臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02904號原 告 甲○○被 告 臺北縣政府消防局代 表 人 黃德清（局長）訴訟代理人 丙○○
乙○○上列當事人間因加給事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國95年8月1日95公審決字第0243號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文駁回原告之訴。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告前於民國（下同）91年12月31日調任被告所屬行政室法制職系課員，並自任該職起按公務人員專業加給表（下稱專業加給表）（五）規定支領專業加給。嗣被告以其歸列法制職系之課員是否係專業加給表（五）之適用對象而得支領專業加給發生疑義，乃以95年2月8日北消人字第0950003306號函請臺北縣政府釋示，經臺北縣政府以95年2月16日北府人三字第0950076456號函復被告，略以「臺北縣政府消防局組織規程」第3條第8款規定並未設有法制單位或明定專任辦理法制業務之職務，是被告歸列法制職系之課員，尚不合依專業加給表（五）支領專業加給，又如有不依規定項目及數額支給者，其溢領數應依公務人員俸給法第19條第1項規定，予以追繳等語。被告遂以95年2月24日北消人字第0950005048號函原告，自95年3月起專業加給核給依專業加給表
（一）支給，另溢領91年12月31日至95年2月之專業加給共新臺幣（下同）224,461元，請於文到30日內繳回溢領數等語。原告對被告95年2月24日上開函不服，提起復審，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、復審決定及原處分均撤銷。
２、命被告發給原告95年3月至7月之法制人員專業加給共計24,325元。
３、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、原告原任職金山鄉公所調解會秘書，領有法制專業加給，因被告於行政院人事行政局網站刊登徵求法制職系課員而前往應徵，在面試時未言明該職務無法制專業加給。嗣原告於91年12月31日調任被告行政室擔任第2任法制課員，經銓敘合格為法制職系課員，並自擔任該職之日起，經被告續發法制專業加給，此專業加給自87年被告機關設立起，第1任法制人員陳雅瑩（現職臺灣臺中地方法院檢察署檢察官）即領取。詎被告逕以95年2月24日北消人字第0950005048號函，自95年3月起停發原告法制專業加給，並向原告追繳自91年12月31日至95年2月28日止之法制專業加給。原告不服，循序提起本件訴訟，訴請撤銷原處分，並請被告給付自95年3月至7月停發之法制專業加給計24,325元【依專業加給表（五）規定，委任第5職等人員之專業加給為22,395元，減去依專業加給表（一）規定之原告所領取加給為17,530元，差額為4,865元，而因原告已於95年8月離職，故乘以5個月（95年3月至同年7月止）共計24,325元】。
２、被告以依臺北縣政府消防局組織規程第3條第8款規定行政室掌理研考、文書、公關、法制、印信等事項，未有明定專任辦理法制業務之職務，認原告無專業加給表（五）之適用云云。惟依上開規程第3條第8款規定觀之，既已明定行政室辦理法制業務，何謂無「明定專任」辦理法制業務之職務？且被告以其向臺北縣政府及行政院人事行政局請釋結果，認原告不符合專業加給表（五）之「雖未設法制專責單位，但其組織法規明定辦理法制業務之職務」規定云云。惟組織法規是否符合發給專業加給，並非原告所知，即便被告人事單位仍須發函向上級人事單位請求釋示，且該任官處分非由原告以違反行政程序法第119條規定情形令被告作成，故自原告到職之日起，既經被告同意作成任官處分，原告對於該處分內容，包括官等、俸給、年資等即信賴被告之處分而有信賴保護原則之適用，亦為復審決定所肯認。
