臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02997號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○○巳○○午○○未○○申○○酉○○戌○○亥○○天○○地○○宇○○宙○○玄○○黃○○Ａ○○Ｂ○○Ｃ○○Ｄ○○Ｅ○○Ｆ○○Ｇ○○Ｈ○○共 同訴訟代理人 劉祥墩律師
方裕元律師複 代 理人 鍾瑞楷律師被 告 教育部代 表 人 Ｉ○○部長）住同訴訟代理人 Ｊ○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服行政院中華民國95年7月5 日院臺訴字第0950088228號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：本件被告於民國（下同）95年1 月27日以台人㈢字第0000000000B 號令修正發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之1 規定，並以台人㈢字第0000000000
C 號函頒布「教育人員退休所得合理化方案」。因原核定原告之公保養老給付總額，高於其依上揭修正要點規定得續存優惠存款之金額。原告不服，提起訴願，經訴願不受理，遂向本院提起行政訴訟請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告給付利息。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷（另裁定駁回）。
（二）被告應自換約日之翌日起按月給付原告等如附件一所示每月減少之優存利息及至清償日止按年息百分之五計算之利息。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾
2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第
2 條、第4 條第1 項及第8 條第1 項定有明文。
(二)次按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般行處，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢生或其一般使用者，亦同。」為行政程序法第92條所規定。再者，「主管機關變更者市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟」亦為司法院釋字第156 號所揭櫫。被告95年1 月27日台人㈢字第000000000B號令所修正增訂發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之1 乃係針對退撫新舊制過度期間具有新舊制退休年資之請領退休金退休教育人員，就公保養老給付辦理優惠存款所為之限制，被告上開行政行為，其所規範之相對人為學校退休教職員此等確定或可得確定之多數人，且其作為內容之事實關係具體而明確，故應屬行政處分中與人有關之一般處分，行政院逕謂學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點之發布並非以特定人為對象，非訴願法上所謂行政處分，尚嫌率斷。
(三)再按「高級中等以下學校教師之初聘以具有實習教師證書或教師證書者為限；續聘以具有教師證書者為限。」教師法第12條第1 項定有明文，並參諸最高行政法院92年裁字第1549號裁定「按公立國民中學聘任之教師係基於聘約關係，擔任教育工作，依其聘約之內容，要在約定教師應履行公立國民中學對於學生所應提供之教育服務，及所得行使之公權力行政，以達成給付行政之公法上目的，性質上屬行政契約。其契約關係之成立，本質上仍屬雙方間意思表示之合致。是關於聘約內容之事項，無由一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言，自不應承認校方有以行政處分形成或改易聘約內容之權限。．．．」之意旨可知原告等既係公立學校之教職員，與國家間成立者自係公法契約（即行政契約）無疑，原告等與國家間既存在公法契約法律關係，公保養老給付金額優惠存款即屬契約內容之一部分，雙方即應受此契約內容之拘束，無由於未經他方同意之情形下片面修改契約約款，退萬步言，縱令國家確有公益上之理由而認有調整契約內容之必要時，亦應遵守行政程序法第145 條至147 條之規定，應補償相對人（即原告等）是損失始得為之。
(四)「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之1 之頒行有違法律保留、禁止溯及既往與信賴保護原則，並損害原告等之權利：
１、制度緣起：關於保險養老給付部分的優惠存款制度，首由國防部於西元1971年11月3 日公布的「陸海空軍退伍除役官兵退伍金優惠儲蓄存款辦法」中採行，其第3 條所定退伍金優惠儲蓄存款項目，除「退除給與」外，尚號括「軍人保險退伍給付」。此一制度實施未幾，銓敘部即參照退休金優惠存款制度的精神，考量公保養老給付與軍人保險的退伍精神，屬同一精神，且基於「文武衡平」的原則，宜比照軍保的退伍給付享優惠存款制度，而於西元1974年11月報請考試院「函准」行政院，「轉由」財政部「分函」中央銀行及台灣銀行，自同年11月1 日起實施。惟為使法令完備起見，銓敘部於同年12月17日訂定發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」規定，退休人員所領之公保養老給付金額，得連同一次退休金辦理優惠存款；領受月退休人員，所領之公保養老給付金額，得比照辦理，該要點並溯及自西元1974年11月1 日起施行。西元1975年2 月3 日，財政部奉行政院核准，訂定「學校退休教職人員保險養老優惠存款要點」，溯自西元1974年11月1 日起施行，並以財政部（64）台財錢字第1457號函釋公立學校退休教職員所領取的公保養老給付金額可比照退休公務人員辦理優惠存款。
