臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02473號原 告 嘉義縣私立嘉南高級中學代 表 人 甲○○○訴訟代理人 丙○○被 告 教育部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 黃旭田 律師
翁國彥 律師上列當事人間因私立學校法事件，原告不服行政院中華民國95年7月6日院臺訴字第0950086677號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告以原告因財務困難，影響校務運作並發生諸多違失事項，經多次限期整頓改善無效，連續3年處以停止招生處分，且積欠債務，經臺灣嘉義地方法院（以下簡稱嘉義地院）宣告破產，違失情節重大，乃依行為時私立學校法第71條規定，以民國（下同）94年8月12日部授教中（2）字第0940511641號函命原告自即日起依法解散。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張：
一、被告未考慮原告附設之駕駛人訓練班，目前尚在營運中，遽予解散之處分，顯有漠視學員權益之虞，殊欠妥當。
二、原告之財務狀況，並不符合破產宣告之要件：㈠嘉義地院92年度破字第1號裁定係以原告之負債大於資產為
由，宣告破產。而原告之債務經破產法院形式審查為新臺幣（下同）133,177,494元（按私人及廠商債務部分仍在訴訟中，尚有爭議），資產部分經嘉義地院囑託會計師黃振洲鑑定估價為46,302,485元，有該鑑價報告可稽。
㈡惟查，法院囑託之資產鑑價，顯然漏未將原告所有坐落於校
內包括定南樓、宏南樓、服裝幼保科實習大樓、工科實習工廠及餐飲管理科實習大樓等11筆建物，以及機器、儀器及其他固定資產設備共298項，列入估價範圍；此觀破產程序中破產管理人另囑託遠見不動產估價師事務所估價師王文明及政大不動產鑑定股份限公司估價師王文明，分別就原告所有上開不動產及動產鑑價，重為估價得知不動產部分有157,694,506元，動產部分尚有1,633,686元；可知原告之總資產經估計共有169,328,192元(即157,694,506+11,633,686)，顯無法院或被告所稱之債務遠超過學校資產情事。
㈢又破產管理人於94年3月8日，呈報於破產法院之總債權額為163,743,166元，亦無負債大於資產情事。
㈣另本案經先後向法務部及嘉義地院陳情後，原承審法官已調
職異動，原破產管理人亦主動辭任，益徵該破產宣告不無可議之處。
㈤故被告對於原告實際資產狀況既有前述認定上錯誤，則被告執此作為系爭處分之理由，自屬不當。
三、系爭處分有違「比例原則」之虞：㈠原告一切債務糾葛，皆發生於被告處分停止招生之前，並無
被告所稱更為惡化情事，且原告對於廠商主張之不實債權，更是積極地以訴訟方式圖為釐清，維護學校權益，絕無被告所稱之坐視不管。故被告連續3年處分原告停止招生，實質上使學校處於停辦狀態，對原告提出之疏困方案，復不置可否，焉能稱為符合私立學校法所定獎勵興學之目的。
㈡再者，在連續3年停止招生處分後，原告學校內，除留守之
數名職員外，已無任何學生及教師，自不可能損害渠等之權益或使損害擴大。足見被告監督辦學及維護師生權益之行政目的，業經連續3年處分停止招生而達成，殊無必要再為系爭處分。
㈢另私校興學不易，原告數十年來著力於技職教育，作育雲、
嘉地區學子無數，對於充實國家基層技術人才難謂毫無貢獻。今被告在行政目的已達情形下，遽然為解散處分，造成原告日後縱使理清債務或覓得辦學資金，亦無法申請學校回復招生之絕境，在在與私立學校法獎勵興學之意旨有違。
㈣故系爭解散處分就達成行政目的言，不僅欠缺必要性，且被
告選擇最嚴厲、侵害最大之方式為之，就公私益間之衡量，有欠週延，顯然係「為解散而處分解散」，實難令人甘服。
