臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02996號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○○巳○○午○○未○○申○○○酉○○戌○○○亥○○天○○地○○宇○○宙○○玄○○黃○○Ａ○○Ｂ○○Ｃ○○Ｄ○○Ｅ○○Ｆ○○Ｇ○○Ｈ○○Ｉ○○Ｊ○○Ｋ○○Ｌ○○Ｍ○○Ｎ○○Ｏ○○Ｐ○○Ｑ○○Ｒ○○Ｓ○○Ｔ○○Ｕ○○Ｖ○○Ｗ○○Ｘ○○Ｙ○○Ｚ○○ａ○○ｂ○○ｃ○○ｄ○○ｅ○○ｆ○○ｇ○○ｈ○○ｉ○○ｊ○○ｋ○○ｌ○○ｍ○○ｎ○○ｏ○○ｐ○○ｑ○○ｒ○○ｓ○○ｔ○○ｕ○○ｖ○○ｗ○○ｘ○○ｙ○○ｚ○○甲甲○甲乙甲丙○甲丁○甲戊○甲己○甲庚○甲辛○甲壬○甲癸○甲子○甲丑○甲寅○甲卯○甲辰○甲巳○甲午○甲未○甲申○甲酉○甲戌○甲亥甲天○甲地○甲宇○共 同訴訟代理人 劉祥墩律師（兼送達代收人）複 代理 人 鍾瑞楷律師被 告 教育部代 表 人 甲宙○部長）住同訴訟代理人 甲黃○兼送達代收
甲玄○甲Ａ○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服行政院中華民國95年7月3 日院臺訴字第0950088230號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告以民國（下同）95年1 月27日台人㈢字第0000000000B 號令修正增訂發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱優惠存款要點）第3 點之1，自00年0 月00日生效，同日以台人㈢字第0000000000C 號函檢附「教育人員退休所得合理化方案」、優惠存款要點第
3 點之1 及發布令各1 份予臺北市政府教育局、高雄市政府教育局、各縣市政府及部屬國立機關學校。原告等為公立國民小學、中學退休教職員，認公保養老給付金額優惠存款，為退休金之一部，應受憲法保障，被告逕以優惠存款要點第
3 點之1 減少退休教職員之公保養老給付得辦理優惠存款金額，有違法律保留原則及信賴保護原則云云，提起訴願，經遭訴願不受理駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及被告以95年1 月27日台人㈢字第0000000000B
令修正增訂發布之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之1 之原行政處分均撤銷。
⒉被告應自換約日之翌日起按月給付原告等如附件所示每月減少之優惠存款利息及至清償日止按年息5%計算之利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、被告以95年1 月27日台人㈢字第0000000000B 令所增訂發布之優惠存款要點第3 點之1 ，其法律性質應屬行政處分中之對人一般處分，非為被告所述之行政規則而不得提起行政救濟：
㈠按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所
為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同」行政程序法第92條定有明文。又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符」亦有司法院釋字第423 號解釋意旨足參。則依上開法條及解釋意旨，倘優惠存款要點第3 點之1 係被告就公法上具體事件所為之公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，縱使該措施法律效果影響的相對人雖非特定，然依該措施之一般性特徵可得確定其範圍者，即應視為對人之一般處分，倘其有損害原告之權利自應與原告行政爭訟救濟之機會。
㈡觀諸被告公布實施優惠存款要點第3 點之1 主要規制目的，
係按其所規定之計算公式一定比例減少退休教職員之優惠存款本金以致其所得請領之優存利息受到減少，則就本件被告所規制事件性質以觀其內容可謂具體、特定，已符合行政處分所需具備「具體性」之要件，因此倘優惠存款要點第3 點之1 ，依一般性特徵可得確定其相對人適用範圍，依行政程序法第92條其亦可謂屬對人之一般處分，查優惠存款要點第
3 點之1 減少優惠存款影響之退休教職員，其範圍侷限於：⒈85年優惠存款要點第3 點公布以前已任職（有退休年資）；⒉且有繳「公保養老給付」費用；⒊於優惠存款要點第3點之1 生效前領有月退休金而得請領優惠存款之退休教職員，則可知優惠存款要點第3 點之1 適用並非不能確定其範圍，上述3 點即是確定其適用範圍之一般性特徵，則雖優惠存款要點第3 點之1 適用對象雖非特定個人，但按其一般性特徵卻可得確定其適用範圍，其即可謂屬對人之一般處分。
㈢依司法院釋字第423 號解釋意旨，行政處分之判斷不因其用
