臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02738號原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○
黃繼岳 律師被 告 國防部代 表 人 乙○（部長）訴訟代理人 洪大植 律師
徐克銘 律師複 代理人 丙○○上列當事人間因國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國95年6 月23日院臺訴字第0950087326號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告因申請補納為高雄市左營區原眷戶暨給予購宅補助權益，經被告於民國（下同）94年11月22日勁勢字第0000000000函復，略以：原告無法提送相關眷舍居住憑證或公文書足供審查，且依所附之契約書影本第3 條明訂借用期限為5 年，至59年4 月6 日止，爰依國軍老舊眷村改建條例（以下簡稱眷改條例）第3 條第2 項及辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之6 規定，無法同意補納為原眷戶。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成准予原告補納原眷戶資
格及同意給予原告購宅補助權益之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本案爭執點：
⒈海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函，是否屬
於眷改條例第3 條第2 項的公文書？⒉被告否准原告的申請，而准許王許英納為原眷戶，有無
違反平等原則？㈡原告主張之理由：
⒈眷改條例第3 條2 項僅規定領有主管機關或其權責機關
核發之居住憑證或公文書者即具原眷戶資格，為此原告已有海軍司令部（54）瀛人1855號函准予承讓在案，且為實際住戶，是原告持有之海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函文係屬「追認或證明」被告核配眷舍予原告或准予原告自建之公文書，故該函屬眷改條例第
3 條第2 項之公文書，原告為該條項之原眷戶要無疑義，原處分及訴願決定駁回原告申請實無理由。
⑴按「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬
權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶」、「第2 項所稱之公文書係指核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事而言」，眷改條例第3 條第2 項及辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之一分別定有明文，準此，公文書之內容縱非直接涉及核配眷舍或准予自建，若公文書之內容係足以證明或追認核配眷舍或准予自建者，亦屬眷改條例第3 條第
2 項之公文書。⑵經查訴願決定理由以：「該房舍座落土地原應由他人
與海軍第一軍區司令部訂定借用營地自建眷舍契約，俟因該房舍轉讓予訴願人，海軍第一軍區司令部函請訴願人應重行簽定營地借用契約，該函非前揭規定所稱之眷舍居住憑證或公文書。」及被告答辯理由謂「由該內容可知，該房舍座落土地原係由訴外人張厚垿與海軍第一軍區司令部訂定借用營地自建眷舍契約，係因房舍轉讓原告，是以海軍第一軍區司令部要求原告應重行簽定營地借用契約，俾使房屋座落其上有合法權源，其內容非關核配眷舍或准予自建，則依據上開規定，海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函並非眷改條例第3 條第2 項所稱之公文書」各云云，惟查：
①依據眷改條例第3 條第2 項及辦理國軍老舊眷村改
建注意事項壹之1 之規定，若公文書之內容係足以證明或追認核配眷舍或准予自建者，亦屬眷改條例第3 條第2 項之公文書，而海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函說明二內容既為：「貴艦士官長甲○○（即原告）申請承讓張厚垿左營介壽巷61號自建眷舍一節准予備查請轉飭該員於文到5 日內來部辦理借用營地自建眷舍契約及戶籍轉移手續」，即可證明海軍第一軍區司令部同意核配原訴外人張厚垿所有之眷舍予原告，否則為何要求原告於文到5 日內來部辦理借用營地自建眷舍契約及戶籍轉移手續？同時海軍第一軍區司令部既就原告申請承讓張厚垿左營介壽巷61號自建眷舍乙節准予備查，亦可證明海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函同意追認由原先之核配眷舍予訴外人張厚垿轉為核配眷舍予原告。且亦可知當時海軍第一區司令部即以公文書表示同意原告承讓張厚垿介壽巷61號自建眷舍並准予備查，同時符合民法、戶籍法等其他之行政法規，再以該函表示原告於經該函准予承讓後，須依據民法、戶籍法之規定分別理民法要求之簽訂借用營地自建眷舍契約及戶籍法要求之戶籍移轉手續，以避違反其他法規要求而致海軍第一區司令部以公文書同意原告承讓張厚垿介壽巷61號自建眷舍之效果無法落實；蓋若無前提要件之准許原告承讓張厚垿介壽巷61號自建眷舍，何來要求原告為辦理借用營地自建眷舍契約及戶籍轉移手續之有？被告及訴願機關任意曲解海軍第一軍區司令部
（54）瀛人字第1855號函之文義，空言該函非眷改條例第3 條第2 項之公文書實屬無稽，原處分及訴願決定顯不足採。
②次者，原告於海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第
1855號函核准配置原訴外人張厚垿之眷舍予原告後，原告就受核配之座落於高雄市○○區○○路○○巷○○○ 號之眷舍有修建必要時，均向海軍第一軍區司令部申請核准後始進行修建（原證1 ），故海軍第一軍區司令部除認定已將座落於高雄市○○區○○路○○巷○○○ 號之眷舍核配予原告外，亦認定原告受核配之眷舍屬其列管，始有核准原告修建之權限；為此，被告答辯理由謂其內容非關核配眷舍或准予自建故原告非屬原眷戶云云，未慮及持有證明或追認相關情事之公文書者亦有原眷戶資格，故被告答辯理由恐有誤會，而原告擁有原眷戶資格要屬無疑。
⑶又依眷改巷條例第3 條第2 項規定可知，享有眷改條
例所定優惠措施之原眷戶資格，僅須具第一、領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，第二、國軍老舊眷村住戶即可，復無其他限制要件規定，若行政機關增加眷改條例第3 條第2 項所無之限制而駁回人民之申請，將違反法律保留原則而應撤銷該行政處分。
⑷再者，原告領有海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第
