臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02998號原 告 甲○○兼如附表所示其餘50人之被選共 同訴訟代理人 劉祥墩律師
方裕元律師複 代理人 鍾瑞楷律師被 告 教育部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丁○○
戊○○丙○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服行政院中華民國95年7月5 日院臺訴字第0950088017號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告以民國（下同）94年11月21日台人㈢字第0940160234號函提出「教育人員退休所得合理化方案」及「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之1 條文修正草案，報請行政院准予修正後，被告復依95年1 月27日台人㈢字第0000000000B 號令（下稱系爭令函，原告以此為原處分）修正增訂發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之1 ，且其適用對象為「方案實施前、後已退休教育人員」，且因該方案有「退休所得替代率上限百分比」，即「任職25年者，上限百分比足為85% ，其後每增加
l 年，增加1%，最高35年，上限百分比為95% ，乃符合增核退休金給與者，自第36年起，每增加1 年，增加0.5%，最高40年，上限百分比為97.5% 」，被告發布上開修正增訂要點第3 點之1 ，就公保養老給付優惠存款加以限制，屬行政程序法第92條之一般處分。原告係屬上開修正增訂要點第3 點之1 實施前已退休教育人員，且於退休時並無上揭「退休所得替代率上限百分比」之限制，上開修正增訂要點第3 點之
1 有違法律保留、禁止溯及既往與信賴保護原則，致原告因上開要點之修正而大幅減少公保養老給付優惠存款利息，此損害原告之權益甚鉅。原告不服，提起訴願，經遭訴願不受理。原告遂依行政訴訟第4 條第1 項、第8 條第1 項規定，提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分（指系爭令函）均撤銷。
⒉被告應自換約日之翌日起按月給付原告如附表所示每月減
少之優惠存款利息及至清償日止按年息百分之五計算之利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈依行政程序法第92條第2項及司法院解釋第156號解釋之意
旨，被告95年1 月27日台人㈢字第000000000B號令所修正增訂發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之1 乃係針對退撫新舊制過度期間具有新舊制退休年資之請領退休金退休教育人員，就公保養老給付辦理優惠存款所為之限制，被告上開行政行為，其所規範之相對人為學校退休教職員此等確定或可得確定之多數人，且其作為內容之事實關係具體而明確，故應屬行政處分中與人有關之一般處分，行政院逕謂學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點之發布並非以特定人為對象，非為行政處分，尚嫌率斷。
⒉原告係公立學校之教職員，與國家間成立者係公法契約（
即行政契約），故原告與國家間既存在公法契約法律關係，公保養老給付金額優惠存款即屬契約內容之一部分，雙方即應受此契約內容之拘束，無由於未經他方同意之情形下片面修改契約約款，縱令國家確有公益上之理由而認有調整契約內容之必要，亦應遵守行政程序法第145 條至14
7 條之規定，並應補償原告優惠存款利息之損失。⒊「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3
點之1 之頒行有違法律保留、禁止溯及既往與信賴保護原則：
⑴銓敘部參照退休金優惠存款制度的精神，考量公保養老
給付與軍人保險的退伍精神，比照軍保的退伍給付享優惠存款制度，而於63年11月報請考試院「函准」行政院，「轉由」財政部「分函」中央銀行及臺灣銀行，自同年11月1 日起實施。銓敘部於同年12月17日訂定發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」規定，退休人員所領之公保養老給付金額，得連同一次退休金辦理優惠存款；領受月退休人員，所領之公保養老給付金額，得比照辦理，該要點並溯及自63年11月1 日起施行。64年2 月3 日，財政部奉行政院核准，訂定「學校退休教職人員保險養老優惠存款要點」，溯自63年11月
1 日起施行，並以財政部64年2 月3 日（64）台財錢字第1457號函釋公立學校退休教職員所領取的公保養老給付金額可比照退休公務人員辦理優惠存款。