語、形式及是否有後續行為等事由而有異，只要「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分」，因優惠存款利息事實上已構成原告實質薪資之一部，被告依據優惠存款要點第3點之1所 規定的試算公式，片面減少原告退休後依被告85年所修訂之優惠存款要點第3 點所得領取較高額之優惠存款利息，已直接對外造成原告實質退休金受到減少之法律效果，侵害原告受憲法保障之財產權，原告自得以優惠存款要點第
3 點之1 為侵害其財產權之對人一般處分，而向鈞院請求撤銷。
㈣另若如被告將優惠存款要點第3 點之1 之法律性質定性成行
政程序法第159 條所稱之行政規則，則因所謂行政規則依行政程序法第159 條第1 項乃係指「上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」，今原告俱已退休並非相對人之下級機關或屬官，被告又如何能以規範機關內部秩序及運作之行政規則來剝奪原告受憲法保障之優存利息財產權？由是觀之，優惠存款要點第3 點之1規定，仍應定性成對原告直接產生法律規制效力之對人一般處分方是。
㈤至於針對被告所質疑優惠存款要點第3 點之1 具有反覆實施
性，內容並非具體，作用亦非一次完成，故優惠存款要點第
3 點之1 法律性質仍係行政規則，而非對人一般處分云云，惟對此原告以為被告依據優惠存款要點第3 點之1 所規定計算公式一定比例減少退休教職員之優惠存款本金，以致其所得請領之優存利息受到減少，其所規定按計算公式一定比例減少優存利息本身內容已具體且係一次作用完成，已符合行政處分內容須具體之要件。至於被告自優惠存款要點第3點之1 後持續減少原告之優存利息，充其量不過是被告按計算公式一定比例減少優存利息所產生影響之延續，並非可謂優惠存款要點第3 點之1 有反覆實施之作用而應定性成行政規則。
二、關於保險養老給付部分的優惠存款制度，首由國防部於60年11月3 日公布的「陸海空軍退伍除役官兵退伍金優惠儲蓄存款辦法」中採行，其第3 條所定退伍金優惠儲蓄存款項目，除「退除給與」外，尚包括「軍人保險退伍給付」。此一制度實施未幾，銓敘部即參照退休金優惠存款制度的精神，考量公保養老給付與軍人保險的退伍精神，屬同一精神，且基於「文武衡平」的原則，宜比照軍保的退伍給付享優惠存款制度，而於63年11月報請考試院「函准」行政院，「轉由」財政部「分函」中央銀行及臺灣銀行，自同年11月1 日起實施。惟為使法令完備起見，銓敘部於同年12月17日訂定發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」規定，退休人員所領之公保養老給付金額，得連同一次退休金辦理優惠存款；領受月退休人員，所領之公保養老給付金額，得比照辦理，該要點並溯及自63年11月1 日起施行。64年2 月3日，財政部奉行政院核准，訂定「學校退休教職人員保險養老優惠存款要點」，溯自1974年11月1 日起施行，並以財政部（64）台財錢字第1457號函釋，公立學校退休教職員所領取的公保養老給付金額可比照退休公務人員辦理優惠存款。
三、被告與原告在職時所合意訂立的行政契約，被告承諾依行政院85年12月23日台85人政給字第43299 號函所修訂之優惠存款要點第3 點，於原告退休時給付與原告之一定數額之優存利息，已實質構成原告退休金之一部，並非僅是政策性的補貼性措施：
㈠被告與原告間就聘請原告教學事項所訂立之契約，因被告一
方為公行政機關，且教學事項涉及公權力行使，故並非一般私人上兩地位對等當事人間所訂立之私法契約，而係一行政契約，故原告依此行政契約對被告所得行使之請求權亦係公法上之請求權。
㈡依原告在職時與被告間之行政契約內容以觀，被告應允於原
告退休後依前述85年優惠存款要點第3 點給付原告一定數額之公保養老給付優存利息，則依兩造間之行政契約內涵及對原告而言，該一定數額之優存利息自已構成原告退休後退休金之一部，縱然被告欲增訂優惠存款要點第3 點之1 以一定之計算公式減少原告所得請領之優存利息，亦應事前與原告協商調整契約內容，否則即應依約如期給付該一定數額，本件被告以單方片面制定優惠存款要點第3 點之1 方式逕行減少原告之優存利息，違背兩造間之行政契約。
㈢公保養老給付之優存利息係早年國家基於「文武衡平原則」
及鑒於公、教人員退休金額偏低不足維持其生活，國家為照顧公、教人員方才制定之政策性補助措施，惟此項優存利息補貼制度在經過多年慣行後，已令公、教人員產生其必反覆實施之確認，實質上已構成公、教人員維持其退休生活之重要國家給付，原告亦已對被告給付優存利息形成信賴，將其視為實質退休金之一部而規劃其退休生活，則原告依85年優惠存款要點第3 點所得向被告請求之優存利息，已構成其實質退休金之一部，而非僅係政策性之補貼措施。
㈣被告謂得恣意刪減原告本所應得之優存利息論述，就前述優
惠存款及優存利息性質及制度演變觀之，此實係以偏蓋全，其弊端乃在於忽視優惠存款及優存利息，已因兩造間之行政契約及長年慣行之確認，對原告而言已構成實質退休金之一部，非僅得視為政策性之補貼措施或政府給付行政措施，致令被告甚或其他行政機關擁有恣意變動之裁量形成空間。則被告以95年1 月20日所發布之優惠存款要點修正第3 點之1減少原告之優惠存款並令其所得收取之優存利息減少，實已違背兩造間之行政契約（被告應依85年優惠存款要點第3 點給付原告優惠存款利息）而於法無據。