1855號函准予承讓訴外人張厚垿之房舍在案，復於該址居住迄今有戶籍謄本可稽，故原告屬該國軍老舊眷村自治新村）住戶要屬無疑；因此原告符合眷改條例第3 條第2 項原眷戶資格而為原眷戶。又國軍老舊眷村改建條例之實質精神，係在保障領有主管機關或其權責機關所核發居住憑證或公文書之原眷戶生活，並興建住宅予以照顧之（眷改條例第1 條）。原告既領有權責機關所核發公文書之原眷戶並繼續居住於眷舍，當符合眷改條例之實質精神，故原處分及訴願決定駁回原告申請顯屬違法，原處分及訴願決定應予撤銷。
⒉原告與海軍第一軍區司令部簽訂之海官兵借用營地自建
眷舍（房屋）契約書（下稱自建眷舍契約書）第3 條約定契約期滿時海軍如無軍事上需要，原告得繼續借用該營地，而期滿時海軍亦未因軍事上需要收回，故原告自得就該營地繼續使用。且海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函未載明原告係因特定目的或任務需要而訂有期限或暫時居住，且原告與海軍第一軍區司令部之借用營地契約書亦屬無期限之契約而與一般配住之眷舍或政府提供土地由眷戶自費興建並無期間限制者相同，故原告屬原眷戶。
⑴按自建眷舍契約書第3 條約定：「借用期間5 年（自
民國54年4 月7 日起至59年4 月6 日止）期滿如甲方無軍事上之需要，乙方得繼縝借用，甲方如因軍事需要必須（在5 年以後）收回，乙方不得請求補償，乙方居住期間准免繳納租金。」故若5 年期滿時甲方未因軍事需要收回，乙方即原告自得繼續借用該營地迄甲方因軍事上需要收回該營地時。
⑵經查，原告於5 年期滿後未由海軍因軍事上需要通知
收回該營地，依照上開約定原告自得繼續居住該營地，且原告事實上亦居住該眷舍至今，故原告占有該營地及眷舍於法自屬有權源；原處分及訴願決定僅指「契約書影本第3 條係明定借用期限為5 年」，未考慮期滿後原告有繼續借用之權利，對原告之權利有違法侵害之虞，原處分及訴願決定之駁回理由恐有不當。
⑶按「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年
12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：‧‧‧三、政府提供土地由眷戶自費興建者」、「眷戶所領有之居住憑證或公文書載明因特定目的或任務需要而訂有期限或暫時居住者，非屬本條例所稱之原眷戶」眷改條例第3 條第1 項第3 款及辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之6 分別定有明文；準此，若眷戶自費於政府土地興建或修建軍眷住宅，且眷戶領有之公文書未載明因特定目的或任務需要而訂有期限或暫時居住者，即屬眷改條例之原眷戶。
⑷經查，原告領有證明及追認核配眷舍之公文書即海軍
第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函說明二及借用營地自建眷舍契約第3 條之約定可知，海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函未載明原告係屬因特定目的或任務需要而訂有期限或暫時居住者，而借用營地自建眷舍契約第3 條亦明定期滿時如甲方無軍事上之需要，乙方得繼續借用，屬無期限之契約，故原告屬原眷戶。
⒊原告獲准之自建眷舍屬無期間之一般眷舍，與因職務關
係獲配之職務官舍無關，且原告與被告間相關權利義務應以借用營地自建眷舍契約書之文字為依據。
⑴按「按解釋契約，應以當事人立約當時之真意為準，
而真意何在，固應以過去事實及其他一切證據資料為斷定之標準，不能拘泥文字致失真意；但契約文字業已表示當事人真意，無須別事探求者，即不得反捨契約文字而更為曲解（本院17年上字第1118號、39年台上字第1053號判例意旨參照）（原證5 ）」最高法院96年台上字第491 號判決著有明文，準此，契約文字若足以表示當事人真意而無需別事探求者，即應以契約文字為解釋契約之依據。
⑵經查，借用營地自建眷舍契約第3 條約定：「借用期
間5 年（自民國54年4 月7 日起至59年4 月6 日止）期滿時如甲方無軍事上之需要，乙方得繼續借用，甲方如因軍事需要必須（在5 年以後）收回時，得無條件收回，乙方不得請求補償，乙方居住期間准免繳納租金」，借用營地自建眷舍契約第5 條亦約定：「甲方因軍事需要該營地使用時，得在1 個月以前通知乙方遷移，乙方接獲通知時即將建房屋自行拆除，不得要求一切補償」可知，觀諸契約文字已明白表示除因軍事需要甲方得收回土地者外，若期滿後甲方無軍事上需要乙方得繼續借用該營地，故此借用營地自建契約屬無期限；又原告之使用營地自建眷舍之性質與被告所謂之「因任職關係而予借用之職務官舍之性質」不同，未可一概而論，且原告自建之眷舍係屬一般眷舍而非職務官舍。
⒋被告對同屬未補納原眷戶之原告及王永琛，無正當合理
之理由為差別待遇致原告無法補納原眷戶，此違反行政程序法第6 條之規定，原處分及訴願決定認訴外人王永琛等與本案無涉，顯屬無據。
⑴按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政
程序法第6 條定有明文，此為憲法第7 條所保障平等原則之具體化，若行政機關所為行政處分違反平等原則，該行政處分自應撤銷而另為合法之處分。經查王永琛其係從鍾國雄處受讓介壽巷57號自建住宅乙棟後（附件5 ），由海軍第一軍區司令部以公文書予以核准同時命王永琛補辦借用營地契約手續（附件6 ），故訴外人王永琛申請補納原眷戶之背景事實均與原告相同，惟王許英（按：王永琛已死亡由其配偶王許英女士繼承）已獲被告核准補納原眷戶資格（附件7 ），而原告仍遭被告駁回補納原眷戶資格，故原處分顯係違反行政程序法第6 條平等原則，被告及訴願機關認此部分與本件無涉顯係無視被告已為無正當理由之差別待遇，故原處分及訴願決定顯無理由。甚者，原告居住之自治新村之眷村改建中，違占建戶於繳交戶籍謄本正本乙份及水表、電表設立證明各乙份後即得以認證（附件8 ），為何領有海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函准予承讓在案，復於該址居住迄今有戶籍謄本可稽之原告相關權益為被告駁回，被告未說明差別待遇之正當理由，且訴願決定予以維持顯係違反平等原則而違法。
⑵訴外人王許英之事實背景與本件相同，亦已獲眷改補
助，原告未獲眷改補助相較訴外人王許英而言實屬違反平等原則，為此懇請鈞院同意調查王許英獲眷改補助之相關證據，以釐清被告之差別待遇是否合正當理由。
⒌被告依據辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之1 及壹之
6 規定否准原告之請求，顯已增加眷改條例所無之限制，違反法律保留原則，應予撤銷。
⑴按「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」、
