臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02861號原 告 瑞三股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 劉祥墩 律師
許坤立 律師複 代理人 郭香吟 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 許志堅（局長）住同上訴訟代理人 丙○○
乙○○丁○○上列當事人間因有關建築事務事件，原告不服臺北市政府中華民國95年7 月7 日府訴字第09584848200 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠緣原告於臺北市○○區○○段2 小段30、32、33、34、35
等5 筆地號土地，領有臺北市政府工務局〈以下簡稱工務局，民國（下同）95年8 月1 日起由被告即臺北市政府都市發展局概括承受工務局所屬建築管理相關業務〉83年9月17日核發之83建字第359 號建造執照，核定竣工期間為30個月至86年3 月16日，並得依法展延工期至87年3 月16日。嗣因84年6 月21日鄰近居民向臺北市政府陳情系爭建照影響公安，經工務局於84年8 月25日辦理系爭建照工程結構外審簡報說明會，並以84年9 月7 日北市工建字第17
33 2號函檢送會議紀錄通知原告檢送相關資料送外審機構審核。原告即以84年9 月15日申請書向臺北市政府工務局建築管理處（以下簡稱建築管理處）申請建造執照竣工期限順延，經該處以84年10月5 日北市工建照字第145796號書函復知原告，請其依決議內容提供委託外審機關（構）審核，審核完成並副知本處。另工務局則以84年10月7 日北市工建字第18623 號書函復知原告略以：「‧‧‧二、有關陳請展延本局核發83建字第359 號建照施工期限乙節，倘該工程申報開工後至放樣勘驗前確有非歸責於起造人之因素，當依具體事項及耗費日數核計，惟委託結構外審所費時日係由起造人自行負責，‧‧‧」。
㈡其間，訴外人即設計人康大中建築師事務所於86年11月8
日以書面向臺北市土木技師公會申請辦理延長工期，經該公會以86年11月25北土技字第861372號函檢送鑑定報告書，鑑定應增加工期15個月。原告復以86年11月28日申請書向建築管理處申請追加工期15個月，共計30個月，之後原告又以87年2 月6 日申請書通知臺北市土木技師公會系爭工程結構外審補充說明，請該會審查，並副知建築管理處。工務局復以87年2 月27日北市工建字第8730474800號書函復知原告略以：「‧‧‧貴公司所領本局核發‧‧‧建照工程期限展延乙節，本局當俟該工程完成結構相關審查確定施工方式安全無虞時，再予研議工期之展延，另有關歸責於起造人延宕之因素不得就該部分展延期限，請速辦理以維權益。」原告再以87年5 月5 日書面向建築管理處申請於基地內施作地質鑽探工程，該處嗣於87年11月26日辦理會勘，並以87年12月22日北市工建照字第8760710900號函檢送有關水土保持、環保（垃圾）、都市計畫變更等事宜會勘紀錄（內記載原建造執照逾期作廢）通知原告等。
㈢嗣原告以88年9 月4 日申請書向工務局申請展延工期，經
該局以88年10月4 日北市工建字第8832751000號書函復知原告略以：「‧‧‧旨揭建照工期展延乙節，業經本局87.2.27 北市工建字第8730474800號（書）函復在案‧‧‧本案當俟該工程完成結構相關審查確定施工方式安全無虞時，再予研議，請儘速依上述函文內容辦理以維權益。」原告復以90年1 月29日北市宇字第19990903號文申請確認竣工期限為92年6 月26日，經建築管理處以90年5 月15日北市工建照字第9061332200號函復原告略以：「‧‧‧說明：‧‧‧二、旨揭建照工程辦理結構外審乙節，請補充84年8 月25日第1 次申辦結構外審起，至90年4 月3 日外審准予通過止，期間貴公司積極辦理之具體事項及佐證資料‧‧‧」原告乃以90年5 月18日函請建築管理處准予復工並研議工期，且原告亦以90年6 月1 日切結書向該處申請87年2 月27日至90年4 月3 日補充作業期間准予免計入工期，及以91年7 月22日函、91年8 月13日函向工務局申請展延工期，經建築管理處以91年8 月22日北市工建照字第09166309400 號書函請原告補充說明及佐證資料俾供查辦。原告於91年9 月12日函再請工務局准予其補充作業期間免計入工期及准予系爭工程早日復工及確定工期研議展延，迭經工務局於91年10月8 日北市工建字第0915434230
0 號函、91年10月11日北市工建字第09154364100 號、93年9 月23日北市工建字第09332626700 號函通知原告系爭建造執照已逾期作廢。
㈣原告再於94年4 月19日向工務局申請展延建造執照工期，
經工務局以94年6 月20日北市工建字第09452830300 號函復原告略以：「主旨：有關貴公司函請本局依88年10月4日北市工建照字第8832751000號函，研議本案工期展延乙案，‧‧‧說明：‧‧‧二、經查本局91年10月8 日北市工建字第09154342300 號函說明三略以‧‧‧㈥本案建築期限如依建築法第53條依法申請展延2次 後，竣工期限至
87.3.16 止。㈦87.11.26現場會勘後，本局87.12.22北市工建照字第8760710900號函會議結論，本案已逾期作廢‧‧‧三、‧‧‧本案建造執照依建築法第53條規定，已逾竣工期限作廢，原有建築法律關係已終止，故該案應無法再提工期展延之申請。」原告不服工務局就其申請核准系爭建照不計工期及准予延展工期等情，迄今未對原告為任何准駁之決定，於94年8 月19日提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告就臺北市政府工務局83年建字第359號建造執照應予展延工期。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本件爭點：
⒈系爭建築執照是否逾期作廢？⒉系爭工程有無未經許可擅自開挖整地的情事？⒊系爭工程停工是否可歸責於原告？⒋訴願決定以被告已經作為而依訴願法第82條第2 項做駁
回訴願的決定，是否合法？㈡原告主張之理由：
⒈本案83年建字第359號建造執照並未逾期失效：
⑴行政程序法第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」。
⑵最高行政法院92年判字第494 號判決要旨：「按行政
