臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02825號原 告 甲○○被 告 行政院農業委員會林務局代 表 人 顏仁德（局長）住同上訴訟代理人 乙○○
丁○○丙○○上列當事人間因搬遷補償事件，原告不服行政院農業委員會中華民國95年8 月8 日農訴字第0950134840號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告以原告使用被告經管臺北市○○區○○街○○巷○○弄○號之國有眷舍（下稱系爭眷舍），經查有違規增建及經營商業用途情事，依宿舍管理手冊規定應即終止借用，責令搬遷，無法依中央各機關學校國有眷舍房地處理要點( 以下稱處理要點) 第7 點規定核給自動搬遷補助費，且於民國（下同）95年6 月20日以存證信函( 以下稱系爭存證信函) 告知原告，並請原告於95年7 月15日前搬出，返還系爭眷舍房地。
原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應發給原告遷讓配住宿舍新台幣150萬元之補償費。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告為已故紀煜民之配偶（遺眷），紀煜民原在被告處服
務，於72年5月l日以前，經被告配住系爭眷舍由紀煜民及原告居住，迄至95年7 月17日交還被告為止，依處理要點第3 條規定，原告為合法現住人。
⒉依紀煜民配住系爭眷舍當時之事務管理規則，尚無職務宿
舍名稱，72年5月1日修正之事務管理規則始有公用宿舍對於：⑴首長宿舍。⑵單身宿舍。⑶職務宿舍之名稱出現，在事務管理規則未修正以前由各機關配住員工之宿舍乃眷屬宿舍，不在現行事務管理規則第245條管理之範圍，基於法律不溯既往原則，系爭眷舍既係眷屬宿舍，依修正前事務管理規則之規定，原告以遺眷身分可使用至宿舍處理為止（例如改建標售），原告享有行政院所頒國有宿舍及眷舍房地加強處理方案（下稱加強處理方案）之權益。
⒊原告依加強處理方案，向被告請求發給補償費150萬元乃
公法行為，訴願決定為不受理，顯已違法。又加強處理方案乃行政規則，實施之後，對個人產生一種之附隨效果，受害人及其家屬自取得請求補償之給付請求權。
⒋被告所稱原告系爭眷舍增建房屋有營業行為及其提出之片
面訪談紀錄，均無可採。至被告所謂店面清理結束後於大門張貼「修改衣服遷移至隔壁第3家」，則非原告所為；又該增建部分為就原配住系爭眷舍而為，其面臨東園街為自然之形勢，並未大費周章，且如被告果已查得原告有經營裁縫店之事實，並由左鄰右舍證實，何以未立即通知原告當面作成紀錄？再者，自被告所指以商業使用者多家，除原告外其餘均已發給搬遷補償費在案，獨對原告之請求予以否准，顯已自相矛盾。
㈡被告主張之理由：
⒈按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方之違法
行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。又依訴訟法第3條第1項規定行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發法律效果之單方行政行為而言。
⒉本件原告之配偶紀煜民借住被告經管之系爭眷舍，與被告
成立使用借貸關係，紀煜民過世後，原告原得依規定續住，惟系爭眷舍經查獲有違規使用之情事，經被告通知終止宿舍使用借貸關係，其性質核屬民法所定之終止使用借貸關係，請求返還房地之民事上意思表示，並非行政處分（最高法院91台上字第1926號判例及鈞院89訴2920號判決參照），經訴願決定為不受理之決定，於法並無不合。
⒊系爭眷舍前經被告於92年11月24日派員辦理居住事實訪查