「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨害他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」、「命令與憲法或法律牴觸者，無效」憲法第15條、第23條及第172 條分別定有明文，且依據司法院大法官釋字第586 號解釋意旨：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據。另法官於審判時應就具體案情，依其獨立確信之判斷，認定事實、適用法律，不受行政機關函示之拘束，乃屬當然，業經本院釋字第137 號、第216 號、第407 號等號解釋闡明在案。法條使用之法律概念，有多種解釋之可能時，主管機關為執行法律，雖得基於職權，做出解釋性之行政規則，然其解釋內容仍不得逾越母法文義可能之範圍（原證2 ）」故作為行政命令一種類型之解釋性行政規則仍不得逾越母法可能之文義範圍，否則即屬牴觸法律之規定而無效。
⑵經查，眷改條例第3 條第2 項僅規定「本條例所稱原
眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶」，然原處分機關竟以辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之
1 及壹之6 規定否准原告之請求，而辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之1 及壹之6 規定分別為「第2 項所稱之公文書係指核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事而言」、「眷戶所領有之居住憑證或公文書載明因特定目的或任務需要而訂有期限或暫時居住者，非屬本條例所稱之原眷戶」，為此，眷改條例規定僅需領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶即屬原眷戶，惟辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之1 及壹之6 已逾越母法即眷改條例可能之文義範圍，依據憲法第17
2 條及司法院大法官釋字第586 號解釋，應屬無效，原處分機關未慮及此，竟以辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之1 及壹之6 規定否准原告請求，實有違法應予撤銷。
⑶況且，原告領有之追認或證明被告核配眷舍予原告或
准予原告自建之公文書未載明因特定目的或任務需要而訂有期限或暫時居住，原告簽訂之營地借用契約於期滿後亦未因軍事需要而收回，故亦未屬訂有期限之暫時居住，故原告亦符合眷改條例與國軍老舊眷村改建注意事項壹之1 及壹之6 之規定，原處分機關未考量原告屬無期限之一般眷舍，竟違法駁回原告請求，實屬違法而應予撤銷原處分。
⒍給付行政若涉及人民之基本權利，仍應符合憲法第23條及憲法相關法律原則如平等原則之要求，始屬合憲。
⑴按「憲法上之法律保留原則乃現代法治國原則之具體
表現，不僅規範國家與人民之關係，亦涉及行政、立法兩權之權限分配。給付行政措施如未限制人民之自由權利，固尚難謂與憲法第23條規定之限制人民基本權利之法律保留原則有違，惟如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令（本院釋字第443 號解釋理由書參照）‧‧‧（原證3 ）」、「公用事業，以公營為原則，憲法第144 條前段定有明文。國家基於對人民生存照顧之義務、達成給付行政之功能，經營各類公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，得對公用事業因經營所生之損失補償或損害賠償責任予以相當之限制，惟因涉及人民之權利，自須符合憲法第23條之規定（原證4 ）」司法院大法官釋字第
614 號、428 號分別著有明文，準此，即便是給付行政，只要涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，依據司法院大法官釋字第614 號解釋意旨，仍應有法律或法律明確授權之法規命令為依據，始屬保障人民之基本權利。
⑵經查，國軍老舊眷村改建對於原眷戶應補償而未補償
，此一性質屬干涉行政，而干涉行政應有憲法第23條法律保留原則及憲法相關法律原則之適用，合先敘明；縱認國軍老舊眷村改建性質上屬給付行政，由於國軍老舊眷村改建涉及公共利益，且屬於對於擁有原眷戶資格者之基本權利保障之重大事項，依據司法院大法官釋字第614 號解釋意旨，亦應有法律或法律明確授權之法規命令為依據，始屬保障人民之基本權利；本件原處分機關逕以解釋性行政規則，未以法律明確授權之法規命令為依據駁回原告之請求已屬違法，且原處分機關所依據之解釋性行政規則亦逾越母法即眷改條例文義可能之範圍，故原處分顯屬違法，應予撤銷。
⑶至被告提出關於「國軍在台軍眷業務處理辦法」之實
務見解，由於該實務見解係針對「國軍在台軍眷業務處理辦法」表示意見，與本案係關於眷改條例、辦理國軍老舊眷村改建注意事項之爭議不同，故不得比附援引為本案之依據。
⒎原告於92年5 月25日遞送陳情書及94年6 月21日遞送訴
願書均載明對被告「納入眷村改建、購置翠華二期國宅」名單中未有原告表示異議，同時亦對被告「對訴願人現住所地之自治新村符合原眷戶資格者辦理承購住宅或領取購宅補助款之程序」時，認原告不符資格予以駁回原告請求部分表示不服，故原告於最初及訴願階段均表示不服事項除未將原告補納為原眷戶外，被告不同意給予原告購宅補助權益此一部分亦同時表示不服。
⒏綜上所述，原告係持有主管機關核發之國軍眷舍居住公
文書之原眷戶，被告答辯均無所據，請鈞院判決如訴之聲明，以符法制，實感德便。
㈡被告主張之理由：
⒈本件否准原告補納原眷戶之處分究否有理，首應探究者厥為原告是否符告原眷戶之資格，爰分析如下：
⑴原告雖持有海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855
號函文，惟其無關核配眷舍或准予自建事，並非眷改條例第3 條第2 項所稱之公文書，是以原告並非該條項所稱之原眷戶。
①按「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所
屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」為眷改條例第3 條第2 項明文。職是眷改條例所稱之原眷戶，首須為國軍老舊眷村之住戶，並領有主管機關（即被告）或其所屬權責機關核之國軍眷舍居住憑證或公文書始足當之。至於本項規定之公文書依據辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之1 規定：「第2 項所稱公文書係指核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事者而言。」，是以若公文書之內容非關核配眷舍或准予自建者，亦非眷改條例第3 條第2 項之公文書。
②所謂居住憑證者，憑證上皆明白表示「○○眷舍居
住憑證」之字樣（被證3 ），其上並有原眷戶之照片以供辨識。則海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函文顯非眷改條例第3 條第2 項所稱之居住憑證。
③次查海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函