四、被告僅依優惠存款要點第3 點之1 ，減少原告本所應獲給付較高數額之優惠存款利息，實已侵害人民財產權，違背法律保留原則：
㈠如前所述原告之優存利息，既構成實質退休金之一部分，即
係屬其公法上財產權之一環，自應受憲法上對人民財產權之制度性保障，則被告未有法律明文依據或經法律明確授權，逕自以優惠存款要點第3 點之1 減少原告本所應獲給付較高數額之優存利息，即違背司法院釋字443 號解釋所揭示之層級化法律保留之意旨，則站在保障人民財產權之違憲性審查基準，優惠存款要點第3 點之1 應予撤銷。至於被告謂優惠存款利息僅是原告之期待利益而非屬其財產權，顯然忽視了優惠存款利息亦構成原告實質退休金之一部，原告對之即得享有公法上之給付請求權，從而被告所辯實不足採。
㈡即便如被告將優惠存款要點之法律性質定性成行政規則，因
行政規則僅係行政機關本身為規範其內部之秩序及運作依職權所為之抽象規範，並非經法律授權之法規命令，故被告以行政規則形式來制定優惠存款要點第3 點之1 ，剝奪原告受憲法保障之部分優存利息財產權，其違反法律保留原則其理甚明。又何況，如前所述原告俱已退休並非被告之下級機關或屬官，被告又如何能以規範機關內部秩序及運作之行政規則來剝奪原告受憲法保障之優存利息財產權。
㈢被告有謂「本件如依原告主張其屬涉及公共利益之重大事項
而應為法律保留事項，則上開要點勢將因違反法律保留原則而違憲，致過去依該要點所取得之孳息均屬違法」等語，然有此等見解實係被告誤解原告取得優存利息之法理上依據僅侷限於優惠存款要點所致，惟如前所述原告所以能依85年優惠存款要點第3 點向被告請求優惠存款利息，主要係因優惠存款要點第3 點已構成兩造間就原告退休後所得請求退休金之行政契約內容，是故即便優惠存款要點第3 點之1 因違反法律保留原則而無效，已構成兩造間行政契約內容之優惠存款要點亦不會因此而隨之無效。
五、被告依優惠存款要點第3 點之1 ，減少原告本所應獲給付較高數額之優惠存款利息，相較於其他條件相同卻未被減少優惠存款利息之軍、公、教人員，實有悖於平等原則：
㈠被告適用優惠存款要點第3 點之1 ，減少退休教職員所得請
求公保養老給付優存利息之適用、影響範圍，主要侷限於基層且支領月退休金之退休教職員（如本件原告即是符合上述條件因而其優存利息受減少幅度較多），對退休前擔任主管職務領有主管職務加給或專業加給（學術研究費）或支領一次退休金之退休教職員影響甚微，然教職員無論其是否領有主管職務加給或專業加給或支領一次退休金，其於退休前所繳納之公保費用並無不同，則其所得請領之公保優存之優存利息亦應以同一標準公式計算才是，如此亦方符合就同一事件為相同處置之平等原則真諦。但依優惠存款要點第3 點之
1 在計算退休所得替代率分母（即現職待遇）時卻可加上主管加給、專業加給，造成退休前領有主管加給或專業加給之主管因其所得替代率之換算未超過現職主管人員薪資之一定比例，而無須扣減其優存利息，然此實係破壞了以本薪為核心以計算退休金之退休制度，而形成「肥高官、瘦小吏」之不平等現象，讓原本退休所得較高之主管教職員其優存利息不會因此減少、所得較低之一般教職員其優存利息反倒因此減少。另外對支領一次退休金之教職員而言，其本所應得之優存利息亦不會因優惠存款要點第3 點之1 之適用而有所減少，則系爭要點第3 點之1 獨造成非主管支領月退休金之基層教職員優存利息受到減少，實已有違平等原則。
㈡公保養老給付之優惠存款利息係早年國家基於「文武衡平原
則」及鑒於公、教人員退休金額偏低不足維持其生活方才制定，然就當今政府公保養老給付之優惠存款利息政策以觀，退役軍人所得請領之優惠存款利息，並無與優惠存款要點第
3 點之1 相似之制度，致其優惠存款利息受到減少，然基於「文武衡平原則」，則原告本所得請領之優惠存款利息因優惠存款要點第3 點之1 之適用而有所減少，此即係有違平等原則。
六、原告已對優惠存款利息構成其實質退休金之一部產生合理信賴，則被告僅依優惠存款要點第3 點之1 ，減少原告本所應獲給付較高數額之優存利息，影響其退休生活之規劃，實有違信賴保護原則：
㈠優惠存款利息制度於60年代實施迄今已歷經數十年，被告亦
是以退休後保障生活之優惠存款利息制度為號召條件吸引優秀人才投入教育領域，則對原告等教職員而言任職時已對被告優存利息之給付存有信賴，何況優惠存款利息早已因兩造間之行政契約及長年慣行之確認，已構成原告實質退休金之一部，原告亦對此項實質退休金給付產生合理信賴，並進而規劃其退休生活。則被告未經與原告協商或採行其他補救措施即貿然減少原告之優惠存款利息，實已侵害原告依優惠存款利息規劃退休生活之合理信賴，復以原告又無行政程序法第119 條所列舉信賴不值得保護之情形，則被告片面減少原告之優惠存款利息實有違信賴保護原則。
㈡何況，被告於優惠存款要點第3 點之1中透過主管加給或專