２、公立學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款，為退休金之一部，本質上係財產權，應受憲法保障：
按「人民之財產權應予保障」為憲法第15條所明定，且「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」亦為司法院釋字第400 號所揭示，關於公保養老給付金額優惠存款，係以公立學校退休教職員退休時之公保舊制年資養老給付最高月數，按當月保險俸（薪）給計算給付金額，參酌前揭制度緣起係考量公保養老給付與軍人保險的退伍精神，屬同一精神，且基於「文武衡平」的原則，其制度目的乃在照顧教職員退休後之生活，俾使其維持一定之生活水平，為退休金之一部，本質上係財產權，應受憲法保障。參諸台中高等行政法院93年簡字第122 號判決「『公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法所賦予之權利，應受保障。』業據司法院釋字第187 號釋示在案，是『公務員依法辦理退休』乃屬公法上權利之行使。而教師亦為公務員之一種，依學校教職員退休條例施行細則第38條第1 項規定頒訂優惠存款辦法，其中所定退休教職員『退休金優惠存款制度』，乃國家照顧退休教職員生老病死及安葬之『退休制度』之一種，與『一般人民向銀行約定定存契約』之私法契約行為，迥然不同。意即，若公務員選擇支領一次退休金並辦理優惠利存款『退休制度』時，該項存款之優惠利率請求權，即屬於公務員退休金請求權之一部分，應無疑義」亦肯認公保養老給付金額優惠存款之利率請求權亦屬公務員退休金請求權之一部分足證。教職人員之財產權，不論其係基於公法關係或私法關係而發生，國家均應予以保障，以安定教職人員之生活，使其能專心於教學，方符憲法第167 條獎勵教育事業之意旨。
３、「行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。」業經司法院釋字第542 號闡釋在案，今公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施既為行政院所肯認，且學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點亦經被告認定為行政規則，被告所修正核定之系爭要點即應受相關憲法原則拘束（例如：平等原則、法治國原則、法安定性原則、法律保留原則、信賴保護原則）。
４、被告逕以「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之1 減少退休教職員之養老給付得辦理優惠存款金額之便宜措施，與法律保留之原則相悖：
「關於人民之權利、義務應以法律定之」「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」分別為中央法規標準法第5 條第
2 款及第6 條所明訂，即揭示法律保留原則，公保養老給付金額優惠存款為退休金之一部，本質上係財產權，須以法律定之，並無由以行政命令之方式加以規範，且參諸司法院釋字第443 號解釋理由書載明「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」亦復足證關於公保養老給付金額優惠存款既係給付行政措施，且因涉及之對象涵蓋軍公教人員，牽涉層面深遠，且事關國家對其退休後之照護義務，並關係廣大軍公教人員及其眷屬退休生活之安定，應屬涉及公共利益之重大事項，故應有法律或法律授權之命令為依據之必要。被告僅以「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之1 之便宜措施以減少退休教職員之養老給付得辦理優惠存款之金額，限制原告等財產權並非以法律為之或得法律之授權，實與法律保留原則及大法官會議解釋意旨相悖。
５、「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」為行政程序法第6 條所明訂，公務人員退休法第6 條退休金給與計有一次退休金與月退休金及兼領者等5 種方式，被告此修正增訂之要點獨對「支領月退休金者」削減公保養老給付優惠存款額度，且並無正當理由，該行政行為明顯違反平等原則。
６、「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之1 第2 項、第7 預及第8 項之規定顯然違反禁止溯及既往之原則：
基於法安定性之考量，且為保障人民依行政法規所享有之既得權，並維繫法律尊嚴、政府公信，以落實「信賴保護」，此乃禁止溯及既往原則所由設，被告所發布之要點第3 點之