３、原告在被告機關實際辦理國家賠償、法制、訴願業務，多次為被告機關國家賠償、民事、行政訴訟案件之訴訟代理人，並協助法規制訂、處理訴願、工程及採購契約及車禍案件之爭議處理，案件繁多，不及詳載，可見原告係實際從事法制作業，參照臺中高等行政法院94年度訴字第389號判決：「．．公務人員之專業加給，係以激勵現職人員為核發意旨，．．均具有服勤工作始應支給之特性，須以有『擔任職務之事實』為要件，．．」之意旨，原告既實際從事法制業務，為符合發給法制專業加給之法制人員，被告驟然停發原告之法制專業加給，侵害原告權利。
４、復審決定以原告於被告機關任職期間，係以委任第3、4職等，權理第5職等之法制人員，依公務人員加給給與辦法第5條規定：「職務加給、技術或專業加給均依其銓敘審定職等支給。．．」認原告所敘職等既未達委任第5職等以上，不合依專業加給表（五）規定支給專業加給云云。惟該機關卻未審查同法第5條但書規定：「．．但權理人員，依權理之職務在職務列等表上所列最低職等支給。」，原告經銓敘部審定之銓敘函載明係「准予權理」委任第5職等，且原告所擔任之法制課員係跨第5至7職等，依上開但書規定，領取委任第5職等之法制專業加給，應屬合法，故復審決定之專業性顯然不足，侈言依法保障公務人員權利。
５、復審決定除認原告無行政程序法第119條不值得信賴之情事外，復稱原告溢領之加給差額，經與公務人員支領專業加給之平等性，貫徹依法行政原則及國庫財政等公益衡酌，原告主張之信賴利益並非顯然大於所欲維護之公益，應無行政程序法第117條第2款規定適用云云。惟其所據以論理之法律基礎已適用錯誤，故其推論尚待斟酌。原告所領取之法制加給係逐月給付，原告信賴被告決定之存在，已就原告生活關係作適當安排，縱依復審決定推論為違法之授益處分，然參諸本院89年度訴字第2262號判決理由一：「．．違法行政處分如係提供連續之金錢或其他得分割之物的給付，倘受益人已信任該行政處分之存續，縱經斟酌對公益之影響，固仍得將之撤銷，惟受益人已使用所提供之給付而不存在者，亦無須返還，以避免受益人之財產損失。」、理由四：「惟查政府機關或其他公權力團體之行政處分，如導致人民對現存法關係狀態之信賴落空，且使其在無預期之情況下，因而負擔新的不利益或喪失已得之利益，對於人民而言，此新負擔縱使在考量更重要公益之追求下有其必要，然此項不可預期之新負擔，亦非人民所必須接受，此即前述行政法上所謂之信賴保護原則。．．但原告所兼任職務之主管職務加給，係按月連續給付之金錢，又係原告信賴被告之決定存在，已就其生活關係作適當之安排，揆諸首開說明，被告撤銷違法之授予利益行政處分之效力，不宜溯及既往，．．本件原處分未兼顧原告財產保護之權益，僅基於公益之考量而撤銷未依法行政之主管職務加給之行政處分，使其效力溯及既往，．．而未考量原告之信賴利益，有違行政法之信賴保護原則．．」之意旨，縱被告所為係違法之行政處分，惟為維護具憲法位階之信賴保護原則，亦不得追繳。況原告所受給付專業加給之處分係合法處分，故被告驟對原告追繳3年又2個月加給，實已違反信賴保護原則，原處分及復審決定均屬違法。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「職務加給、技術或專業加給均依其銓敘審定職等支給。．．」、「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。」公務人員俸給法第18條第1項授權訂定之公務人員加給給與辦法第5條第1項及第13條分別定有明文。
２、次按91年6月1日修正發布及現行專業加給表，其適用對象欄規定：「以下機關或單位內法制人員，同時符合：⑴職務歸列『法制職系』；⑵具法律系所畢業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師考試及格；及⑶辦理法制、訴願、調解業務等3項要件者為限：．．⑸雖未設置法制專責單位，但其組織法規明定辦理法制業務之職務（例如各機關歸列法制職系並專任辦理法制業務之參事；各縣、市政府秘書室編制內歸列法制職系之法制專員；各縣市議會秘書室歸列法制職系之專員）。」
