臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02951號原 告 甲○○被 告 臺北市政府環境保護局代 表 人 沈世宏（局長）訴訟代理人 丁○○
乙○○丙○○上列當事人間因違反道路交通管理處罰條例事件，原告不服臺北市政府中華民國95年7 月6 日府訴字第09584844900 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告所屬士林區清潔隊於民國（下同）95年4月9日下午2 時許，在台北市○○區○○○路○段○號臺灣士林地方法院左後方約25公尺處，發現乙輛疑似無牌廢棄汽車（車號：000000，引擎號碼：0000000X，廠牌：標緻，顏色：灰色，下稱系爭車輛），因車體髒污鏽蝕破損，長期占用道路，遂依占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第2 條第2 款及第3條規定，查報為疑似占用道路廢棄車輛，並於車體明顯處張貼限期7 日清理之通知。惟系爭車輛所有人逾時仍未自行清理，被告遂依道路交通管理處罰條例第82條之1 規定，於95年4 月18日將系爭車輛移置至貯存場保管，並以95年4 月26日北市環三字第09532390202 號公告系爭車輛業由被告移置保管，經公告1 個月無人認領者，將依廢棄物清除。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應立即無條件返還原告原車，並保證原車原樣未受損。
⒊被告錯誤認定廢棄車輛所引發的任何行政處分（例拖吊、
移置、保管）應自行負責，並補償造成原告無車使用的費用計新台幣（下同）8千元。
⒋被告清潔隊查報員張耀元對「處理廢棄車輛」犯下⑴錯誤
的認定。⑵未依法定程序的行政作為，行同竊車。顯然已對原告造成損害，請求被告賠償精神損失1萬元。
⒌訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈系爭車輛係黑色寶獅405型，車號00-0000，於95年4月18
日經被告所屬士林清潔隊，認定為灰色車體及外觀上明顯失去原效用之車輛，張貼「清理公告」7日後仍未清理 ，遂作成系爭車輛為「廢棄車輛」，拖吊移置的行政處分。
原告要付拖吊、保管場地費等才能把車領回。實在沒有道理。查報人張耀元未依法由被告派員現場勘查認定後，才張貼通知（清理公告），連轄區派出所警員都不知情，逕行拖吊移置的行政處分圖利拖吊業。
⒉系爭車輛合法停放路邊，隨時待用，雖有時停放稍久至車
體稍髒，即使車齡較大，怎麼都不會是廢棄車輛，難道只因停放時取下車牌以防止宵小偷車作案，真的有錯嗎？佔用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第2 條未列出「無掛車牌的車輛可認定為廢棄車輛」的規定。被告在處理廢棄車輛的過程，沒有依法「由警察機關、被告派員現場勘查認定後張貼通知」，並「由警察機關應查明車輛所有人，以書面通知其限期清理或至指定場所認領」，一手包辦，沒有警察機關的配合處理，於法不容，避過警察耳目，掩飾「拖吊」之正當性，藉以圖利拖吊業者。7 天的「限期清理時間」雖然太短（先進國家至少都是30天），被告根本無意也無法善盡充分告知車主的責任。
⒊綜觀有關處理廢棄車輛的法定程序，可知認定「廢棄車輛
」及張貼「清理通知」的主要權責機關是警察單位，而絕不是環保單位，交通車輛之管理為警政單位之責，對維護人民車輛財產權絕不敢輕忽，何況車輛是一般人民的重要財物，是不會輕易廢棄於道路邊，這點警政單位最深切了解。
㈡被告主張之理由：
⒈臺北市疑似廢棄車輛之查報認定作業，依台北市政府權責
分工，有牌疑似廢棄車輛係由本府警察局查報，無牌疑似廢棄車輛係由被告查報，經認定為疑似廢棄車輛後，則由所屬查報機關於車體明顯處先行張貼限期清理通知，俟法定公告期7 日期滿，若車主未來電撤案或主張權利，則由被告依法代為移置至貯存場後，經公告1 個月期間內若無車主至貯存場繳款領車，則依廢棄物予以清除。
⒉系爭車輛車體髒污，停放地點符合「道路交通管理處罰條
例」第3 條第1 款：「道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。」，屬占用道路，此有被告於查報日及拖吊日之採證照片附卷可稽。系爭車輛既經被告所屬士林區清潔隊依法認定查報為疑似占用道路之無牌廢棄車輛，並於車體明顯處張貼限期清理通知公告，並留有撤案電話，依行政程序法第95條規定：「行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之」，故被告公告程序已有法定效力，且自查報日至拖吊日期間，被告並未接獲車主（或代理人）主張權利，於查報張貼公告7 日後，被告派員前往執行拖吊，該車仍留置原址且原告仍未清理移置，顯已違反道路交通管理處罰條例及相關規定，被告即依法執行拖吊。依前揭道路交通管理處罰條例第82條之1 規定，廢棄車輛所有人經通知限期清理而屆期未清理者，應先行移置；則被告依前揭占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第4 條規定之程序為本案之移置作業，並無不合。