1 第2 項規定：「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」第7 項規定：「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2 款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人現職待遇。」第8 項本文復規定：「前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比」，上開修正之發布施行溯及施行前已退休之教職人員，並影響要點發布實施後退休教職人員之公保養老給付得辦理優惠存款金額，且第7 項使本要點施行前已退休之教職人員公保養老給付優存利息之既得權徒遭侵害，顯然違反禁止溯及既往原則，且嚴重戕害法秩序之安定。被告徒憑其片面之意志粗率推翻前所訂定之行政法規之舉，非惟使法律尊嚴無以維繫，更使政府之誠信蕩然無存，此參諸中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」益證被告發布之此要點顯然違背禁止溯及既往之原則。
７、被告以發布要點之方式，片面減少退休教職員之養老給付得辦理優惠存款之金額，顯然違背「信賴保護原則」：
教師與國家間成立者係行政契約，且自63年11月1 日起所施行之「學校退休教職人員保險養老給付金額優惠存款要點」乃為照顧退休教職員之生活所謂設，基於該要點之制度本旨及教職員與國家間雙方所締結之行政契約，保險養老給付之優惠存款實已成為契約內容之一部，國家自應受此契約之拘束，非有對公益之重大危害不得片面調整之，此觀諸行政程序法第146 條第1 項之規定：「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除去對公益之大重危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約。」之反面解釋足證。縱認該優惠存款已有對公益造成重大危害而須加以調整或終止，國家仍應依行政程序法第146 條第2 項之規定：「前項之調整或終止，非補償相對人因此所受之財產上損失，不得為之。」補償原告因國家機關之行政行為所造成財產上之損失。被告片面變更公保養老給付金額優惠存款之內容，顯然違約，且「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」此行政法規自63年施行迄今已30餘年，公保養老給付金額優惠存款非惟係行政契約內容之一部，更成為教職員退休後所賴以維生之重要基礎，被告驟然實施本要點，其3 點之1 第2項規定：「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」使原告等在辦理退休時並無法預見國家行政作為將來會有所變更之情形下，養老給付之優惠存款詎遭限制並致生利息減少之損害，使原告等原本對行政法規之信賴亦遭致嚴重破壞，被告顯與法治國家原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守相扞格，違反信賴保護原則之情形，蓋人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，此觀諸行政程序法第8 條之規定：「行政行為，誠以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」及司法院釋字第525 號、第529 號所闡示之意旨尤明：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過度期間之條款，俾減輕損害，方等憲法保障之意旨」，被告破壞信賴保護原則，且無採取合理之補救措施，亦無訂定過渡期間之條款減輕原告等之損害。
二、被告主張之理由：
(一)程序部分：
１、查行政訴訟法第4 條之撤銷訴訟需有行政處分存在，而所稱之行政處分，參照行政程序法第92條第1 項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。復依司法院大法官會議歷次相關解釋意旨，前述行政處分尚須有足以改變公務人員身分關係，或於公務人員權利有重大影響，或基於公務人員身分所產生之公法上財產請求權遭受侵害等事項，始為得提起行政訴訟之範圍。至於機關依權限或職權，為規範機關內部秩序及運作，所為非針對具體事件直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定，因係行政規則，非屬行政處分，現職學校教職員或退休教職員自不得以該行政規則作為標的逕予提起行政訴訟。
２、被告95年1 月27日台人㈢字第0000000000B 號令，係為辦理學校退休教職員公保養老給付優惠存款事項，修正學校退休教職員公保養老給付優惠存款要點規定，而通函各主管機關查照辦理，並非對於特定人就具體案件所為之處分，至以其為一般處分更係混淆行政處分與行政規則之別。且優存要點所規範之內容依最高行政法院93年度判字第78號判決意旨，學校退休教職員公保養老給付優惠存款制度（下稱優惠存款制度）係政府早期為照顧一般學校退休教職員退休生活而建立之政策性福利措施，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，故其為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。優惠存款制度既為政策性福利、補助措施，被告為規範人事機構辦理公保養老給付優惠存款事項，自得訂頒相關業務處理方式之一般抽象性規定。優存要點僅係規範機關內部秩序運作，尚非直接對外發生法規範效力，故應屬行政程序法第159 條第2 項第1 款所稱之業務處理性行政規則，原告自不得逕予提起行政訴訟並請求被告變更。另依請願法第2 條規定：「人民對國家政策、公共利害或其權益之維護，得向職權所屬之民意機關或主管行政機關請願。」，原告對於被告上開函規定之內容如有意見，自得依法提出請願或以陳情方式辦理，不得逕行提起行政訴訟。
