臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02876號原 告 八大電視股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 乙○○被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 蘇永欽（主任委員）住同上訴訟代理人 丙○○
丁○○戊○○上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國95年6 月27日院臺訴字第0950087721號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原處分機關行政院新聞局（下稱新聞局，現由被告承受其業務）以原告經營之「八大戲劇台」頻道於民國（下同）94年
6 月11日23時43分播出之「青島啤酒」廣告（下稱系爭廣告），內容有兒童參與演出，有妨害兒童及少年身心健康之情形，違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第2 款規定。又原告前因相同違法行為，經新聞局以91年8 月8 日91新廣4 字第0910624579號處分書核處有案，茲再違規，乃依同法第36條第5 款規定，於95年2 月7 日以新廣4 字第0950620964號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）15萬元，並請立即改正（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原處分認違反衛星電視廣告製播標準第3條附表， 已違反比例原則，茲說明如下：
⑴按行政程序法第7 條規定，行政行為應依下列原則為之
：採取之方法應有助於目的之達成；⒉有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最小者；⒊採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。實務上，該規定被視為「比例原則」的具體條文，強調任何執法行為，均必須符合「目的正當性」、「手段必要性」及「限制妥當性」。次按，大法官第407 號解釋指出「行政機關所為釋示，自不能一成不變，應基於尊重憲法保障人民言論出版自由之本旨，兼顧善良風俗及青少年身心健康之維護，隨時檢討改進」又「就限制人民基本權利之法律依職訂定解釋性行政規則者，其內容應符合授權明確性之要求」、「必須合乎憲法第23條所揭示之公益原則；管制方式之選擇，亦必須合乎比例原則等要求」。
⑵衛星廣播電視廣告製播標準第3 條附表屬於解釋性行政
規則，內容卻是一部條文抽象到不知為何違法。一部條文不分案例情況通通禁止，此附表非但逾越母法且在行政機關有權解釋下，往往幾乎可以用該附表選擇行政機關對言論的偏好，對所有欲禁止限制之廣告均有違反衛星廣播電視法第17條「違反法律強制或禁止規定、妨害兒童或少年身心健康、妨害公共秩序或善良風俗」之虞。如此不分個案適用的結果，必定與憲法諸多原則（例：比例原則）相駁。就原處分機關常引用之衛星廣播電視法第17條第2項： 「妨害兒童或少年身心健康」項下為例：衛星廣播電視法第17條第2項之第1目：「影響兒童或少年生理、心理健康者。」如何認定？第15目：「酒類產品廣告中有兒童或青少年參與演出。」若是以保障兒童或青少年，那麼假設畫面是兒童青少年參與酒商公益廣告，提醒爸爸不要酒後駕車呢？再者，現在諸多廣告製作技巧，通常係可將主角與酒類產品分開拍攝再依劇情需要加以剪輯合成，且均是於法定時段播放。因此，若廣告中縱出現兒童或青少年，但是以區隔方式加以製作，其兒童或青少年根本不可能與實際拍攝物接觸且又依法於法定時段播放情況下，若真要保護兒童及青少年，那麼是否亦應視不同案例情境下做限縮解釋後再適用？⑶承上，真要論兒童青少年參與酒類演出是否會影響兒童
青少年身心健康，嚴格可分二個角度檢視：一是參與演出之兒童或青少年；二是觀看電視之兒童及青少年。
①對參與演出之兒童或青少年而言：
如果兒童青少年與酒的同時露出是在一則公益廣告，想借助親子的力量提醒父母親千萬喝酒別開車，那有何妨害？②對觀看電視之兒童或青少年而言：
法定之可刊播酒類時間係晚間21時至翌日6 時止。法律之所明定該時段可刊播酒類廣告，勢必係經專家研究評斷可保護兒童及青少年的時段，那麼原告所播放時段均是依法，那麼何來妨害？⑷綜上，系爭廣告內容雖有兒童參與，但是採區隔之拍攝