程序法第8 條規定，行政行為應保護人民正當合理之信賴。人民依前開規定主張其合理信賴應受保護者，須行政機關有一表示國家意思於外之外觀，或一事實行為存在，以為信賴之基礎；而人民因信賴，展開具體之信賴行為，如運用財產或為其他處理，而產生法律上之變動；嗣行政機關欲去除此項信賴基礎，人民之權利或利益將因之受有損害。」（見原證2 ）。⑶按原告於台北市○○區○○段2 小段30、32、33、34
、35等5 筆地號土地，領有台北市政府工務局（本案被告之前身，下稱市府工務局）83年9 月17日核發之83建字第359 號建造執照，核定竣工期間為30個月至86年3 月16日，並得依法展延工期至87年3 月16日。
前經市府工務局以83年10月17日北市工建字第57883號書函命原告停工補辦手續；嗣原告於84年6 月7 日補申報開工手續，經市政府工務局建築管理處以84年
6 月27日北市工建（施）字第01905 號書函命原告補正施工計畫書之部分事項在案。又因84年6 月21日鄰近居民向台北市政府陳情系爭建照工程影響公安，經市府工務局於84年8 月25日辦理系爭建照工程結構外審簡報說明會，並以84年9 月7 日北市工建字第1733
2 號函檢送會議紀錄及84年10月5 日北市工建照字第145796號函通知原告將「基地內有無礦坑資料」、「重行鑽探計算建物新建位置下方承載力」及「開挖觀測系統」資料提送外審機構審核。而原告以84年9 月15日申請書向市府工務局建築管理處申請建造執照竣工期限順延，經該處以84年10月5 日北市工建照字第145796號書函復知原告略以：「‧‧‧二、‧‧‧有關『基地內有無礦區之資料』、『重行鑽探計算建物新建位置下方之承載力』等資料，請依決議內容提供委託外審機關（構）審核。審核完成並副知本處。三、開挖之支撐觀測系統仍請依決議委託評估。‧‧‧」。嗣市府工務局建築管理處以85年7 月17日北市工建施字第2687號書函請原告擬妥水土保持計畫書送台北市政府建設局審查。案外人即設計人康大中建築師事務所復於86年11月8 日以書面向臺北市土木技師公會申請辦理延長工期，經該公會以86年11月25北土技字第861372號函檢送鑑定報告書予設計人康大中建築師事務所，該鑑定報告鑑定應增加工期15個月。另市府建設局以86年11月24日北市建五字第86273837號函復市府工務局建築管理處並副知原告：「系爭建照申請基地並非位於本市依水土保持法劃定公告之山坡地範圍，不須檢送水土保持計畫至該局審核，惟基地緊臨山坡地界線，請申請人於規劃開發使用時對於住宅與邊坡之緩衝距離、擋土設施之穩定及排水系統等應妥善規劃。」；嗣原告再以86年11月28日申請書向北府工務局建築管理處申請追加工期15個月，經該處以87年1 月8 日北市工建照字第8671384300號函請臺北市土木技師公會提供本案工期鑑定情形及同案結構部分審查事宜，臺北市土木技師公會則以87年2 月2 日北土技字第870161號函復該處略謂設計單位係於86年11月8 日提出工期鑑定申請，而於86年11月25日公會鑑定完成云云。原告嗣再以以87年2 月6 日申請書通知臺北市土木技師公會系爭工程結構外審補充說明，請該會審查，並副知市府工務局建築管理處。經臺北市土木技師公會以87年2 月7 日北土技字第870198號函通知市府工務局建築管理處並副知原告，業於87年
2 月6 日受理本案起造人提供之結構資料並辦理審查。市府工務局復以87年2 月27日北市工建字第8730474800號書函復知原告略以：「‧‧‧貴公司所領本局核發‧‧‧建照工程期限展延乙節，本局當俟該工程完成結構相關審查確定施工方式安全無虞時，再予研議工期之展延，另有關歸責於起造人延宕之因素不得就該部分展延期限，請速辦理以維權益。」等語。綜上，市府工務局（即被告之前身）就原告多次請求延長工期之申請，皆未明確予以准駁，僅逕以87年2 月27日北市工建字第8730474800號書函復需俟系爭工程完成結構相關審查確定，再予研議等云云，已使原告產生正當合理之信賴，且基於此信賴，除協力並靜待臺北市土木技師公會完成系爭工程之結構審查結果外，別無就系爭工程為復工或施工等積極作為之可能。⑷詎知，原告於87年5 月5 日書面向市府工務局建築管
理處申請於基地內施作地質鑽探工程，該處於87年11月26日辦理會勘後，市府工務局竟於87年12月22日以北市工建照字第8760710900號函會勘紀錄結論稱：「本案土地原領建照（89建字第349 號）已逾期作廢」等語，明顯與上開市府工務局87年2 月27日北市工建字第8730474800號書函所稱，俟該工程完成結構相關審查再予研議工期之展延等內容有悖，使原告原有之正當合理信賴蕩然無存，並受有損害，顯然違反行政程序法第8 條之誠信與信賴保護原則及最高行政法院92年判字第494 號判決要旨。且上開函示違法逕稱本案土地原領建照（89建字第349 號）已逾期作廢後，下竟又稱：「請地主瑞三公司等依台北市土木技師工會及本府相關單位會勘意見改善辦理」等語，如建照確已逾期失效，何來要求原告再依台北市土木技師工會及本府相關單位會勘意見改善辦理之理？上開87年12月22日以北市工建照字第8760710900號函會勘紀錄結論明顯違法矛盾，應不足採。
⒉系爭建築工程並無「未經許可擅自開挖整地」等情事，被告就其答辯書所陳須負舉證責任：
⑴被告稱「本案係因起、承、監造人未經許可擅自開挖
整地且未做好水土保持措施‧‧‧」（答辯狀理由三）、「本案後續需辦理『結構外審』及『水土保持計畫』等事宜，均係起造人未經許可擅自開挖坡地所致」（答辯狀理由四）云云。
⑵惟查，本案既經被告核發系爭建照，原告即取得在系
爭建地上開發建築之權利，則何故稱「未經許可」？又，原告因「未申報開工即先行施工整地」，當時立即被勒令停工，而先前僅係做「整地」，完全未做任何施工，且在停工期間因鄰房與民代等外力阻礙，一度連要做「補充結構外審」（地質鑽探）都無法進入現場，最後亦僅作結構外審地質鑽探等行為，則又何有「擅自開挖（坡地）」可言？此再參照市府建設局以86年11月24日北市建五字第86273837號函說明二：
「‧‧‧，惟因基地緊鄰山坡地界線，請申請人於規劃開發使用時，對於住宅與邊坡之緩衝距離、擋土設施之穩定及排水系統等應妥善規劃」等語，更可證明原告迄未進行開挖（坡地）行為。
⑶況查，原告於88年9 月4 日向市府工務局提出核給工