⑵公立學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款，為退休金之一部，本質上係財產權，應受憲法保障：
關於公保養老給付金額優惠存款，係以公立學校退休教職員退休時之公保舊制年資養老給付最高月數，按當月保險俸（薪）給計算給付金額，其制度目的乃在照顧教職員退休後之生活，為退休金之一部，本質上係財產權，依憲法第15條及司法院釋字第400號解釋之意旨應受憲法保障。公保養老給付金額優惠存款之利率請求權亦屬公務員退休金請求權之一部分。
⑶被告逕以「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款
要點」第3 點之1 減少退休教職員之養老給付得辦理優惠存款金額之便宜措施，與法律保留之原則相悖，按公保養老給付金額優惠存款為退休金之一部，本質上係財產權，並涉及廣大軍公教人員及其眷屬退休生活之安定，應屬涉及公共利益之重大事項，故應有法律或法律授權之命令為依據之必要，無由以行政命令之方式加以規範。
⑷公務人員退休法第6 條退休金給與計有一次退休金與月
退休金及兼領者等5 種方式，被告此修正增訂之要點獨對「支領月退休金者」削減公保養老給付優惠存款額度，且並無正當理由，該行政行為明顯違反行政程序法第6條之平等原則。
⑸學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點
之1 第2 項規定：「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」第7 項規定：「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2 款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1 年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人現職待遇。」第8 項本文復規定：「前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比」，上開修正之發布施行溯及施行前已退休之教職人員，並影響要點發布實施後退休教職人員之公保養老給付得辦理優惠存款金額，且第7 項使本要點施行前已退休之教職人員公保養老給付優惠存款利息之既得權徒遭侵害，顯然違反禁止溯及既往原則。⑹被告以發布要點之方式，片面減少退休教職員之養老給
付得辦理優惠存款之金額，顯然違背「信賴保護原則」，違反司法院第525 、529 號解釋之意旨。
⒋本件之請求權依據係被告依95年1 月27日台人㈢字第0000
000000B 號令修正增訂發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之1 前之原「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」。又按「請求將來給付之訴，以有預為請求之必要者為限，得提起之。」「民事訴訟法…第246 條…之規定，於本節準用之。」民事訴訟法第246 條及行政訴訟法第115 條分別定有明文，為擴大將來給付之訴之適用範圍，凡居於未來履行狀態有實現給付之必要者，均可先行提起將來給付之訴。本件之請求權依據係原「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」，依被告依95年1 月27日台人㈢字第0000000000B號令修正增訂發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之1 之規定，原告於95年2 月16日後，陸續期滿換約時，勢必適用修新正之規定，對於言詞辯論終結前尚未期滿換約之原告而言，當有預為請求之必要。
㈡被告主張：
⒈原告因公保養老給付金額優惠存款事件，不服行政院95年
7 月5 日院臺訴字第0950088017號訴願決定提起行政訴訟案，因被告95年1 月27日台人㈢字第0000000000B 號令修正發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之1 屬行政規則，且非屬行政處分，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款之規定應裁定駁回。本件「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」係被告為規範公立學校退休教職員公保養老給付辦理優惠存款之金額、利率等相關事項，依權限所為之一般、抽象性規定，其含有反覆實施之作用，與行政訴訟法第4 條、第6 條及行政程序法第92條所定之行政處分或一般處分，其內容為具體、確定之事實關係，且其作用係一次完成，尚有不同，從而該要點究其性質係屬行政程序法第159 條第1 項所定之行政規則，復以被告修正發布該行政規則之行為，現行實務上一向視其與行政規則本身為一體，而不承認其為獨立之處分，最高行政法院59年判字第294 號（89年7 月1日改制前為行政法院）判例可資參照。