四、又與本件相關之原告之另案破產事件，其承審法官不顧原告關於選任嘉義地區執業律師為破產管理人之請求，執意指定事務所位於台中市之吳姓律師擔任破產管理人。孰料，該吳姓律師，竟於96年5月7日遭台中地方法院檢察署以恐嚇及偽造文書罪起訴，其執業倫理與道德操守令人疑慮。為此，原告已具狀請求法院撤換破產管理人及監查人，詎破產法院仍置之不理，實至遺憾。
五、綜上所述，原處分及訴願決定既有違誤，爰請判決如聲明所示，以維權益。
乙、被告主張：
一、依據建物登記謄本，原告僅擁有校內建號00000-000至00000-000等7筆建物之所有權；其餘建物既未顯示於登記謄本上，應非原告所有之資產。原告提出之估價報告書刻意包含未依法辦理登記或第三人所有之建築房屋，顯然無法真實反映其資產現況，並不可採：
㈠依據嘉義地院據以宣告破產之鑑價報告，黃振洲會計師於附
表四中說明：「本會計師未取得所有權狀資料，故無法確認現有建物之合法產權及詳細面積，惟依嘉義縣朴子地政事務所所提供之建物登記簿謄本資料顯示該財團法人合法所○○○鄉○○段湖底小段等七筆建號，‧‧‧。」因此，該附表四所列出之建號00000-000至00000-000等7筆房屋建築資料，係依據當地地政機關提供之登記謄本，所記載由原告合法取得所有權之建物。超出建號00000-000至00000-000以外之房屋建築，應係未依法辦理登記之非法建物，或所有權登記於第三人名下，而租借予原告供師生使用之建築房屋。
㈡再者，依據原告提出之估價報告書，勘估標的為校內之11筆
建物，包括建號38-1、38-6至38-15等建築房屋，合計價格為157,694,506元。惟查，除去建號38-1、38-6等2筆建物屬於登記謄本載明為原告所有外，其餘建號38-7至38-15等9筆建物，既未見原告提出所有權狀資料，實難以認定原告擁有上開建築房屋之合法產權。該報告書既為原告自行委託不動產估價師，僅針對校內之建物進行鑑價，極可能包含未依法辦理登記或第三人所有之建築房屋，顯然無法真實反映原告之資產現況，應由原告另行提出相關產權資料，以實其說。㈢退步而言，學校內其餘建物之產權即使為原告所有，但若非
未依法辦理登記之違章建築，可能係60年建築法修正通過前興建，嗣後仍未辦理登記、取得建號之建築房屋。該等建築房屋縱為原告所有，惟多因年代久遠、結構老舊，通常不可能有高額之鑑價結果，故原告自行委託他人製作之估價報告書，恐有不實，並不足以證明校內之不動產有1億5千餘萬元之價格。
㈣因此，依據嘉義地院委託會計師查核之建物資料，及嘉義縣
朴子地政事務所提供之建物登記謄本，原告僅擁有校內建號00000-000至00000-000等7筆建築房屋之所有權；其餘建物既未顯示於登記謄本上，難以確認為原告所有，實無法認定學校資產多達其主張之169,328,192元。原告嚴重積欠私人、廠商債務及教職員工薪資達133,177,494元，遠超過學校資產現值，並經嘉義地院宣告破產在案，原告財務困難、影響校務運作之事證明確，被告並無認定學校資產狀況錯誤之情事，原告據此請求撤銷系爭解散處分，應不可採。
二、被告依據私立學校法第59條規定命原告停止招生達3年之久，原告仍未徹底改善整頓校務運作，顯然已無其他侵害較小之措施可保障校內師生權益及公共利益，則被告依法命原告解散，應符合行政法上比例原則之精神：
㈠依據私立學校法第59條規定：「私立學校辦理不善、或違反