期之申請時，市府工務局當時表示「本案當俟該工程完成結構相關審查確定施工方式安全無虞時，再予研議，‧‧‧」（請參市府工務局88年10月4 日北市工建字第8832751000號函）；嗣原告90年4 月3 日完成補充結構外審申請核給工期時，市府工務局又要求原告提出結構外審「積極辦理之具體事項及佐證資料，俾供憑辦」（請參市府工務局90年5 月15日北市工建照字第9061332200號函），待原告即提送資料後，市府工務局再表示需調卷查明後再回復；豈料市府工務局事後反稱系建照早於87年3 月16日後已「逾期作廢」（請參證15），則原告將近10年期間之內，完全信賴原處分機關要求「補充結構外審」、「水土保持計畫送審」等之指示，所配合辦理之相關事項及耗費之相當時間，頃刻間竟連同系爭建照之合法權利在內，全部化為烏有，市府工務局之行政行為實違反誠信原則，未顧及人民正當合理之信賴，殊屬違法，原告實難干服！⑷另被告僅係泛稱系爭建築工程「係未經許可擅自開挖
整地且未做好水土保持措施」，然對於此等不利於原告之積極事實，卻始終未能舉證證明，徒托空言，實不足採。
⒊系爭工程之停工實皆因不可歸責原告之因素所致，故系
爭建照之竣工期限應展延12年7 個月又10日（如自87年
3 月16日起算，竣工期限即為99年10月26日）：⑴原告於84年6 月7 日完成補申報開工後，嗣因不可歸
責原告事由所造成之「停工」狀態，自不應計入工期：
①最高行政法院95年判字第1162號判決要旨：「『行
政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。』行政程序法第8 條定有明文。
此之誠實信用原則之適用，於行政處分之作成，應予適用，固無待言，訂定法規命令時，亦有其適用。是於訂定法規命令時，應基於嗣後行政機關必能據以為合法之行政行為為基礎而訂定，不得預想嗣後行政機關有作成有瑕疵行政行為之可能，而訂定解免行政機關行政責任之規定；否則即有悖於誠實信用原則。而於法規命令有解釋必要時，亦應基於同一基礎而為解釋，不得認主管機關於訂定行政法規時，有解免行政機關因有瑕疵行政行為所生責任之意，而獲致有利於行政機關之結論。」（見原證
3 ）。②原告前於84年9 月15日申請延展系爭建照工期，被
告以84年10月7 日北市工建字第18623 號函覆（下稱「第18623 函」）：「有關陳情延展本局核發83建字第359 號建照施工期限乙節，倘該工程申報開工後至放樣勘驗前確有非歸責起造人之因素，當依具體事項及耗費日數核計，惟委託結構外審所費時日係由起造人自行負責，請查照。」（見訴願書證12）。
③又按「查建築工程因糾紛涉訟而停工者，其停工之
日數，原則上應計入建築法第53條規定之建築期限，本部(63)台內營字592553號函釋示在案；因故經主管建築機關勒令停工者，並經查明不應歸責於承造人、起造人後，其工程停工日數不得計入建築法第53條規定之施工期限。」內政部71年07月27日內台營字第092646號函著有函釋示。
④查系爭建照前經被告核准發放在先，嗣經被告命予
停工後，原告自84年6 月7 日補正申報開工，惟因鄰房居民持續抗爭，迄今尚未辦理放樣勘驗，其間原告皆積極配合辦理如市府工務局84年9 月7 日北市工建字第17332 號函本案第一次檢送相關資料送外審機構審核之會議紀錄，以及85年7 月17日北市工建施字第2687號書函請原告擬妥實無須檢送之水土保持計畫書等事項，並無被告答辯狀所陳，未積極善盡管理維護及溝通責任，致引起民眾抗爭等情事（詳答辯狀第4 頁）。
⑤依上開最高行政法院95年判字第1162號判決要旨，
行政機關於法規命令有解釋必要時，亦應基於信賴保護原則而為解釋，查就系爭建造執照工期之展延部分，被告多次函請原告配合辦理提送資料並俟外審結果後再予研議，致原告有正當合理之信賴在先，嗣後卻俱以民眾抗爭等不可歸責於原告之事由，未研議審查系爭建造執照工期之展延事宜，遽稱系爭建造執照已逾期失效，並未依最高行政法院95年判字第1162號判決要旨，基於信賴保護原則解釋第18623 函及內政部函之內容，即除勒令停工原因不可歸責之外，倘有其他不可歸責承（起）造人之原因而造成「停工」狀態時，該停工日數亦應不得計入施工期限，查本案後續之停工顯不可歸責於原告，即不能由原告承擔該不利益，該停工日數實不得計入工期，方屬合理。
⑵系爭建照工程之「補充結構審查」及「水土保持計畫
」送審期間，屬不可歸責原告之因素，不應計入工期：
①「補充結構外審」因鄰房居民抗爭延宕之期間（87年2 月6 日至90年2 月7 日），不應計入工期：
系爭建地審查之初即已完成結構外審工作，被告
確定建築安全無虞後，始核發系爭建照予原告，詎被告在原告補申報開工完成後，反而因鄰房居民抗爭之壓力，於84年8 月25日要求重做「結構外審」（請參訴願書證4 、證5)，並另於85年7月17日再要求擬具「水土保持計畫」送審。
惟查原告取得系爭建照時，已依法辦妥結構外審
，確定建地建築安全無虞，則被告藉「勒令停工」命原告再做「補充結構外審」，係違法增加訴願人法定外之義務，故原告為辦理「補充結構審查」及因鄰房居民抗爭延宕審查之停工日數（87年2 月6 日至90年2 月7 日共計36個月又2 日），即不可歸責於原告，即應不計入工期。
②「水土保持計畫」送審期間(85 年7 月17日至86年11月24日) ，不應計入工期：
被告命原告將「水土保持計畫」送建設局審查一事，惟經台北市政府建設局函覆表示，「依法不需送水土保持計畫送審」，顯見該項要求亦為原處分機關增加訴願人法令所無之義務，故被告於核發系爭建照之後，再要求原告擬「水土保持計畫」送審，顯係不可歸責於原告之因素，該送審所經過之停工日數（85年7 月17日至86年11月24日共計16個月又
8 日），不可歸責原告，亦應不計入工期。③系爭建照工程地下層地形特殊，經台北市土木技師公會鑑定，得再延展工期15個月：
被告83年12月20日北市工建字第129931號函稱：
「本府83.1.6. 府工建字第83000005號函說明‧‧‧如因規模、構造、工程困難或其他特殊情形，得申請本府主管機關酌予增加建築期限」之執行原則，請依所附會議記錄結論㈡辦理。依所附會議記錄結論㈡之⑺明訂，『如仍有其他特殊情形，得由設計人或承造人檢具說明資料送請左列團體之一審查後，本局得依該審查意見酌予增加工期：甲、台北市建築師公會。乙、台北市土木技師公會。‧‧‧』。」等語（參見訴願書證10編號第9 頁以下參照），故符合上開函示規定之要件者，得申請被告酌予增加工期。
系爭建照工程為地下層施工期間，送請台北土木
技師公會辦理「工期延長」鑑定，該公會並於86年11月25日完成鑑定報告，審查結論以「本基地地形特殊，地下層工期確實需求較長，核定應增加工期為15個月」，此經原告檢附該鑑定報告向被告申請延展工期，依上開函示規定，被告即應酌予增加工期。
④原告尚得享有系爭建照竣工期限延展7 年之法律上