⒉被告審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時
修正，尚不足構成人民信賴之基礎，故亦無違反信賴保護原則：
⑴現行退休公教人員公保養老給付金額辦理優惠存款之方
式，係各該主管機關依「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」之規定核定得辦理優惠存款金額後，由原告與臺灣銀行簽訂定期存款契約，於期滿換約續存，另該優惠存款之規定，係屬給付行政措施，主管機關得本於權責，審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時修正，尚難謂受給付者得要求受領內容永久不變，實不足構成人民信賴之基礎，故亦無違反信賴保護原則。
⑵公保養老給付金額辦理優惠存款屬政策性福利措施，並
非公保法定給付項目，行政機關有合理自由形成之空間，與法律保留原則尚屬無違，亦無違反相關法制程序：依司法院釋字第443號解釋理由書、臺北高等行政法院92年度訴字第82號判決及最高行政法院94年度判字第1332號判決之意旨，公保養老給付優惠存款制度係政府早期為照顧退休軍公教人員退休生活之政策性福利措施，屬於給付行政之範疇，除涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。被告前以公保養老給付金額辦理優惠存款係給付行政措施，且僅適用於特定族群，其受法律規範之密度，較限制人民權益者寬鬆，而無以法律或法律授權之命令為依據之必要，爰依權限訂定學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點規範上開優惠存款辦理事項，係考量社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限予以修正該要點，以符法律之正當性與公平性，自無違反法律保留原則之情形，亦無違反相關法制程序之問題。反之，本件如依原告主張其屬涉及公共利益之重大事項而應為法律保留事項，則上開要點勢將因違反法律保留原則而違憲，致過去依該要點所取得之孳息均屬違法，其影響更甚，恐將損及公益。
⑶教育人員以其所具85年2 月1 日以前公保年資核發之養
老給付依「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並無溯及既往，僅往後生效一體適用，確實未生規範效力溯及既往之問題。
⑷學校退休教職員公保養老給付得辦理優惠存款之孳息，
係屬政府之福利性措施，尚非屬退休金之一部。依司法院釋字第580 號解釋所述，憲法第15條所保障人民之財產權，係指基於個人之人格發展自由，個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分，因而得自由與他人為生活資源之交換而言。以學校退休教職員公保養老給付優惠存款係依退撫新制施行前（85年1 月31日以前）參加公教人員保險之年資，按學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點附表所對照之得辦理優惠存款之本薪月數計算存款金額，並按優惠利率計息，屬政策性之福利措施，其存款金額減少雖使將來發生之孳息減少，惟依公教人員保險法規定應給予之公保養老給付金額及依學校教職員退休條例及其施行細則規定應核發之退休金金額並不會因而減少，從而被告為期教育人員退休所得臻於公平合理，基於社會整體經濟環境變遷，就部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給付辦理優惠存款之額度，並未減少原告之公保養老給付金額及退休金金額，尚無侵害原告之公保養老給付及退休金等財產權可言。另有關上開優惠存款將來發生之孳息，本質上僅係原告之期待利益，尚無從決定其使用、收益及處分，故與憲法保障之財產權無涉。
⑸就部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給
付得辦理優存之額度以達成政策目標，尚無違反平等原則：
①按平等原則，係指國家權力對於相同之事件應為相同