本法或有關法令、或違反設立許可條件者，主管教育行政機關得視其情節分別為左列處分：一、糾正。二、限期整頓改善。三、停止部分或全部之補助；四、停止部分或全部班級之招生。」第71條復規定：「私立學校有第59條規定之情事，其情節重大或經主管教育行政機關限期命其整頓改善而逾期不為整頓改善者，得命其停辦或依法解散之。」揆諸以上規定之立法意旨可知，對於辦學成效不彰、有違失情事之私立學校，主管教育行政機關並非立即施以最嚴厲之解散處分，而是必須視違法情節輕重，先依私立學校法第59條規定處理；在違法情節重大或不依命令整頓改善之情形下，主管教育行政機關始得依法解散之。換言之，私立學校第59條、第71條設計漸進式之處理模式，及寬嚴不一之法律效果供主管教育行政機關選擇，本身即寓有行政法比例原則之精神：（1）主管教育行政機關作成第59條之處分，私立學校逾期仍不為整頓改善，顯然除解散外已無其他侵害較小之處分方式可供選擇，則解散處分自然符合比例原則之「必要性」原則；（2）私立學校違失情節重大，或違反命令不為整頓改善，對公益造成之損害顯已超越其辦學自由，命其解散自然符合比例原則之「損益均衡」原則。
㈡被告作成系爭解散處分符合比例原則：
⒈原告校內財務狀況惡劣，除疲於應付債權人追索、難以專
心辦學外，93年10月25日更被法院宣告破產，被告依法予以解散，淘汰無力負擔興學任務之私立學校，自屬吻合私立學校法立法目的之「適合性」手段。
⒉其次，原告財務狀況惡劣並非始自今日，被告除多次發函
促請改善、實地派員督導外，並依法處以停止招生，目的無非希望原告能在停止招生期間專心處理債務糾葛、健全校務體質；詎料原告不僅未能彌補既存之財務缺口，反而坐視債務問題惡化至無力挽救，無視於被告提供之整頓改善校務機會。此時，除依法命其解散外，顯然已無其他侵害較小之處分方式可供選擇，系爭解散處分應符合「必要性」原則。爰將被告歷次限期命原告整頓改善之函文及事實經過，整理如下：
①89年8月間，被告接獲原告校內教師電話陳情，反映原
告積欠教職員工88年9月至89年8月之薪資。②89年8月至89年11月，被告函請原告應於89年12月底前
償還積欠薪資。對於原告提出之5年分期償還計畫，被告要求原告必須獲得債權人同意後再確實執行。
③89年12月至90年3月，原告改善進度緩慢，仍持續有校
內教師向被告陳請，指稱原告持續積欠薪資。被告乃於89年12月12日函命原告在一週內提出解決方式及改善計畫，並須配合會計師事務所進行查帳。
④90年4月至90年7月，原告償還薪資之計畫未能如期兌現
，被告先後於90年4月26日、6月11日限期命原告提出確實可行之財務改善計畫，仍未獲適當回應，乃作成停止90學年度一年級招生之處分。
⑤90年10月至91年1月，被告先後於90年10月25日、12月
26日至原告校內訪視，仍存有諸多違失事項，被告乃於91年1月15日函命原告必須在同年4月15日前確實改善，同時提出確實可行之財務改善計畫。
⑥91年2月至91年7月，被告於91年5月9日至原告校內查核
，仍有諸多違失情節，學生學雜費收入甚至未依規定存入銀行專戶，被告乃於91年7月15日作成停止91學年度一年級招生之處分，同時再命原告須於同年12月31日前籌措經費解決財務問題。
⑦92年3月至92年4月，原告未於期限內提出具體財務改善
計畫報核，被告乃於92年3月27日函命原告須在同年4月10日前提出確實可行之財務改善計畫。惟原告仍未於期限內整頓改善財務狀況，隨即在92年底遭債權人向法院聲請宣告破產。
⒊又原告遭法院宣告破產後，已無力處置鉅額之財務赤字，
更不可能正常維持教學運作；對比遭長期積欠薪資之教職員工、因校務紊亂而無法專心學習之學生、債權票款未獲清償之債權人，解散處分所欲維持之相關人權益及公共利益，顯然高於原告空言奢談之興學自由，被告斟酌權衡各項法益之後，強制原告解散應符合「損益均衡」原則。⒋因此，被告作成系爭解散處分，已確實遵循私立學法第59
條、第71條所定之各項要件，並恪守行政法上比例原則各項子原則之精神，並無原告所指摘之「為解散而解散」、違反比例原則等情事。
㈢再者，被告作成系爭解散處分，並非僅僅認定原告對外有債
