，即裁定駁回作為訴願之依據。
３、被告依上開審議規則第9 條規定，於95年1 月20日以府都設字第09570578000 號函將第159 次會議決議駁回原告之申請案之會議紀錄函送原告依決議事項辦理，並副知相關機關，為此原告以該駁回申請之函提起訴願，此不僅為原被告雙方當時之共同理解，且為被告於本案訴願時所不爭執者。
(十九)行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1 項定有明文。按依據台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會設置辦法第3 條第1 項第15款規定，保護區建築面積在200 平方公尺以上之開發申請案，應向都審會申請審議，此為依法令申請之案件，一旦審議通過方能向北市府申請核定，既而申請建築執照，因此都市設計審議是否審議通過，將會影響後續之申請核定及請領建照，亦即產生一定之法律效果：審議通過，可申請核定、請領建照；審議未通過，無法申請核定及請領建照。因此縱使認為審議完成後仍須至核定建照階段始有行政處分而言；但如審議不通過致申請案被駁回，對申請人而言，此即構成不利益之拒絕處分，而得對之進行訴願與行政訴訟。否則如被告始終拖詞審議未完成或未通過，原告豈不永無救濟之可能？此即為原告在之前第1 次訴願時所曾歷經之困境。
(二十)前揭審議規則第3 條第2 項即規定：「前項送審圖說及文件不符附件1 、附件2 及附件3 規定者，由發展局通知限期補正，逾期不補正者，駁回之」。於形式審查階段，倘若申請人未依通知期限補正，行政機關即可逕行程序駁回予以結案，而申請人亦無法提行政救濟；當進入實質審查階段，若雙方意見相左，行政機關已作成拒絕之處分裁定駁回，則申請人自當享有行政救濟之權利，此為憲法第16條所賦予人民訴願及訴訟之權利。
二、被告主張之理由：
(一)經查本件位於台北市保護區，擬申請興建宗祠，且建築面積超過200 平方公尺，依「台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」規定，須提送台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會審議，查前揭核准標準係依土地管制規則第97條之5 規定訂定，另土地管制規則係依都市計畫法台北市施行細則第26條規定訂定之，故本件須提送都市設計審議，係依前述相關法令之授權，當無疑義。
(二)依「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第8 條規定，都市設計之內容視實際需要，表明下列事項：㈠公共開放空間系統配置事項。㈡人行空間或步道系統動線配置事項。㈢交通運輸系統配置事項。㈣建築基地細分規模限制事項。㈤建築量體配置、高度、造型、色彩及風格之事項。㈥環境保護設施配置事項。㈦景觀計畫。㈧管理維護計畫。故有關本案駁回之理由涉及山坡地保育、水土保持、環境影響評估等事項，仍屬上開都市設計內容範疇，並無超出都市計畫法之授權。
(三)依「台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」規定，基地範圍以維持百分之八十以上原地貌為原則，但經台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會審議通過者得酌予放寬，本件建築物面積雖已由377.43平方公尺縮減為298.4平方公尺，且依原告說明其修正後之建築物加上水保設施之開發面積僅改變原地貌12.41%，惟經查本件開發行為除建築物及相關水保設施外，尚包括基地必要之聯外通路及排樁等部分，其合計後之改變地貌面積仍大於20%，且本件歷經5次台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會及二次專案會議討論，原告對於基地綠化、生態維護設計始終未提出具體回應，故委員會無法同意放寬本件開發規模大於20% 之規定。
(四)有關本件沉砂池設置位置及環境影響評估部分，係都市計畫法授權都市設計審議內容項目之一部分，且該部分亦非本件遭駁回之理由。另本件於93年11月25日台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第131 次委員會討論時，台北市建築管理處幹事亦表示，本件基地範圍內之8 筆地號應全部申請使用，不得以該地號之部分土地申請開發，故原告所稱本件開發實際使用之基地面積未達1 公頃，依法無須辦理環境影響評估一節，係屬對法令之誤解所致。
