臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02581號原 告 甲0000 000訴訟代理人 林明正律師複代理人 朱容辰律師
林育生律師被 告 內政部入出國及移民署代 表 人 乙○○（署長）訴訟代理人 丁○○
戊○○丙○○上列當事人間因入出國及移民法事件，原告不服內政部中華民國95年6 月7 日台內訴字第0950050629號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告係奈及利亞籍人士，與我國國民洪素蓮結婚並長期居留臺灣。嗣原告代理人於94年3 月23日持奈及利亞內政部公民事務處出具之放棄奈及利亞公民資格信函，向外交部駐奈及利亞代表處申請文件驗證，經該處查明，彼持用之放棄奈及利亞國籍證件係屬偽造，而未予驗證，並通報外交部。外交部乃註銷原告之居留簽證，該部所屬領事局並以民國（下同）94年12月12日領二字第09469049540 號函請內政部警政署為後續處理。經該署以94年12月19日警署外字第0940163589號函請臺北縣政府依規定註銷其外僑居留證，並依入出國及移民法第34條第1 項第2 款暨第8 款之規定予以驅逐出國之處分。該府旋據以95年1 月2 日北縣府警外廢字第001004號處分書通知原告自95年1 月2 日起廢止所持外僑居留證，並限於95年1 月12日前出國。原告不服該廢止外僑居留證處分書之處分，提起訴願，復遭內政部決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決如主文所示。
二、被告聲明：求為判決
㈠、原告之訴駁回。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、原處分及訴願理由顯有處分不備理由：
１、原處分於違法事實部分認原告「持用不法取得、偽造變造之證件」、「受驅逐出國」，而依入出國及移民法第30條規定禁止原告之外僑居留證。然原處分在此顯有處分不備理由之嫌。原處分所言原告「持用不法取得、偽造變造之證件」，其究指為何不明？如此不明確之處分內容，要原告如何能夠請求救濟？又其違法事實認定「受驅逐出國」之事實，同樣未載明其依據，如何能認定原告於何時遭受「驅逐出國」之命令？又怎能據此作成不利於原告之行政處分？是原處分顯有處分不備理由之嫌，於法應予以廢棄。
２、若被告所指「偽造、改造證件」，係指「偽造之奈及利亞公民事務處『放棄奈國公民資格信函』」，則此事更屬無稽，原告當時是委請奈及利亞之友人代為辦理放棄奈籍國籍事實。程序上第1 步應先向奈國政府聲請核發「放棄國證資格信函」，再持此文件向我國駐奈代表處辦理認證後，再寄回臺灣由原告持之辦理歸化程序。本案係原告委託代辦之奈國友人持此文件前往我官方辦理認證時，遭人查獲為偽造，就系爭文件真實與否，原告根本沒有機會予以確認，更未持有過，實不知被告何以認定原告係持有「偽造、變造」之文件？
３、原告委請奈及利亞之住民代為辦理放棄國籍事宜，怎知代辦人竟會以不法手段偽造、變造官方文書？此事根本非屬原告所得掌握，本件情形就有如一般人準備出國旅行，將相關文件交給旅行業者代辦，結果旅行業者本身有所不法，難道可以因此而要讓委託人負起相關民、刑事或行政責任？本案原告自始自終根本未曾見過被告所指的「偽造之奈及利亞公民事務處『放棄奈國公民資格信函』」，原告是經由警方告知方知此事，是原處分稱原告持有「不法偽造、變造之文件」一事，實屬無稽。
㈡、本案原告並無「故意」或「過失」，依法不應處分：