務糾葛，而是面對已存在數年之龐大債務，原告在被停止招生後卻持續延宕、不願確實提出解決方案。換言之，被告係依據私立學校法第71條「逾期不為整頓改善」之要件命令解散，與債務何時發生並無關聯。反面而言，原告校內之財務危機已存在多年，原告若有意願、有能力解決債務，又怎會被停止招生後復遭法院宣告破產？顯見原告所謂董事長甲○○○願意處分其不動產以借予原告周轉之「紓困方案」，僅係空談而毫無實體作為，其訴稱並無財務惡化情事、被告對其紓困方案不置可否云云，更屬推卸責任之詞，實不可採。而目前原告校內雖無任何師生，但其既無力徹底解決自身財務黑洞，最終遭法院宣告破產，怎能侈言原有損害不會持續擴大？被告基於主管教育行政機關之地位，負有監督私立學校辦學之責任，但連續3年命令原告停止招生，仍無法徹底維護校內教師工作權、學生教育基本權，則作成系爭解散處分自屬必要之舉，並無違法可言。
三、本案原告除逾期未整頓改善財務缺口之問題外，尚有校長職務長期懸缺、學雜費收入未依法存入銀行專戶、不願徹底解決龐大債務以改善財務體質等違失情形，早已符合私立學校法第71條「情節重大」之強制解散要件：
㈠依據私立學校法第71條規定，具有同法第59條所列情事之私
立學校，若有「情節重大」或「經主管教育行政機關限期命其整頓改善而逾期不為整頓改善」者，主管教育行政機關即得依法解散之。本案除原告逾期未整頓改善財務缺口之問題外，其校務運作之各項違失情形，亦早已符合私立學校法第71條「情節重大」之強制解散構成要件：
⒈校長長期請假，無法遴選適任合格人選：
原告前校長高鶴年自89年間即開始請假未到校處理校務，嗣後由該校董事會先後指派教務主任蔡淑娟、主任輔導教師陳添、圖書館主任蔡輝雄兼代校長職務，卻始終無法正式遴選適任人員接任，顯已影響校務正常運作。雖經被告一再發函，要求原告督促高鶴年回校綜理校務，或另遴選適任合格人員接任，原告仍無法遴選適任合格人員擔任校長職務並報核備，自有重大違反主管教育行政機關命令、私立學校法第55條、第59條之情節。
⒉積欠廠商債務不詳，財務糾紛不斷，銀行帳戶遭債權人查封，致學生學雜費收入未依規定存入學校銀行專戶：
「私立學校所有收入，均應存入其在金融機構開設之專戶，提款時，應以支票為之，由校長、主辦會計人員及出納人員會同簽名或蓋章。」私立學校建立會計制度實施辦法第15 條定有明文。經查，原告因財務糾紛不斷，學校銀行專戶曾遭債權人聲請法院查封，為恐再次遭到查封，自90年9 月間起連續二學期，竟將每學期開學時收取之學生學雜費以現金置於出納保管箱，再以現金支付教職員工薪津及廠商債務，完全未依會計制度規定存入學校銀行專戶並以支票提款，此業據被告指派專案小組91年5月9日至該校調查甚詳。按私立學校建立會計制度實施辦法制定之目的，在於避免學校帳務不清甚至淪為私用；而帳務不清無法勾稽，將導致學校公款淪為私用而難以察覺，嚴重影響學校財務健全與校務運作。因此，原告校內會計作業程序紊亂，並有明顯違反法令之事實，應構成私立學校法第71條「情節重大」之要件。
⒊董事會未積極籌措資金解決積欠之廠商債務及教職員工薪資，改善學校財務：
原告自89年間即嚴重積欠校內教師薪資，至91年4月間仍有高達1700餘萬元尚未償還。雖被告一再發函促請改善，並命其提出薪資償還及財務改善計畫，仍未見原告提出可行之解決之道。原告另因積欠廠商債務，導致學校銀行專戶被法院扣押凍結，被告乃委請會計師至校內查核財務報表，始揭露原告處理財務帳冊之諸多違失情形；而被告於91年5月9日至學校進行實地查核時，針對其積欠廠商債務乙節要求提出資料，卻遭原告拒絕配合，甚至一再空言主張董事長甲○○○將處分其不動產以借予原告紓困云云，顯然毫無意願籌措資金解決財務困境、清償積欠之廠商債務及教職員工薪資。私立學校財務健全為學校存立之基本要件，現原告不思積極籌措資金、研擬具體改善方案，反而坐視財務黑洞不斷擴大，惡化至無以挽回之地步，早已符合私立學校法第71條「情節重大」之要件。
㈡因此，不論依私立學校法第71條前段「私立學校有第59條規