(五)本件於提陳委員會及專案會議討論時，已就基地所處位置涉及水土保持，環境噪音、交通瓶頸、開發安全等相關議題多次討論，惟原告均無法提出合理之解釋，且周邊社區管理委員會及多位民意代表於會議中及會後亦多次來函表示，本件在相關疑慮未予釐清前，堅決反對其開發興建，被告前已以94年7月11日府都設字第09413538700號函中明確告知原告須依委員會議決議事項確實檢討修正後，始得有條件於現址開發，惟原告仍不願依委員會決議修正規劃設計內容，故本件無法在應符合相關法令下予以開發，實係原告未依法令規定辦理所致。
(六)系爭新建案依規定需經都市設計審議通過後始得開發：
１、都市計畫法第6 條：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」、第32條：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」、第39條「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」、第85條：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」都市計畫法台北市施行細則第26條：「本府得依本法第32條第2 項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」土地管制規則第95條：「市政府得視需要設台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會，審議左列事項：．．．依都市計畫規定指定為土地開發許可地區之開發許可。」、第97條之5 ：「本規則所稱附條件允許使用者，其核准基準由市政府訂之，並送台北市議會備查。」台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第2 條：「台北市各使用分區附條件允許使用之組別及使用項目，其核准條件如下．．．。」
２、有關台北市使用分區用建築物及土地之使用被告得再予劃分不同程度之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。被告依前開法規授權經台北市市議會審議通過制定之土地管制規則，及依該管制規則第95條、第97條之5 規定分別訂定之台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會設置辦法及台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準，自屬有據。
３、本件位於台北市保護區，擬申請興建宗祠，且建築面積超過
200 平方公尺，依台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第2 條第44組核准條件新申請者第6 款之規定，須提送台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會審議。
(七)本件設置區位、規模、退縮距離亦不符「台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」第2條第44組核准條件：
１、依核准標準第2條第44組核准條件第3款規定，建築物須自基地外緣退縮10公尺以上始得建築，該退縮空間係作為基地與周邊之緩衝空間使用，其上方不得有任何設施或構造物。惟本案之沉砂池係設置於10公尺之緩衝綠帶上，不符前開規定。
２、依核准標準第2條第44組核准條件第4款規定，基地範圍以維持80% 以上之原地貌為原則。惟本件基地範圍內規劃之建築物、水保設施、通路及排樁等部分，其開發面積改變地貌達
36.18%，不符前揭規定。
３、另依核准標準第2條第44組核准條件第7款規定，保護區內新申請設立宗祠，其基地位置不得位於台北市環境地質資料庫中土地利用潛力低及很低之地區，但建築面積未達165 平方公尺，經建築師及相關專業技師詳細勘測地形、地質，判斷無安全顧慮者，不在此限。惟本件建築面積為298.4 平方公尺（大於165 平方公尺），且基地位置位屬「台北市環境地質資料庫」中土地利用潛力低之地區，不符前揭規定。
(八)有關基地應維持80%以上之原地貌部分：依「台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」第2 條關於保護區第44組規定，基地範圍以維持80% 以上之原地貌為原則。惟本件基地範圍內規劃之建築物、水保設施、通路及排樁等部分，其開發面積改變地貌已達36.18%，雖原告所述將沉砂池及通路排樁設置於地面下，並於其上方以綠化覆蓋，則可符合80% 以上之原地貌之規定，惟復查有關保護區須維持80% 以上原地貌之規定，其立法原意係為維護自然地形，避免因過度人為開發致破壞地質結構，及土地管制規則為國土保安、水土保持、維護天然資源及保護生態功能劃定為保護區之宗旨。故有關原告將本件沉砂池及通路排樁位於地面下，其上方以綠化覆蓋方式，對該址之地質結構已造成擾動事實，即該地已非屬原地貌。