之處理，不同之事件則應為不同之處理，除有正當合理之事由外，否則不得為差別待遇。被告為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，且鑑於軍保之退伍給付得依陸海空軍退伍除役優惠儲蓄辦法規定辦理優惠存款，故於會商財政部等有關機關同意後，訂定發布學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點以為辦理之依據。茲以養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，並非公保之法定給付項目，其建制旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2月1日施行退撫新制後，因退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加一倍，造成部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，顯不合理。
②考量教育人員退撫新制自85年2月1日實施之後，由於
教育人員兼具實施前、後（退撫新、舊制）任職年資且支（兼）領月退休金者，於計算退休給與時已較為有利。舉例而言，具有舊制30年年資之教育人員，得支領月退休金為本薪之90% （前15年每年5%，第16年至30年每年1%）加新臺幣（下同）930 元（實物代金）；具有新制30年年資之教育人員，得支領月退休金為本薪2 倍之60% ，相當於本薪之120%（每年為本薪
2 倍之2%，相當於本薪之4%），但因85年2 月1 日新制施行以後須由參加退撫基金人員自行提撥部分退休儲金，爰具有純舊制30年與純新制30年之教育人員，其實際支領之月退休金約略相當。惟兼具新舊制年資各15年之教育人員，得支領月退休金相當本薪之135%（前15年每年5%，第16年至30年每年4%）於計算退休金時顯然較為有利，至支領一次退休金人員並無上開計算較為有利之問題。是以，本次教育人員退休所得合理化方案僅就支（兼）領月退休金且兼具新舊制年資之教育人員始有適用，且對於兼領月退休金人員係按其兼領比例計算。
③為期教育人員退休所得臻於公平合理，基於社會整體
經濟環境變遷，就部分退休所得偏高之已退休人員酌予調整其公保養老給付得辦理優存之額度以達成政策目標，係針對社會現象及問題尋求解決，且基於社會整體經濟環境變遷，符合公平原則。又被告考量符合養老給付優惠存款條件之已退休及未來退休教育人員，日後均屬優惠存款之存戶，臺灣銀行將持續辦理其優惠存款之續存作業，兩者均屬相同事物；基於相同事物，應為相同處理之平等原則，已退休與未來退休教育人員均應一體適用方案實施後修正之規定，始符合平等原則。
⑹被告審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時修正相關福利性措施，尚無違反誠信原則：
①優惠存款要點實施迄今，因國家經濟發展、社會環境
多所丕變，各項人事制度亦有大幅度之變革，現今學校教職員之待遇已逐漸向上調整，退休所得有大幅提昇。如今部分具有退撫新、舊制年資之學校教職員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，形成過度照顧之情形。加以國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息相對提昇，以及學校教職員待遇逐年調高及退休人數增加等因素，政府每年負擔之優惠存款差額利息更顯沉重，所負擔之總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，甚至有排擠其他給付行政措施預算（如各項社會福利支出）之可能性。如不即時進行制度改革，將可能產生當代人經濟上之利益，建築在對後代人之預支與侵占基礎上，造成代際間權益關係失衡，有違反社會正義等問題，依司法院釋字第485 及542 號解釋之意旨，尚無違反誠信原則。
②被告依前述諸號司法院解釋之意旨，就國家之經濟及
財政狀況，資源有效利用原則，注意學校教職員與一般國民間之平等關係，福利資源為妥善之分配等因素考量下，進行優惠存款要點之修正，僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其優惠存款額度，至於未超過該比例者，則仍得依原儲存額度辦理優惠存款。除可達到照護退休人員之基本生活需求，符合優惠存款要點建制之目的外，並可同時減輕國家財政負擔、促使社會福利資源有效運用，且有效降低退休學校教職員與一般人民退休所得間之差距，維持兩者間之平等關係。且現行退休公教人員公保養老給付金額辦理優惠存款之方式，係原告與臺灣銀行簽訂定期存款契約，於期滿換約續存，既屬定期契約，原告即無從期待契約完全不作更動之可能性，再者，此一定期契約係原告與臺灣銀行訂定，與政府並無任何契約關係，自無從推斷原告與政府訂有行政契約。是以，本部審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時修正優惠存款要點，尚無違反誠信原則。
⑺退休所得替代率之計算內涵已就學校整體行政事務之順