定之情事，其情節重大」，或同條後段「經主管教育行政機關限期命其整頓改善而逾期不為整頓改善」，原告辦學之重大違失情形均滿足各項構成要件。反面而言，原告被連續處分停止招生3年後，財務黑洞不僅未縮小，甚至遭到法院宣告破產，顯然毫無徹底解決龐大債務之決心，豈能再空言將會清理債務、覓得辦學資金以回復招生？被告身為主管教育行政機關，6年來已給予原告多次改善機會，卻未獲有效之整頓改善；為落實私立學校法立法目的，令無力勝任興學任務之學校退場，進而保障教職員工工作權及學生教育基本權，被告依法以處分命原告解散，於目的、手段上皆符合私立學校法之規定，自無違法可言。
四、關於原告嘉義縣私立嘉南高級中學對破產裁定之抗告結果，及其破產程序之進行程度：
㈠按本案原告自89年起即因財務狀況惡劣，對內嚴重積欠教師
薪資，對外無力償還鉅額債務，遭債權人向嘉義地院聲請破產宣告，經法院審理後，於93年10月25日以92年度破字第1號民事裁定宣告破產。原告嗣後雖提起抗告，仍於94年6月29日由臺灣高等法院臺南分院以93年度破抗字第4號裁定抗告駁回。原告不服，猶執陳詞提起再抗告，已由最高法院於94年10月20日以94年度台抗字第972號裁定駁回確定在案。
㈡再者，原告之破產程序開始後，嘉義地院曾於96年1月以裁
定撤換破產管理人為吳瑞堯律師。經被告與破產管理人聯繫，吳瑞堯律師表示因管理人方經法院撤換，日前已完成移交手續，法院並訂96年5月30日續行言詞辯論程序。至於原告破產程序之進行程度，目前法院準備依破產法第138條規定進行變價拍賣，惟由於原告校內之建物及土地為不同人所持有，拍賣程序及財產分配能否順利完成，尚有極大變數。
㈢又原告經嘉義地院裁定宣告破產，債權人並陸續申報債權後
，迄94年6月為止，破產管理人陳報之原告債務已逼近3億元。原告空言主張其總資產多達169,328,192元，不符破產宣告要件云云，不僅缺乏依據、不符事實，即使屬實亦難以清償鉅額債務，原告早已陷入宣告破產之窘境，至為明顯。原告另辯稱嘉義地院囑託之資產鑑價範圍有所遺漏云云，惟原告所稱「定南樓」等建物是否確實為原告所有、有無原告主張之高額市值，均大有疑問，臺灣高等法院臺南分院乃依此認定原告之抗辯不影響其總資產為負數之結果。因此，原告之負債金額確實遠大於其資產現值，財務困境明顯影響校務運作，被告限期命原告整頓改善卻仍逾期不確實改善，系爭解散處分自已符合私立學校法第59條、第71條之要件，並無任何違法可言。
㈣至於系爭解散處分之執行情形，依據私立學校法第73條規定
，私立學校經主管教育行政機關命令解散後，除破產外，應即進入法人清算程序。在本案中，因原告已經法院宣告破產，應例外適用破產法之破產程序，須俟法院依破產法第146條作成破產終結裁定後，破產管理人再向法院辦理解散登記。惟原告雖尚未辦理法人解散登記，但先前因財務運作極度困窘，經被告連續作成停止招生處分後，目前原告校內已無學生，教師則全數離職或退休，依據民法第40條第2項規定，應可認定原告之法人格僅存續於財產清算之必要範圍內，實際上則已形同解散，尚不致於對公共利益構成進一步損害。故原處分及訴願決定並無違誤，原告之訴為無理由，請依法駁回，以維法治。
理 由
壹、程序方面按本件原告雖經嘉義地院於93年10月25日以92年度破字第1號民事裁定宣告破產，嗣經臺灣高等法院臺南分院於94年6月29日以93年度破抗字第4 號裁定駁回抗告，再經最高法院於94年10月20日以94年度台抗字第972 號裁定駁回再抗告確定在案，惟其破產程序尚未終結，人格仍然存續，且本件訴訟標的係主管機關的解散命令是否應予撤銷，非關破產財團之訴訟，故不生應由破產管理人起訴之問題，甲○○○自得以董事長之身分代表原告提起本件訴訟，合先敘明。
貳、實體方面
一、按行為時私立學校法第59條規定：「私立學校辦理不善、或違反本法或有關法令、或違反設立許可條件者，主管教育行政機關得視其情節分別為左列處分：一、糾正。二、限期整頓改善。三、停止部分或全額之補助。四、停止部分或全部班級之招生。」第71條規定：「私立學校有第59條規定之情事，其情節重大或經主管教育行政機關限期命其整頓改善而逾期不為整頓改善者，得命其停辦或依法解散之。」