業加給（學術研究費）等項目，讓部分擔任主管職務之教職員得因主管加給或專業加給之加總計算，避免其原得請領之優惠存款利息受到影響而減少，然被告此項標準之提出卻未於原告退休前讓原告知悉，否則若原告知悉領有主管加給或專業加給對其退休後請領優惠存款利息之計算標準有如此巨大差異，當會於其退休前儘力去爭取該等特殊加給，則被告於教職員退休後，方以有無受有主管加給或專業加給當標準來決定是否減少其受領之優惠存款利息，如此實有悖於被告退休時就請領優存優惠存款之信賴。
㈢依司法院釋字525 、529 解釋，行政機關的行政措施若侵害
人民之信賴利益時，如欲讓該措施通過信賴保護原則之標準檢驗，必先行政機關已採行合理的補救措施或是訂立過渡期間之條款。今被告縱因其所述公益理由，而欲片面違反兩造間之行政契約減少原告之優存利息，依照行政程序法第145條至第147 條規定，亦應給予原告其他適當合理之補償，或是訂立一過度期間或落日條款，讓優惠存款要點第3 之1 點公布後之一定期間（如2 年）內已退休之教職員，得不受優惠存款要點第3 之1 點之拘束而減少其優惠存款利息，或是賦予領月退休金教職員選擇權，讓其得重新選擇領取一次退休金還是兼領月退金、一次退休金各2 分之1 。然於本案中，被告除片面實施優惠存款要點第3 點之1 外，卻未採行補救或過渡措施，僅一昧犧牲原告之優惠存款利息財產權，依司法院釋字525 、529 解釋意旨，優惠存款要點第3 點之1違背信賴保護原則，應予撤銷。
七、按85年公布之優惠存款要點並不適用於85年前已退休之教職員，然被告95年1 月27日公布之優惠存款要點第3 點之1 卻會適用於在此之前已退休之退休教師，則該要點第3 點之1違反禁止溯及既往原則自不待言。原告於退休前與被告所訂立之行政契約，原告本得依85年公布之優惠存款要點第3 點每月向被告請領較高數額之優存利息作為其實質退休金之一部，然被告卻將優惠存款要點第3 點之1 適用於公布前已退休之教職員（含原告等），讓其所得請領之優存利息因此減少，則優惠存款要點第3 之1 點之適用，對已退休之原告而言，已違反了禁止溯及既往原則，又對照85年公布之優惠存款要點並不適用於85年前已退休之教職員之情形，更可確認優惠存款要點第3 點之1 之適用已違反禁止溯及既往原則。
乙、被告主張之理由：
一、按優惠存款要點係被告為規範公立學校退休教職員公保養老給付辦理優惠存款之金額、利率等相關事項，依權限所為之一般、抽象性規定，其含有反覆實施之作用，與行政訴訟法第4 條及行政程序法第92條所定之行政處分或一般處分，其內容為具體、確定之事實關係，且其作用係一次完成，尚有不同。從而該要點究其性質係屬行政程序法第159 條第1項所定之行政規則，復以被告修正發布該行政規則之行為，現行實務上一向視其與行政規則本身為一體，而不承認其為獨立之行政處分，最高行政法院59年判字第294 號判例可資參照。故原告等請求撤銷被告修正發布優惠存款要點第3 點之
1 ，係對被告發布之行政規則提起行政訴訟，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，鈞院應以裁定駁回。
二、現行退休公教人員公保養老給付金額辦理優惠存款之方式，係各該主管機關依優惠存款要點之規定，核定得辦理優惠存款金額後，由原告等與臺灣銀行簽訂定期存款契約，於期滿換約續存。另該優惠存款之規定，係屬給付行政措施，主管機關得本於權責，審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時修正，尚難謂受給付者得要求受領內容永久不變，實不足構成人民信賴之基礎，故亦無違反信賴保護原則。
三、依司法院釋字第443 號解釋理由書、臺北高等行政法院92年度訴字第82號判決及最高行政法院94年度判字第1332號判決之意旨，公保養老給付優惠存款制度係政府早期為照顧退休軍公教人員退休生活之政策性福利措施，屬於給付行政之範疇，除涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。被告前以公保養老給付金額辦理優惠存款，係給付行政措施，且僅適用於特定族群，其受法律規範之密度，較限制人民權益者寬鬆，而無以法律或法律授權之命令為依據之必要，爰依權限訂定優惠存款要點規範上開優惠存款辦理事項。今被告考量社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限予以修正該要點，以符法律之正當性與公平性，自無違反法律保留原則之情形，亦無違反相關法制程序之問題。反之，本件如依原告等主張其屬涉及公共利益之重大事項而應為法律保留事項，則優惠存款要點勢將因違反法律保留原則而違憲，致過去依該要點所取得之孳息均屬違法，其影響更甚，恐將損及公益。
四、教育人員以其所具85年2 月1 日以前公保年資核發之養老給付依優惠存款要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本於退休所得合理化之興革措施，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並無溯及既往，僅往後生效一體適用，確實未生規範效力溯及既往之問題。