之結果，系爭眷舍後方（臨東園街66巷）確有違規搭蓋店面開設童裝店及衣服修改店之情事，相關現場使用情形，亦經當天會勘人員做成書面紀錄並認章。被告基於照顧退休同仁遺眷之立場，爰請原告就相關事實疑點予以釐清，例如於自行搭建之違建內修改衣服之情事，雖經原告坦承不諱，惟原告後續則表示係為老人學生免費縫補衣服，被告遂請原告說明免費服務之對象，如係免費為所有路過不特定之老人學生縫補衣服實有違常理，原告乃以時過境遷等語搪塞。另所加蓋之店面清理結束後，於拉下之鐵捲門上張貼「修改衣服遷移至隔壁第3 家」，如非有營業行為，何需於臨東園街之店面張貼遷移啟示公告周知，惟原告僅以非其所張貼為狡辯。原告對自行增建部分相關使用情況之事實陳述均有違一般人日常生活經驗及邏輯。又因原告就相關事實疑點不願舉證之情況下，被告乃多次派員至現場訪查，除有鄰居劉先生表示確曾到過系爭眷舍後方增建之服裝修改店付費修改過拉鍊外。被告另亦派員至已遷移至隔壁第3 家之服裝修改店，訪查結果老闆娘表示，是從隔壁（即宿舍後方增建）搬過來的，而且改衣服26年了，老闆娘母親在場亦表示她女兒衣服改得好又便宜、她（指女兒）生意很好等語，原告將系爭眷舍增建作商業使用之違規事實至為明確。
⒋行政院74年5 月18日台74人政肆字第14927 號函示規定「
於『事務管理規則』修正前退休，而現仍續住修正前規則所定『眷屬宿舍』之退休人員，准予續住至宿舍處理時為止」。惟本件宿舍於92年即經被告查獲有違規增建店面，並開設服裝修改店及童裝店等經營商業用途之情事，其中違規搭蓋違建之情事亦經原告承認，依行政院94年6 月30日院授人住字第0940305035號函修正發布之宿舍管理手冊第11條【修正前為行政院46年8 月2 日行政院（46）台人字第4212號令訂定發布之事務管理規則第256 條及第259條】規定，應即終止借用契約，並責令搬遷，原告既因宿舍違規作商業使用且違規增建，經被告終止借用契約，並責令搬遷（非自行搬遷）在先，自無適用加強處理方案第
6 條第2 項第1 款核給眷舍「自動搬遷」1 次補助費規定之餘地。
⒌加強處理方案對於未違反宿舍使用規定之合法現住人，發
給自動搬遷補助費，亦為供其支付搬遷費及增加合法現住人遷還眷舍之誘因，非為財產損失之補償，原告主張享有加強處理方案之權益及被告收回眷舍，受害人及其家屬自得請求補償，即取得國家之給付請求權，實屬無稽。
⒍依行政程序法第6 條規定：「行政行為，非有正當理由，
不得為差別待遇，」，惟此「平等原則」係指行為人在合法範疇內應予平等待遇，若果行為人已先為違法情事，則既已因違法而喪失權利，有何基礎主張比照適法者之待遇？行政先例惟合法者適用之，始符行政自我拘束之前提要件，人民無權要求行政機關重複錯誤，亦即不得主張「不法之平等」（最高行政法院92年判字第275 號及93年判字第1392號裁判參照）。有關原告主張，被告表示眷舍供商業使用者多家，除原告外其餘均已認應發給搬遷補助費在案，惟獨對原告之請求予以否准乙節，並非事實。
理 由
一、按司法院釋字第557號解釋：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」據此，行政院為處理國有眷舍房地所訂頒之處理要點( 其前身為已廢止之中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法) ，其第7 點規定，眷舍合法現住人於附合一定要件下，由執行機關按核定騰空標售時之公務人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費，係賦予合法現住人請求發給一次補助費之公法上請求權，其向管理提供眷舍之所屬機關學校提出申請，該機關學校審查其是否符合處理要點所規定之發給補助費之規定，以決定是否造冊送執行機關請領，乃是機關學校居於高權之地位所為之公法上之決定，為行政處分( 參見91年各級行政法院法律問題座談會法律問題
5 之研討結論) ，其因此所生爭議為公法上爭議，依行政訴訟法第2 條規定，行政法院有審判權。基於同一理由，92年
7 月10日行政院訂頒之加強處理方案第6 點第2 項，辦理騰空標售之眷舍合法現住人於符合一定要件下，得按核定騰空標售時之公務人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費，係賦予合法現住人請求發給一次補助費之公法上請求權，其向各管理機關提出申請，該機關審查其是否符合該加強處理方案所規定之發給補助費之規定，以決定是否造冊送執行機關請領，亦是管理機關居於高權之地位所為之公法上之決定，為行政處分（加強處理方案係補充處理要點之規定）。本件原告曾於93年12月28日向被告陳情，請求被告依法發給一次補助費新台幣150 萬元，被告之系爭存證信函除告知原告終止借用系爭宿舍關係外，尚告知無法依處理要點第7 點核給自動搬遷補償費，對原告之請求發給補助費予以拒絕，此部分為行政處分，原告經訴願程序後提起本件訴訟，起訴合法。