文亦非眷改條例第3 條第2 項之公文書，蓋觀之其說明2 內容為：「貴艦士官長甲○○（即原告）申請承讓張厚垿左營介壽巷61號自建眷舍一節准予備查請轉飭該員於文到5 日內來部辦理借用營地自建眷舍契約及戶籍轉移手續。」，可知該函係准予原告受讓訴外人之房舍，但准予受讓房舍並不等同於准予自建，其內容既非關核配眷舍或准予自建，由該函內容可知，該房舍座落土地原係由訴外人張厚垿與海軍第一軍區司令部訂定借用營地自建眷舍契約，俟因房舍轉讓原告，是以海軍第一軍區司令部要求原告應重行簽訂營地借用契約，俾使房屋座落其上有合法權源，其內容非關核配眷舍或准予自建，則依據上述規定，海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函並非眷改條例第3 條第2 項所稱之公文書。
④綜上所述，原告渠既未領有居住憑證或公文書，揆
諸前揭規定，即不得補納為原眷戶，答辯機關之處分並無任何違失之處。
⑵再者，原告與海軍第一軍區司令部所訂立之借用營地
契約書，係有期限之使用借貸契約，且借用期限早已屆滿，與一般配住之眷舍或政府提供土地由眷戶自費興建者並無期間限制顯有不同，益證原告非屬原眷戶，茲說明如下：
①按「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69
年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者」、「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益，原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」分別為眷改條例第
3 條第1 項及第5 條所明文規定，從第3 條規定「分配」、「捐款興建」、「提供土地」等用語，可知主管機關核配眷舍或提供土地予以自建，皆以無償、無期限且無附加條件之方式授與原眷戶權益至其死亡，且其權益尚得由其配偶、子女承受，此觀乎辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之6 所明示：
「眷戶所領有之居住憑證或公文書載明因特定目的或任務需要而訂有期限或暫時居住者，非屬本條例所稱之原眷戶。」亦得明證。是以，若所核配或准予自建之房舍，僅係因特定目的或是任務需要而訂有期限或暫時居住者，則其房舍較類於因任職關係而予借用之職務官舍之性質，俟該特定目的或任務完成，即須返還房舍及借用營地，與一般配住之眷舍或政府提供土地由眷戶自費興建者並無期間限制不同，從而亦非屬本例例所稱之原眷戶。
②查原告與海軍第一軍區司令部所訂立之借用營地契
約書，第3條 約定借用期間5 年，自54年4 月7 日起至59年4 月6 日止，並附加「如因軍事必需得無條件收回」之條件，第5 條約定收回土地借用人不得請求補償，係有期限之使用借貸契約，且借用期限早已屆滿，與一般配住之眷舍或政府提供土地由眷戶自費興建者並無期間限制顯有不同，是本件較類於因任職關係而予借用之職務官舍之性質，俟該特定目的或任務完成，即須返還房舍及借用營地，益證主管機關並無授與該借用人原眷戶權益之意。揆諸前開說明，其不符合原眷戶之資格至明，自應不得補納原眷戶為是。
⑶綜上所述，原告並未領有眷改條例第3 條第2 項所稱
之主管機關或所屬權責機關核發之眷舍居住憑證或公文書，又其借用營地契約書係有期限之使用借貸契約，且借用期限早已屆滿，與一般配住之眷舍或政府提供土地由眷戶自費興建者並無期間限制顯有不同，顯見行政機關自始即無配舍予原告之主觀意思，揆諸前揭規定原告非屬原眷戶至明。
⒉遍觀原告之起訴狀全般意旨，其理由不外以：㈠原眷戶
資格依據眷改條例第3 條第2 項僅須領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶，無其他要件限制，若行政機關增加法律所無之限制而駁回人民之聲請，將因違反法律保留原則而應撤銷行政處分。㈡借用營地契約第3 條約定契約期滿軍方如無軍事上需要，原告得繼續借用該營地，而期滿時軍方未因軍事需要收回，故原告自得就該營地繼續使用。㈢海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函係眷改條例第3 條第2 項規定之公文書。㈣訴外人王永琛申請補納原眷戶之背景事實與本件相類，而其遺眷王許英已獲核准補納為原眷戶，則行政機關未有正當理由而為差別待遇係違反行政程序法第6 條平等原則之規定。惟上述理由洵屬無據，蓋㈠被告以「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」等相關解釋性規定辦理原眷戶之認定並未違反法律保留原則。㈡海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函內容非關核配眷舍或准予自建故非非眷改條例第3 條第2 項之公文書。㈢本案係有關於補納原眷戶之否准處分，與原告是否得繼續使用該營地尚無密切關聯，況被告得隨時請求原告返還該借用之營地。
㈣原告所指與其事實背景相同之王許英案，與本件無涉。茲將理由依據一一臚列於后：
⑴被告以「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」等相關法
令，辦理補納原眷戶並未違反法律保留原則。原告之所以認為被告違反法律保留原則，觀其歷來訴願資料及起訴狀意旨，其意似指被告依據辦理國軍老舊眷村建注意事項壹之1 規定認定海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函並非眷改條例第3 條第2 項所稱之公文書，同時亦據該注意事項壹之6 規定認定借用營地契約係訂有期限者，與眷改條例所稱之政府提供土地由眷戶興建者不同，故認定渠非原眷戶，係增加眷改條例所無之限制，而違反法律保留原則。惟：
①辦理國軍老舊眷村建注意事項係主管機關對於眷改
條例所為解釋性行政規則，以之辦理原眷戶之認定未增加法律所無之並未違反法律保留原則。
Ａ、按「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」、「行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」、「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407 號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159 條明定之行政規則之一種。公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規，由於社會及經濟之變化演進，各式交易行為及限制競爭、妨礙公平競爭行為態樣亦隨之日新月異，勢難針對各類行為態樣一一規範。因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。‧‧‧前揭處理原則係行政院公平交易委員會為審理事業對他人散發侵害智慧財產權警告函案件，是否符合公平交易法第45條行使權利之正當行為所為之例示性函釋，未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違，亦不生授權是否明確問題，與憲法尚無牴觸。」為行政程序法第15