利推動及兼顧校園生態作整體考量，「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3點之1之規定，並無違法或不當。為期公教衡平一致，被告參照考試院院會審議通過之公務人員退休所得替代率分母（現職待遇）之計算內涵，研議教育人員方案之現職待遇計算內涵係包括本（年功）薪、學術研究費、主管職務加給及年終工作獎金等項目，雖與學校教職員退休條例、公教人員保險法均以本（年功）薪為計算給付基礎有所不同，惟因公保養老給付優惠存款係以學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點規範，並無法源依據，係屬為彌補退休所得不足之政策性福利措施，故並無違反學校教職員退休條例及公教人員保險法之規定。其中主管職務加給之計列與學校生態（教學現場係以從事教學工作之專任教師為主，非辦理行政業務之兼任行政人員）不完全符合，故有製造校園階級對立之批評。然而，迭有中小學校長反映，學校行政事務繁瑣，且教師兼任組長、主任所支主管職務加給偏低，致教師多不願兼任；又導師工作繁重、工作時間冗長，導師費僅月支2,000 元，教師亦多不願兼任導師。為期學校整體行政事務之順利推動，並兼顧校園生態（國小教師2/3 兼任導師，國中教師1/2 兼任導師），爰就中小學教師主管職務加給之計列，採積點制方式，以「曾任導師1 年1 點、組長
1 年1.5 點、主任（校長）1 年2 點」之標準計算點數後，按一定數額（2,000 元、3,000 元、4,000 元）或其半數計列，業已適度降低差距，減少階級對立問題之產生，實已就學校整體行政事務之順利推動及兼顧校園生態作整體考量，併此敘明。
⒊行政院57年2 月20日台（57）財字第1350號令規定略以，
優惠存款利息差額如何負擔向無明確規定，似可參照公務人員退休法施行細則第23條（現行第28條）規定，其退休金應屬於國庫省（市）縣（市）鄉鎮庫支出者，則其利息差額應分別由國庫省（市）縣（市）鄉鎮庫負擔，屬於公營事業機關營業預算下之支出者，其利息差額應由各該機關營業預算項下負擔。復查行政院79年4 月11日台79人政肆字第14525 號函略以，有關軍公教人員退休（伍）金及軍人優惠儲蓄存款利息之負擔方式，優惠存款利息與臺灣銀行牌告基本放款利率間之差額由各級政府負擔，臺灣銀行牌告基本放款利率與1 年期存款利率間之差額由各級政府與臺灣銀行各負擔半數。準此，基於公、教一致原則，各級公立學校教職員之一次退休金及公保養老給付金額之優惠存款差額利息（即扣除臺灣銀行應負擔之利息部分後，所餘各級政府應行負擔之部分）之負擔機關，亦依上開行政院57年2 月20日令規定辦理，亦即退休教職員之最後服務學校屬於國（省）立者，則由國庫（即教育部）支出，以教育部為支給機關；屬於直轄市立者，由直轄市庫支出，以直轄市政府為支給機關；屬於縣（市）立者，由縣（市）庫支出，以縣（市）政府為支給機關（參酌學校教職員退休條例施行細則第33條第1 項規定）。
⒋至於附表所列各原告之優惠存款差額利息，依上開規定，
除啟聰學校金澤端（編號11）、埔里高工柯教煉、張安福（編號13及43）、南投高中張台生（編號16）、中興高中補校陳堯階（編號41）、中興高中高賜彬（編號42）、臺中家商林秀慧（編號47）、臺中高工陳錦華（編號48）、彰化高中葉杉雄（附件內編號51）等9 位係由被告編列預算支應，及名間國中陳翠琴（編號18）係由南投縣政府編列預算支應外，其餘人員則各由其原服務學校所屬之直轄市或縣（市）政府編列預算支應。
⒌學校教職員退撫新制，係自85年2 月1 日起實施，依學校
教職員退休條例施行細則第38條第1 項規定: 「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」是以，於學校教職員退撫新制實施後，依新制標準（退休教職員本薪加一倍為退休金基數內涵）核發之一次退休金，已不得辦理優惠存款。故於退撫新制實施後，參加公務人員保險年資所核發之養老給付亦不得辦理優惠存款。被告原以64年3月24日台（64）人字第6870號函規定之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」係因退撫新制之實施，以85年12月23日行政院台85人政給字第43299 號函修正核定之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」亦配合修正之。
⒍被告95年1 月27日台人（三）字第0000000000B 號令修正
發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之1 之修法意旨：
⑴為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，且鑑於軍