五、學校退休教職員公保養老給付得辦理優惠存款之孳息，係屬政府之福利性措施，尚非屬退休金之一部，且原告未取得孳息前，本質上僅屬期待利益，亦非屬財產權，與憲法保障財產權之規定亦無牴觸，亦無限制人民之權益。依司法院釋字第580 號解釋意旨，憲法於第15條所保障人民之財產權，係指基於個人之人格發展自由，個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分，因而得自由與他人為生活資源之交換而言。以學校退休教職員公保養老給付優惠存款係依退撫新制施行前（85年1 月31日以前）參加公教人員保險之年資，按優惠存款要點附表所對照之得辦理優惠存款之本薪月數計算存款金額，並按優惠利率計息，屬政策性之福利措施，其存款金額減少雖使將來發生之孳息減少，惟依公教人員保險法規定應給予之公保養老給付金額及依學校教職員退休條例及其施行細則規定應核發之退休金金額並不會因而減少。從而被告為期教育人員退休所得臻於公平合理，基於社會整體經濟環境變遷，就部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給付辦理優惠存款之額度，並未減少原告之公保養老給付金額及退休金金額，尚無侵害原告之公保養老給付及退休金等財產權可言。另有關上開優惠存款將來發生之孳息，本質上僅係原告之期待利益，尚無從決定其使用、收益及處分，故與憲法保障之財產權無涉。
六、就部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給付得辦理優存之額度以達成政策目標，尚無違反平等原則：
㈠按平等原則，係指國家權力對於相同之事件應為相同之處理
，不同之事件則應為不同之處理，除有正當合理之事由外，否則不得為差別待遇。司法院大法官會議對平等原則亦有作進一步之闡述，其中司法院釋字第211 號解釋謂：「憲法第
7 條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」司法院釋字第485號解釋亦謂：「憲法第7 條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。促進民生福祉乃憲法基本原則之一，此觀憲法前言、第1 條、基本國策及憲法增修條文第
10 條 之規定自明。立法者基於社會政策考量，尚非不得制定法律，將福利資源為限定性之分配。國軍老舊眷村改建條例及其施行細則分別規定，原眷戶享有承購依同條例興建之住宅及領取由政府給與輔助購宅款之優惠，就自備款部分得辦理優惠利率貸款，對有照顧必要之原眷戶提供適當之扶助，其立法意旨與憲法第7 條平等原則尚無牴觸。」準此，平等原則對於具有差異性質之案件或有其他特殊立法目的者，亦認為得給與不同之處置，是屬無疑。
㈡被告為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，且鑑於軍
保之退伍給付得依陸海空軍退伍除役優惠儲蓄辦法規定辦理優惠存款，故於會商財政部等有關機關同意後，訂定發布優惠存款要點以為辦理之依據。茲以養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，並非公保之法定給付項目，其建制旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2 月1 日施行退撫新制後，因退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加一倍，造成部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，顯不合理，迭為各界批評，亟須加以改革。
㈢考量教育人員退撫新制自民國85年2 月1 日實施之後，由於
教育人員兼具實施前、後（退撫新、舊制）任職年資且支（兼）領月退休金者，於計算退休給與時已較為有利。舉例而言，具有舊制30年年資之教育人員，得支領月退休金為本薪之90% （前15年每年5%，第16年至30年每年1%）加930 元（實物代金）；具有新制30年年資之教育人員，得支領月退休金為本薪2 倍之60% ，相當於本薪之120%（每年為本薪2 倍之2%，相當於本薪之4%），但因85年2 月1 日新制施行以後須由參加退撫基金人員自行提撥部分退休儲金，爰具有純舊制30年與純新制30年之教育人員，其實際支領之月退休金約略相當。惟兼具新舊制年資各15年之教育人員，得支領月退休金相當本薪之135%（前15年每年5%，第16年至30年每年4%）於計算退休金時顯然較為有利，至支領一次退休金人員並無上開計算較為有利之問題。是以，本次教育人員退休所得合理化方案僅就支（兼）領月退休金且兼具新舊制年資之教育人員始有適用，且對於兼領月退休金人員係按其兼領比例計算。
㈣為期教育人員退休所得臻於公平合理，基於社會整體經濟環
境變遷，就部分退休所得偏高之已退休人員酌予調整其公保養老給付得辦理優存之額度以達成政策目標，係針對社會現象及問題尋求解決，且基於社會整體經濟環境變遷，符合公平原則。又被告考量符合養老給付優惠存款條件之已退休及未來退休教育人員，日後均屬優惠存款之存戶，臺灣銀行將持續辦理其優惠存款之續存作業，兩者均屬相同事物；基於相同事物，應為相同處理之平等原則，已退休與未來退休教育人員均應一體適用方案實施後修正之規定，始符合平等原則。