(二)被告妥善分配社會福利資源，以調整學校退休教職員公保養老給付金額得辦理優惠存款，並無違反合意契約，亦無不得片面變更之問題：
１、優惠存款制度係政府有鑒於早期學校退休教職員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活，復以當時國防部為鼓勵儲蓄風尚，訂有陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法，就軍人保險之退伍給付亦得辦理優存等。而公教人員保險之養老給付與軍人保險之退伍給付屬同一性質，被告爰基於文武衡平原則，及考量當時之退休人數少、得儲存之養老給付金額低，政府需支付補貼之優惠存款差額利息總金額，占國家整體資源之比重不高等因素，爰由被告於85年12月23日訂頒具有行政規則性質之「學校退休教職員公保養老給付優惠存款要點」，並報經行政院核定後，據以實施。又最高行政法院93年度判字第78號判決謂：「優惠存款制度，係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，並非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律。優惠存款既為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。」，優惠存款制度，係政府早期建立之政策性福利措施、給付行政措施，此亦獲得最高行政法院判決之肯認。且自85年退撫新制施行後，僅85年以前之舊制年資所核給之養老給付得辦理優惠存款。
優存要點僅屬一過渡性、暫時性之政策性福利措施，並非所謂之合意契約，本得由被告基於主管機關之地位，依權責審酌其實施情形，並作必要之檢討修正，以期國家有限之資源發揮最大之效益。
２、復依司法院釋字第485 號解釋意旨，鑒於國家資源有限，社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。司法院釋字第542 號解釋亦重申，社會政策之立法，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，亦即須考量手段與目的達成間之有效性及合比例性。
３、優惠存款制度實施迄今30餘年以來，因國家經濟發展、社會環境多所丕變，各項人事制度亦有大幅度之變革，現今學校教職員之待遇已逐漸向上調整，退休所得有大幅提昇。如今部分具有退撫新、舊制年資之學校退休教職員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，形成過度照顧。加以國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息相對提昇，以及學校教職員待遇逐年調高及退休人數增加等因素，政府每年負擔之優惠存款差額利息更顯沉重，所負擔之總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，甚至有排擠其他給付行政措施預算（如各項社會福利支出）之可能性。如不及時進行制度改革，將可能產生當代人經濟上之利益，建築在對後代人之預支與侵占基礎上，造成代際間權益關係失衡，有違反社會正義等問題。復以行政院研究發展考核委員會於94年9 月間就「民眾對軍公教人員退休所得合理化的看法」進行民意調查，所得結果顯示，57.3% 之受訪者贊成調低軍公教人員退休所得（包含退休金及優惠存款利息），13.5% 不贊成，足見此項改革可被民眾接受。如仍依原優存要點規定繼續實施者，除與訂定當初之目的不符外，亦造成政府財政之嚴重負擔，對於國家資源之分配與運用亦有重大影響，實有檢討修正之必要。被告爰就國家之經濟及財政狀況，資源有效利用原則，注意學校教職員與一般國民間之平等關係，福利資源為妥善之分配等因素考量下，進行學校退休教職員退休所得合理化改革方案（下稱改革方案）之研議，並配合修正優存要點規定。
(三)公保養老給付金額辦理優惠存款屬政策性福利措施，並非公保法定給付項目，行政機關有合理自由形成之空間，與法律保留原則尚屬無違：
依司法院釋字第443 號解釋理由書、鈞院92年度訴字第82號判決及最高行政法院94年度判字第1332號判決之意旨，公保養老給付優惠存款制度係政府早期為照顧退休軍公教人員退休生活之政策性福利措施，屬於給付行政之範疇，除涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。被告前以公保養老給付金額辦理優惠存款係給付行政措施，且僅適用於特定族群，其受法律規範之密度，較限制人民權益者寬鬆，而無以法律或法律授權之命令為依據之必要，爰依權限訂定學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點規範上開優惠存款辦理事項，現被告考量社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限予以修正該要點，以符法律之正當性與公平性，自無違反法律保留原則之情形。反之，本件如依原告主張其屬法律保留範圍，則上開要點勢將因違反法律保留原則而違憲，致過去依該要點所取得之孳息均屬違法，其影響更甚，恐將損及公益。
