臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02563號原 告 甲○○被 告 內政部入出國及移民署代 表 人 乙○○(署長)訴訟代理人 丙○○○上列當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服內政部中華民國95年7 月11日台內訴字第0950099691號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告民國95年4月3日申請發給入出國日期證明事件，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔2分之1，餘由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告因進行訴訟，為了解林崑城、劉郁玫夫妻行蹤，以甲○○律師事務所名義，於95年4 月3 日以北市律東字第69號函檢附入出國日期證明申請表及台灣台北地方法院檢察署（下稱台北地檢署）刑事告訴及其補充理由狀收件證明影本，郵寄向被告內政部警政署入出境管理局（已於96年
1 月2 日改制為內政部入出國及移民署）請求發給上開二人
94、95年入出國日期證明書，經被告以95年4 月14日境義琴字第09520060550 號函復，依據「入出國及移民法施行細則」第62條規定辦理，該規定所稱之「利害關係人」係指因當事人入出國，致法律上有權利或義務或兼有權利義務受影響之人。因此，申請前該二人入出國日期證明致原告在法律上之權利義務關係受有影響一節，宜就其該證明致原告在法律上之權利義務關係受有影響，向法院聲請申辦需要之文件，原處分機關未開放郵寄申辦，建請由法院依需要來函查詢或原告檢附身分證及有註記申辦需要之法院文件至被告櫃檯辦理。原告不服，提起訴願，經訴願機關以前開覆函為緩辦通知，非行政處分，而決定不予受理，原告遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉被告應依原告聲請發給林崑城、劉郁玫二人94、95年度入出境日期證明書。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：⒈被告前開覆函是否為行政處分？⒉被告以原告以利害關係人申請入出國日期證明書，須提出
註記申辦需要之法院文件，於法是否有據？㈠原告主張之理由：
⒈原告被林崑城、劉郁玫天婦詐騙近千萬元，而渠等自95年1 月間即不知去向，遍尋不著，風聞逃亡海外等情。
為了解林某夫婦行蹤，以便採取追討策略，乃依入出國及移民法施行細則第62條規定，以利害關係人身分檢具刑事告訴狀等文件，證明有利害關係，請求發給林某夫婦入出境日期證明書。惟原處分機關卻以前開函駁回原告申請。惟按，入出國及移民法施行細則第62條規定，其所指「利害關係人」並無限定係法律上或事實上之利害關係。原處分機關卻擅自加上「由法院依需要來函查詢」或「檢附身分證及有註記申辦需要之法院文件」，明白指明要經由法院來函查詢或持法院註記文件，否則，拒絕利害關係人之申請，其為不當，實無疑義。
⒉次按，行政處分者，行政官署就具體事件，為公法上單
方的意思表示，依其意思表示而發生法律效果者也。原處分機關就原告前開申請，擅自附加法律無規定之事項，要求原告，否則拒絕發給入出境日期證明書，核其意思表示已發生一定之法律效果，即與駁回發生同樣之法律效果，其為行政處分無疑，訴願決定卻認為是「緩辦原因之通知」，尚不生法律上之效果，非屬行政處分，自不得對之提起訴願云云，亦屬不當。
⒊又按，個人出入國記錄屬於隱私權之一，但入出國如有
害於社會秩序公共利益、他人權益，依比例原則，實亦無保護之必要，故移民法施行細則第62條設有前開「利害關係人」之規定，以求平衡公正，原處分機關不當擅加法律未規定之事項要求原告而否准原告所請，已侵害原告之權益。復參諸釋字第459 號解釋理由書闡釋略以：「憲法第16條規定…旨在保障人民遭受公權力侵害時，可循國家依法所設之程序，提起訴願或行政訴訟，俾其權利獲得最終之救濟，…按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，不因其用語、形式以及是否有後續行為或有無記載得聲明不服之文字而有異。凡直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如仍視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符，業經本院釋字第423 號解釋在案。」前開通知係擅自附加法律所沒有規定的條件，並非緩辦。如不依其擅自附加條件辦理，則發生拒絕之效果，又其附加之條件，縱然向法院提出聲請，亦因依法無據而會遭駁回。是則如上所述，被告對本案之處置為行政處分無訛。
㈡被告主張之理由：
⒈「入出國及移民法施行細則」第62條規定，本人、利害
關係人或其法定代理人，得向本局申請入出國相關證明文件。為本局核發入出國相關證明文件之依據，乃據上揭規定，訂定「入出國日期證明」申請須知，提供流程及應備文件說明，以便民眾辦理。而該須知對於以利害關係申請時，需繳驗「公務機關所核發」之利害關係證明文件，因此，原告前檢附向臺灣臺北地方法院檢察署刑事告訴及其補充理由狀收件證明影本，非屬「公務機關所核發」之利害關係證明文件。
⒉按改制前行政法院55判字301 、50判字36、44及75判字