保之退伍給付得依陸海空軍退伍除役優惠儲蓄辦法規定辦理優惠存款，故被告於會商財政部等有關機關同意後，訂定發布學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點以為辦理之依據。
⑵茲以養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施
，並非公保之法定給付項目，其建制旨在照顧早期退休所得偏低之教育人員，惟教育人員於85年2月1日實施退撫新制，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加一倍，造成部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，顯不合理，迭為各界批評，亟須加以改革。
⑶案經銓敘部邀請教育部、國防部、行政院人事行政局及
財主機關多次審慎研議，並陳報考試院審議結果，退休公務人員每月退休所得，依其任職年資長短，不宜超過現職人員在職每月所得85%至95%；另為適度平衡高低階職務人員退休所得之限制比率，簡任第12職等以上主管人員及政務人員，每月退休所得，依其任職年資長短，不宜超過現職人員在職每月所得75%至80%。為期軍公教人員衡平一致，被告配合上開考試院審議結果之精神，擬具學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1修正草案，報經行政院95年1月20日院授人給字第0950060538號函修正核定自95年2月16日起實施，並由被告依權責以95年1月27日台人（三）字第0000000000B號令修正發布在案。又被告95年1月27日台人（三）字第0000000000B號令修正發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3點之1屬行政規則，且非屬行政處分，原告不應提起本件行政訴訟。
理 由
壹、關於訴之聲明第1 項「訴願決定及原處分（指系爭令函）均撤銷。」部分
一、按提起行政訴訟法第4 條第1 項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，始得向高等行政法院提起。而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第
1 項定有明文。若非行政處分，提起撤銷訴訟，為不備起訴要件，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段規定裁定駁回之。
二、經查，被告為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，訂定發布學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，係被告基於教育主管機關之權責，就有關公立學校退休教職員公保養老給付辦理優惠存款之金額、利率等事項所發布之行政規則。嗣被告以85年2 月1 日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加一倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理，認宜對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，予以適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額，乃擬具「教育人員退休所得合理化方案」、學校退休教職員公保養老給付優惠存款要點第3 點之1 修正草案，報經行政院以95年1 月20日院授人給字第0950060538號函准予修正核定後，被告以系爭令函修正增訂發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之l ，自00年0 月00日生效。經核被告以系爭令函修正增訂發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之l ，為行政規則之修正增訂，非屬行政機關就公法上具體事件對人民所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，揆諸首揭說明，自非行政處分。原告對之提起撤銷訴訟，不備起訴合法要件。原應以裁定駁回，惟本院以程序上更慎重之判決程序駁回該部分之訴。
貳、關於訴之聲明第2 項「被告應自換約日之翌日起按月給付原告如附表所示每月減少之優惠存款利息及至清償日止按年息百分之五計算之利息。」部分
一、原告金澤端（編號11）、柯教煉（編號13）、張台生（編號16）、陳堯階（編號41）、高賜彬（編號42）、張安福（編號43）、林秀慧（編號47）、陳錦華（編號48）、葉杉雄（編號51）等9 人部分：