手法，劇中兒童僅配合劇本說出「屏東有那三寶？」，事實上並未接觸到酒類商品，而原告所播出的時間係晚間0時34分。 且劇中也無讓兒童飲酒、賣酒或勸酒情節。再論，以目前廣告製播已不像從前，多可以電腦加以合成或修飾，而現在兒童及青少年也因接收訊息多源，因此心智成熟度可說更甚於前。原處分機關不分案例、不究實情只要案例符合行政釋示即視當然違法，卻又無法舉證比例的法益保障，縱有也微乎其微，此與比例原則難謂無違背。
⒉原處分機關認衛星廣播電視節目及廣告多數具有商業性，
而有受較高度管制之必要性，卻自始無法舉證合乎「比例原則」。因此原處分表面看似合理，內涵卻實質違憲：「商業言論」容易侵犯公益，故應給予較高度管制。然「應高度管制」只是言論類型相對化的一種說法，與其他人民自由之管制相比，仍應給予較高度的制度性保障，且與「可以降低違憲審查標準」間不能劃上等號，只要管制之對象是憲法高度保障之言論自由，行政機關要限制言論時，均必須符合比例原則。「言論自由」是人民享有的表現自由，依美國法對言論自由高度保障，係透過實務學說不斷致力擴充言論保障之實質內涵，將人民表現之言論，依性質、內容及表達方式，再給予不同的「保障程度」及「審查標準」。因此，「同為言論自由範疇」的「各種言論」亦應分層保障，如政治言論、新聞性言論、娛樂（商業）性言論、誹謗性言論等，應依序給予相對高度或相對低度之「保障程度」及「審查標準」。人民表達商業言論之自由時，不論是否本質上會較注重私益，主管機關都不能因此用抓賊的心態，認定：「此等言論容易不注重公益，所以應該已經侵犯公益」而不分個案狀況，符合釋示條文即一律核處。且，即便侵犯公益，政府要限制此等言論，也必需在釋示條文和適用之個案間，具體證明到（不能只是抽象的『感覺』）「限制原處分廣告言論所保障到的公益大於人民關於原處分廣告得行使之言論自由之私益」即對此等規範審查符合比例原則之舉證責任，否則，亦不能據「商業言論要高度管制等謬論云云」即可不負舉證責任的限制、核處之。
⒊「妨害兒童或少年身心健康」係一高度抽象之不確定法律
概念，行政主管機關本基於職權，就所執行法律之規定，固得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時參考。然該釋示所欲達成之管制目的及使用之管制方法，尚須符合憲法、行政法之一般法律原則，如授權明確性原則、必要原則、比例原則等，始為適法。原處分機關非但在核處原告前，未依上開原則評估過原處分，甚至在原告提出訴願後，亦不對原處分廣告可能違反之各項原則做任何適法之舉證。然「意見表達並不會因為其以付費廣告之形式呈現及廣電媒體之資本額大小，即喪失其原享有之憲法保障」，原處分核處不符合比例原則至明，請求判決撤銷原處分及訴願決定，讓原處分機關有限制、修正或廢止「衛星廣播電視廣告製播標準第3 條附表」之思考機會，並基於比例原則，做出行政法規應有規範彈性之判例，以保障人權。
㈡被告主張之理由：
⒈按衛星廣播電視法第17條規定：「衛星廣播電視事業及境
外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有下列情形之
一：一、違反法律強制或禁止規定。二、妨害兒童或少年身心健康。三、妨害公共秩序或善良風俗。」同法20條復規定第17條於廣告準用之，違反者，依同法第36條第5 款規定，處10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正。次按衛星廣播電視廣告製播標準第3 條附表所載第2 款第15目例示「酒類產品廣告中有兒童或青少年參與演出」為衛星廣播電視廣告不得播出之內容。原告經營之「八大戲劇台」頻道於94年6 月11日23時43分許播出之「青島啤酒」廣告，其內容有兒童參與演出。違規事證明確，已明顯違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第2 款規定，依同法第36條第5 款規定，核處罰鍰15萬元，並通知限期改正，認事用法並無違誤。
⒉次查，衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條規定，其
主要之規範目的係鑑於衛星廣播電視活動多數具有商業性，而商業訊息之傳播本身具有自利之目標，不予節制，則常有為私益而犧牲公益之傾向，因此更有必要強調其活動之商業倫理與社會義務，而有受較高度管制之必要性。因此基於維持社會秩序、保障兒童及少年身心健康等公共利益之目標，對衛星廣播電視廣告節目內容為適當之限制，其限制之構成要件與法律效果，衡之廣電媒體之商業性格與資本規模，並無過當情事。「衛星廣播電視廣告製播標準」是依衛星廣播電視法第20條之授權而制定者，乃屬法規命令，且「衛星廣播電視廣告製播標準」第3 條第1 項第2 款之規定內容只是衛星廣播電視法第17條規範意旨之重申，而附表本身之例示內容也均與兒童或少年之身心健康有關，是以其具體規定均在授權範圍內，自無違反比例原則可言。