(九)沉砂池設置位置位於10公尺之緩衝綠帶之疑義：有關本件於10公尺緩衝綠帶內設置之沉砂池，雖主體設施設置於地面下，惟於地面上仍有相關之設施物，其規劃方式仍不符「台北巿山坡地開發建築都巿設計準則」第17條：「基地內之水塔、變電箱、機房、蓄水池、污水處理設施等地面上固定公用設施及設備，應集中設置於建築物內或公用設備區。前項設施或設備設置於公用設備區者，不得占用緩衝綠帶或退縮地」之規定。
(十)本件申請開發之系爭土地，面積共計12,689平方公尺，依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第23條第4款規定，應符合第2款第3 目宗教之廟、堂興建位於山坡地，申請開發面積1 公頃以上者，應實施環境影響評估，原告亦未依上開規定辦理。至建管處幹事係屬派兼都市設計審議委員會之幹事，故該幹事於會議中表示本件基地範圍內之8筆地號應全部申請使用，不得以該地號之部分土地申請開發一節，係屬其基於幹事身分所提出之專業意見，且經委員會討論同意後，以被告名義請原告配合辦理，最終作成決定者仍為被告而非建管處，原告稱「為何非主管機關之建管處可對前揭認定標準之解釋做片面認定」係有所誤解。
(十一)有關「台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」修訂作業程序：
「台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」於進行修訂時，業依規定將草案刊登政府公報（台北市政府公報冬字第60期），自92年12月24日至93年1 月12日間受理公民與團體陳述意見，有關上開核准標準內原核准條件「不得位於高度環境敏感地區」修正為「不得位於台北市環境地質資料庫中土地利用潛力低及很低之地區」規定一節，查被告雖於草案預告時未納入修訂內容中，惟法律並未限制於預告程序後不得再修訂草案內容，且亦未規定修訂後需再踐行預告程序，故並不影響該法規已完成預告程序之效力，亦無行政程序法第158 條規定法規命令無效情形。嗣為配合被告環境地質資料庫建置完成，為使保護區內宗祠之開發申請標準更為精確，經修正後依法發布據以執行，並無違誤。
(十二)本件無信賴保護之適用：本件除未依「台北市土地使用分區附條件允許使用核準標準」及相關法令檢討外，因其設置區位屬廢煤渣堆回填地區，有潛在崩塌危險，為避免基地開發影響地質穩定及建物結構之安全，且為維護保護區自然生態環境，歷次委員會均表示本件實不宜於現址開發，請開發單位另行覓地興建。故本件需符合台北市土地分區管制規則中保護區開發相關規定，並非無條件核准或已核准使用本件土地，且山坡地保護區之開發，因涉及公共安全等因素，應經台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會審議通過後始准開發，則行政機關自享有准許與否之行政裁量權，並非當然允許，自無信賴值得保護之情事。
(十三)本件並無中央法規標準法第18條但書之舊法規適用：本件經被告於94年4月6日邀集府外學者專家及府內相關機關會同研商，並邀請原告到場陳述意見，獲致之結論為原告所申請設置之祠堂所在土地，其特定地區內之申請事項既已為法所禁止，無論從台北市法規標準自治條例第20條但書：「市政府各機關受理人民申請許可案件適用市法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在行政處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人，而新法規未廢除或禁止所申請之事項者，適用舊法規。」所為之文義解釋，或由公共利益與公共安全所為考量之觀點，均應認為屬新法所禁止申請之事項，不得適用舊法，故本件仍應適用新法規。
(十四)本件除未依「台北市土地使用分區附條件允許使用核準標準」及相關法令檢討外，原告亦未依委員會議決議事項就本案之規劃設計內容確實檢討修正，若被告同意其開發興建，將造成違法失職，亦違背行政機關依法行政之宗旨。
(十五)查原「不得位於高度環境敏感地區」一詞，係依委託研究報告書建議採用名詞，屬都市計畫概念性用語，因配合被告所屬建設局「台北市環境地質資料庫」建置完成，以更為精確之量化結果，對各地區進行開發安全風險評分及排序，並劃定土地利用潛力等級，故有關「台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」內原核准條件「不得位於高度環境敏感地區」修正為「不得位於台北市環境地質資料庫中土地利用潛力低及很低之地區」，並經93年7 月13日發布據以執行。