二、查原告因辦理不善，致財務困難，影響校務運作，並發生諸多辦學違失，經被告多次限期整頓改善無效，依行為時私立學校法第59條規定處分停止90學年度1 年級招生（含進修學校），並限期改善，惟原告仍未改善，其前校長高鶴年長期請假，經被告迭次函請原告督促高君回校綜理校務，或遴選適任合格人員擔任，原告並未遴選適任人員接任；其財務糾紛不斷，學校銀行專戶遭債權人聲請法院查封，致學生學雜費收入未依規定存入學校銀行專戶，或於收入學校銀行帳戶隨即領出現金，由會計人員保管，違反行為時私立學校建立會計制度實施辦法第15條規定；其對於積欠廠商債務情形，未提出相關資料或說明，另積欠教職員工巨額薪資未予償還，甚且滯納教職員工退撫基金、健保、勞保費用，董事會並未積極籌措資金解決積欠債務問題，亦未提出具體措施以改善學校財務狀況，嚴重影響校務運作，經被告續核處停止91學年度1 年級及92學年度1 年級招生（均含國中部、進修學校）。其後原告復因積欠私人、廠商債務及教職員工薪資合計達133,177,494 元，遠超過其資產現值，經嘉義地院93年10月25日92年度破字第1 號民事裁定宣告破產，有被告90年
7 月26日台（90）教中（2 ）字第90512198號函、91年1 月15日部授教中（2 ）字第0910500799號函、91年1 月23日91教中（2 ）字第0910531810號書函、91年4 月3 日91教中（
2 ）字第0910540938號書函、91年7 月15日部授教中（2 ）字第0910511859號、92年7 月25日教中（2 ）字第0920512806號函影本等資料附原處分卷及破產宣告民事裁定影本附卷可稽。被告以原告財務嚴重困難，影響校務運作，並有諸多違失，經多次限期改善無效，連續3 年處分停止招生，違失情節重大，又積欠教職員工薪資及債權人巨額款項，經法院宣告破產，顯已無能力負擔興學任務，為免影響學生受教權，乃依行為時私立學校法第71條規定命其依法解散，經核其認事用法並無不合。
三、原告雖主張其財務狀況，並不符合破產宣告之要件云云，惟揆諸嘉義地院據以宣告破產之鑑價報告，黃振洲會計師於附表四中說明：「本會計師未取得所有權狀資料，故無法確認現有建物之合法產權及詳細面積，惟依嘉義縣朴子地政事務所所提供之建物登記簿謄本資料顯示該財團法人合法所○○○鄉○○段湖底小段等七筆建號，‧‧‧。」足見該附表四所列出之建號00000-000 至00000-000 等7 筆房屋，係依據當地地政機關提供之登記謄本，所記載由原告合法取得所有權之建物。超出建號00000-000 至00000-000 以外之房屋建築，應係未依法辦理登記之違章建物，或所有權登記於第三人名下，而租借予原告供師生使用之建築房屋。至於原告提出之估價報告書，雖記載勘估標的為校內之11筆建物，包括建號38-1、38-6至38-15 等建築房屋，合計價格為157,694,
506 元。惟查，除去建號38-1、38-6等2 筆建物屬於登記謄本載明為原告所有外，其餘建號38-7至38-15 等9筆 建物，既未見原告提出所有權狀資料，實難以認定原告擁有上開建築房屋之合法產權。該報告書既為原告自行委託不動產估價師，僅針對校內之建物進行鑑價，極可能包含未依法辦理登記或第三人所有之建築房屋，顯然無法真實反映原告之資產現況，自不足以認定原告資產多達其主張之169,328,192 元。原告之房屋建築設備、機器及儀器設備等資產，既經嘉義地院委託會計師鑑定其價值合計為46,302,485元，而其積欠私人、廠商債務及教職員工薪資達133,177,494 元，遠超過學校資產現值，並經嘉義地院裁定宣告破產確定在案，有被告所提歷審裁定書附本院卷第120 至127 頁可稽，足見原告確有辦理校務不善（財務困難，影響校務運作）之情形，其主張被告認定學校資產狀況錯誤，請求撤銷系爭解散處分，自不可採。