七、被告審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時修正相關福利性措施，尚無違反誠信原則：
㈠依司法院釋字第485 號解釋意旨，鑒於國家資源有限，社會
政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。司法院釋字第542 號解釋亦重申，社會政策之立法，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，亦即須考量手段與目的達成間之有效性及合比例性。
㈡茲以優惠存款要點實施迄今，因國家經濟發展、社會環境多
所丕變，各項人事制度亦有大幅度之變革，現今學校教職員之待遇已逐漸向上調整，退休所得有大幅提昇。如今部分具有退撫新、舊制年資之學校教職員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，形成過渡照顧之情形。加以國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息相對提昇，以及學校教職員待遇逐年調高及退休人數增加等因素，政府每年負擔之優惠存款差額利息更顯沉重，所負擔之總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，甚至有排擠其他給付行政措施預算（如各項社會福利支出）之可能性。如不即時進行制度改革，將可能產生當代人經濟上之利益，建築在對後代人之預支與侵占基礎上，造成代際間權益關係失衡，有違反社會正義等問題。
㈢被告部爰依前揭諸號司法院解釋之意旨，就國家之經濟及財
政狀況，資源有效利用原則，注意學校教職員與一般國民間之平等關係，福利資源為妥善之分配等因素考量下，進行優惠存款要點之修正，僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其優存額度，至於未超過該比例者，則仍得依原儲存額度辦理優惠存款。除可達到照護退休人員之基本生活需求，符合優存要點建制之目的外，並可同時減輕國家財政負擔、促使社會福利資源有效運用，且有效降低退休學校教職員與一般人民退休所得間之差距，維持兩者間之平等關係。且現行退休公教人員公保養老給付金額辦理優惠存款之方式，係原告等與臺灣銀行簽訂定期存款契約，於期滿換約續存，既屬定期契約，原告等即無從期待契約完全不作更動之可能性。再者，此一定期契約係原告等與臺灣銀行訂定，與政府並無任何契約關係，自無從推斷原告與政府訂有行政契約。
八、為期公教衡平一致，被告爰參照考試院院會審議通過之公務人員退休所得替代率分母（現職待遇）之計算內涵，研議教育人員方案之現職待遇計算內涵係包括本（年功）薪、學術研究費、主管職務加給及年終工作獎金等項目，雖與學校教職員退休條例、公教人員保險法均以本（年功）薪為計算給付基礎有所不同，惟因公保養老給付優惠存款係以優惠存款要點規範，並無法源依據，係屬為彌補退休所得不足之政策性福利措施，故並無違反學校教職員退休條例及公教人員保險法之規定。其中主管職務加給之計列與學校生態（教學現場係以從事教學工作之專任教師為主，非辦理行政業務之兼任行政人員）不完全符合，故有製造校園階級對立之批評。然而，迭有中小學校長反映，學校行政事務繁瑣，且教師兼任組長、主任所支主管職務加給偏低，致教師多不願兼任；又導師工作繁重、工作時間冗長，導師費僅月支2,000 元，教師亦多不願兼任導師。為期學校整體行政事務之順利推動，並兼顧校園生態（國小教師2/3 兼任導師，國中教師1/2兼任導師），爰就中小學教師主管職務加給之計列，採積點制方式，以「曾任導師1 年1 點、組長1 年1.5 點、主任（校長）1 年2 點」之標準計算點數後，按一定數額（2,000元、3,000 元、4,000 元）或其半數計列，業已適度降低差距，減少階級對立問題之產生，實已就學校整體行政事務之順利推動及兼顧校園生態作整體考量，併此敘明。
理 由
一、原告等聲明請求撤銷訴願決定及被告95年1 月27日台人㈢字第0000000000B號令之部分：
㈠按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利
或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。為行政訴訟法第4 條第1 項所規定。而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項、訴願法第3 條第1 項之規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又原告之訴，若有起訴不備其他要件，且其情形無從補正者，行政法院應逕以裁定駁回之。
為行政訴訟法第107 條第1 項第10款所明定。
㈡經查，被告為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，訂