(四)學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點修正後，已辦理退休人員一體適用於爾後之給付，未生規範效力溯及既往之問題：
教育人員以其所具85年2 月1 日以前公保年資核發之養老給付依「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並無溯及既往，僅往後生效一體適用，未生規範效力溯及既往之問題。
(五)被告審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時修正，尚不足構成人民信賴之基礎，亦無違反信賴保護原則：現行退休公教人員公保養老給付金額辦理優惠存款之方式，係原告與臺灣銀行簽訂定期存款契約，於期滿換約續存，既屬定期契約，原告即無從期待契約完全不作更動之可能性，此一定期契約係原告與台灣銀行訂定，與政府並無任何契約關係，自無從推斷原告與政府訂有行政契約。另該優惠存款之規定，係屬給付行政措施，主管機關得本於權責，審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時修正，尚不足構成人民信賴之基礎，故亦無違反信賴保護原則。
(六)學校退休教職員公保養老給付得辦理優惠存款之孳息，係屬政府之福利性措施，尚非屬退休金之一部，且原告未取得孳息前，本質上僅屬期待利益，亦非屬財產權，與憲法保障財產權之規定亦無牴觸：
依司法院釋字第580 號解釋所述，憲法於第15條所保障人民之財產權，係指基於個人之人格發展自由，個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分，因而得自由與他人為生活資源之交換而言。以學校退休教職員公保養老給付優惠存款係依退撫新制施行前（85年1 月31日以前）參加公教人員保險之年資，按學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點附表所對照之得辦理優惠存款之本薪月數計算存款金額，並按優惠利率計息，屬政策性之福利措施，其存款金額減少雖使將來發生之孳息減少，惟依公教人員保險法規定應給予之公保養老給付金額及依學校教職員退休條例及其施行細則規定應核發之退休金金額並不會因而減少，從而被告為期教育人員退休所得臻於公平合理，基於社會整體經濟環境變遷，就部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給付辦理優惠存款之額度，並未減少原告之公保養老給付金額及退休金金額，尚無侵害原告之公保養老給付及退休金等財產權。另有關上開優惠存款將來發生之孳息，本質上僅係原告之期待利益，尚無從決定其使用、收益及處分，故與憲法保障之財產權無涉。
(七)就部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給付得辦理優存之額度以達成政策目標，尚無違反平等原則：
為期教育人員退休所得臻於公平合理，基於社會整體經濟環境變遷，就部分退休所得偏高之已退休人員酌予調整其公保養老給付得辦理優存之額度以達成政策目標，係針對社會現象及問題尋求解決，且基於社會整體經濟環境變遷，符合公平原則。被告考量符合養老給付優惠存款條件之已退休及未來退休教育人員，日後均屬優惠存款之存戶，臺灣銀行將持續辦理其優惠存款之續存作業，兩者均屬相同事物；基於相同事物，應為相同處理之平等原則，已退休與未來退休教育人員均應一體適用方案實施後修正之規定，始符合平等原則。
(八)學校退休教職員公保養老給付優惠存款要點第3 點之1 規定，其適用對象僅限於85年2 月1 日以後退休之人員，並不包括支領一次退休金，及85年1 月31日以前退休之人員，並無違反平等原則：
１、按平等原則，係指國家權力對於相同之事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，除有正當合理之事由外，否則不得為差別待遇。司法院釋字第211 號解釋「憲法第7條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」，司法院釋字第485號解釋「憲法第7 條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。促進民生福祉乃憲法基本原則之一，此觀憲法前言、第1 條、基本國策及憲法增修條文第10條之規定自明。立法者基於社會政策考量，尚非不得制定法律，將福利資源為限定性之分配。國軍老舊眷村改建條例及其施行細則分別規定，原眷戶享有承購依同條例興建之住宅及領取由政府給與輔助購宅款之優惠，就自備款部分得辦理優惠利率貸款，對有照顧必要之原眷戶提供適當之扶助，其立法意旨與憲法第7 條平等原則尚無牴觸。」，平等原則對於具有差異性質之案件或有其他特殊立法目的者，亦認為得給與不同之處置。
２、支領一次退休金與支領月退休金兩者性質上有所不同，而未將支領一次退休金之人員，納入本次學校退休教職員公保養老給付優惠存款要點修正規定之適用範圍，理由說明如下：
⑴、為符合學校退休教職員公保養老給付優惠存款制度之建制目的：
①、茲以優惠存款制度係政府有鑑於早期學校退休教職員因待遇