利益：查系爭建照得依法延期至87年3 月16日，加計上開不計工期（36 個 月又2 日加16個月又8 日）與可得申請酌予延展之工期（15個月）之期間，顯然在88年1 月1 日時仍屬有效之建照，自得適用內政部「振興建築投資業措施」（88年1 月20日台內營字第8872139 號函）延展2 年期限（參見訴願書證16）、「健全房地產市場措施」（89年11月18日台內營字第8984958 號函）延展2 年期限（參見訴願書證17）及「經濟發展諮詢委員會共同意見」（90年11月2 日台內營字第9067067 號函）延展期限3 年（參見訴願書證18）等之規定。從而，故除系爭執照原訂工期，以及加計上開不計工期與得延展工期之期間外，原告得再獲得延長竣工期限達7年之法律上利益，而無須再向被告申請。
⑤綜上所述，系爭工程之停工實皆因不可歸責原告之
因素所致，故系爭建照之竣工期限應展延12年7 個月又10日（如自87年3 月16日起算，竣工期限即為99年10月26日），其計算項目如下：
系爭建照原訂竣工期限為87年3月16日；加計「補充結構外審」及「水土保持計畫送審」
不應計入工期之52個月又10日（36個月又2 日加16個月又8 日）；復加計可得申請被告酌予延展工期15個月；再依內政部「振興建築投資業措施」、「健全房
地產市場措施」及「經濟發展諮詢委員會共同意見」規定，獲得延長竣工期限7 年之期間。
⒋原訴願決定書以訴願法第82條第2 項為理由駁回原告訴願之請求，容有違誤：
⑴訴願法第82條規定：「對於依第2 條第1 項提起之訴
願，受理訴願機關認為有理由者，應指定相當期間，命應作為之機關速為一定之處分。受理訴願機關未為前項決定前，應作為之機關已為行政處分者，受理訴願機關應認訴願為無理由，以決定駁回之」。
⑵原訴願決定書謂：「‧‧‧四、惟查，本府工務局就
訴願人之申請案，已以94年6 月20日北市工建字第09452830300 號函復訴願人略以：『主旨：有關貴公司函請本局依88年10月4 日北市工建照字第8832751000號函，研議本案工期展延乙案，‧‧‧說明：一、復貴公司94年4 月19日申請書。二、經查本局91年10月
8 日北市工建字第09154342300 號函說明三略以‧‧‧（六）本案建築期限如依建築法第53條依法申請展延2 次後，竣工期限至87.3.16 止。（七）87.11.26現場會勘後，本局87.12.22北市工建照字第8760710900號函會議結論，本案已逾期作廢‧‧‧三、‧‧‧本案建造執照依建築法第53條規定，已逾竣工期限作廢，原有建築法律關係已終止，故該案應無法再提工期展延之申請。』是本件訴願人申請展延建照工期乙事，業經本府工務局以前揭函否准訴願人之申請在案；是以，本府工務局已無應作為而不作為之情事。從而，本件依前揭規定，應認訴願為無理由」等語（參見原訴願決定書第13頁倒數第7 行至第14頁第8 行）。
⑶惟查，有學者稱：「至訴願決定機關依訴願法第82條
第2 項為決定者，則應視應作為之行政機關所補作之行政處分，是否符合原告起訴聲明之請求，如其目的已達成，則欠缺訴訟利益，應裁定駁回其訴，否則仍應依法定程序審理裁判。不得以已有行政處分，如有不符應另循法定程序救濟為由，一律駁回原告之訴」（見原證6 第178 頁），及「‧‧‧實則訴願法原本不必設第82條第2 項之規定，由受理訴願機關視其情形而定處理方式，倘訴願事件仍在繫屬中，訴願人表示仍不服其申請之處分者，即行續行訴願程序，何必非駁回之後命其重來不可。以往實務上早有此種便捷之例可循，惜乎訴願法之主稿者及立法者未能注意及此（參照行政法院76年判字第1848號判決）」（見原證7 第350 頁）。
⑷揆諸訴願法第82條第2 項文義及上揭學者見解，訴願
法第82條第2 項所稱「受理訴願機關未為前項決定前」之「決定」，應指受理訴願機關對於依第2 條第1項提起之訴願，認為有理由，且指定相當期間，命應作為之機關為一定處分之決定，始足當之；且因原接受申請事件之機關所補行之處分已滿足訴願人之申請，此時訴願人申請之目的已達成，業無受保護之利益，從而，受理訴願機關自得認該訴願為無理由，以決定駁回之。惟本件原訴願決定書就原告申請展延建照工期乙事，係以該申請業經被告以94年6 月20日以北市工建字第09452830300 號函否准原告之申請在案為由，依訴願法第82條第2 項之規定，認原告之訴願無理由而駁回。此與訴願法第82條第2 項之文義解釋及上揭學者見解有悖，原訴願決定容有違誤。
⒌另按行政程序第98條第3 項規定：「處分機關未告知救
濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1 年內聲明不服時，視為法定期間內所為。」查台北市政府工務局94年6 月20日北市工建字第09482830300 號函說明欄雖稱：「本案建造執照依建築法第53條規定，已逾竣工期限，原有建築法律關係已終止，故該案應無法再提工程展延之申請。」惟該函並未告知救濟期間（原證8 ），原告係於94年8 月18日提起訴願，聲明不服，揆諸上開行政程序法第98條第3 項規定，原告提起本件訴願，並未逾法定期間，併予敘明。
⒍又本件原告與訴外人洪明勝及松洪建設公司係屬實質合作之關係：
經查，洪明勝係松洪建設公司之負責人，而系爭土地當初於申請建造之時，有一小部分（約20坪左右）係屬松洪建設公司所有，因此實際上該公司係與原告就系爭土地共同合建，然名義上僅由原告申請建照及總攬工程，是故松洪公司應為本件系爭工程之實際建造人之一。
⒎系爭工程事實上並無未經許可擅自開挖整地，亦無未作水土保持等相關情事：
⑴查原告係於83年間取得系爭建照，完成相關準備工作
後，為求建築順利進行，方於開工前，先著手進行該地整地之前置相關作業。未料，此竟遭不滿系爭建案之少數附近居民在不明就裡之情況下貿然檢舉之。而被告機關為順應民意，竟也因此對原告施以裁罰。雖原告事實上並未有違法開工情事，然未免旁生枝節，其仍於84 年7月起已先補完開工手續，然自此之後，卻開始遭被告機關以各種似是而非之理由不讓原告補完開工之相關手續，原告後方知檢舉之居民曾找市議員強力介入之（原證一），似因此使被告遲遲不敢准予復工。
⑵承上，原告既早已依規定辦理開工手續完成，依法被
告即必須准予復工，然被告卻開始屢屢要求原告提供與准予開工無關之其他資料。退步言之，縱今原告確有未經許可開挖整地之事實，然原告既已補完開工手續，被告機關則早已無不准復工之理由及法律依據存在﹔換言之，要求結構外審根本並非准予復工之必要條件。
⑶而被告要求原告需提出水土保持計畫乙事，更經台北