定優惠存款要點，係被告基於教育主管機關之權責，就有關公立學校退休教職員公保養老給付辦理優惠存款之金額、利率等事項所發布之行政規則。嗣被告以85年2 月1 日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加一倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理，認宜對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，予以適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額，乃擬具「教育人員退休所得合理化方案」、優惠存款要點第3 點之1 修正草案，報經行政院以95 年1月20日院授人給字第0950060538號函准予修正核定後，被告以95年1 月27日台人㈢字第0000000000B 令修正增訂發布優惠存款要點第3 點之l ，自00年0 月00日生效。經核被告以上開令函修正增訂發布優惠存款要點第3 點之l ，為行政規則之修正增訂，非屬行政機關就公法上具體事件對人民所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，揆諸前揭說明，自非行政處分。原告對之提起撤銷訴訟，不備起訴合法要件，應予駁回。
二、關於原告等訴之聲明第2 項「被告應自換約日之翌日起按月給付原告如附表所示每月減少之優惠存款利息及至清償日止按年息5%計算之利息。」部分：
㈠學校退休教職員公保養老給付得辦理優惠存款之孳息，係屬
政府之福利性措施，尚非屬退休金之一部：按學校退休教職員公保養老給付優惠存款係依退撫新制施行前（85年1 月31日以前）參加公教人員保險之年資，係按學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點附表所對照之得辦理優惠存款之本薪月數計算存款金額，並按優惠利率計息，屬政策性之福利措施，其存款金額減少雖使將來發生之孳息減少，惟依公教人員保險法規定應給予之公保養老給付金額及依學校教職員退休條例及其施行細則規定應核發之退休金金額並不會因而減少，被告就部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給付辦理優惠存款之額度，並未減少原告等之公保養老給付金額及退休金金額，該優惠存款之孳息，自非屬退休金之一部。
㈡優惠儲蓄存款利息之負擔方式：按行政院57年2 月20日台（
57）財字第1350號令略以，優惠存款利息差額如何負擔向無明確規定，似可參照公務人員退休法施行細則第23條（現行第28條）規定，其退休金應屬於國庫省（市）縣（市）鄉鎮庫支出者，則其利息差額應分別由國庫省（市）縣（市）鄉鎮庫負擔，屬於公營事業機關營業預算下之支出者，其利息差額應由各該機關營業預算項下負擔等語。行政院79年4 月11日台79人政肆字第14525 號函略以，有關軍公教人員退休
（伍）金及軍人優惠儲蓄存款利息之負擔方式，優惠存款利息與臺灣銀行牌告基本放款利率間之差額由各級政府負擔，臺灣銀行牌告基本放款利率與1 年期存款利率間之差額由各級政府與臺灣銀行各負擔半數等語。準此，基於公、教一致原則，各級公立學校教職員之一次退休金及公保養老給付金額之優惠存款差額利息（即扣除臺灣銀行應負擔之利息部分後，所餘各級政府應行負擔之部分）之負擔機關，亦依上開行政院行政院57年2 月20日台（57）財字第1350號令規定辦理。復參以學校教職員退休條例第9 條規定：「教職員退休金應由政府負擔之費用，在國立學校，由國庫支給；在省（市）立學校，由省（市）庫支給；在縣（市）立學校，由縣（市）庫支給。自中華民國88年7 月1 日起，因臺灣省政府功能業務與組織調整，併入教育部之省立學校，其教職員之退休金，改由國庫支給，不受前項之限制。」（88年10月27日修正發布）學校教職員退休條例施行細則第33條第1 項規定：「教職員在本條例修正施行前任職年資之退休金、撫慰金與依法應由各級政府編列預算支付之各項加發之退休金及本條例第21條之1 第5 項之補償金，依其最後服務學校，屬於國（省）立者，由國庫支出，以教育部為支給機關；屬於直轄市立者，由直轄市庫支出，以直轄市政府財政局為支給機關；屬於縣（市）立者，由縣（市）庫支出，以縣（市）政府為支給機關。」可知，關於優惠存款利息差額（指優惠存款利息與臺灣銀行牌告基本放款利率間之差額），退休教職員之最後服務學校屬於國（省）立者，則由國庫（即被告）支出，以被告為支給機關；屬於直轄市立者，由直轄市庫支出，以直轄市政府為支給機關；屬於縣（市）立者，由縣（市）庫支出，以縣（市）政府為支給機關。
㈢優惠儲蓄存款利息應由臺灣銀行擔任支給機關之部分：優惠
儲蓄存款利息差額應由臺灣銀行擔任支給機關之部分，原告等僅得向臺灣銀行請求，其以教育部為被告請求給付，被告並無給付義務，原告向被告提起給付訴訟即無理由，應予駁回。
㈣優惠儲蓄存款利息非由被告擔任支給機關之部分：
本件除如附表所示之原告宇○○（序號25）、Ｊ○○（序號