所得微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活，而予建立。司法院釋字第280 號解釋理由書亦謂：優惠存款制度為政府在公務人員待遇未能普遍提高或年金制度未建立前之過渡措施，其目的在鼓勵領取一次退休金之公務人員儲存其退休金，藉適當之利息收入，以維持其生活。若其全部退休金及保險養老給付之優惠存款每月所生利息，不能維持退休公教人員生活，則其再任依契約僱用而由公庫支給報酬之編制外員工，所得不多，僅係彌補性質，自不應一律停止其優惠存款。優惠存款制度之建制目的係為鼓勵退休人員就所領取之公保養老給付金額辦理優惠儲存，藉適當之利息收入，以維持其生活。
②、依現行學校教職員退休條例第5 條規定：「（第2 項）一次
退休金，以退休生效日在職同薪級人員之本俸加1 倍為基數，每任職1 年給與1.5 個基數，最高35年給與53個基數。尾數不滿6個 月者，給與1 個基數，滿6 個月以上者，以1 年計。．．．（第3 項）月退休金，以在職同薪級人員之本俸加1 倍為基數，每任職1 年，照基數2%給與，最高35年，給與70% 為限。尾數不滿半年者，加發1 % ，滿半年以上未滿
1 年者，以1 年計。」原學校教職員退休條例第5 條規定：「（第2 項）一次退休金，以退休人員最後在職之月俸額，及本人實物代金為基數，任職滿5 年者，給與9 個基數，每增半年加給1 個基數，滿15年後，另行一次加發2 個基數，但最高總數以61個基數為限，未滿半年者以半年計。．．．
。（第4 項）月退休金，除本人及眷屬實物配給與眷屬補助費十足發給外，任職滿15年者，按月照在職之同薪級人員月俸額75％給與，以後每增1 年，加發1 % 。但以增至90% 為限。」，支領月退休金人員依前開規定，其月退休金均係依其任職年資長短，計算其得支領在職同薪級人員之本俸加1倍或月俸額之一定百分比之數額，為其退休給與。如新制年資10年、舊制年資15年之人員，依新制年資計算，其每月得支領本俸加1 倍之20% 數額之退休金，依舊制年資計算，其每月得支領月俸額之75% 數額退休金。且支領月退休金人員於退休後，如遇有在職同薪級人員之薪俸調整時，其所支領之月退休金亦得隨之調整，與現職人員之薪俸保持一定之比例。因此現今學校教職員之待遇既有提高，則支領月退休金人員按月支領之月退休金亦隨之提高，已足以維持其退休生活。且部分兼具有新、舊制年資支領月退休金人員，其月退休金再加上18% 優惠存款利息所得，已有超過現職同薪級人員在職所得之不合理現象，已無優惠存款制度建制之初，退休所得偏低須予以照護之情形，甚至有過度照護之疑慮。
③、支領一次退休金人員，係以其退休生效日當時，在職同薪級
人員之本俸加1 倍或月俸額，計算其得支領之一次退休金後發給之。並無如支領月退休金人員，得隨時依現職教職員之待遇水準調整其退休金之情形。因此對於早期退休並支領一次退休金人員，本即因當時退休所得偏低而僅支領微薄之退休所得，有無法維持退休生活之疑慮，致有憑藉辦理優惠存款，領取適當利息收入以維持生活所需之必要。是以為繼續照護是類退休所得微薄人員之退休生活，本次優存要點修正之規定，爰未將支領一次退休金人員納入適用範圍，以符合優存制度建制之目的。
⑵、教職員一次退休金支付成本較月退休金為低：
依據公務人員退休撫卹基金管理委員會於92年委託美世企業管理顧問公司之第2 次正式精算結果顯示，教職員月退休金之支付成本為一次退休金之2.4 倍，亦即教職員支領月退休金較為有利。如將支領一次退休金之教職員亦納入優存要點第3 點之1 規定之適用範圍，對其顯更為不利，且有影響退休生活之疑慮。
⑶、支領一次退休金人員之退休所得替代率隨新制年資之增加而逐年遞減：
隨舊制年資逐年遞減、新制年資逐年增加，教職員得辦理優存之本金亦將隨之減少。因此，支領一次退休金人員之退休所得替代率係呈逐年遞減之趨勢。且其退休給與係一次領取，未若支領月退休金者得隨現職人員待遇調整，如再加上通貨膨脹等因素影響，其退休所得替代率則相對更低。因此其退休所得替代率本即屬於合理範圍，並未若支領月退休金人員有超過現職同等級人員在職所得之不合理之現象，故無須予以限制。
３、85年2 月1 日以前退休之人員，因退休所得較低，故不受優存要點修正規定之影響：
茲以公務人員於85年2 月1 日退撫新制實施前，月退休金基數內涵為本俸及本人實物代金之和，其給與標準為前15年每任職1 年給與5%之月退休金，自第16年起每任職1 年給與1%之月退休金；至於退撫新制實施後，月退休金基數內涵為本俸之2 倍，每任職1 年給與2%之月退休金，相當於舊制之4%。因此，教職員如僅具有85年2 月1 日以前之舊制年資者，其退休金之基數內涵偏低，如以退休年資最高採計30年，月退休金最高給與90% 計算，其退休所得約僅為現職待遇之54% 左右（60% ×90%）。 因並無逾越優存要點修正規定之退休所得上限百分比，故其優惠存款金額不受限制。此純係適用優存要點修正規定後，其結果不受影響而已，並無違反平等原則。
(九)退休所得替代率之計算內涵已就學校整體行政事務之順利推動及兼顧校園生態作整體考量，爰本件要點第3 點之1 之規定，並無違法或不當：