(十六)查本件位於台北市保護區，擬申請興建宗祠，且建築面積超過200平方公尺，依「台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」規定，須提送台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會審議，案經95年1月5日台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第159次委員會議審議，獲決議為：「本開發案不符合『台北市土地使用分區管制規則』等相關法令規定，經委員會討論後予以駁回。」，其不符規定事由，包含基地未維持80%以上之原地貌、沉砂池設置位置位於10公尺之緩衝綠帶、基地位置位於台北市環境地質資料庫中土地利用潛力低及很低之地區等項目，此有審議議程資料可稽，前揭各項目係明訂於「台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」保護區第44組核准條件中，而上開核准標準係依土地管制規則第97條之
5 規定授權訂定之自治法規，亦屬土地管制規則相關規定，被告據以駁回，並無不當。
理 由
甲、程序方面：本件被告代表人於訴訟繫屬中由馬英九變更為乙○○，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
乙、實體方面：
壹、兩造陳述要旨：
一、原告主張關於都市設計審議申請許可之規定，欠缺法律明確之授權依據，被告有關都市設計審議之權限，已超出母法授權之範疇，原處分認定本件申請案之「開發面積改變地貌逾
20 %」「沈砂池位置」「環境影響評估」，顯有違誤。且被告為立法執法合一之單位，於修正台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準時，並未依循行政程序法第154 條所規定之預告程序，亦未檢附修法過程，該修正為不合法。且系爭法規之修正並非禁止原來高度環境敏感地區以外之地區上興建宗祠，應依中央法規標準法第18條適用有利於原告之舊法規。原處分適用新法規而駁回本件申請案，有違不溯及既往與信賴保護原則等語。
二、被告則以「台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」係依土地管制規則第97條之5 規定訂定，另土地管制規則係依都市計畫法台北市施行細則第26條規定訂定之，被告都市設計審議，自非欠缺法律授權，且依「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第8 條規定，本案駁回之理由涉及山坡地保育、水土保持、環境影響評估等事項，仍屬上開都市設計內容範疇，並無超出都市計畫法之授權。原處分認定本件申請案之「開發面積改變地貌逾20 %」「沈砂池位置」「環境影響評估」部分並無違誤。前揭「台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」之修法已完成預告程序之效力，並無中央法規標準法第18條但書之舊法規適用，亦無信賴保護之適用等語置辯。
貳、兩造爭點：
一、關於都市設計審議申請許可之規定，是否欠缺法律明確之授權？被告有關都市設計審議之權限，是否已超出母法授權？
二、被告修正台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準時，有無依循行政程序法第154 條所規定之預告程序？該修正是否合法？
三、前揭法規之修正是否禁止原來高度環境敏感地區以外之地區上興建宗祠？有無中央法規標準法第18條之適用？
四、原處分適用新法規而駁回本件申請案，有無違反法律不溯及既往與信賴保護原則？
五、原處分認定本件申請案之「開發面積改變地貌逾20% 」、「沈砂池位置」、「環境影響評估」有無違誤?叄、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）都市計畫法第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」
（二）都市計畫法第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」
（三）都市計畫法台北市施行細則第26條規定：「本府得依本法第32條第2項 規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」
（四）土地管制規則第2 條規定：「本規則用語，定義如左：1、．．．34、附條件允許使用：土地及建築物之使用，須經台北市政核准者。」
（五）土地管制規則第4 條規定：「前條各使用分區劃定之目的如左：1 、．．．19、保護區：為國土保安、水土保持、維護天然資源及保護生態功能而劃定之分區。」
（六）土地管制規則第97條之5 規定：「本規則所稱附條件允許使用者，其核准基準由市政府定之，並送台北市議會備查。」