⒊又查，言論自由固為人民基本權利之一，倘因言論自由而
妨礙他人自由、造成緊急危難、破壞社會秩序或侵犯個人名譽、隱私或公共利益時，法律自當予以適當介入限制，絕非任何事件皆可以言論自由之名做為保護傘。按衛星廣播電視法對於節目及廣告內容之管理，係為維持社會秩序、保障兒童及少年健康與維護公共利益之必要，核與憲法第23條與司法院釋字第509 號解釋之意旨相符，自無悖憲法第11條規定及司法院釋字第407 號解釋之意旨。原處分機關為其主管機關依法核處，誠無不當。
⒋末查，衛星廣播電視廣告製播標準第3 條附表所載第2 款
第15目例示，酒類產品廣告中有兒童或青少年參與演出，為衛星廣播電視廣告不得播出之內容，其立法目的係在保護兒童或少年身心健康。原告未善盡把關之責，播出系爭廣告違法事實至為明確，何況善盡社會道德責任為大眾傳播媒體應盡義務，系爭廣告呈現方式不但無法發揮警示作用，反造成對收看電視的兒童及少年心理產生不良影響，透過電視媒體聚焦與放大作用，恐有誤導兒童及少年之虞，誤判為社會正常現象進而仿之，此一負面影響效果並非原告所足以彌補。
⒌綜上，原告經營衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視
法等相關規定，以善盡媒體社會責任。竟任令其頻道違規播出違法之畫面內容，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應負法律責任。被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。是其訴訟無理由，請依法駁回。
理 由
一、按國家通訊傳播委員會組織法第2 條規定：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」查「國家通訊傳播委員會」已於95年2 月22日成立，本件原屬原處分機關「行政院新聞局」之職權，依法應移撥至「國家通訊傳播委員會」，業經被告具狀聲明承受訴訟，合先敘明。
二、原告起訴主張: 衛星電視廣告製播標準第3條附表及所謂「妨害兒童或少年身心健康」係一高度抽象之不確定法律概念，違反比例原則及明確性原則。系爭廣告內容雖有兒童參與，但是採區隔之拍攝手法，劇中兒童僅配合劇本說出「屏東有那三寶？」，且劇中也無讓兒童飲酒、賣酒或勸酒情節，並未接觸到酒類商品，而播出的時間係晚間0時34分， 並無違反衛星廣播電視法第20條第1項準用第17條第2款規定。原處分機關認衛星廣播電視節目及廣告多數具有商業性，而有受較高度管制之必要性，違反比例原則，求為判決如聲明所示云云。
三、被告則以: 基於維持社會秩序、保障兒童及少年身心健康等公共利益之目標，對衛星廣播電視廣告節目內容為適當之限制，其限制之構成要件與法律效果，衡之廣電媒體之商業性格與資本規模，並無過當情事。「衛星廣播電視廣告製播標準」第3 條第1 項第2 款規定均在授權範圍內，亦無違反比例原則。又言論自由有妨礙他人自由、造成緊急危難、破壞社會秩序或侵犯個人名譽、隱私或公共利益時，法律自當予以適當介入限制。系爭廣告呈現方式造成對收看電視的兒童及少年心理產生不良影響，透過電視媒體聚焦與放大作用，恐有誤導兒童及少年之虞，原告違規事實明確，原處分並無違法，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
四、按「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有下列情形之一︰... 二、妨害兒童或少年身心健康。... 」「第十七條、第十八條第二項、第三項及第十九條第二項之規定，於廣告準用之。廣告製播標準由主管機關定之。」「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正︰... 五、違反第十七條或第二十條第一項準用第十七條規定者。... 」衛星廣播電視法第17條第2 款、第20條、第36條第5 款分別定有明文。次按「本標準依衛星廣播電視法第二十條第二項規定訂定之。」「衛星廣播電視廣告內容不得有下列情形之一：一、違反法律強制或禁止規定。二、妨害兒童或少年身心健康。三、妨害公共秩序或善良風俗。前項各款例示如附表。」衛星廣播電視廣告製播標準第1條 、第3 條復規定甚明。又其附表二之（十五）例示「酒類產品廣告中有兒童或青少年參與演出。」
五、查原告為衛星廣播事業，其經營之「八大戲劇台」頻道於94年6月11日23時43分播出之「 青島啤酒」廣告內容有兒童參與演出，經新聞局認有妨害兒童及少年身心健康之情形，違反衛星廣播電視法第20條第1項準用第17條第2款規定。又原告前因相同違法行為，經新聞局核處有案等事實，有廣播電視節目及廣告諮詢意見彙整表、行政處分明細表等件影本及側錄帶在原處分卷可稽，且為兩造所不爭執，堪以憑認。