為期公教衡平一致，被告爰參照考試院院會審議通過之公務人員退休所得替代率分母（現職待遇）之計算內涵，研議教育人員計算內涵係包括本薪、學術研究費、主管職務加給及1/12年終工作獎金等4 項，其中主管職務加給之計列與學校生態（教學現場係以從事教學工作之專任教師為主，非辦理行政業務之兼任行政人員）不完全符合，故有製造校園階級對立之批評。然而，迭有中小學校長反映，學校行政事務繁瑣，且教師兼任組長、主任所支主管職務加給偏低，致教師多不願兼任；又導師工作繁重、工作時間冗長，導師費僅月支新台幣（下同）2,000 元，教師亦多不願兼任導師。為期學校整體行政事務之順利推動，並兼顧校園生態（國小教師2/3 兼任導師，國中教師1/2 兼任導師），爰就中小學教師主管職務加給之計列，採積點制方式，以「曾任導師1 年1點、組長1 年1.5 點、主任（校長）1 年2 點」之標準計算點數後，按一定數額（2,000 元、3,000 元、4,000 元）或其半數計列，業已適度降低差距，減少階級對立問題之產生，實已就學校整體行政事務之順利推動及兼顧校園生態作整體考量。至原告所指將學術研究費及主管職務加給計入現職待遇之計算內涵，致使事前無從預見本要點發布施行而未進修研究所及擔任主管職務者，減少之公保養老給付得辦理優惠存款之利息較多，致其權益受損乙節，係原告與其他不同職務及學歷之人員相互比較之下之相對剝奪感，本件要點之規定並未造成原告任何損害，亦無任何違法或不當之處。
理 由
壹、兩造不爭之事實：被告為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，訂定發布學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，嗣以部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理，乃擬具「教育人員退休所得合理化方案」、學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 修正草案，報經行政院95年1 月20日院授人給字第0950060538號函准予修正核定後，以95年1月27日台人㈢字第0000000000B 號令修正增訂發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之1 ，自00年0 月00日生效，同日以台人㈢字第0000000000C 號函檢附「教育人員退休所得合理化方案」、「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之1 及發布令各1 份予台北市政府教育局、高雄市政府教育局、各縣市政府及部屬國立機關學校，對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，予以限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。茲原告等以公立學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款，為退休金之一部，本質上係財產權，應受憲法保障，被告逕以學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 減少退休教職員之公保養老給付得辦理優惠存款金額，有違法律保留原則及信賴保護原則，且優惠存款係屬公法契約，雙方應受此契約內容之拘束，無由於未經他方同意之情形下片面修改契約約款，爰提起給付訴訟請求被告給付利息（撤銷訴訟部分另以裁定駁回之）。
貳、兩造爭點：
一、優惠存款利息是否為退休金之一部？
二、優惠存款利息差額是否由被告擔任支給機關？
三、原告等得否請求被告給付自換約日之翌日起按月給付原告等如附件一所示每月減少之優存利息及法定遲延利息？叄、本院之判斷：
一、學校退休教職員公保養老給付得辦理優惠存款之孳息，係屬政府之福利性措施，尚非屬退休金之一部：
按學校退休教職員公保養老給付優惠存款係依退撫新制施行前（85年1 月31日以前）參加公教人員保險之年資，係按學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點附表所對照之得辦理優惠存款之本薪月數計算存款金額，並按優惠利率計息，屬政策性之福利措施，其存款金額減少雖使將來發生之孳息減少，惟依公教人員保險法規定應給予之公保養老給付金額及依學校教職員退休條例及其施行細則規定應核發之退休金金額並不會因而減少，被告就部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給付辦理優惠存款之額度，並未減少原告等之公保養老給付金額及退休金金額，該優惠存款之孳息，自非屬退休金之一部。
二、優惠儲蓄存款利息之負擔方式：按行政院57年2 月20日台（57）財字第1350號令略以，優惠存款利息差額如何負擔向無明確規定，似可參照公務人員退休法施行細則第23條（現行第28條）規定，其退休金應屬於國庫省（市）縣（市）鄉鎮庫支出者，則其利息差額應分別由國庫省（市）縣（市）鄉鎮庫負擔，屬於公營事業機關營業預算下之支出者，其利息差額應由各該機關營業預算項下負擔等語。行政院79年4 月11日台79人政肆字第14525 號函略以，有關軍公教人員退休（伍）金及軍人優惠儲蓄存款利息之負擔方式，優惠存款利息與臺灣銀行牌告基本放款利率間之差額由各級政府負擔，臺灣銀行牌告基本放款利率與一年期存款利率間之差額由各級政府與臺灣銀行各負擔半數等語。準此，基於公、教一致原則，各級公立學校教職員之一次退休金及公保養老給付金額之優惠存款差額利息（即扣除臺灣銀行應負擔之利息部分後，所餘各級政府應行負擔之部分）之負擔機關，亦依上開行政院57年2 月20日台（57）財字第1350號令規定辦理。