㈠其中原告張台生（編號16）、高賜彬（編號42）等2 人部分：
⒈依原告（全體）之主張：被告以系爭令函修正增訂發布「
學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之l ，自00年0 月00日生效，因渠等於退休時並無上揭「退休所得替代率上限百分比」之限制，上開修正增訂要點第3 點之1 有違法律保留、禁止溯及既往與信賴保護原則，致原告因上開要點之修正而減少公保養老給付優惠存款利息各如附表所示，爰提起給付訴訟，請求「被告應自換約日之翌日起按月原告給付如附表所示每月之優惠存款利息及至清償日止按年息百分之五計算之利息。」云云，核係直接提起一般給付訴訟，請求被告給付優惠存款利息之差額。
⒉查原告張台生（編號16）、高賜彬（編號42）等2 人，在
上開修正增訂要點第3 點之1 發布後，因原優惠存款契約尚未期滿，亦尚未經被告作成重新核定（降低）渠等得辦理續存之金額，為兩造所不爭，並有附表、被告提出「提起訴願情形調查表」（被告提出資料第76頁）可稽。按提起一般給付之訴請求金錢給付，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時始可為之。關於退休教師之公保養老給付優惠存款利息應按最高多少金額辦理優惠存款，應由其教育主管機關依法核定，若其得辦理優惠存款之最高金額因法令修正而有所變更，亦應由其教育主管機關重新核定，法院尚不得代替行政機關為之，在教育主管機關重新核定之前，退休教師之優惠存款利息差額請求權尚未確定，該退休教師尚不得逕行提起一般給付之訴；如該退休教師對教育主管機關之重新核定不服時，亦應先循撤銷訴訟之程序請求救濟，並不得逕行提起一般給付訴訟。
⒊原告張台生（編號16）、高賜彬（編號42）等2 人，既因
原優惠存款契約尚未期滿，亦尚未經被告作成重新核定（降低）渠等得辦理續存之金額，已如前述，逕提起所謂將來給付訴訟，直接請求行政法院判決給付優惠存款利息差額如聲明所示（參照附表）。其在被告作成重新核定得辦理優惠存款之最高金額之行政處分前，直接請求被告於將來給付優惠存款利息差額之請求權尚未確定，且提起將來給付訴訟亦無必要，揆諸前揭說明，自難認其請求為有理由。
㈡其中原告金澤端（編號11）、柯教煉（編號13）、陳堯階（
編號41）、張安福（編號43）、林秀慧（編號47）、陳錦華（編號48）、葉杉雄（編號51）等7 人部分：
⒈原告金澤端等7 人，因優惠存款契約期滿，經被告在上開
修正增訂要點第3 點之1 發布後，分別作成重新核定（降低）渠等得辦理續存之金額，有下列各函文（被告提出資料第106 至133 頁）及提起訴願情形表（被告提出資料第76頁）可稽，即：
⑴原告金澤端（編號11），被告（中部辦公室）以95年7
月29日教中（人）字第0950513513號核定「公保養老給付按最高金額1,294,667 元辦理」。並經送達（95年8月2 日大宗郵件交寄資料附被告提出資料第120 頁），其迄未提起訴願，該核定已告確定。
⑵原告柯教煉（編號13），被告（中部辦公室）以96年1
月30日教中（人）字第0960501880號核定「公保養老給付按最高金額916,133 元辦理」。經96年4 月19日訴願不受理（被告提出資料第77頁）後，迄未提起行政訴訟（本院卷第148 頁），該核定已告確定。
⑶陳堯階（編號41），被告（中部辦公室）以96年5 月17
日教中（人）字第0960506818號核定「公保養老給付按最高金額1,493,533 元辦理」。並經送達（96年5 月29日簽收，被告提出資料第124 頁），迄未提起訴願（見本院卷第154 頁），該核定已告確定。
⑷原告張安福（編號43），被告（中部辦公室）以95年7
月29日教中（人）字第0950513806號核定「公保養老給付按最高金額848,667 元辦理」。經96年1 月19日訴願決定不受理（被告提出資料第82頁）後，迄未提起行政訴訟（本院卷第149 頁），該核定已告確定。
⑸林秀慧（編號47），被告（中部辦公室）以96年4 月22
日教中（人）字第0960506968號核定「公保養老給付按最高金額1,087,633 元辦理」。並經送達（96年5 月9日簽收，被告提出資料第128 頁），迄未提起訴願（見本院卷第154 頁），該核定已告確定。
⑹陳錦華（編號48），被告（中部辦公室）以95年7 月29
日教中（人）字第0950513646號核定「公保養老給付按最高金額992,467 元辦理」。並經送達（95年8 月29日簽收，被告提出資料第133 頁），迄未提起訴願，該核定已告確定。
⑺原告葉杉雄（編號51），被告（中部辦公室）以95年7
月28日教中（人）字第0950512474號核定「公保養老給付按最高金額1,398,893 元辦理」。經96年1 月16日訴願決定不受理（被告提出資料第86頁）後，迄未提起行政訴訟本院卷第151 頁），該核定已告確定。