⒊車輛若長期未使用，車體極易髒污，失去原效用，車主應
將車輛自行移置私人土地範圍內，不應長期停放道路範圍內，妨礙他人通行權益。系爭車輛長期未曾使用，自行將車牌拆卸後長期停放於承德路三段明倫高中後方堤防引道上，曾經被告所屬大同區清潔隊於94年3 月7 日依法查報為無牌疑似廢棄車輛，並於48小時法定公告期屆滿之後，於94年3 月10日先行移置貯存場保管後由原告繳款領回。
惟原告並未對車體進行保養維護，仍拆卸車牌長期占用道路，又於95年4 月9 日經被告士林區清潔隊再次依法查報，並於公告期7 日屆滿，由被告廢車小組於95年4 月18日將車輛先行移置貯存場保管，並於95年4 月26日以北市環三字第09532390200 號函請台北市政府各區公所及秘書處張貼公告及刊登公報，同日另以北市環三字第0953239020
1 號函函請本府警察局交通警察大隊通知車輛所有人辦理領車。
⒋被告於94年9 月1 日請示環保署基管會專員，對「道路交
通管理處罰條例」第82條之1 ：「占用道路之廢棄車輛，經民眾檢舉或由警察機關、環境保護主管機關查報後．．
．．」警察機關、環境保護主管機關中間以頓號顯示之意，據蕭專員說明，此條文之頓號應對照法條前後文意旨解釋為「或」而非「及」。原告並未辦領繳款領車手續而先行提起訴願，並經訴願決定不受理後提起行政訴訟，原告迄未辦理繳款領車手續，車輛尚保留在被告貯存場中。被告已於原告來電清楚告知其可先行辦領繳款領車手續後持續提起陳情或訴願，並亦曾發函告知，惟原告均未曾參照被告建議辦理繳款領車，復又提出無車使用費之賠償要求，實無理由。
理 由
一、本件被告受合法通知無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依行政訴訟法第
218 條準用民事訴訟法第385 條、第386 條之規定，由原告聲請而為一造辯論判決。又本件原告起訴時，被告之代表人為陳永仁，嗣於訴訟進行中變更為沈世宏，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告起訴主張: 系爭車輛合法停放路邊，隨時待用，為防止偷竊取下車牌，雖有時停放稍久致車體稍髒，車齡較大，絕對不是廢棄車輛。依有關處理廢棄車輛的法定程序，認定「廢棄車輛」及張貼「清理通知」的主要權責機關是警察單位被告未經警察機關配合處理，依法定程序由警察機關、被告派員現場勘查認定後張貼通知，作成系爭車輛為「廢棄車輛」，拖吊移置的行政處分，原告要付拖吊、保管場地費等才能把車領回，實在沒有道理。原處分顯有違誤，爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。
三、被告則以: 原告非系爭車輛之所有人，系爭車輛經被告所屬士林區清潔隊依法認定查報為疑似占用道路廢棄車輛，並於車體明顯處張貼限期清理公告，逾期仍未清理，已違反「道路交通管理處罰條例」及相關規定，被告依占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第4條規定之程序所為查報、 移置及保管作業並無違誤，道路交通管理處罰條例第82條之1規定占用道路之廢棄車輛，經民眾檢舉或由警察機關或環境保護主管機關查報，毋需由警察機關會同環境保護主管機關查報始可認定廢棄車輛，故原告之訴為無理由，另請求因權利受損之賠償亦不合理，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
四、按道路交通管理處罰條例第3條第1款規定：「本條例所用名詞釋義如左：一、道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。」第82條之1規定：「 占用道路之廢棄車輛，經民眾檢舉或由警察機關、環境保護主管機關查報後，由警察機關通知車輛所有人限期清理；車輛所有人屆期未清理，或車輛所有人行方不明無法通知或無法查明該車輛所有人情形，環境保護主管機關應先行移置或委託民間單位移置，並得向車輛所有人收取移置費及保管費。該車輛經公告一個月仍無人認領者，由該環境保護主管機關依廢棄物清除。前項廢棄車輛之認定基準與查報處理辦法，由交通部會同內政部、法務部、行政院環境保護署定之；收取移置費及保管費之基準，由直轄市、縣（市）政府定之。