9 條第1 項、第2 項、司法院大法官會議解釋第548 號解釋理由書所明揭。是以，各該主管機關基於職權執行特定法律時之必要，為闡釋法律條文中之法律概念，俾供協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，自得訂定必要之解釋性行政規則以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。而行政機關依據該解釋性行政規則以正確適用法律，不得即謂違反法律保留原則，尚須視此等解釋性行政規則有無增加法律上之限制。
Ｂ、查辦理國軍老舊眷村改建注意事項即係主管機關國防部為協助下級機關統一解釋、認定事實、及行使裁量權所頒布之解釋性行政規則，各該行政機關以其做為辦理國軍老舊眷村改建之準據，揆諸前開法律規定、司法院大法官會議解釋，自不能即謂其違反法律保留原則。
Ｃ、次查，辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之1規定：「第2 項所稱公文書係指核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事者而言。」，僅係對於眷改條例第3 條第2 項「公文書」作更具體之闡述而未增加法律所無之限制，蓋眷改條例第3 條第2 項係針對原眷戶認定之問題，則注意事項將公文書的內容指向於與原眷戶認定相關的核配眷舍及准予自建等事項，顯係具體化該條項之統一解釋，並無逾越母法之規定至明。
Ｄ、再查，眷舍分為一般眷舍及職務官舍，而職務官舍依據最高法院91年度台上1926號判例認為「若因任職關係獲准配住宿舍，其性質為使用借貸，目的在使任職者安心盡其職責，是倘借用人喪失其與所屬機關之任職關係，當然應認依借貸之目的，已使用完畢，配住機關自得請求返還。」是以職務官舍係用畢即還，顯與一般眷舍無期間限制有極大之差別，則受配職務官舍之人自始即無永久得使用該眷舍之信賴，故辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之6 規定：「眷戶所領有之居住憑證或公文書載明因特定目的或任務需要而訂有期限或暫時居住者，非屬本條例所稱之原眷戶。」，核其所屬，不過係對於眷改條例做更細緻具體之闡明及協助下級機關統一解釋、認定事實之準據，應無增加法律所無之限制為是。
②本件係屬給付行政之範疇，受到法律保留原則拘束
較為寬鬆，在不違背一般法律原則下，依據國防部本於職權訂定辦理國軍老舊眷村改建注意事項之規定認定原眷戶之資格，並無違背法律保留原則。
Ａ、按「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據‧‧‧」、「參照司法院釋字第443 號解釋理由意旨，因「給付行政」係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係。是上揭國防部所訂頒之『國軍在臺軍眷業務處理辦法』就違反眷舍管理或使用方式規定，得撤銷眷舍居住權益，洵屬保留廢止權或附負擔之授益決定，依上說明，尚與法律保留及法律優越原則無違。」、為司法院大法官會議第407 號解釋、最高行政法院93年度判字1696號判決著有明文。是以「給付行政」係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係，而依據該行政規則所作之行政決定，尚與法律保留及法律優越原則無違。
Ｂ、查本件係屬於給付行政之範疇，蓋原眷戶依據眷改條例第5 條第1項 之規定得享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。則揆諸前揭實務見解，其受到法律保留原則拘束較為寬鬆，國防部在不違背一般法律原則下，自得本於職權訂定行政規則，前揭實務見解既已就－依據『國軍在臺軍眷業務處理辦法』所為撤銷眷舍居住權益之保留廢止權或附負擔之授益決定－承認其尚與法律保留及法律優越原則無違，則辦理國軍老舊眷村改建注意事項，仍屬於給付行政下規範有關給付方式與利用之關係所訂頒之行政規則，因此據其所為否准原眷戶之決定，亦不違背法律保留原則為是。
③準此，國防部依據辦理國軍老舊眷村改建注意事項
所為否准補納原告為原眷戶之行政處分，無論自解釋性行政規則之面向觀察，抑或自給付行政之面向觀之，均未違反法律保留原則為是。
⑵海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函並非眷改條例第3 條第2 項所稱之公文書。
①公文書之內容若非關核配眷舍或准予自建者，並非眷改條例第3 條第2 項之公文書，已如前所述。
②查原告引據契約書說明2 ：「貴艦士官長甲○○（
即原告）申請承讓張厚垿左營介壽巷61號自建眷舍一節准予備查請轉飭該員於文到五日內來部辦理借用營地自建眷舍契約及戶籍轉移手續。」，以之推論→「若無前提要件之准許原告承讓張厚垿介壽巷61號自建眷舍，何來要原告為辦理借用營地自建眷舍契約及戶籍轉移手續之有？」即遽以自己之意思解釋該函文為眷改條例第3 條第2 項之公文書。
③惟查，原告上開推論誠屬無稽，海軍第一軍區司令
部（54）瀛人字第1855號函雖准予原告承讓訴外人之房舍，但准予承讓房舍並不等同於准予自建，既內容非關於核配眷舍或准予自建，則該函文應非眷改條例第3 條第2 項之公文書為是。況乎據此函文所訂立之借用營地契約，係屬有期限之使用借貸契約，而與一般配舍無期間限制有間，核與辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之6 相符，故原告非為原眷戶。
⑶本案係有關於補納原眷戶之否准處分，與原告是否得
繼續使用該營地尚無密切關聯，況被告得隨時請求原告返還該借用之營地。渠指稱：「按自建營舍契約書第三條約定：『借用期間5 年（自民國54年4 月7 日起至59年4 月6 日止）期滿如甲方無軍事上之需要，乙方得繼續借用，甲方如因軍事需要必須收回，乙方不得請求補償，乙方居住期間准免繳納租金』，故若
5 年期滿時甲方未因軍事需要收回，乙方即原告自得繼續借用該營地迄甲方因軍事上需要收回該營地時。
」惟此論據並不正確，茲說明如下：
①按「借用人應於契約所定期限屆滿時，返還借用物
。未定期限者，應於依借貸之目的使用完畢時返還之。但經過相當時期可推定借用人已使用完畢者，貸與人亦得為返還之請求。」、「借貸未定期限，亦不能依借貸之目的，而定其期限者，貸與人得隨時請求返還借用物。」、「因任職關係獲准配住宿舍，其性質為使用借貸，目的在使任職者安心盡其職責，是倘借用人喪失其與所屬機關之任職關係，當然應認依借貸之目的，已使用完畢，配住機關自得請求返還。故公務員因任職關係配住宿舍，於任職中死亡時，既喪失其與所屬機關之任職關係，依借貸目的應認已使用完畢，使用借貸契約因而消滅，此與一般使用借貸契約，借用人死亡時，貸與人僅得終止契約之情形尚有不同。」為民法第470 條第1 項、第2 項、最高法院91年度台上1926號判例所明揭。是故，因任職關係獲准配住宿舍或借地自建房舍，其性質為使用借貸，倘借用人喪失其與所屬機關之任職關係，當然應認依借貸之目的，已使用完畢，配住機關自得依據前揭民法規定及最高法院判例意旨隨時請求返還。