362 號等判例要旨，訴願法第18條所謂之利害關係人，係指因受行政處分而直接影響到其現存之合法權利或利益之人。故「入出國及移民法施行細則」第62條之「利害關係人」係指因當事人入出國，致法律上有權利或義務或兼有權利義務受影響之人。因此，原告向本局申請林崑城、劉郁玫之入出國日期證明時，應就該二人入出國致其法律關係受影響者，須提出確切證明文件。本案原處分機關已以原處分函請原告提供其為利害關係人相關證明文件，憑以向本局申請林崑城、劉郁玫2 人入出國日期證明，惟原告遲未檢據申請。
⒊又按，訴願法第3 條第1 項規定：「本法所稱行政處分
，係指中央或地方機關就公法上之具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」故原處分機關前開函復文乃緩辦原因之通知，尚不生法律上之效果，非屬行政處分，並經內政部決定不予受理，原告自不得提起行政訴訟。
理 由
一、按「本人、利害關係人或其法定代理人，得向移民署申請入出國相關證明文件。」入出國及移民法施行細則第62條定有明文。
二、本件原告以其因進行訴訟，為了解林崑城、劉郁玫夫妻行蹤，乃以甲○○律師事務所名義，於95年4 月3 日發函檢附入出國日期證明申請表、台北地檢署收受其刑事告訴狀及補充理由狀收件證明影本，郵寄向被告申請發給上開二人94、95年入出國日期證明書，被告以原告就其為利害關係人乙節，未向法院聲請申辦需要之文件，另以該署未開放郵寄申請為由，以95年4 月14日境義琴字第09520060550 號函覆原告，建請由法院依需要來函查詢或原告檢附身分證及有註記申辦需要之法院文件至被告櫃檯辦理，並檢還原告所提上開申請表及證明文件，原告提起訴願，經訴願機關內政部以被告前開覆函為緩辦原因通知，非行政處分，而決定不予受理之事實，有被告前開函及內政部前開訴願決定書附卷可稽，堪信為真實。
三、原告起訴主張：被告前開函已表示拒絕發給林崑城夫婦二人之入出國日期證明，即與駁回發生同樣之法律效果，自屬行政處分；且依入出國及移民法施行細則第62條規定，凡利害關係人即得申請入出國證明文件，被告要求原告須提出註記申辦需要之法院文件辦理，係增加法律未規定之事項，而侵害原告之權益等語。故本件之爭執，在於被告前開覆函是否為行政處分？及被告以原告以利害關係人申請上開被申請人之入出國日期證明書，須提出註記申辦需要之法院文件，於法是否有據？
四、經查：㈠按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對
外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」業經大法官釋字第423 號解釋在案。查被告係有權核發入出國相關證明文件之主管機關，其以前開函覆原告略以：「貴所申請林君等2 人之入出國日期證明書時，宜就其入出國致原告在法律上之權利義務關係受有影響，向法院聲請申辦需要之文件。…建請由法院依需要來函查詢或原告檢附身分證及有註記申辦需要之法院文件至被告櫃檯辦理。」等語，並隨函退還原告之所有相關申請文件，已對原告申請之具體事實，予以審核而認原告所提之證明文件與規定不合，直接影響原告得否申請林崑城夫婦二人之入出國日期證明，且實際上已對外發生效力，無異就具體事件為准駁之表示，揆諸上揭大法官解釋意旨，被告上開覆函已具行政處分之性質，訴願機關未予詳究，遽認該函覆非行政處分而為訴願不受理之決定，即有未洽。
㈡次按，行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律
為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，或對人民之自由權利增加法律所無之限制，迭據大法官釋字第268號、第274號、第313 號、第360 號及第367 號闡述甚明。前揭入出國及移民法施行細則第62條規定：「本人、利害關係人或其法定代理人，得向移民署申請入出國相關證明文件。」該法條所稱「利害關係人」，係指法律上之利害關係人，固無疑義，惟上開施行細則對利害關係人應提出之證明文件為何，並未設有任何限制規定，被告訂定之入出國日期證明書申請須知規定，以利害關係人申請入出國證明書時，需繳驗「公務機關所核發」之利害關係證明文件，顯已逾越母法之規範意旨，而增加法令所無之限制，自不應適用，故被告逕以原告未能提出「註記申辦需要之法院文件」，而否准原告所請，即嫌率斷。
五、綜上所述，被告以原告未能提出「註記申辦需要之法院文件」，而否准其申請林崑城、劉郁玫夫妻94、95年入出國日期證明書，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。惟原告是否為入出國及移民第62條所定之利害關係人，未經被告為實質審查，是本件事證尚未臻明確，原告請求判命被告應准予發給林崑城、劉郁玫二人入出國日期證明書之處分，核未達全部有理由之程度，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，判命被告應依本判決之法律見解對於原告作成決定，原告此部分請求，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 7 日
第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳金圍法 官 蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 3 月 7 日
書記官 李淑貞