市建設局確認不必檢送；亦即依法根本無需提供所謂之水土保持計畫：被告機關先要求原告需為結構外審，後又於85年7 月17日以85年工建字第2687號函要求原告提供所謂之水土保持計畫書送台北市建設局審查（原證二）。然台北市建設局於86年11月24日以86年北市建五字第86273837號函告知被告本件系爭工地並非屬土保持計畫公告範圍，不需檢送水土保持計畫審查之（原證三）。亦即，被告早於86年便知曉系爭工地根本不需依法特別規劃水土保持，然迄今仍聲稱係因原告「未做好水土保持」而導致工程延宕，此實不合理。
⑷至於被告所稱「鄰近居民惶恐有違害公共安全之虞」
符合內政部71年7 月27日台內營字第092646號函之意旨等語，亦顯屬誤解，事實上本件並不符合上開函示情況：
①按上開函釋內容（附件五）係：「查建築工程因糾
紛涉訟而停工者，其停工之日數，原則上應計入建築法第53條規定之建築期限，本部（63）台內營字592553號函釋示在案﹔惟因故經主管建築機關勒令停工者，並經查明不應歸責於承造人、起造人後，其工程停工日數不得計入建築法第53條規定之施工期限。」。
②次按內政部63年台內營字592553號函釋（附件六）
要旨係謂：「建築工程不得扣除建築糾紛涉訟停工之期間」亦即，該函釋之情況係指有建築糾紛且在法院訴訟中之情形，而系爭工程並無涉訟之情況，顯然非上開函釋所欲規範之情況，被告機關以此認定應歸責於原告，顯不合理。
⒏系爭工程之所以停工至今，實不可歸責於原告，而係肇因於被告：
⑴查本件系爭工程最初遭致勒令停工之緣由，在於被告
認定有未經許可開工之情況，而有違反建築法第54條第1 項之規定，並依87條之規定處以罰鍰及勒令停工。換言之，原告遭致停工之原因僅在於「未申報開工」，而與其他原因無涉之。而原告於遭停工後已於84年6 月補報開工手續，既已補完手續，則被告本再無勒令停工之原因存在，被告何以能遲不准予復工？⑵再查，系爭工程既已申請建照並經核准之，此實已足
見系爭工地已經主管機關核可為得安全建築之地﹔既業經核可建築，除非有主管機關依照法定程序認定確有「危害公安」之虞，否則不宜驟然否定主管機關之核定效力。然被告機關竟僅因少數居民不理性之抗爭，即罔顧原告已取得建築之權利，勒令停工達10數年之久。況，於原告補完開工手續後，被告實已無勒令停工之原因存在﹔換言之，其不准予復工並無法律依據存在，反有違法濫權之嫌。直至目前，其唯一能提出不准予復工之相關法令依據即為上開內政部71 年7月27日台內營字第092646號函，然該中所稱情況與系爭工地之狀況顯具有重大差異性，此已如上述；更有甚者，該函釋根本從未賦予被告機關有得以勒令停工或不准予復工之相關依據，此至為顯然。
⑶承上，最初停工之原因或許在於原告遭認定未申報開
工，然自原告84年6 月已補完開工手續後，被告即無使原告繼續停工不予復工之原因存在。然被告卻在未具法令之情況下不許原告復工至今，所持之理由亦全無法律依據，因此所致逾期未建築完成之情況，顯應歸責於被告。
⒐系爭建照仍得延展工期，並非已逾期作廢，被告機關聲稱本件系爭建照業已作廢等情，非屬事實：
⑴依上開內政部71年7 月27日台內營字第092646號函所
示，因故經主管機關勒令停工者，如屬非可歸責於起造人或承造人之事由，則其工程停工日數不應計入施工期限中。而被告亦曾於84年10月7 日以84年北市工建字第18623 號函表示：「有關陳請展延本局核發83年鑑字第359 號建照施工期限乙節，倘該工程申報開工後至放樣勘驗前確有非歸責於起造人之因素，當依具體事項及耗費日數核計。」⑵由上所述可知，系爭工程之所以無法如期完工，實係
應歸責於被告，而非屬起造人即原告之錯誤所致。被告在無明確法令依據下，僅以有居民抗爭為由，即以各式理由遲不肯准予原告復工，不僅要求原告額外為所謂之結構外審查，更令原告提出根本無庸提出之水土保持計畫，爾後更以上開情事草率認定本件工程延宕係「可歸責」於原告，此顯不合理。故，既可歸責於被告機關，自原告停工起遭被告機關延宕之期日，依上開法令解釋及被告機關所自認者，均不得計入本件系爭工程之施工期限中。
⒑再者，於被告宣稱之竣工期限87年3 月16日後，被告仍
舊持續處理原告復工申請，並數次答覆要求原告提供相關資料供其研議。其認定顯有諸多反覆及重大矛盾，而有違原告對被告相關行為之合理信賴以及行政程序法所宣示之誠實信用原則：
⑴按司法院大法官解釋第525 號（附件一）謂：「信賴
保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126 條參照）‧‧‧」而最高行政法院94年判字第187 號判決（附件二）亦謂：「又按法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119 條、第120 條及第126 條等相關規定之所由設。」因此人民對於行政機關之行政作為如產生合理之信賴時，即應受有信賴保護原則之保護，此為當然之理。
⑵次按我國行政程序法第8 條第1 項前段規定：「行政
行為，應以誠實信用之方法為之。」及最高行政法院95年判字第1162號判決（附件三）謂：「『行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。』行政程序法第8 條定有明文。此之誠實信用原則之適用，於行政處分之作成，應予適用，固無待言，訂定法規命令時，亦有其適用。」因此行政機關為相關行政行為時，亦應以誠實及信用之方式為之，除應充分衡量行政事件之事實及相關法律狀況，並應堅守禁反言原則，避免有反覆、矛盾之主張，而損及人民之利益。
⑶查就本件系爭工程，原告自84年6 月補辦開工手續時
起，數年間均不間斷請求復工及延展工期，至提起本件行政救濟為止，原告提起請求之次數即已超過十次以上（詳附件四）﹔被告卻始終以敷衍之態度應對之。然於88年10月4 日，被告尚以88年北市工建字第8832751000號函，表示會待結構相關審查完成時，為延展工期之相關研議。於90年3 月21日，被告所屬之建築管理處也有以90年北市工建照字第9061738300號函向土木技師工會查詢結構審查結果；90年5 月15日亦要求提供原告補充結構外審之具體事項及佐證資料。被告之種種作為，均顯示被告與原告間就系爭工地之建築法律關係仍然存在。而原告數年以來亦均信賴被告函告之相關作為，亦認定系爭工地之建照尚未作廢，雙方僅係就復工及工期延展事項仍待研議。孰料於原告盡力完成被告之要求後，被告竟於91年10月8 日以91年北市工建字第09154342300 號函一反前態，改聲稱系爭建照已於87年3 月到期，業已逾期作廢，從而不予延展工期。被告此種前後言行不一並造成原告重大損害之作為，明顯有違上開法令及實務見解揭示之誠實信用原則，並違背原告對被告前開函告相關做為之合理信賴，實屬違法。