１、依據行政罰法第7 條第1 項規定及司法院釋字第275 號解釋，原告於申請歸化為「臺灣公民」之始，曾向有關當局索取相關資料，原告原打算親自返回奈及利亞辦理相關事宜，惟經友人告知，單純「聲請放棄國籍」並不需本人親自辦理，可委由他人辦理，是原告於備齊資料後，即交由位於奈及利亞之友人Bunmi Gomwalk （聯絡電話：000-000-0000000000）代為辦理放棄奈國國籍事宜。怎知代辦人竟會以「偽造之文件」來欺騙原告。事實上，本案中原告才是最大之受害人。就代辦人（即涉犯偽造文書罪之Bunmi Gomwalk ）涉犯刑責一事，不應由未參涉其中之委託人來承擔最後的惡果。被告若認定原告就「持有不法之偽造、變造文件有參與」，則其自應有此負起「積極的舉證責任」（如原告是如何與代辦人串謀、指示等）。不得單憑查獲有偽造之文件，即認定原告涉嫌其中，如此認定事實，實屬過於武斷。況原告本人在奈國並不曾有過犯罪紀錄，準備放棄奈國國籍乙事，根本不會影響到任何人之權利，有何「作假」之必要？
２、至若被告及訴願機關於訴願決定理由所言「以偽造之文件申請取得我國國籍後，有危害我國家社會安全之虞」，更屬無稽，請問，「危害之虞」所指為何？得否具體化？否則此等空言未知的危害，如何能令人信服？原告來臺發展多年，已在臺結婚生子，若非真心想歸化為中華民國國民，大可以單憑「外僑居留證」繼續以依親名義停留在臺，又何需再大費周章申請「歸化」？在原告以外僑居留證停留在臺期間均不曾造成損害之情況下，歸化中華民國國籍又有何危害國家社會安全的疑慮？又訴願決定理由謂「入出國及移民法第30條廢止外僑居留證未以『明知該證件係偽造為要件』」。如此曲解法令，誠難令人心服。蓋我行政罰法以處罰「故意、過失」之原則，蓋入出國及移民法第30條明定：「有下列情形之一者，撤銷或註銷其外僑居留證：．．．二、持用不法取得、偽造或變造之證件者。」很明顯的立法者是專指行為人故意持用不法之證件，反之若行為人不知其所持有之文件為不法，即非屬該法欲處罰之對象。
㈢、本案重點應在探究「原告是否有以不法方式取得相關『不實文件』」。原告主張並非以不法方式取得相關文件，因無故意、過失，依行政罰法之立法意旨與司法院釋字第275 號解釋意旨，在行為人無故意、過失之情況下，自不應予以處罰。若被告認定原告有所故意、過失，應就此負起相關之舉證責任。另本案係外交部主動將本案移送臺灣板橋地方法院檢察署（以下簡稱板檢）偵辦，板檢已因認原告未涉及刑責而將本案予以簽結，並於94年9 月4 日作成板檢榮行94他4691字第68599 號函覆外交部。於此份函說明一、即載明：「本件因認被告無犯罪嫌疑，已予以簽結。」是此等資料亦得佐證原告之清白。
二、被告主張之理由：
㈠、原告為取得中華民國國籍長期定居臺灣，持用偽造之放棄奈及利亞公民資格文件，矇騙我駐奈及利亞代表處申辦文件驗證，並據以向內政部申請歸化我國國籍，雖檢察官以「無犯罪嫌疑」不予起訴簽結，惟詳其不予起訴理由乃以在我國「領域外」犯偽造文書罪章之罪，而所偽造之文書並非我國公務員職務上所載之公文書，故無刑法第214 條之使公務員登載不實罪之適用。又入出國及移民法廢止外僑居留證處分之構成要件各異，入出國及移民法第30條廢止外僑居留證處分並非依刑罰處分而論斷，臺北縣政府依法廢止渠外僑居留證，於法並無不合。又原告指稱該放棄奈國國籍文件係委由他人辦理，原告對於代辦人辦理過程堅稱並不知情，且不知其為偽造文件。本案尚難僅憑原告片面之詞而信其為善意，既原告之行為有危害我國利益、公共安全、公共秩序之虞，且外交部業已註銷渠之居留簽證，臺北縣政府依據入出國及移民法第30條規定註銷其外僑居留證，於法並無不當。
㈡、按行政罰法係於94年2 月5 日公布，並依同法第46條之規定，本法自公布後1 年施行，故於00年0 月0 日生效；臺北縣政府所為廢止外僑居留證處分書日期為95年2 月1 日，基於法律不溯及既往，且參考行政罰法第45條若干溯及例外，本案非屬例外之情形，無行政罰法之適用。另入出國及移民法第30條第2 款之規定，並非以故意或過失等主觀要件作為構成要件，只須「客觀形式」上具備持用偽造證件即具備構成要件。蓋在國際上，調查事實真偽非如同在國內便捷，因而毋須證明行為人主觀上是否為故意或過失，而課以行為人較高之注意義務，慎選經辦人員及公司而避免證件偽造、變造，係為行為人所應注意。