②查原告借用營地自建房舍未領有眷改條例第3 條第
2 項之居住憑證或公文書，再者其所借用營地自建房舍契約不同於一般無期間限制之配舍，故其房舍較類於因任職關係而予借用之職務官舍之性質已如上述，原告喪失其與所屬機關之任職關係，當然應認依借貸之目的，已使用完畢，配住機關自得依據前揭民法規定及最高法院判例意旨隨時請求返還。⑷原告所指與其事實背景相同之王許英案，與本件無涉
。按行政機關應依法行政，就本案言，答辯機關確無從將其補納為原眷戶，因此處分並無違失已如上述，至他案事實如何與本案無涉，亦不得影響行政機關之合法判斷。
⒊茲據原告96年4 月23日當庭提呈之行政訴訟補充理由一
狀及96年5 月9 日寄送之辯論意旨狀所載，伊認為其係原眷戶之理由不外以：㈠海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函文係屬「追認或證明」被告核配眷舍予原告或准予原告自建之公文書，故該函屬眷改條例第3條第2 項之公文書；㈡海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函未載明原告係因特定目的或任務需要而訂有期限或暫時居住，且原告與海軍第一軍區司令部之借用營地契約書亦屬無期限之契約，與一般配住之眷舍或政府提供土地由眷戶自費興建並無期間限制者相同；㈢給付行政若涉及人民之基本權利，仍應符合憲法第23條及憲法相關法律原則如平等原則之要求，始屬合憲；原處分機關依據辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之一及壹之六否准原告之請求，顯已增加眷改條例所無之限制，違反法律保留原則；㈣原告獲准之自建眷舍屬無期限之一般眷舍，與因職務關係獲配之職務官舍無關，且原告與被告間相關權利義務應以借用營地自建眷舍契約書之文字為依據；㈤訴外人王許英之事實背景與本件相同，已獲眷改輔助，原告未獲眷改輔助相較於訴外人王許英而言實屬違反平等原則云云。惟查上開理由實無所據，尚非可採，爰一一駁斥如后：
①海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函並非眷
改條例第3條第2項之公文書⑴原告辯稱海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855
號函係同意核配訴外人張厚垿所有之眷舍予原告，否則無由要求原告於文到5 日內來部辦理備用營地自建眷舍契約及戶籍移轉手續云云；惟查，當時海軍第一軍區司令部實係因管理之必要，始要求原告辦理戶籍移轉手續，及重行簽訂營地借用契約，俾使房屋座落其上有合法權源；至若係視以眷舍配住者，主管機關向以公權力行使之方式直接下達配住令予當事人，並無強要當事人簽訂契約之需求。易言之，如主管機關同意核配，原則上即毋庸再辦理「借用營地自建眷舍契約」，對於撥地自建戶而言，向以出具土地使用權證明之方式俾供辦理登記，由是，既海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函於說明中明示原告應於5 日內到部簽訂借用營地自建眷舍契約，益證其並無核配眷舍授予原告原眷戶權益之意思，是原告所言容有誤解，併予敘明。
⑵原告尚辯稱原告就其房舍之修建皆需申請海軍第一
軍區司令部之核准，以之推論海軍第一軍區司令部已將該眷舍核配予原告，否則並無核准原告修建之權限云云；惟查，因軍事戰備上之考量故，國軍營地上之任何建築物，凡有變更皆需予以申請核准，職務官舍亦有申請准予修建之問題，是並非核准修建即等同於准予配舍，原告上述推論洵有邏輯上之跳躍，尚不可採。
②原告與海軍第一軍區司令部簽訂之契約因訂有期限及隨時返還條款，益證主管機關並未核配眷舍予原告：
⑴原告辯稱海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855
號函既未載明伊係屬因特定目的或任務需要而訂有期限或暫時居住，故其屬原因眷戶云云；惟查海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函並非眷改條例第3 條第2 項之公文書已如前述，是伊非原眷戶，不論該函文上是否有記載特定目的、訂有期限或暫時居住，皆無從改變伊之身分。換言之，並不會因為海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函未載明伊係屬因特定目的或任務需要而訂有期限或暫時居住，即讓伊從非原眷戶身分轉換為原眷戶。
⑵復就原告辯稱，既借用營地自建眷舍契約第3 條規
定--「如無軍事需要，原告即得繼續借用」，故該契約屬於無期限之契約，故原告屬於原眷戶云云；惟告此種說法洵無可採，蓋伊與海軍第一軍區司令部所簽訂之契約訂有5 年期限，實已充分體現主管機關不欲提供無期限無條件之土地至明，非可略而不論。再者，「如無軍事需要，原告即得繼續借用」此一要件僅表示係兩造續約之條件而已，並非寓有無期限使用之意。況從反面言之，一旦有軍事需求，原告即需無條件收回不得請求補償，準此，若主管機關既已附加隨時收回的條件，實難謂其有授與原告原眷戶資格之意，原告並非原眷戶至明顯。③就授與原眷戶資格此等給付行政言之，主管機關悉依
國軍老舊眷村改建條例為之，並無違反法律保留原則，至辦理國軍老舊眷柎改建條例注意事項僅係就眷改條例可能之文義範圍內採取嚴格之釋示標準，尚與逾越有間：
⑴原告辯稱㈠辦理國軍老舊眷村改建條例注意事項壹之一及壹之六已逾越眷改條例可能之文義，依據憲法第172 條及司法院大法官釋字第586 號解釋，應屬無效。㈡次據司法院大法官釋字第614 號解釋意旨，給付行政涉及重大事項者，仍有法律保留原則之適用，本件既係有關國軍眷村改建及授與原眷戶資格之重大事項亦應適用法律保留原則，然本件原處分機關逕以超出眷改條例之解釋性行政規則為據駁回原告之請求，顯屬違法云云；惟查，本件既涉及原眷戶資格之授與之重大事項，固屬給付行政無疑，惟本件答辯機關係因渠等不符合眷改條例第3 條第2 項之規定而否准原告補納為原眷戶之請求，悉以眷改條例之規定為據，而眷改條例係立法院三讀通過經總統公布之現行有效法律，自難謂有違法律保留原則，合先敘明。
⑵辦理國軍老舊眷村改建條例注意事項係主管機關對於眷改條例所為解釋性行政規則，以之辦理原眷戶之認定未增加法律所無之限制，僅係就眷改條例可能之文義範圍內採取嚴格之釋示標準。
A.「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407 號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159 條明定之行政規則之一種。公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規，由於社會及經濟之變化演進，各式交易行為及限制競爭、妨礙公平競爭行為態樣亦隨之日新月異，勢難針對各類行為態樣一一規範。因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。‧‧‧所為之例示性函釋，未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違，亦不生授權是否明確問題，與憲法尚無牴觸。」為司法院大法官會議解釋第548號解釋理由書所明揭。是以，各該主管機關基於職權執行特定法律時之必要，為闡釋法律條文中之法律概念，俾供協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，自得訂定必要之解釋性行政規則以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。而行政機關依據該解釋性行政規則以正確適用法律，不得即謂違反法律保留原則，尚須視此等解釋性行政規則有無增加法律上之限制。