⑷矛盾的是，被告先以上開91年北市工建字第09154342
300 號函回覆建照已逾期作廢。後於92年以92年北市工建字第09267869900 號函覆訴外人松洪公司時，又表示可檢附相關資料研議追加工期。至94年6 月20日年北市工建字第09452830300 號函又改稱因建照業已逾期無從申請延展。其見解之矛盾，實可見一斑，也使原告根本無從判斷何種見解方屬正確。
⑸承上，如被告認該建照已於87年3 月到期，則不應於
其所稱之建照到期日後，數次函告原告提供相關資料以「研議延展工期」。況本件原告之所以請求工期之延展，實係因被告在毫無理由之情況下，遲未應允原告復工，致原告無法如期完成建築。被告無故勒令停工不允復工在先，又聲稱建照而不予延展，原告數年來與被告文件不斷之往返及盡力提供被告所需資料之努力、長期停工造成之鉅額損失，又該如何彌補？⒒綜上所述，本件工期之延宕係因可歸責於被告，導致持
未能復工所致，其不利益實不可歸責於原告之。而經查本件工期依法應得延展至99年10月26日，為此懇請鈞院撤銷被告之違法處分，並就本件工期予以延長至99年10月26日，以符相關法律及原則規定，並維護原告相關權利，至感德澤！㈢被告主張之理由：
⒈有關原告所陳工務局87年12月22日北市工建照字第8760
710900號函附會議紀錄記載「建造執照作廢」僅係觀念通知，並未作成行政處分送達原告乙節。查65年1 月8日修正之建築法第53條規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，於發建造執照或雜項執照時，應依照建築期限標準之規定核定其建築期限；建築期限標準，由省（市）政府於建築管理規則中定之。前項建築期限，承造人因故未能如期完工時，得申請展期，但以2 次為限，每次不得超過6 個月，逾期執照作廢。」89年12月20日修正建築法第53條規定：「直轄市、縣（市）政府主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限標準之規定，核定其建築期限；建築期限標準，由直轄巿、縣（巿）政府於建築管理規則中定之。
前項建築期限，承造人因故未能如期完工時，得申請展期。但以2 次為限，每次不得超過6 個月，逾期執照作廢。」再者，依內政部92年1 月10日台內營字第0910015892號函（證物6 ）略以：「茲審酌建築法第53條及第54條立法意旨，尚無課以該管主管建築機關應對逾期之建造執照或雜項執照作成廢止該建造執照或雜項執照之行政處分，即自然失其效力。」，依上開函釋，建造執照作成廢止，主管建築機關無須對該建造執照作成廢止之行政處分，該建造執照即自然失其效力，原告所陳與上開函釋並不相符，並不足採。
⒉有關原告所陳本件建造執照87年3 月16日因逾期作廢，
原有建築法律關係係已終止，何以原告及訴外人松洪建設股份有限公司向工務局申請展延說明建照竣工期限，工務局及建築管理處函覆略以：「俟工程完成結構相關審查，再予研議」乙節。查本件建造執照雖已於87年3月16日因逾期作廢，工務局及建築管理處係基於保障起造人權益，若起造人能提出非可歸責起造人因素之事由、具體事項及佐證資料供研議，工務局及建築管理處將依規定扣除該期限；惟起造人所提出之事證，仍無法證明非可歸責於起造人，故工務局無法同意予以展期復照。⒊有關原告所陳於84年6 月7 日完成補申報開工，嗣因不
可歸責原告事由所造成之「停工」狀態，自不應計入工期乙節。查本件係因起、承、監造人未經許可擅自開挖整地且未做好水土保持措施，致鄰近居民惶恐有危害公共安全之虞，遂向工務局檢舉並經工務局勒令停工補辦程序在案。上開情事與內政部71年7 月27日台內營字第092646號函（證物7 ）所示「建築工程因糾紛涉訟而停工者」未符，惟原告仍以事實發生後未善盡管理維護及溝通責任，致引起民眾抗爭所產生之阻撓視為「工程遭受外力阻礙」，並主張非可歸責於起造人，顯見係其推諉責任，實不可採。
⒋有關原告新陳「補充結構審查」及「水土保持計畫」送
審期間，不應計入工期乙節。查本件後續需辦理「結構外審」及「水土保持計畫」等事宜，均係起造人未經許可擅自開挖坡地所致，現原告主張「因鄰房居民抗爭或建管機關之指示所導致之延誤，即屬『非可歸責起造人因素』之事由」，與事實並不相符。
⒌有關原告所陳建照工程地下層地形特殊，經台北市土木
技師公會鑑定，得再延期工期15個月及原告尚得享有系爭建照竣工期限延展7 年之法律上利益及建照並無逾期之問題而主張該建照之竣工期限應為99年10月26日等節。查建築法第53條第2 項略以：「未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力」，亦即，未展期時，本件建造執照依法即失其效力，亦無竣工展期之適用。本件83建字第359 的號建造執照係於83年9 月17日核發，核定竣工期限為30個月，期間經臺北市土木技師公會申請工期鑑定，經該公會於86年11月25日完成鑑定報告書，建議地下室每層增加工期3 個（合計15個月），惟承造人於執照有效期限內（87年3 月16日）未依鑑定報告建議辦理地下室增加工期申請，依建築法第53條規定本件自87年3 月17日失其效力，是以自無法適用行政院88年1 月20日台88內營字第8872139 號、89年11月18日台89內營字第8984958 號及90年11月2 日台90內營字第9067067 號函所示之建築期限延長規定（共7年），延長竣工展期至95年6 月16日。據此，工務局87年12月22日北市工建照字第8760710900號函、91年10月11日北市工建字第09154364100 號函及93年9 月23日北市工建字第09332626700 號均函告起造人該建築執照業已逾期作廢，亦無違誤。
⒍有關命起造人停工之理由乙節。查：
⑴建築法第54條第1項規定（證物8 ）:「起造人自領得
建造執照或雜項執照之日起，應於6 個月內開工；並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址、證書字號及承造人之施工計畫書，申請該管主管建築機關備查。」，另87條規定（證物9 ）：「違反‧‧‧第53條至第56條各條規定之一者，處其起造人或承造人或監造人3 千元以下罰鍰，並勒令補辦手續；必要時，並得勒令停工」。
⑵本件於83年10月6 日，因居民至臺北市議會陳情本件
未申報開工擅自施工整地，經現場會勘確認為擅自施工整地屬實（詳現況照片，證物10），業違反建築法第54條規定，未申報開工擅自開挖整地且未做好水土保持措施，致鄰近居民惶恐涉有危害公共安全之虞，依同法87條規定，工務局以83年10月17日（83）北市工建字第57883 號書函（證物11）通知起造人應即刻停工補辦手續及繳交罰鍰，均屬依法有據。