㈢、依據司法院釋字第275 號解釋意旨，原告請奈及利亞友人Bunmi Gomwalk 代其申辦放棄奈國公民身份文件，其請友人代辦文件本應有注意之義務而卻推稱從頭至尾全不知情，實有背常理，且解釋文亦已清楚敘明被告依入出國及移民法第30條廢止原告之外僑居留證，只須其違反該法令禁止規定，而不以其發生損害或危險為要件，且原告至事發迄今尚無法舉證證明自已排除於「過失」之外，按上論理，廢止其外僑居留證處分並無不當。況入出國及移民法第30條第1 項第2款，並非以「故意或過失」等主觀要件作為構成要件，只須「客觀形式」上具備持用偽造證件即具備構成要件。
㈣、另原告主張：有關放棄國籍手續應屬得補正事項，文中並援用內政部回函載明，撤銷原告渠等申請歸化國籍之許可，其身份即回復奈及利亞國人，如欲在國內繼續居留者，應另向外交部或警政署申請居留簽證及外僑居留證事宜，．．．仍得重新申請歸化國籍事宜。上述論點實是誤解解釋意旨，依據內政部「外國籍人士與國人結婚申請歸化中華民國國籍暨戶籍登記流程表」中即知從開始結婚登記至最後請領國民身份證，放棄原屬國籍為整個歸化流程中之一小階段過程，因原告之居留簽證及外僑居留證均已被廢止，其重新申請歸化國籍事宜應是從表列中「申請居留簽證」流程處重新辦理，而非本末倒置辦理1 張放棄原屬國籍證明，然後再從歸化流程中補正辦理，此等解釋意旨，原告實有誤解。
理 由
甲、程序方面：
一、按「本法之主管機關為內政部。內政部為辦理本法規範之入出國及移民業務，設入出國及移民署。」「內政部依本法第二條第二項設移民署前，依下列分工方式執行本法規範之入出國及移民業務：一．．．三、外國人入出國、停留、居留、永久居留、收容管理及驅逐出國：由內政部警政署辦理，或由其委託直轄市政府警察局、縣（市）警察局辦理。．．．」入出國及移民法第2 條第1 項、第2 項前段及同法施行細則第64條第3款 定有明文。
二、又「公告委任本部警政署委由各直轄市、縣( 市) 政府辦理入出國及移民法有關外國人入出國、停留、居留、永久居留、收容管理及驅逐出國等相關事項…一、本部主管入出國及移民法之外國人入出國、停留、居留、永久居留、收容管理及驅逐出國等事項，分別委任本部警政署及委由各直轄市、縣﹝市﹞政府辦理。二、前揭受委任及受委辦機關應以其機關名義做成各項行政處分，相關之訴願案件依訴願法有關規定處理。」復經內政部以93年10月19日公告在案，將有關外國人入出國、停留、居留、永久居留、收容管理及驅逐出國等業務，委由各直轄市、縣（市）政府辦理，而屬地方自治機關受委辦事項。
三、按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。」、「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」行政訴訟法第24條第1 款、行政程序法第11條第1 項著有規定。嗣被告於96年1 月2 日成立，於訴訟進行中，原為被告之臺北縣政府關於入出國及移民法相關業務已改由被告辦理，且經被告具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
一、兩造不爭之事實：原告係奈及利亞籍人士，88年間與國人洪素蓮結婚，育有一子歐晉維，而長期居留臺灣。嗣原告為歸化成為我國國民，委任奈及利亞人Bunmi Gomwalk 代其辦理放棄奈及利亞國籍事宜，俾取得歸化應具備之喪失原有外國國籍證明文件；該受託人並持偽造之奈及利亞內政部公民事務處出具原告放棄奈及利亞公民資格信函，向外交部駐奈及利亞代表處申請文件驗證，為外交部駐奈及利亞代表處查明，原告所持用之放棄奈及利亞國籍證件係屬偽造文件，而未予驗證，並通報外交部；外交部乃註銷原告之居留簽證，所屬領事局並以94年12月12日領二字第09469049540 號函請內政部警政署處理，該署乃以94年12月19日警署外字第0940163589號函請臺北縣政府依規定註銷其外僑居留證，並依入出國及移民法第34條第1 項第2 款暨第8 款之規定予以驅逐出國之處分。