四、復依前揭私立學校法第59條、第71條規定內容可知，對於辦理不善或有違失情事之私立學校，主管教育行政機關並非立即施以最嚴厲之解散處分，而是必須視違法情節輕重，儘先依私立學校法第59條規定處理。在違法情節重大或不依命令整頓改善之情形下，主管教育行政機關始得依第71條，命令停辦或依法解散之。換言之，私立學校第59條、第71條設計漸進式之處理模式，及寬嚴不一之法律效果，供主管教育行政機關選擇，本身即寓有行政法比例原則之精神：（1 ）私立學校有辦理不善或違失情事，主管教育行政機關得限期命其整頓改善，逾期仍不為整頓改善，且嘗試解散以外其他侵害較小之處分方式仍無法使其改善時，解散處分自然符合比例原則之「必要性」原則；（2 ）私立學校違失情節重大，或違反命令不為整頓改善，對公益造成之損害顯已超越其辦學自由，命其解散即屬符合比例原則之「損益均衡」原則。
五、經查原告校內財務狀況惡劣，於93年10月25日更被法院宣告破產，被告除曾多次發函促請改善、實地派員督導（有被告所發限期整頓改善相關公函計24份附本院卷第129 至163 頁）外，並依法處以停止招生（參本院卷第41頁），希望原告能在停止招生期間專心處理債務糾葛、健全校務體質。詎料原告不僅未能彌補既存之財務缺口，反而坐視債務問題惡化至無力挽救。此時，除依法命其解散外，顯然已無其他侵害較小之處分方式可供選擇，故系爭解散處分符合「必要性」原則。又原告遭法院宣告破產後，已無力處置鉅額之財務赤字，更不可能正常維持教學運作；對比遭長期積欠薪資之教職員工、因校務紊亂而無法專心學習之學生、債權票款未獲清償之債權人，解散處分所欲維持之相關人權益及公共利益，顯然高於原告空言奢談之興學自由，故被告斟酌權衡各項法益之後，強制原告解散應符合「損益均衡」原則。並無原告所指摘之「為解散而解散」、違反比例原則等情事。再者，被告作成系爭解散處分，並非僅僅認定原告對外有債務糾葛，而是面對已存在數年之龐大債務，原告在被停止招生後卻持續延宕，不願確實提出解決方案。換言之，被告係依據私立學校法第71條「逾期不為整頓改善」之要件命令解散，與債務何時發生並無關聯。何況原告校內之財務危機已存在多年，原告若有意願、有能力解決債務，又怎會被停止招生後復遭法院宣告破產？顯見原告所謂董事長甲○○○願意處分其不動產以借予原告周轉之「紓困方案」，僅係空談而毫無實體作為，其訴稱並無財務惡化情事、被告對其紓困方案不置可否云云，更屬推卸責任之詞，實不可採。而目前原告校內雖無任何師生，但其既無力徹底解決自身財務黑洞，最終遭法院宣告破產，難保損害不會持續擴大。被告基於主管教育行政機關之地位，負有監督私立學校辦學之責任，既然於連續3 年命令原告停止招生，仍無法徹底維護校內教師工作權、學生教育基本權，則作成系爭解散處分自屬必要之舉，並無違反比例原則可言。茲據原告陳稱其目前猶在經營附設之汽車駕駛人訓練班，如果屬實，則一旦其經手的學費被納入破產財團，致發不出教職員薪水而停止上課，學員權益勢將受有損害，益見有貫徹該解散命令以防止損害擴大之必要。
六、復查本件原告除逾期未整頓改善財務缺口之問題外，其校務運作之各項違失情形，亦有下列情事足認符合私立學校法第71條「情節重大」之強制解散構成要件：
㈠校長長期請假，無法遴選適任合格人選：按私立學校法第55
條第1 項規定：「校長由董事會遴選，報請主管教育行政機關核准後聘任之；校長出缺時，董事會應於六個月內另行選聘報核。」原告前校長高鶴年自89年間即開始請假未到校處理校務，嗣後由該校董事會先後指派教務主任蔡淑娟、主任輔導教師陳添、圖書館主任蔡輝雄兼代校長職務，卻始終無法正式遴選適任人員接任，顯已影響校務正常運作。雖經被告一再發函，要求原告督促高鶴年回校綜理校務，或另遴選適任合格人員接任，然高鶴年仍一直未回校，原告亦始終未遴選適任合格人員接任校長職務並報核備，自與私立學校法第55條第1 項規定有違，且原告任令學校校長長期實質上懸缺，情節難謂非屬重大。（見本院卷內被證三所附被告屢次督促原告處理其校長長年請假事宜之公函）㈡積欠廠商債務不詳，財務糾紛不斷，銀行帳戶遭債權人查封