⒉被告既在上開修正增訂要點第3 點之1 公布後作成上述7
件重新核定「公保養老給付辦理優惠存款續存最高金額」之行政處分，原告金澤端等7 人如有不服，應循序提起訴願及撤銷之訴，請求救濟，尚不得逕行提起一般給付訴訟，請求優惠存款利息之差額。惟查，原告金澤端（編號11）、柯教煉（編號13）、陳堯階（編號41）、張安福（編號43 ） 、林秀慧（編號47）、陳錦華（編號48）、葉杉雄（編號51）等7 人之被告重新核定「公保養老給付辦理優惠存款續存最高金額」行政處分已屬確定，依法具有形式存續力，即對該7 名原告而言，具有不可爭力，應受拘束。因而，本件得以確定原告金澤端（編號11）、柯教煉（編號13）、陳堯階（編號41）、張安福（編號43）、林秀慧（編號47）、陳錦華（編號48）、葉杉雄（編號51）等7 人並無優惠存款利息之差額請求權，渠等請求行政法院判決給付優惠存款利息差額如聲明所示（參照附表），自無理由。
二、其餘原告尤月華等42人（除上開原告金澤端等9 人外）部分：
㈠按行政院57年2 月20日台（57）財字第1350號令略以，優惠
存款利息差額如何負擔向無明確規定，似可參照公務人員退休法施行細則第23條（現行第28條）規定，其退休金應屬於國庫省（市）縣（市）鄉鎮庫支出者，則其利息差額應分別由國庫省（市）縣（市）鄉鎮庫負擔，屬於公營事業機關營業預算下之支出者，其利息差額應由各該機關營業預算項下負擔等語。行政院79年4 月11日台79人政肆字第14525 號函略以，有關軍公教人員退休（伍）金及軍人優惠儲蓄存款利息之負擔方式，優惠存款利息與臺灣銀行牌告基本放款利率間之差額由各級政府負擔，臺灣銀行牌告基本放款利率與一年期存款利率間之差額由各級政府與臺灣銀行各負擔半數等語。準此，基於公、教一致原則，各級公立學校教職員之一次退休金及公保養老給付金額之優惠存款差額利息（即扣除臺灣銀行應負擔之利息部分後，所餘各級政府應行負擔之部分）之負擔機關，亦依上開行政院行政院57年2 月20日台（57）財字第1350號令規定辦理。復參以學校教職員退休條例第9 條規定：「（第1 項）教職員退休金應由政府負擔之費用，在國立學校，由國庫支給；在省（市）立學校，由省（市）庫支給；在縣（市）立學校，由縣（市）庫支給。（第
2 項）自中華民國88年7 月1 日起，因臺灣省政府功能業務與組織調整，併入教育部之省立學校，其教職員之退休金，改由國庫支給，不受前項之限制。」（88年10月27日修正發布）學校教職員退休條例施行細則第33條第1 項規定：「教職員在本條例修正施行前任職年資之退休金、撫慰金與依法應由各級政府編列預算支付之各項加發之退休金及本條例第
21 條 之1 第5 項之補償金，依其最後服務學校，屬於國（省）立者，由國庫支出，以教育部為支給機關；屬於直轄市立者，由直轄市庫支出，以直轄市政府財政局為支給機關；屬於縣（市）立者，由縣（市）庫支出，以縣（市）政府為支給機關。」可知，關於優惠存款利息差額（指優惠存款利息與臺灣銀行牌告基本放款利率間之差額），退休教職員之最後服務學校屬於國（省）立者，則由國庫（即教育部）支出，以教育部為支給機關；屬於直轄市立者，由直轄市庫支出，以直轄市政府為支給機關；屬於縣（市）立者，由縣（市）庫支出，以縣（市）政府為支給機關。
㈡原告尤月華等42人退休前最後服務學校如附表所示，並有學
校教職員月退休金證書在卷可稽，核定退休及公保養老給付優惠存款之核定機關亦如附表所示，分屬臺中縣市政府、苗栗縣政府、南投縣政府、彰化縣政府，均非被告。渠等優惠存款利息差額（指優惠存款利息與臺灣銀行牌告基本放款利率間之差額），自應以上開各該縣市政府為支給機關，並非被告。原告尤月華等42人對辦理優惠存款之最高金額重新核定有所不服，得先對於作成重新核定之各該縣市政府提起撤銷訴訟請求救濟，本不得對各該縣市政府直接提起一般給付訴訟，請求判決給付優惠存款利息差額。惟原告尤月華等42人本件以教育部為被告，向並無負擔渠等有關優惠存款利息暨其差額義務之教育部請求如訴之聲明第2 項，查此部分給付之聲明原所合併之撤銷訴訟為不合法，已如前述，其既成為獨立之訴訟，依原告尤月華等42人主張以教育部有給付義務，訴請其給付，因渠等對於教育部並此項請求權（渠等優惠存款利息差額之支給機關並非教育部），其訴為無理由，應予駁回。
綜上所述，原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第3 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 9 月 13 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 王碧芳法 官 胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 9 月 13 日
書記官 陳幸潔