該府旋據以95年1 月2 日北縣府警外廢字第001004號處分書通知原告自95年1 月2 日起廢止所持外僑居留證並限於95年1 月12日前出國。原告不服，提起訴願，復遭駁回等事實，有內政部警政署函、臺北縣政府95年1 月2 日北縣府警外廢字第001004號處分書及內政部95年6 月7 日台內訴字第0950050629號訴願決定書、奈及利亞代表處電報、偽造之奈及利亞內政部函及奈及利亞內政部覆我國奈及利亞代表處查詢函、原告配偶戶籍謄本等影本附卷可稽（見本院卷第87- 91頁及板檢94年交查字第453 號卷），自堪信為真實。
二、原告循序提起行政訴訟，主張：原處分以原告「持用不法取得、偽造變造之證件」、「受驅逐出國」，而依入出國及移民法第30條規定禁止原告之外僑居留證，並未明確指出原告違法之事實，而有處分不備理由之違法瑕疵。又其當時委請奈及利亞之友人代為辦理放棄奈籍國籍事實，程序上應先向奈國政府聲請核發「放棄國證資格信函」，再持此文件向我國駐奈代表處辦理認證後，再寄回臺灣由原告持之辦理歸化程序，而奈國友人持此文件前往我駐奈國代表處辦理認證時，即遭查獲為偽造，就系爭文件真實與否，原告根本沒有機會予以確認，更未持有，何以認定原告係持有「偽造、變造」之文件？遑論故意、過失可言；況原告以外僑居留證停留在臺期間多年都未致損害，並無危害國家社會安全之疑慮等語。
三、本院之判斷：
㈠、按「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正：…二、必須之理由已於事後記明者。」、「前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」行政程序法第114 條第2 款、第2 項分別定有明文。查台北縣政府為系爭處分時，固未就據以處分之原告違法事實，具體記載，然嗣已經該府於訴願程序提出答辯狀，敘明係以原告代理人持用偽造之放棄奈及利亞公民資格信函，已就違反入出國移民法第30條第2 款事由為具體說明；惟就處分引用之同法條第8 款規定之「受驅逐出國者」部分，究原告有何符合構成要件之違章事實存在，仍未據台北縣政府及被告提出其處分之具體事證，有台北縣政府訴願答辯書附卷可憑（見訴願卷第20、21頁），故台北縣政府以入出國及移民法第30條第8 款規定，為註銷原告外僑居留證之事由之一，程序上於法已有未合；然就渠以入出國及移民法第30條第2 款規定註銷原告外僑居留證部分，應認臺北縣政府已補正此部分程序之瑕疵，而不影響系爭處分之效力，先此敘明。
㈡、次按為行使國家主權，維護國家利益，規範外國護照之簽證，制定有外國護照簽證條例，依該條例第1 條、第4 條、第11條規定：所稱簽證，指外交部或駐外使領館、代表處、辦事處、其他外交部授權機構核發外國護照以憑前來我國之許可；居留簽證適用於持外國護照，而擬在我國境內作長期居留之人士。又外國人持停留、居留簽證之有效護照或旅行證件，經主管機關查驗許可入國後，取得停留、居留資格。外國人取得居留資格後，應於15日內，向主管機關申請外僑居留證。又外僑居留證依實際需要1 次核給1 年、2 年或3 年之效期，但不得超過所持護照之效期；申請外僑居留證應檢附之證明文件指有關機關核准投資、工作、就學或已在職、在學之證明文件，親屬關係之證明文件，以及其他足以證明有居留需要之文件，復為入出國及移民法第21條第1 項、第22條；外國人入出國境及居留停留規則作業規定第2 條第1款、第8 款所明定。
㈢、復按「外國人有下列情形之一者，得禁止其入國：．．．二、持用不法取得、偽造、變造之護照或簽證者。」、「有下列情形之一者，撤銷或註銷其外僑居留證︰．．．二、持用不法取得、偽造或變造之證件者。．．．八、受驅逐出國者。」、「外國人有下列情形之一者，得強制驅逐出國︰．．