⒎有關建造執照於87年3 月16日因逾期作廢，原有建築法
律關係已終止，何以原告申請展延建照竣工期限，工務局函覆略以：「俟工程完成結構相關審查，再予研議」乙節。查本件於原告申請建照展延時，因建照尚於有效期限內（87年3 月16日），工務局於87年2 月27日以北市工建字第8730474800號書函（證物12）函覆原告，須先完成結構相關審查確定施工方式安全無虞時，再予研議工期之展延，並附帶告知，如屬歸責於起造人延宕之因素，不得就該部分展延期限，並請原告儘速辦理以維權益。惟原告未能於建照有效期限內完成上述審查，建照亦隨之失效。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。前項期間，法令未規定者，自機關受理申請之日起為
2 個月。」、「對於依第2 條第1 項提起之訴願，受理訴願機關認為有理由者，應指定相當期間，命應作為之機關速為一定之處分。受理訴願機關未為前項決定前，應作為之機關已為行政處分者，受理訴願機關應認訴願為無理由，以決定駁回之。」訴願法第2 條及第82條分別定有明文。查訴願法第2 條係為機關單純不作為所設人民權益之救濟。受理訴願機關對於人民依訴願法第2 條規定所逕提之訴願，與一般訴願相同，亦有不合法或無理由之情形，例如尚未逾法定作為之期間、原行政處分機關無作為義務、申請程序不備或無理由、未受損害等，故受理訴願機關對逕提之訴願，仍須為程序審查及實體審查，合先敘明。
二、㈠緣原告於臺北市○○區○○段2 小段30、32、33、34、35
等5 筆地號土地，領有臺北市工務局（95年8 月1 日起由被告即臺北市政府都市發展局概括承受工務局所屬建築管理相關業務〉83年9 月17日核發之83建字第359 號建造執照，核定竣工期間為30個月至86年3 月16日，並得依法展延工期至87年3 月16日。嗣因84年6 月21日鄰近居民向臺北市政府陳情系爭建照影響公安，經工務局於84年8 月25日辦理系爭建照工程結構外審簡報說明會，並以84年9 月
7 日北市工建字第17 33 2 號函檢送會議紀錄通知原告檢送相關資料送外審機構審核。原告即以84年9 月15日申請書向臺北市建築管理處申請建造執照竣工期限順延，經該處以84年10月5 日北市工建照字第145796號書函復知原告，請其依決議內容提供委託外審機關（構）審核，審核完成並副知本處。另工務局則以84年10月7 日北市工建字第18623 號書函復知原告略以：「‧‧‧二、有關陳請展延本局核發83建字第359 號建照施工期限乙節，倘該工程申報開工後至放樣勘驗前確有非歸責於起造人之因素，當依具體事項及耗費日數核計，惟委託結構外審所費時日係由起造人自行負責，‧‧‧」。
㈡其間，訴外人即設計人康大中建築師事務所於86年11月8
日以書面向臺北市土木技師公會申請辦理延長工期，經該公會以86年11月25北土技字第861372號函檢送鑑定報告書，鑑定應增加工期15個月。原告復以86年11月28日申請書向建築管理處申請追加工期15個月，共計30個月，之後原告又以87年2 月6 日申請書通知臺北市土木技師公會系爭工程結構外審補充說明，請該會審查，並副知建築管理處。工務局復以87年2 月27日北市工建字第8730474800號書函復知原告略以：「‧‧‧貴公司所領本局核發‧‧‧建照工程期限展延乙節，本局當俟該工程完成結構相關審查確定施工方式安全無虞時，再予研議工期之展延，另有關歸責於起造人延宕之因素不得就該部分展延期限，請速辦理以維權益。」原告再以87年5 月5 日書面向建築管理處申請於基地內施作地質鑽探工程，該處嗣於87年11月26日辦理會勘，並以87年12月22日北市工建照字第8760710900號函檢送有關水土保持、環保（垃圾）、都市計畫變更等事宜會勘紀錄（內記載原建造執照逾期作廢）通知原告等。
㈢嗣原告以88年9 月4 日申請書向工務局申請展延工期，經
該局以88年10月4 日北市工建字第8832751000號書函復知原告略以：「‧‧‧旨揭建照工期展延乙節，業經本局87.2.27 北市工建字第8730474800號（書）函復在案‧‧‧本案當俟該工程完成結構相關審查確定施工方式安全無虞時，再予研議，請儘速依上述函文內容辦理以維權益。」原告復以90年1 月29日北市宇字第19990903號文申請確認竣工期限為92年6 月26日，經建築管理處以90年5 月15日北市工建照字第9061332200號函復原告略以：「‧‧‧說明：‧‧‧二、旨揭建照工程辦理結構外審乙節，請補充84年8 月25日第1 次申辦結構外審起，至90年4 月3 日外審准予通過止，期間貴公司積極辦理之具體事項及佐證資料‧‧‧」原告乃以90年5 月18日函請建築管理處准予復工並研議工期，且原告亦以90年6 月1 日切結書向該處申請87年2 月27日至90年4 月3 日補充作業期間准予免計入工期，及以91年7 月22日函、91年8 月13日函向工務局申請展延工期，經建築管理處以91年8 月22日北市工建照字第09166309400 號書函請原告補充說明及佐證資料俾供查辦。原告於91年9 月12日函再請工務局准予其補充作業期間免計入工期及准予系爭工程早日復工及確定工期研議展延，迭經工務局於91年10月8 日北市工建字第0915434230
0 號函、91年10月11日北市工建字第09154364100 號、93年9 月23日北市工建字第09332626700 號函通知原告系爭建造執照已逾期作廢。
㈣原告再於94年4 月19日向工務局申請展延建造執照工期，
經工務局以94年6 月20日北市工建字第09452830300 號函復原告略以：「主旨：有關貴公司函請本局依88年10月4日北市工建照字第8832751000號函，研議本案工期展延乙案，‧‧‧說明：‧‧‧二、經查本局91年10月8 日北市工建字第09154342300 號函說明三略以‧‧‧㈥本案建築期限如依建築法第53條依法申請展延2次 後，竣工期限至
87.3.16 止。㈦87.11.26現場會勘後，本局87.12.22北市工建照字第8760710900號函會議結論，本案已逾期作廢‧‧‧三、‧‧‧本案建造執照依建築法第53條規定，已逾竣工期限作廢，原有建築法律關係已終止，故該案應無法再提工期展延之申請。」原告不服工務局就其申請核准系爭建照不計工期及准予延展工期等情，迄今未對原告為任何准駁之決定提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲兩造分別為前揭事實欄所載之陳述，準此，本件爭執之重點厥為原告申請被告做成展延系爭建造執照之工期是否有據。