（七）93年7 月13日修正實施之台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第2 條規定：「台北市各使用分區附條件允許使用之組別及使用項目，其核准條件下：「．．．保護區：．．．第44組：宗祠及宗教建築：新申請設立者核准條件：1 、．．．3 、教堂、寺廟、庵堂及其他類似建築物須自基地外緣退縮10公尺以上始得建築．．．4 、基地範圍以維持百分之八十以上原地貌為原則。但經台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會審議通過者得酌予放寬。．．．7 、不得位於台北市環境地質資料庫中土地利用潛力低及很低地區，但建築面積未達165 平方公尺，經建築師及相關專業技師詳細勘測地形、地質，判斷無安全顧慮者，不在此限。．．．。」
（八）開發行為實施環境評估細目及範圍認定標準第23條規定：「文教建設之開發，有下列情形之一者，應實施環境評估：1 、．．．2 、教育、研究機構附設牧場興建或擴建，符合下列規定之一者：㈠．．．㈢位於山坡地，申請開發面積1 公頃以上者。．．．4 、宗教之廟、堂興建或擴建符合第2 款第1 目、第2 目或第3 目規定，或申請開發面積5 公頃以上或擴建面積累積3 公頃以上者。」
二、關於都市設計審議申請許可之規定，非無法律授權，被告有關都市設計審議之權限，亦未超出母法授權：
（一）按「台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」規定，係依土地管制規則第97條之5 規定訂定，另土地管制規則係依都市計畫法台北市施行細則第26條規定訂定，本件都市設計審議申請許可之規定，非無法律授權。
（二）依「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第8 條規定，都市設計之內容視實際需要，表明下列事項：㈠公共開放空間系統配置事項。㈡人行空間或步道系統動線配置事項。㈢交通運輸系統配置事項。㈣建築基地細分規模限制事項。㈤建築量體配置、高度、造型、色彩及風格之事項。㈥環境保護設施配置事項。㈦景觀計畫。㈧管理維護計畫。故有關本案駁回之理由涉及山坡地保育、水土保持、環境影響評估等事項，仍屬上開都市設計內容範疇，並無超出都市計畫法之授權。
三、被告修正台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準時，雖未依循行政程序法第154 條所規定之預告程序，但該修正仍非無效：
（一）行政程序法第154 條規定：「行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項︰‧‧三 草案全文或其主要內容。（第2 項）行政機關除為前項之公告外，並得以適當之方法，將公告內容廣泛周知。」，本件「台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」修訂時，已將草案刊登政府公報（台北市政府公報冬字第60期），自92 年
12 月24日至93年1 月12日間受理公民與團體陳述意見，之後雖又將原核准條件「不得位於高度環境敏感地區」，修正為「不得位於台北市環境地質資料庫中土地利用潛力低及很低之地區」，且此部分並未再依前揭程序預告，違反行政程序法第154 條規定之立法精神，但修正後草案未預告，是否已達法令無效之程度？應依行政程序法第158條之規定定之。
（二）按行政程序法第158 條規定：「法規命令，有下列情形之一者，無效︰一 牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。
二 無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。三其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者。法規命令之一部分無效者，其他部分仍為有效。但除去該無效部分，法規命令顯失規範目的者，全部無效。」，就不合乎同法第154 條之法規命令，並未認定為無效，依立法過程觀之，顯係有意排除，解釋上僅能認為程序上之瑕疵，尚不致使該法規命令歸於無效。蓋法規命令之發佈，依中央行政機關法制作業應注意事項11規定「‧‧十一、各機關發布命令，應於發布後將發布文號、日期、條文、總說明、逐條說明或條文對照表，『副知行政院法規委員會列管』。」，依行政院所屬各機關主管法案報院審查應注意事項
5 規定：「五、各機關主管法案報院審查，‧‧，除依本院指示辦理者外，『應預留一個月以上本院審查時間』。