復參酌學校教職員退休條例第9 條規定：「（第1 項）教職員退休金應由政府負擔之費用，在國立學校，由國庫支給；在省（市）立學校，由省（市）庫支給；在縣（市）立學校，由縣（市）庫支給。（第2 項）自中華民國88年7 月1 日起，因臺灣省政府功能業務與組織調整，併入教育部之省立學校，其教職員之退休金，改由國庫支給，不受前項之限制。」（88年10月27日修正發布）學校教職員退休條例施行細則第33條第1 項規定：「教職員在本條例修正施行前任職年資之退休金、撫慰金與依法應由各級政府編列預算支付之各項加發之退休金及本條例第21 條之1 第5 項之補償金，依其最後服務學校，屬於國（省）立者，由國庫支出，以教育部為支給機關；屬於直轄市立者，由直轄市庫支出，以直轄市政府財政局為支給機關；屬於縣（市）立者，由縣（市）庫支出，以縣（市）政府為支給機關。」亦即退休教職員之最後服務學校屬於國（省）立者，則由國庫（即教育部）支出，以教育部為支給機關; 屬於直轄市立者，由直轄市庫支出，以直轄市政府為支給機關；屬於縣（市）立者，由縣（市）庫支出，以縣（市）政府為支給機關。故原告請求給付之對象，應以負責支給之機關為被告，始為被告適格。
三、優惠儲蓄存款利息應由臺灣銀行擔任支給機關之部分：優惠儲蓄存款利息差額應由臺灣銀行擔任支給機關之部分，原告等僅得向台灣銀行請求，其以教育部為被告請求給付，為被告不適格。
四、優惠儲蓄存款利息應由被告擔任支給機關之部分：
（一）本件除原告黃○○、Ａ○○、Ｇ○○係自國（省）立學校退休外，其餘33名原告均非由國（省）立學校退休，有各人退休函、退休審定明細表在卷可憑，可知除原告黃○○、Ａ○○、Ｇ○○應由被告教育部（國庫）擔任退休金及優惠存款差額利息之支給機關外，其餘原告之退休金及優存差額利息，均非由教育部（國庫）支給。從而其餘33名原告以教育部為被告，請求給付優惠存款差額利息及法定遲延利息，為被告不適格，應予駁回。
（二）至原告黃○○、Ａ○○、Ｇ○○部分，被告教育部（國庫）固係其3 人優惠存款差額利息之支給機關，然優惠存款之利息，非屬退休金之一部，被告前揭支給義務係台灣銀行給付優惠存款利息後，由教育部以預算補貼台灣銀行，而非由教育部將優惠存款之預算直接給付予退休人員。易言之，退休人員若未與台灣銀行訂立優惠儲蓄存款契約，縱使被告為優惠存款差額利息之支給機關，亦無從將應負擔之利息直接給付予退休人員。原告黃○○、Ａ○○、Ｇ○○尚不得主張「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之1 、「教育人員退休所得合理化方案」係屬違法，逕依修正前之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」，作為請求權基礎，單獨向被告請求給付利息差額。何況被告並未與原告黃○○、Ａ○○、Ｇ○○3 人訂立優惠儲蓄存款契約，原告黃○○、Ａ○○、Ｇ○○等請求被告應自「換約日」之翌日起按月給付其如附件一所示每月減少之優存利息及至清償日止按年息百分之五計算之利息，亦無理由。
（三）「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3點之1 、「教育人員退休所得合理化方案」等行政命令並未違反平等原則、法律保留原則、法律不溯既往原則：
１、原告等雖謂前揭命令違反平等原則、法律保留原則、法律不溯既往原則，不得採為契約內容云云，惟按給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款為政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，難謂與憲法第7 條之平等原則相牴觸。
２、教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。
３、再者，教育部係依現實社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付優惠存款利息範圍，此一給付並未影響已退休教職人員既已取得之優惠存款利息。亦即，修正要點係直接適用於要點變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教職人員於修正要點前已領取之優惠存款利息，毋庸繳回。且修正要點實施時，其原存單未到期者，仍得適用原要點，俟期滿與訴外人臺灣銀行換約時，始適用修正要點，故修正要點係往後生效並無溯及既往，尚無違反不溯及既往原則，自無違誤，原告等主張前揭命令違反平等原則、法律保留原則、法律不溯既往原則云云，尚無足採。
五、按欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議參照），本件原告等之起訴為「被告不適格」，原告黃○○、Ａ○○、Ｇ○○之起訴部分，縱認被告適格，但「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第
3 點之1 、「教育人員退休所得合理化方案」等行政命令並未違法，其起訴亦無理由，應予駁回。
六、原告等請求「訴願決定及原處分均撤銷」部分，另裁定駁回之。兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 22 日
第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 8 月 22 日
書記官 簡信滇