38 ） 、ｌ○○（序號66）、ｙ○○（序號79）、甲丑○（序號92）係自國立學校退休外，其餘原告甲○○等100 人均非由國（省）立學校退休，有各原告之退休函、退休審定明細表在卷可憑，且為兩造所不爭，自堪信為真正。可知除原告宇○○、Ｊ○○、ｌ○○、ｙ○○、甲丑○應由被告（國庫）擔任退休金及優惠存款差額利息之支給機關外，其餘原告甲○○等100 人之退休金及優存差額利息，均非由被告（國庫）支給。又如上揭原告甲○○等100 人，對辦理優惠存款之最高金額重新核定有所不服，得先對於作成重新核定之各該縣市政府提起撤銷訴訟請求救濟，本不得對各該縣市政府直接提起一般給付訴訟，請求判決給付優惠存款利息差額。從而其餘原告甲○○等100 人以教育部為被告，請求給付優惠存款差額利息及法定遲延利息，向並無負擔渠等有關優惠存款利息暨其差額義務之教育部請求如訴之聲明第2 項，查此部分給付之聲明原所合併之撤銷訴訟為不合法，已如前述，其既成為獨立之訴訟，依原告甲○○等100 人主張以教育部有給付義務，訴請其給付，因渠等對於教育部並此項請求權（渠等優惠存款利息差額之支給機關並非教育部），故此部分原告之訴為無理由，應予駁回。
㈤優惠儲蓄存款利息由被告擔任支給機關之部分：
⒈按提起一般給付訴訟請求金錢給付，必須該訴訟可直接行使
給付請求權時始可為之。本件關於原告宇○○、Ｊ○○、ｌ○○、ｙ○○、甲丑○部分，被告（國庫）固係其5 人優惠存款差額利息之支給機關，然查優惠存款之利息，非屬退休金之一部，被告前揭支給義務係臺灣銀行給付優惠存款利息後，由被告以預算補貼臺灣銀行，而非由被告將優惠存款之預算直接給付予退休人員。易言之，退休人員若未與臺灣銀行訂立優惠儲蓄存款契約，縱使被告為優惠存款差額利息之支給機關，亦無從將應負擔之利息直接給付予退休人員。原告宇○○、Ｊ○○、ｌ○○、ｙ○○、甲丑○尚不得主張優惠存款要點第3 點之1 、「教育人員退休所得合理化方案」係屬違法，逕依修正前之優惠存款要點，作為請求權基礎，直接提起一般給付訴訟，向被告請求給付利息差額。
⒉次查關於退休教師之公保養老給付優惠存款利息應按最高多
少金額辦理優惠存款，應由被告依法核定，若其得辦理優惠存款之最高金額因法令修正而有所變更，亦應由被告重新核定，如退休教師對該重新核定不服，亦應循撤銷訴訟之程序救濟，不得逕行提起一般給付訴訟。因此，本件原告宇○○、Ｊ○○、ｌ○○、ｙ○○、甲丑○等5 人僅表明以優惠存款要點第3 點之1 係屬違法行政處分，直接請求被告應自「換約日」之翌日起按月給付其等如附件所示每月減少之優存利息及至清償日止按年息5%計算之利息，亦為無理由，應予駁回。
㈥優惠存款要點第3 點之1 、「教育人員退休所得合理化方案
」等行政命令並未違反平等原則、法律保留原則、法律不溯既往原則：
⒈原告等雖主張上揭命令違反平等原則、法律保留原則、法律
不溯既往原則，不得採為契約內容云云，惟按給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款為政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，難謂與憲法第7 條之平等原則相牴觸。
⒉被告早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會
商財政部等有關機關同意後，訂定發布優惠存款要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。
⒊再者，被告係依現實社會經濟狀況、財政收支情形及社會公
平，調整政府日後之給付優惠存款利息範圍，此一給付並未影響已退休教職人員既已取得之優惠存款利息。亦即，修正優惠存款要點係直接適用於要點變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教職人員於修正優惠存款要點前已領取之優惠存款利息，毋庸繳回。且修正要點實施時，其原存單未到期者，仍得適用原要點，俟期滿與訴外人臺灣銀行換約時，始適用修正優惠存款要點，故修正優惠存款要點係往後生效並無溯及既往，尚無違反不溯及既往原則，自無違誤，原告等主張前揭命令違反平等原則、法律保留原則、法律不溯既往原則云云，尚無足採。
三、綜上所述，本件原告等第1 項聲明為不合法，訴願決定予以不受理駁回，即無不合；至其等第２項聲明為無理由，均應予以駁回。本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，有關訴不合法部分，原應以裁定駁回，惟本院以程序上更慎重之判決程序駁回該部分之訴，以符訴訟經濟。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、第107 條第1 項第10款，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 10 月 4 日
第四庭審判長法 官 陳國成
法 官 陳忠行法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 10 月 4 日
書記官 楊子鋒