」，又依中央法規標準法第7 條條規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並『即送立法院』。」，法規命令之發布，受有上級機關及立法院相當程度之監督，行政程序法第154 條僅屬與民溝通之程序，行政機關縱未遵守，其發布程序縱有瑕疵，但尚未達「法規命令無效」之程度。
（三）原告雖主張被告係立法執法合一之單位，其未檢附修法過程，修正為不合法云云，惟查法規命令為行政機關依授權或依職權所發布，其目的在於就法律所未規定之細節、執行項目為補充之規範，供行政機關執行法律所用，「立法者兼為執法者」係法規命令之本質，除非該法規命令有違反比例原則、平等原則等情事，法院才能拒絕適用，本件「台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」之修正，雖未依循行政程序法第154 條所規定之預告程序，但該修正並非無效，亦無其他違反比例原則、平等原則等情事，本院並無拒絕適用之理由。
四、前揭法規之修正已禁止系爭申請案興建，並無中央法規標準法第18條之適用：
（一）系爭申請案於90年6 月13日申請時之台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第2 條保護區第44組新申請設立者核准條件7 規定：「不得位於高度環境敏感地區，但建築面積未達165 平方公尺，經建築師及相關專業技師詳細勘測地形、地質，判斷無安全顧慮者，不在此限。」，惟於被告處理其申請案過程中，被告已於93年7 月13日修正台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第2 條保護區第44組新申請設立者核准條件7 之規定為：「不得位於台北市環境地質資料庫中土地利用潛力低及很低地區，但建築面積未達165 平方公尺，經建築師及相關專業技師詳細勘測地形、地質，判斷無安全顧慮者，不在此限。」，系爭申請案已達165 平方公尺，依新法係「位於台北市環境地質資料庫中土地利用潛力低及很低地區」，故不得興建，可知系爭申請案「依舊法可得興建，依新法不得興建」，新法當然已經「禁止原告所聲請（165 平方公尺以上之）興建事項」，不能以但書之例外規定，而謂新法並未禁止興建。
（二）按中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」，本件「系爭申請案」依新法已禁止興建，縱使新法但書仍允許未達165 平方公尺之其他申請案仍可興建，但就「系爭申請案」而言，已屬「新法規禁止所聲請事項」，不得再適用對原告有利之舊法規，原告主張尚不足採。
五、原處分適用新法規而駁回本件申請案，並未違反法律不溯及既往與信賴保護原則：
（一）新法規係適用於變更生效後「尚未經核准」之申請案，對新法規生效前「已經核准」之申請案並無影響，本件申請案係行政機關在處理程序終結前，據以准許之法規有變更，依中央法規標準法第18條規定，應適用新法，尚無違反法律不溯既往原則之可言。
（二）按信賴保護之構成要件須符合（1 ）、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；（2 ）、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；（3 ）、信賴在客觀上值得保護等要件，而山坡地保護區之開發，因涉及公共安全等因素，其安全標準隨著人民對安全要求之提高，而逾趨嚴格，不可能要求該法規永遠不能修正，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第2 條歷經修正，原告對該法規修正前之法律狀態，顯非「可信賴之事實」，難謂有何信賴基礎，原告謂因上揭法規命令之修正，致受有信賴利益之損失云云，不足採信。
六、從而，被告以系爭申請案已達165 平方公尺，違反合93年7月13日修正台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第
2 條保護區第44組新申請設立者核准條件7 之規定（不得位於台北市環境地質資料庫中土地利用潛力低及很低地區），且此部分無從補正，因而否淮原告申請，核無不合，原處分其他認定（「開發面積改變地貌逾20% 」、「沈砂池位置」、「環境影響評估」）無論是否正確，與前揭結論均無影響，訴願決定予以維持，即屬正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求被告應審議通過原告於91年9 月23日提出之都市設計審議申請案，為無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 7 月 25 日
第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 7 月 25 日
書記官 簡信滇