B.查辦理國軍老舊眷村改建注意事項即係主管機關國防部為協助下級機關統一解釋、認定事實、及行使裁量權所頒布之解釋性行政規則，各該行政機關以其做為辦理國軍老舊眷村改建之準據，揆諸前開法律規定、司法院大法官會議解釋，自不能即謂其違反法律保留原則。
C.次查，辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之一及壹之六僅係就眷改條例第3 條第2 項可能之文義內採取嚴格之釋示標準，尚與逾越有間，蓋依據眷改條例第3 條第2 項規定，原眷戶係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶，惟何者係屬本條項之公文書？公文書之內容如何？眷改條例並未規定實有待主管機關闡釋，然觀乎眷改條例既授與承購新建住宅及輔助購宅款之權益予原眷戶，就等價之觀點，即可推知在核配之始即有賦予原眷戶無期限使用權之意，若僅係因特定目的暫時借用、隨時收回者實無理由於事後授與如此大之權益，故辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之一及壹之六顯係具體化該條項之統一解釋，並無逾越母法之規定。
D.復查，眷改條例係國家為優遇辛苦保衛國家的軍人及其眷屬所為之差別待遇，相較其他人民言之，母寧係例外，是基於例外從嚴解釋之法理，辦理國軍老舊眷村改建注意事項對眷改條例在文義範圍內為較嚴格之解釋，自有所據，答辯機關參酌其規定作為認定原眷戶之標準，殊難謂為違法。
④自借用營地自建眷舍契約書以觀，亦可足推知當時海軍第一軍區司令部與原告簽訂者係有期限之契約：
⑴原告辯稱若契約文字足以表示當事人真意者，解釋
契約即應以契約文字為據，是觀諸系爭借用營地自建契約書已明白表示除因軍事需要甲方得收回土地者外，若期滿後甲方無軍事需要乙方得繼續借用該營地，故此借用營地自建契約屬無期限云云。
⑵誠如原告所言，若契約文字足以表示當事人真意者
，解釋契約即應以契約文字為據，惟觀諸系爭借用營地自建契約書，實應認為係有期限為是，爰將契約文字與其所代表之海軍第一軍區司令部之真意臚列於后：
A.第3 條：「借用期間5 年（自民國54年4 月7 日至59年4 月6 日」--契約有期限之明證，非可略而不論。
B.第3 條：「期滿如甲方無軍事上之需要，乙方得繼續借用甲方如因軍事上必需，收回時得無條件收回」--僅係兩造續約之條件而已，並非寓有無期限使用之意，況從反面言之，一旦有軍事需求，原告即需無條件收回不得請求補償，實難認係無期間限制之契約。
C.綜上所述，系爭借用營地自建契約書，實係一有期限之借地契約，不同於一般無期間限制之配舍，故其房舍較類於因任職關係而予借用之職務宿舍，益證當時海軍第一軍司令部並未核配眷戶予原告。
⑤就王許英案是否與本案相同事至原告訴稱訴外人王許
英案情況與本案相同，卻已獲納為原眷戶乙節，答辯機關刻正檢討調查中，若調查結果顯示王許英案亦不符原眷戶資格，上開補納為原眷戶之行政處分即存有瑕疵，答辯機關將依法撤銷違法之行政處分設若王許英案情況與本件相同，則揆諸前開說明，亦應不得補納為原眷戶為是，原告雖辯稱若不比照該案將伊補納為原眷戶係有違平等原則云云；惟平等原則之操作仍須服膺於法治國原則，答辯機既為行政機關即應依法行政，是若原告請求應比照違法之前案補納伊為原眷戶，答辯機關實礙難照准，否則無異賦予人民要求行政機關重複違法之請求權，實不符法治國原則及依法行政原則。
⒋綜上所述，原告並非領有主管機關或其所屬權責權關核
發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶，被告礙難將其補納為原眷戶，是以原告之請求洵屬於法無據，請鈞院判決如答辯之聲明，以符法紀。
理 由
一、按「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。
」國軍老舊眷村改建條例第3 條定有明文；次按「眷戶所領有之居住憑證或公文書載明因特定目的或任務需要而訂有期限或暫時居住者，非屬本條例所稱之原眷戶。」復為辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之6 所明定。
二、緣原告於53年11月15日與訴外人張厚垿簽訂契約，約定受讓訴外人向被告借用營地自建、位於高雄市左營區介壽巷61號（現為高雄市○○區○○路○○巷○○○ 號）之房舍乙棟，嗣經海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函准予承讓後，於54年3 月16日由原告與海軍第一軍區司令部簽訂「海軍官兵借用營地自建眷舍（房屋）契約書，即由原告居住，嗣被告為改建老舊眷村，依眷改條例對自治新村中符合原眷戶資格者，辦理承購住宅或領取購宅補助款之程序，經被告以94年11月22日勁勢字第00000000 00 函復，略以：原告無法提送相關眷舍居住憑證或公文書足供審查，且依所附之契約書影本第3 條明訂借用期限為5 年，至59年4 月6 日止，爰依眷改條例第3 條第2 項及辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之6 規定，無法同意補納為原眷戶。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄所載之陳述，準此，本件爭執之重點厥為被告否准原告之申請是否合法。
三、按眷改條例所稱之原眷戶，首須為國軍老舊眷村之住戶，並領有主管機關即被告或其所屬權責機關核之國軍眷舍居住憑證或公文書始足當之。而本項「公文書」，依據辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之1 規定：「第2 項所稱公文書係指核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事者而言。」，若公文書之內容非關核配眷舍或准予自建者，即非眷改條例第