」占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第2 條規定：
「占用道路車輛，有下列情形之一者，認定為廢棄車輛：一
、經所有人或其代理人以書面放棄之車輛。二、車輛髒污、鏽蝕、破損，外觀上明顯失去原效用之車輛。三、失去原效用之事故車、解體車。四、其他符合經中央環境保護主管機關會商相關機關公告認定基準之車輛。」第3條規定：「 警察機關及環境保護機關應主動查報，並受理民眾檢舉占用道路廢棄車輛」第4條規定：「 占用道路廢棄車輛由警察機關、環境保護機關派員現場勘查認定後，張貼通知於車體明顯處，經張貼日起七日仍無人清理者，由環境保護機關先行移置至指定場所存放。前項廢棄車輛張貼通知後，警察機關應查明車輛所有人，以書面通知其限期清理或至指定場所認領，逾期仍未清理或認領，或車輛所有人行方不明無法通知或無法查明車輛所有人情形，由環境保護機關公告，經公告一個月無人認領者，由環境保護主管機關依廢棄物清除。．．」第5條第2項規定：「環境保護機關於執行移置過程時，如遇車輛所有人主張其權利，經查屬實者，應再令其限期清理，逾期未清理，由環境保護機關先行移置，經公告1 個月仍無人認領者，移送由環境保護主管機關依廢棄物清除。」
五、查被告所屬士林區清潔隊於95年4月9日下午2時許， 在台北市○○區○○○路○ 段○ 號臺灣士林地方法院左後方約25公尺處，發現系爭車輛，因車體髒污鏽蝕破損，長期占用道路，遂依占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第2 條第
2 款及第3 條規定，查報為疑似占用道路廢棄車輛，並於車體明顯處張貼限期7 日清理之通知，惟逾時仍未自行清理，被告遂依道路交通管理處罰條例第82條之1 規定，於95年4月18 日 將系爭車輛移置至貯存場保管，並以95年4 月26日北市環三字第09532390202 號公告系爭車輛業由被告移置保管，經公告1 個月無人認領者，將依廢棄物清除等事實，有台北市疑似無牌廢機動車輛查報通知紀錄表及照片4 張（見訴願卷第10-12 頁），被告95年4 月26日北市環三字第09532390202 號公告（含清冊）、95年4 月26日北市環三字第09532390201 號函等件在卷可稽，堪以憑認。本件爭執之重點在於: 被告將系爭車輛移置至貯存場保管之行為是否為行政處分? 廢棄車輛之查報認定是否須由被告會同警察機關為之? 原告有無請求被告返還系爭車輛之請求權依據?
六、關於被告將系爭車輛移置至貯存場保管之行為是否為行政處分部分:
㈠、按訴願法第1 條第1 項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」第3 條規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。......」第77條第8 款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定......八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」行政法院53年度判字第230 號判例：「提起訴願，係對官署之行政處分，請求救濟之程序，必以有行政處分之存在為其前提。而所謂行政處分，係指官署本於行政職權，就特定事件，對人民所為足以發生法律上具體效果之處分而言。若非屬行政處分，自不得對之，依行政訟爭程序，請求救濟。......」
㈡、查被告將系爭車輛移置至貯存場之行為，係依道路交通管理處罰條例第82條之1 及其授權訂定之占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第4 條規定，本於廢棄物清理機關之地位，於車輛所有權人不於限期內履行其公法上遷移車輛之義務時，以間接強制之代履行方式，委託第三人即拖吊業者，代為履行，並向車輛所有權人收取代履行費用，其法律性質係實現公法上權利義務內容之事實行為，非本身包含有創設、形成、變更權利義務內容，即非對外直接發生法律效果之單方行政行為，而非行政處分，要無循訴願、行政訴訟救濟之依據，是原告提起本件撤銷訴訟，起訴要件不備，自非合法，應予駁回。其請求被告被告負責系爭車輛之拖吊、移置、保管費用，補償原告無車使用的費用8 千元及賠償精神損失1 萬元，均無理由，應併予駁回。
七、關於廢棄車輛之查報認定是否須由被告會同警察機關為之部分:
㈠、被告所屬士林區清潔隊於95年4 月9 日14時許，發現系爭車輛停放於臺北市○○區○○○路○ 段○ 號台灣士林地方法院後方約25公尺處，因該處符合道路交通管理處罰條例第3 條第1 款所稱「道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。」屬一般道路定義而非私有土地，又系爭車輛長期占用道路，妨礙他人通行權益，且車體髒污、鏽蝕、破損（前後保險桿、車體外殼），有台北市疑似無牌廢機動車輛查報通知紀錄表及照片4 張，在卷可按（見訴願卷第10-12 頁），已達占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第2 條第1 項第2 款「廢棄車輛」定義，要堪認定。
㈡、被告認定系爭車輛為廢棄車輛後，乃依法執行張貼「限期清理通知公告」，經7 日後仍無人清理，再於95年4 月18日移置系爭車輛至貯存場所保管，並發布95年4 月26日北市環三字第09532390202 號公告（含清冊）謂：「主旨：公告本局拖吊北區無牌汽車棄置路邊之引擎號碼1 批( 本期公告北區無牌汽車編號:00000-00000計18輛) ，請車主於公告之日起
1 個月內持車籍資料至臺北縣樹林市○○街○○○ 巷○ 號洽領(電話:00000000)逾期則以廢棄物處理。」另被告以95年4月26日北市環三字第09532390201 號函，通知台北市政府警察局交通警察大隊通知原告前往辦理提領手續，亦有上開函文在卷可徵（見訴願卷第22-26頁)。
㈢、依道路交通管理處罰條例第82條之1 第1 項規定，占用道路之廢棄車輛，經民眾檢舉或由「警察機關、環境保護主管機關」查報，可知，是否為占用道路之廢棄車輛，警察機關、環境保護主管機關均有認定之權限。另依占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第4 條第1 項規定，警察機關、環境保護機關均有認定是否為占用道路廢棄車輛之權限，同條第2 項規定將清理方式分為兩種: 「知悉所有人之車輛」時，由警察機關循書面通知之方式限期清理；「逾期仍未清理或認領，或車輛所有人行方不明無法通知或無法查明車輛所有人者」，則由環境保護機關處理之方式，進行權限之劃分。是關於系爭車輛是否為占用道路之廢棄車輛，並毋庸經警察機關及環境保護機關共同會勘認定，而是警察機關及環境保護機關各自有認定之權限。是原告主張被告未經警察機關配合處理，依法定程序由警察機關、被告派員現場勘查認定後張貼通知，顯不合法云云，並非可採。
八、關於原告有無請求被告返還系爭車輛之請求權依據部分:按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」本條所稱之公法上原因，例如行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理或公法上之法令規定。可知，原告主張被告返還系爭車輛必須積極地有公法上請求權（公法上原因）。惟系爭車輛經被告依占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第2 條第2 款及第3 條規定，查報為疑似占用道路廢棄車輛，並於車體明顯處張貼限期7 日清理之通知，逾時仍未自行清理，遂依道路交通管理處罰條例第82條之1 規定，於95年4 月18日將系爭車輛移置至貯存場保管，已如前述。又系爭車輛之所有權人係訴外人弘大運通企業有限公司，有車籍查詢結果資料表及公司資料查詢表各乙件附原處分卷（見原處分卷第18頁及第19頁）可稽。則原告非系爭車輛所有權人，亦未受所有權人弘大運通企業有限公司之委任，復未繳清保管費用，自無權向被告請求返還系爭車輛。是原告對被告並無行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理、公法上之法令規定或其他公法上原因，有得請求被告返還系爭車輛之權利。原告此部分之請求，並無理由，應予駁回。
九、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。原告提起本件撤銷訴訟，訴請撤銷原處分及訴願決定部分，起訴要件不備，自非合法，應予駁回。其請求被告應立即無條件返還原告原車，並保證原車原樣未受損，被告錯誤認定廢棄車輛所引發的任何行政處分（例拖吊、移置、保管）應自行負責，並補償造成原告無車使用的費用8千元，賠償精神損失新台幣1萬元，均無理由，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰依行政訴訟法第218 條、第107 條第1 項第10款、第98條第3 項前段，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 19 日
第四庭審判長 法 官 侯東昇
法 官 李玉卿法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 4 月 19 日
書記官 劉道文