，致學生學雜費收入未依規定存入學校銀行專戶：「私立學校所有收入，均應存入其在金融機構開設之專戶，提款時，應以支票為之，由校長、主辦會計人員及出納人員會同簽名或蓋章。」私立學校建立會計制度實施辦法第15條定有明文。原告因財務糾紛不斷，學校銀行專戶曾遭債權人聲請法院查封，惟恐再次遭到查封，自90年9 月間起連續二學期，竟將每學期開學時收取之學生學雜費以現金置於出納保管箱，再以現金支付教職員工薪津及廠商債務，完全未依會計制度規定存入學校銀行專戶並以支票提款，此業據被告指派專案小組於91年5 月9 日至該校調查甚詳。按私立學校建立會計制度實施辦法制定之目的，在於避免學校帳務不清甚至淪為私用；而帳務不清無法勾稽，將導致學校公款淪為私用而難以察覺，嚴重影響學校財務健全與校務運作。足見原告校內會計作業程序紊亂，明顯違反法令且情節重大。（見本院卷內被證五所附專案小組查核報告）㈢董事會未積極籌措資金解決積欠之廠商債務及教職員工薪資
，改善學校財務：原告自89年間即嚴重積欠校內教師薪資，至91年4月間仍有高達1700餘萬元尚未償還。雖被告一再發函促請改善，並命其提出薪資償還及財務改善計畫，仍未見原告提出可行之解決之道。原告另因積欠廠商債務，導致學校銀行專戶被法院扣押凍結，被告乃委請會計師至校內查核財務報表，始揭露原告處理財務帳冊之諸多違失情形；而被告於91年5 月9 日至學校進行實地查核時，針對其積欠廠商債務乙節要求提出資料，卻遭原告拒絕配合，甚至一再空言主張董事長甲○○○將處分其不動產以借予原告紓困云云，顯然毫無意願籌措資金解決財務困境、清償積欠之廠商債務及教職員工薪資。按私立學校財務健全為學校存立之基本要件，詎原告未積極籌措資金、研擬具體改善方案，反而坐視財務黑洞不斷擴大至無法挽回之地步，其情節難謂非重大。（見本院卷內被證六、七、八、九所附教師陳情函、原告陳報校務改善說明書、被告內部簽呈及會計師專案查核財務報告書揭露重大事項報告影本）
七、因此，不論依私立學校法第71條前段「私立學校有第59條規定之情事，其情節重大」，或同條後段「經主管教育行政機關限期命其整頓改善而逾期不為整頓改善」，原告辦學不善及重大違失情形均滿足各項構成要件。且原告被連續處分停止招生3 年後，財務黑洞不僅未縮小，甚至遭到法院宣告破產，顯然毫無徹底解決龐大債務之決心，其空言將會清理債務，覓得辦學資金以回復招生，自難被採信。則被告身為主管教育行政機關，於6 年來給予原告多次改善機會，卻未獲有效之整頓改善，反而每況愈下後，為落實私立學校法立法目的，令無力勝任興學任務之學校退場，進而保障教職員工工作權及學生教育基本權，乃依法以處分命原告解散，於目的、手段上皆符合私立學校法之規定意旨，自無違法可言。至於系爭解散處分之執行情形，依據私立學校法第73條規定，私立學校經主管教育行政機關命令解散後，除破產外，應即進入法人清算程序。在本案中，因原告已經法院宣告破產，應例外適用破產法之破產程序，須俟法院依破產法第146條作成破產終結裁定後，破產管理人再向法院辦理解散登記。類推適用民法第40條第2 項規定之法理，應可認定原告之法人格僅存續於破產財團清理之必要範圍內，併此敍明。
八、綜上所述，系爭命原告解散之處分認事用法既無違誤，訴願決定予以維持，即無不合，原告仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 7 月 19 日
第六庭審判長法 官 林 文 舟
法 官 陳 鴻 斌法 官 許 瑞 助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 7 月 19 日
書記官 陳 德 銘