３、參照行政院人事行政局84年9月5日84局給字第24262號書函意旨，雖未設法制專責單位，但其組織法規明定辦理法制業務之職務者，並准予依規定支領法制人員專業加給，惟為避免爾後各機關紛紛修改其編制表，因而造成中央與地方執行標準寬嚴不一及徒增行政作業困擾，於修正編制表加註法制業務之職務時，應就其法制業務之質與量從嚴審核，並明定以1人為限，經主管機關確依規定列冊管制，以杜寬濫等語。
４、原告係於91年12月31日到職，其職務歸列為法制職系，而其係東海大學法律系畢業，亦係辦理法制業務，符合專業加給表（五）之3項要件，惟不符上開專業加給表（五）之適用對象規定。亦即，原告在91年到職時，係委任3職等權理委任5職等之課員，惟依行為時臺北縣政府消防局組織規程第3條第8款及依同規程第11條（94年12月14日修正為第10條）所定編制表，並未設有法制專責單位或明定辦理法制業務之職務，原告所任課員職務亦未在被告編制表備考欄中註明係辦理法制業務，即與上開專業加給表規定不符。又被告95年10月25日修正後之編制表，已明定辦理法制業務之職務，故自該日起，擔任該職務者，方得領取法制人員專業加給。此外，被告於95年1月5日以電子郵件致行政院人事行政局之「局長信箱」詢問，並於95年2月8日函請臺北縣政府釋示，均答覆以原告所領法制專業加給不合專業加給表（五）之規定，其溢領數應依公務人員俸給法第19條第1項規定予以追繳。
５、參照行政院81年6月24日台（81）院人肆字第22721號規定，行政院於訂定專業加給之最低支給標準時，即衡酌委任第5職等以下人員之職責程度及法制人員專業加給之本旨等因素綜合考量，委任第4職等以下人員不宜放寬支領是項專業加給。是原告自91年12月任職，所敘職等未達委任第5職等，與專業加給表（五）之規定不符。被告據以追繳原告溢領法制專業加給，揆諸上開規定，並無不合，亦有公務人員保障暨培訓委員會95年2月14日95公審決字第40號復審決定可參。又原告任職時係以委任3職等權理委任5職等職缺，而被告作成處分當時，其亦係以委任4職等權理委任5職等職缺，依公務人員加給給與辦法第5條第1項但書規定，自得領取所權理之職務在職務列等表上所列最低職等職務加給、技術或專業加給，惟因其不符專業加給表（五）之法制人員專業加給規定，已如前述，故僅能領取一般行政5職等之專業加給。
６、按行政法上之信賴保護原則，係因行政機關之表示意思於外之外觀、事實行為之存在或行政處分，有信賴基礎之存在，人民因而產生信賴行為，而此信賴值得保護者而言。本件係被告承辦人員之疏忽，使原告溢領法制專業加給，惟依上開規定，原告不得領取法制專業加給，難謂原告此單純消極受被告支給法制專業加給，有信賴之基礎而值得保護。是被告收回原告溢領之加給，與信賴保護原則無違。又法理為行政法法源之一，無法律上原因而受利益，為不當得利，自應返還其利益，此項不當得利之法理，於行政法上亦有適用。而公教人員待遇及相關加給等津貼之核給，應依法令規定為之，如超出核薪範圍，不依法令規定支給時，支付機關並無裁量彈性，所超過法令規定之給付，即屬實質不合法，形式上亦有瑕疵，自屬公法上因無法律原因之給付而為不當得利，受領人自應予返還，故被告因原告溢領法制專業加給，依公法上不當得利之法理向原告收回，並無違誤，亦有最高行政法院95年度判字第702號判決可資參照。至於原告所提前任法制人員陳雅瑩自87年起亦有領取法制人員專業加給，因其已離職超過5年，被告目前尚在研究公法上請求權有無罹於時效消滅的問題。
理 由
一、被告代表人原為顏振嘉，嗣變更為黃德清，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按公務人員俸給法第18條第1項規定：「本法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額及其他事項，由考試院會同行政院訂定加給給與辦法辦理之。」依該法授權訂定之公務人員加給給與辦法第5條第1項規定：「職務加給、技術或專業加給均依其銓敘審定職等支給。但權理人員，依權理之職務在職務列等表上所列最低職等支給。」同辦法第13條規定：「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。」查91年6月1日修正發布及現行專業加給表（五）之官等職等均規定，適用於委任第5職等以上人員；其適用對象欄規定：「以下列機關或單位內人員，同時符合：（1）職務歸列『法制職系』；