六、歸納兩造之上述主張，本件爭執之重點厥為：系爭廣告內容是否違反衛星廣播電視法第20條第1項準用第17條第2款規定？衛星電視廣告製播標準第3條附表及所謂「 妨害兒童或少年身心健康」之不確定法律概念，是否違反比例原則及明確性原則。茲分述如下：
㈠、原告雖主張系爭廣告採區隔之拍攝手法，劇中兒童僅配合劇本說出「屏東有那三寶? 」，且劇中也無讓兒童飲酒、賣酒或勸酒情節，並未接觸到酒類商品，云云。惟查該廣告經本院當庭勘驗結果，其內容係由1 成年男子與1 兒童以父子搭檔演出方式，說明TORO（鮪魚）、蓮霧及「青島啤酒」為屏東三寶，並由兒童要求在場消費顧客應先付款，再幫忙端酒等情節，顯有強調青島啤酒珍貴之喻意，是原處分機關新聞局認其已構成妨害兒童及少年身心健康之情形，並無不合。
㈡、按「言論自由為人民之基本權利，憲法第十一條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。」司法院釋字第509號解釋揭櫫在案。「衛星廣播電視廣告製播標準」第3 條及其附表，係基於衛星廣播電視法第20條第1 項規定授權，其主要規範目的，係鑑於衛星廣播電視節目及廣告多數具有商業性，而商業訊息之傳播本身具有自利之目標，如不予節制，常有為私益而犧牲公益之傾向，故應強調其廣告之商業倫理與社會義務，而有受較高度管制之必要性存在。基於維持社會秩序、保障兒童及少年健康等公共利益之目標，對衛星廣播電視廣告內容為適當之限制，其限制之構成要件與法律效果，衡之廣電媒體之商業性與資本規模，並無過當情事，自未違反比例原則。
㈢、次按，法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得盱衡法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定（司法院釋字第432 號、第545 號解釋意旨參照）。衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第2 款規定，廣告內容不得有妨害兒童或少年身心健康，「衛星廣播電視廣告製播標準」第3 條基於前揭授權，因而規定「衛星廣播電視廣告內容不得妨害兒童或少年身心健康」，其範圍係可得確定，僅因法律就前揭違法行為無從鉅細靡遺悉加規定，故以「不確定法律概念」予以規範，其涵義於個案中並非不能經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認，自與「法律明確性原則」無違。又「衛星廣播電視廣告製播標準」第3 條之「附表」，僅係法條涵攝內容之例示，目的在於增加法律適用之明確性。至廣告內容是否妨害兒童或少年身心健康，應就廣告畫面所表達意念等整體觀之，若廣告內容非屬兒童、少年在一般日常生活起居間平常易見之景象，可能使兒童或少年產生疑惑或不當聯想時，依我國現今社會通念及國情，即應認為係妨害兒童或少年身心健康。
㈣、復按，酒品之廣告或促銷，本不得有違背公共秩序或善良風俗、鼓勵或提倡飲酒、妨害青少年身心健康或易生誤解之內容（菸酒管理法第37條規定參照），蓋兒童及少年心智尚在成長階段，其判斷力並未臻成熟，一旦廣告畫面有酒與兒童、少年同時出現之情節，依廣告反覆播放之特色，已易令少年及兒童對酒產生不良聯想。而本件酒品廣告，就兒童參與演出之廣告畫面所表達意念整體觀之，顯非兒童在一般日常生活起居中尋常易見之景象，更易使兒童或少年產生疑惑或不當聯想，其已違反衛星廣播電視法第20條及衛星廣播電視廣告製播標準第3 條第2 款第15目之規定甚明，該廣告縱僅於深夜時段播出，不過是危害範圍較小，亦無礙於「廣告內容妨害兒童少年身心健康」之認定，原告主張系爭廣告內容，無涉兒童飲酒、賣酒或任何勸酒之聯想，播出時間在深夜時段云云，不足採信。
七、綜上，原告所訴各節，均非可採。被告認原告違反衛星廣播電視法第20條第1項準用第17條第2款規定，且原告前因相同違法行為，經新聞局以91年8月8日91新廣4字第0910624579號處分書核處有案，茲再違規，依同法第36條第5款及行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準一、（一）之1規定，處以罰鍰15萬元，並請立即改正，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 15 日
第四庭審判長 法 官 侯東昇
法 官 李玉卿法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 3 月 15 日
書記官 劉道文