3 條第2 項之公文書。又所謂「居住憑證」者，憑證上皆明白表示「○○眷舍居住憑證」之字樣，其上並有原眷戶之照片以供辨識之定式憑論（見本院卷第46頁）。查原告據以主張之海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函說明2 明載：「貴艦士官長甲○○申請承讓張厚垿介壽巷61號自建眷舍一節，准予備查，請轉飭該員於文到5 日內來部辦理借用營地自建眷舍契約及戶籍轉移手續」等語（見訴願卷），由上開函內容可知，該房舍座落土地原係由訴外人張厚垿與海軍第一軍區司令部訂定借用營地自建眷舍契約，俟因房舍轉讓原告，是以海軍第一軍區司令部要求原告應重行簽訂營地借用契約，其內容非關核配眷舍或准予自建，職是，海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函既非得據以辦理納為原眷戶之公文書，亦非居住憑證至明，從而，被告否准原告之申請，於法有據。原告主張上開函係「公文書」，洵不足採。另上開函文之意旨僅係同意原告受讓訴外人張厚垿借用海軍第一軍區營地所自建之房舍，且為完整受讓程序，囑原告補辦相關資料而已，原告要無執為「追認」或「證明」被告核配眷舍予原告或准予原告自建房舍之公文書至明。至於原告受讓張厚垿房舍後，曾向海軍第一軍區申請接建眷舍，並經海軍第一軍區司令部核復乙節，乃海軍第一軍區基於管理之必要，所為借用營地修建房舍契約之法律關係所使然，要無以此種申請、核復之程序即據為原告因此即為原眷戶之餘地。
四、次按首揭眷改條例第3 條第1 項第3 款及辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之6 之規定，可知若所核配或准予自建之房舍，僅係因特定目的或是任務需要而訂有期限或暫時居住者，則其房舍較類於因任職關係而予借用之職務官舍之性質，俟該特定目的或任務完成，即須返還房舍及借用營地，與一般配住之眷舍或政府提供土地由眷戶自費興建者並無期間限制不同，從而亦非屬本例例所稱之原眷戶。查原告與海軍第一軍區司令部所訂立之借用營地契約書，第3 條約定借用期間5 年，自54年4 月7 日起至59年4 月6 日止，第5 條約定收回土地借用人不得請求補償，係有期限之使用借貸契約，且借用期限早已屆滿，與一般配住之眷舍或政府提供土地由眷戶自費興建者並無期間限制顯有不同，依據上開規定，其不符合原眷戶之資格至明，被告否准其補納原眷戶之申請，並無不合。又海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函之意旨在於就原告受讓張厚垿房舍准予備查，要無指明原告借用營地期限之必要；而原告與海軍第一軍區司令部所簽訂之「海軍官兵借用營地自建眷舍（房屋）契約書」第3 條確實載明：「借用期間5 年，期滿時如甲方無軍事上之需要，乙方得繼續借用，甲方如因軍事需要必需收回時，得無條件收回，乙方不得請求補償」等語，並非原告所主張之無期限契約甚明，更無據此主張原告因此而為原眷戶之理。
五、原告主張原眷戶資格依據眷改條例第3 條第2 項僅須領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶，無其他要件限制，若行政機關增加法律所無之限制而駁回人民之聲請，將因違反法律保留原則而應撤銷行政處分云云；惟按「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407 號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159 條明定之行政規則之一種。..立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。‧‧‧未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違，亦不生授權是否明確問題，與憲法尚無牴觸。」司法院大法官會議解釋第548 號解釋理由可資參照。
查辦理國軍老舊眷村改建注意事項即係主管機關國防部為協助下級機關統一解釋、認定事實、及行使裁量權所頒布之解釋性行政規則，各該行政機關以其做為辦理國軍老舊眷村改建之準據，揆諸前開司法院大法官會議解釋，自不能即謂其違反法律保留原則。次查，辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之1 規定：「第2 項所稱公文書係指核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事者而言。」，僅係對於眷改條例第3條第2 項「公文書」作更具體之闡述，並未增加法律所無之限制。次按「參照司法院釋字第443 號解釋理由意旨，因給付行政係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係。是上揭國防部所訂頒之『國軍在臺軍眷業務處理辦法』就違反眷舍管理或使用方式規定，得撤銷眷舍居住權益，洵屬保留廢止權或附負擔之授益決定，依上說明，尚與法律保留及法律優越原則無違。」最高行政法院93年度判字1696號判決亦資參照，查本件係屬於給付行政之範疇，蓋原眷戶依據眷改條例第5 條第
1 項之規定得享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。從而，國防部在不違背一般法律原則下，本於職權訂定之辦理國軍老舊眷村改建注意事項，仍屬於給付行政下規範有關給付方式與利用之關係所訂頒之行政規則，因此據其所為否准原眷戶之決定，無違背法律保留原則之問題。原告此項主張，容有誤解，殊不足採。而此種對原眷戶之給付行政，與公共利益及基本權利之保障無涉，要無援用司法院大法官會議釋字第614 號、428 號解釋意旨之餘地，原告之主張，洵屬無稽。
六、原告主張借用營地契約第3 條約定契約期滿軍方如無軍事上需要，原告得繼續借用該營地，而期滿時軍方未因軍事需要收回，故原告自得就該營地繼續使用云云；但查本案係有關於補納原眷戶之否准處分，與原告是否得繼續使用該營地借住無涉，況被告依該契約，得隨時請求原告返還該借用之營地。足證原告此項主張，要屬無稽。
七、原告主張訴外人王永琛申請補納原眷戶之背景事實與本件相類，而其遺眷王許英已獲核准補納為原眷戶，則行政機關未有正當理由而為差別待遇係違反行政程序法第6 條平等原則之規定云云；惟按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第6 條固有明文；惟此種平等原則之法理不適用於違法之平等，亦即，不得援引其他違法事例資為受同等待遇之主張。職是，縱屬原告所指稱王許英納為原眷戶案，確實與本件原告申請納為原眷戶之情形完全相同，則因該案之核准顯係違法處分，原告亦無執該案資為其有利之主張或證據可言，從而，被告否准原告之申請，亦無所謂違反平等之問題，原告此項主張，亦屬誤解，顯不足採。
八、綜合上述，本件原告起訴論旨均不足採，其所據以主張海軍第一軍區司令部（54）瀛人字第1855號函及依該函與海軍第一軍區所簽訂之海軍官兵借用營地自建眷舍契約書均非眷改條例所規定之公文書及居住憑證，被告否准其納為原眷戶之申請，核無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞及一己主觀見解，聲請撤銷，併請判命被告應作成准予其補納為原眷戶資格及同意給予其購宅補助權益之處分，均為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 24 日
第六庭審判長法 官 林 文 舟
法 官 陳 鴻 斌法 官 闕 銘 富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 5 月 30 日
書記官 孫 筱 晴