（2）具法律系所畢業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師考試及格者；及（3）辦理法制、訴願、調解業務等3項要件者為限：（1）依組織法、組織條例、組織通則、組織規程所設置之法制機構或法制單位。（2）經行政院核定或由直轄市政府及縣（市）政府依授權核定以任務編組型態所設置之法制機構或法制單位。（3）．．．
（5）雖未設法制專責單位，但其組織法規明定辦理法制業務之職務（例如各機關歸列法制職系並專任辦理法制業務之參事；各縣、市政府秘書室編制內歸列法制職系之法制人員；各縣、市議會秘書室歸列法制職系之專員）。」同表附註２規定：「為維護現職人員之既有權益，在本表修正生效（91年6月1日）前，各機關已依原規定支給法制人員專業加給有案之現職法制人員：（1）其係以符合「曾修習主要法律學科20學分」而支給有案者，繼續支給至調離原機關辦理法制、訴願、調解業務之單位或職務為止。（2）其係於83年6月1日前支給有案，但未具本表所定之資格要件者，繼續支給至調離原機關原職務為止。」是依上開規定，各機關法制人員除原已依91年6月1日專業加給表（五）修正發布前之規定，支給專業加給有案者，同意繼續支給至其調離原機關原職務為止外，其餘法制人員須其組織法規明定辦理法制業務之職務，及屬委任第5職等以上人員，並同時符合上開要件者，始得按專業加給表（五）之規定支領專業加給。又如有不依規定項目及數額支給者，其溢領數應依公務人員俸給法第19條第1項：「各機關不得另行自定俸給項目及數額支給，未經權責機關核准而自定項目及數額支給或不依規定項目及數額支給者，審計機關應不准核銷，並予追繳。」之規定，予以追繳。
三、本件原告前於91年12月31日調任被告所屬行政室法制職系課員，並自任該職起按專業加給表（五）規定支領專業加給。嗣被告以其歸列法制職系之課員是否係專業加給表（五）之適用對象而得支領專業加給發生疑義，乃以95年2月8日北消人字第0950003306號函請臺北縣政府釋示，經臺北縣政府以95年2月16日北府人三字第0950076456號函復被告，略以「臺北縣政府消防局組織規程」第3條第8款規定並未設有法制單位或明定專任辦理法制業務之職務，是被告歸列法制職系之課員，尚不合依專業加給表（五）支領專業加給，又如有不依規定項目及數額支給者，其溢領數應依公務人員俸給法第19條第1項規定，予以追繳等語。被告遂以95年2月24日北消人字第0950005048號函原告，自95年3月起專業加給核給依專業加給表（一）支給，另溢領91年12月31日至95年2月之專業加給共224,461元，請於文到30日內繳回溢領數等語。原告對被告95年2月24日上開函不服，提起復審，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：
１、公務人員之加給，依公務人員俸給法第5條規定，分為職務加給（對主管人員或職責繁重或工作具有危險性者加給之）、技術或專業加給（對技術或專業人員加給之）及地域加給（對服務邊遠或特殊地區與國外者加給之）3種。其中技術或專業加給又涉及各種不同之技術及專業，所需之專業程度、資格條件各有不同，有涉及極細節性、技術性之事項者，無法鉅細靡遺皆於法律中訂定，故法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。而行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之命令，自為法之所許。經查公務人員俸給法第18條第1項授權考試院會同行政院訂定公務人員加給給與辦法，該給與辦法第13條又明定該辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。