三、按首揭訴願法第82條第2 項規定意旨觀之，乃鑑於應作為之機關已為行政處分，是應作為而不作為之情形已不存在，訴願無實益，受理訴訟機關應以訴願為無理由予以駁回。然訴願決定機關依訴願法第82條第2 項為決定者，則應視應作為之行政機關所補作之行政處分，是否符合原告起訴聲明之請求，如其目的已達成，則欠缺訴訟利益，應裁定駁回其訴，否則仍應依法定程序審理裁判。不得以已有行政處分，如有不服應另循法定程序救濟為由，一律駁回原告之訴（參陳計男行政訴訟法釋論第178 頁），亦即，應由受理訴願機關視其情形而定處理方式，倘訴願事件仍在繫屬中，訴願人表示仍不服其申請後已為之處分者，即行續行訴願程序，不應予以駁回，命受處分人重提訴願，以符爭訴經濟（參吳庚著行政爭訟法論第350 頁及改制前最高行政法院76年判字第1848號判決意旨參照）。易言之，訴願法第82條第2 項所稱「受理訴願機關未為前項決定前」之「決定」，應指受理訴願機關對於依第2 條第1 項提起之訴願，認為有理由，且指定相當期間，命應作為之機關為一定處分之決定，始足當之；且因原受理申請事件之機關所補行之處分已滿足訴願人之申請，此時訴願人申請之目的已達成，業無受保護之利益，從而，受理訴願機關始得認該訴願為無理由，以決定駁回之。
四、次按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利之情形一律注意。」行政程序法第36條定有明文。此條規定於訴願程序亦當為受理訴願機關所遵循。且鑑於前揭理由三對於訴願法第82條第2 項規定意旨之說明，若訴願人訴願時，原處分機關已否准訴願人之申請，而訴願人將「撤銷原處分」誤植為「不服原處分機關之不作為」時，受理訴願機關自應依職權，以訴願人係不服原處分機關之否准處分，而提起訴願，進行審議，要無遽引訴願法第82條第2 項規定逕予駁回之理。
五、查本件原告於94年4 月19日具申請書，申請被告就其核發之北市府（83）建字第359 號建造執照之工期展延，申請研議，而被告亦以94年6 月20日北市工建字第09452830300 號函函復原告略以：「一、復貴公司94年4 月19日申請書。二、經查本局91年10月8 日北市工建字第09154342300 號函說明三略以：（六）本案建築期限如依建築法第53條依法申請展延2 次後，竣工期限至87.3.16 止，（七）87.11.26見場會勘後，本局87.12.22北市工建照字第8760710900號函會議結論，本案已逾期作廢。三、承上所述，本案建造執照依建築法第53條規定，已逾竣工期限作廢，原告建築法律關係已終止，故該案應無法再提工期展延之申請。」等語，有上開兩函在卷可憑。而原告於本院準備程序中亦直陳，其於94年4月19日所提申請展延工期之申請，係最後一次，前此所提展延工期之申請，經被告函復後，均未提起訴願（見本院卷第
181 頁），而其本次爭訟者係不服被告94年6 月20日所為否准處分（見本院卷第180 頁），足見本件原告於94年8 月19日提起訴願，係針對被告於94年6 月20日以北市工建字第09452830300 號函所已經做成而原告亦已收受之否准處分，而非被告機關之不作為至明。揆諸前揭說明，本件訴願受理機關逕以被告已有作為，而非不作為，從程序上駁回原告之訴願，顯有不合。
六、次查行為時建築法第53條固規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，於發建造執照或雜項執照時，應依照建築期限標準之規定核定其建築期限；建築期限標準，由省（市）政府於建築管理規則中定之。前項建築期限，承造人因故未能如期完工時，得申請展期，但以2 次為限，每次不得超過6 個月，逾期執照作廢。」；但依台北市政府工務局85年
12 月20 日（85）北市工建字第129931號函曾重申：「工務局83 年1月6 日府工建字第83000005號函說明一：如因規模、構造、工程困難或其他特殊情形，得申請本府主管機關酌予增加建築期限」（見處分卷第41頁）；而台北市政府工務局85 年11 月14日研商訂定建築工程合理工程期限會議紀錄之結論（二）亦有「前述83年府函說明一：如因如因規模、構造、工程困難或其他特殊情形，得申請本府主管機關酌予增加建築期限一節，依左列原則辦理... ⑺如仍有其他特殊情形，得由設計人或承造人檢具說明資料送請左列團體之一審查後，本局得依該審查意見酌予增加工期..乙、台北市土木技師公會。」；另內政部71.7.27 台內營字第092646號函亦有「查建築工程因糾紛涉訟而停工者，其停工之日數，原則上應計入建築法第53條規定之建築期限，本部（63）台內營字第5925 53 號函釋示在案；惟因故經主管建築機關勒令停工者，並經查明不應歸責於承造人、起造人後，其工程停工日數得不計入建築法第53條規定之施工期限」（見本院卷第56 頁 ）。從而，是否展延建造執照之工期非如被告所稱一律依建築法第53條之規定以展延兩次即告逾期作廢之效果甚明。
七、經查本件原告在歷次申請被告展延工期時，被告訴訟代理人曾做再研議之答復，乃因鑑於若有不可歸責於原告之事由者，其停工日數還可以加入在原來工期（其真意指停工日數不計入工期，而使得工期增加、延長）一節，亦據被告訴訟代理人直陳在卷（見本院卷第181 頁），足見本件被告是否准許原告展延工期，具有相當之裁量權限，要無疑義。基於行政救濟訴願程序除審核原處分機關處分是否合法外，尚有審議其是否妥當之功能，訴願受理機關自應自實體上加以審議，庶符訴願制度設置之本衷。又原告對於此應由訴願機關審查被告之裁量是否適當之程序利益並未放棄，且加以主張，則本件訴願機關未為實體審議之瑕疵，自應優先予以導正。
八、綜合上述，本件受理訴願機關以被告已作成處分，原告之訴願請求為不服被告之不作為，而未為實體審議議，已有不合，且涉及原處分機關裁量是否妥當、合法之認定，自應由受理訴願機關先做適當適法之審議，始符法制。從而，原告訴請撤銷訴願決定，為有理由，應予准許；至原否准處分於訴願決定撤銷後，既尚待原訴願受理機關重行審議，則原處分是否應撤銷，並准予延展工期？本院目前即無從逕行判決，兩造其餘實體爭執，亦尚無論究之必要，併此敘明。
九、據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 7 月 19 日
第六庭審判長法 官 林 文 舟
法 官 陳 鴻 斌法 官 闕 銘 富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 7 月 20 日
書記官 孫 筱 晴