均合先敘明。
二、原告之配偶紀煜民原為被告員工，借住被告經管之系爭眷舍，與被告成立使用借貸關係，紀煜民退休過世後，原告原得依規定續住，惟經被告於92年11月24日派員辦理居住事實訪查之結果，認原告違規增建店面，並開設服裝修改店及童裝店等經營商業用途之情事，而終止其與原告之借用系爭宿舍關係，原告非合法現住人，不符請求發給補助費之要件。經查：
( 一) 、依處理要點第7 點及加強處理方案第6 點發給一次補助
費，係以眷舍之合法現住人自行遷出為要件，此觀諸各該規定甚明。是如非眷舍合法現住人行遷出，自無法依各該規定請求發給一次補助費。又行政院74年5 月18日台74人政肆字第14927 號函示規定「於『事務管理規則』修正前退休，而現仍續住修正前規則所定『眷屬宿舍』之退休人員，准予續住至宿舍處理時為止」。是於事務管理規則修正前退休居住於眷屬宿舍之人員，於事務管理規則修正後，既准續住，即應依事務管理規則及相關宿舍管理規定管理。
( 二) 、系爭眷舍後方（臨東園街66巷）確有擴建，並另增建申
辦同弄2-3 號門牌之事實，有被告查訪紀錄單及照片在原處分卷及本院卷( 外放) 可稽，並為原告於94年11月14日致被告陳情書所自承。再該增建部分搭蓋店面開設童裝店及衣服修改店之情事，有住於附近之居民劉漢民經被告人員查問證實，有查訪紀錄單在卷可按。另所加蓋之店面清理結束後，於拉下之鐵捲門上張貼「修改衣服遷移至隔壁第3 家」，此有照片在卷可證，如非有營業行為，何需於臨東園街之店面張貼遷移啟示公告周知？原告坦承有修改衣服之情事，然表示係免費云云，顯係避重就輕之詞，不足採信。其所舉證人王呂足( 原告配偶之同事之配偶) 雖證稱有拿衣服給原告修改，原告沒收錢等語，然其亦證述原告有無給其他人修改依服，伊不知道等語，是其僅能證明其曾給原告修改衣服不用錢，並無法證明原告對其他人修改衣服亦免費，及他人在該處修改衣服亦免費，並不能據為有利於原告之認定。依宿舍管理手冊第11條【修正前為行政院46年8 月2 日行政院（46）台人字第4212號令訂定發布之事務管理規則第256 條及第259 條】規定，宿舍借用人應實際居住，不得將宿舍全部或一部出租、轉借、調換、轉讓、增建、改建、經營商業或作其他用途，違反者，應即終止借用契約，並責令搬遷。原告既有增建系爭眷舍及經營商業行為，被告予以終止借用契約，並責令搬遷，於法有據。原告既因宿舍違規作商業使用且違規增建，經被告終止借用契約，並責令搬遷，其即無續住之資格，依處理要點第3 點第1 項規定，其非合法現住人，且經責令搬遷即自行搬遷，其自不符處理要點第7 點及加強處理方案第6 點第2 項第1 款核給眷舍「合法現住人自行遷出」者1 次補助費規定之餘地。被告否准原告之請求，於法無不合。
( 三) 、加強處理方案第6 點第2 項第1 款核給眷舍自行遷出1
次補助費規定，係為供其支付搬遷費，增加合法現住人遷還眷舍之誘因，非為財產損失之補償，原告主張享有加強處理方案之權益及被告收回眷舍，受害人及其家屬自得請求補償，即取得國家之給付請求權云云，實無足採。
三、本件訴願決定雖未為實體審理，然本件涉及羈束處分，原告請求判令被告應發給原告遷讓配住宿舍新台幣150 萬元之補償費（真意是作成發給補償費之行政處分），有請求本院為實體審理之意，本院自應為實體審判。從而，原處分否准原告發給一次補助費之申請，並無違法，訴願決定未實體審理，而從程序上不受理原告之訴願，雖有未洽，惟駁回訴願之結論相同，仍應予維持。原告訴請撤銷，並請求被告應發給原告遷讓配住宿舍新台幣150 萬元之補償費，為無理由，應予駁回。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 27 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 陳國成 法 官 吳東都上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 2 月 27 日
書記官 張能旭