．二、入國後，發現有第十七條禁止入國情形之一者。．．．八、有第三十條第一款至第三款或第九款規定情形，經撤銷或註銷外僑居留證者。」入出國及移民法第17條第2 款、第30條第2 款、第8 款及第34條第2 款、第8 款著有規定。
而參酌入出國及移民法係為統籌入出國管理，確保國家安全；規範移民事務，落實移民輔導之立法本旨（入出國及移民法第1 條參照）；同法第17條且係以持用不法取得、偽造、變造之護照或簽證者，為禁止入國之事由之一；同法第30條係規定於第5 章「外國人停留、居留及永久居留」等，堪認入出國移民法第30條第2 款所指，得為註銷外僑居留證事由之「持用不法取得、偽造或變造之證件者」，應為如護照、簽證等涉及外國人之居留，而足以影響我國對外國人管理之正確性及國家安全者，始足當之。
㈣、如前所述，台北縣政府係以原告有上述入出國及移民法第30條第2 款規定之持用不法取得、偽造或變造之證件事實，而註銷其外僑居留證，並予驅逐出國，有其廢止外僑居留證處分書影本在卷可憑（見本院卷第88頁；有關另以同法條第8款規定之受驅逐出國事由部分，因其程序不合法，乃不再於此贅述）。而台北縣政府認原告有所謂「持用不法取得、偽造或變造之證件」情事，無非係以原告所授權之第3 人於94年3 月23日，持偽造之奈及利亞內政部公民事務處出具之原告放棄奈國公民資格信函，向我國外交部所屬駐奈及利亞代表處申請驗證乙事；然原告既已長期居留我國，該放棄奈國公民資格函僅係其歸化我國之必要文件，而非其居留我國所須之相關文件；該放棄公民資格信函既經我國駐奈及利亞代表處，於同年4 月12日向奈國內政部查證，獲悉該信函係屬偽造，即予退件，未為驗證（見上述偵查卷附駐奈及利亞代表處電報及該處查證函、奈國內政部覆函），而未據原告持向國內主管其居留及歸化等機關行使，不影響我國對停留於本國之外國人管理及國家安全，是原告代理人BunmiGomwalk 上述持用偽造奈及利亞內政部公民事務處放棄公民資格信函，容或致原告歸化我國忠誠度遭質疑，而無法歸化我國，然揆之前開說明，當不致達註銷其外僑居留證之程度，故台北縣政府據此認原告有入出國及移民法第30條第2 款之事由，而註銷其外僑居留證，於法即有未合。再原告既無該當第30條第2 款之事由，而不應註銷其外僑居留證，則自無訴願決定書所援引同法第34條第8 款驅逐出國規定之適用；又同法條第2 款所指有同法第17條之事由，於本件當係指第17條第1 項第2 款之「持用不法取得、偽造、變造之護照或簽證者。」而原告代理人…所持用文件並非護照、簽證，業於前述，訴願決定書另引用入出國及移民法第34條第2 款驅逐出國規定，亦顯然有誤；況入出國及移民法第34條強制驅逐出國規定，賦予主管機關裁量權，核原告業已長期居留我國並娶妻生子，家庭生活重心係於我國，台北縣政府驟然以上開事由，限令原告出國，參酌同法第17條第1 項規定：
「曾經被拒絕入國、限令出國或驅逐出國者」得為禁止其入國之事由，難無慮主管機關復基於此事由，禁止原告入國，而致對原告造成之損害，顯然與系爭處分所欲達成目的之利益（如前所述，系爭處分所憑事證，原不影響我國對外國人之管理及國家安全），失其均衡，有悖比例原則；至外交部註銷原告之簽證，是否足以影響原告之居留，因非台北縣政府為系爭處分所據之事由，乃非在本院審理範圍，爰俱附此敘明。
四、綜上所述，台北縣政府以原告有入出國及移民法第30條第2款、第8 款情事，註銷其外僑居留證，並限期令其出國，於法尚有未合；訴願決定予以維持，亦有疏漏，原告訴請撤銷，為有理由，應將該訴願決定及原處分俱予撤銷。至兩造其餘之攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 27 日
第七庭審判長法 官 李得灶
法 官 黃秋鴻法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 12 月 27 日
書記官 黃明和