查專業加給表（五）即為法制人員專業加給，對於申請支領該項加給之資格條件予以明文規定，核與公務人員俸給法第18條第1項及公務人員加給給與辦法第13條之規定並無牴觸，且與法制人員專業加給之訂定旨在延攬學有專精之法制人才之立法目的相符，自與法律保留原則無違，同時促使憲法賦予人民之行政上及司法上受益權獲得確保，亦符合比例原則之要求，甚且專業加給表（五）附註2規定，在該表修正生效（91年6月1日）前，支給法制人員專業加給有案者，同意繼續支給至其調離原機關原職務為止，已兼顧現職人員之既有權益，合於信賴保護原則之要求，亦與憲法及法律授權意旨無違，自得予以援用。
２、依原告之學歷、歷年銓審及考績綜合資料，原告係東海大學法律系畢業，自91年12月31日起任被告所屬行政室法制職系課員迄95年7月止，辦理法制業務，雖符合專業加給表（五）之職務歸列法制職系、法律系畢業及辦理法制業務等3項要件。然原告任職被告所屬行政室法制職系課員期間，均係以委任第3職等或第4職等合格實授資格，權理委任第5職等職務，且原告歷至94年考績結果，核敘委任第4職等本俸5級340俸點，並不符合專業加給表（五）之適用對象，必須係官職等為委任第5職等以上人員之規定（行政院於訂定法制人員專業加給之最低支給標準時，即衡酌委任第5職等以下人員之職責程度及法制人員專業加給之本旨等因素綜合考量，委任第4職等以下人員不宜放寬支領是項專業加給）。且依原告任職被告機關時之臺北縣政府消防局組織規程第3條第8款規定及依同規程第11條（94年12月14日修正為第10條）所定編制表，並未設有法制專責單位或明定辦理法制業務之職務，原告所任課員職務亦未在被告編制表備考欄中註明係辦理法制業務，不符合專業加給表（五）所列5種機關或單位內法制人員之規定。是原告自91年12月31日起任被告所屬行政室法制職系課員迄95年7月止，被告均按專業加給表
（五）之月支數額支給其法制人員專業加給，於法自屬違誤。
３、原告主張其得依公務人員加給給與辦法第5條第1項規定，依權理之職務在職務列等表上所列最低職等支給乙節。查原告於91年12月31日任職時，係以委任第3職等權理委任第5職等職缺，而被告作成本件處分當時，原告亦係以委任第4職等權理委任第5職等職缺，依公務人員加給給與辦法第5條第1項但書之規定，原告自得領取所權理之職務在職務列等表上所列最低職等之職務加給、技術或專業加給，惟因其不符合專業加給表（五）之法制人員專業加給之規定，已見前述，故原告僅能依專業加給表（一）領取一般公務人員第5職等之專業加給，從而，原處分並無如原告所言違反公務人員加給給與辦法第5條第1項所定依權理之職務（原告係權理委任第5職等之職務）在職務列等表上所列最低職等支給（一般公務人員專業加給）之情事可言。
４、原告主張本件有信賴保護原則之適用乙節。第查行政法上之信賴保護原則，係因行政機關之表示意思於外之外觀、事實行為之存在或行政處分有信賴基礎之存在，人民因而產生信賴行為，而此信賴值得保護者而言。至於法制人員專業加給如何支給，係以公務人員俸給法第18條第1項、公務人員加給給與辦法第13條及專業加給表（五）之規定為認定基礎，業如前述，本件固係被告之疏失，使原告溢領法制人員專業加給，然依上開規定，原告本即不得領取法制人員專業加給，難謂原告此單純消極受被告支領之法制人員專業加給而有信賴基礎並值保護。況原告係東海大學法律系畢業，並辦理法制業務，對於上開有關法制人員專業加給之規定，應在其可得知悉之範圍，衡情其不知悉仍有重大過失，其信賴仍不值得保護，從而被告收回原告溢領之法制人員專業加給，與信賴保護原則並無違背。又所謂信賴利益，係指信賴原行政處分或行政法規有效而另有表現之行為以獲取預期之利益而言，信賴利益並非現存之利益，因此單純將現存利益予以花費生活，尚難認為係信賴表現之行為，退步言之，縱認原告之不知並無重大過失，惟其既無於領取法制人員專業加給後，另有安排規劃或信賴之行為而產生預期之利益，其僅單純的予以消費生活，尚難認其已有信賴表現之行為，核與信賴利益保護之要件不符。再公法上不當得利返還請求權（行政程序法第127條規定參照）係建立在依法行政之理論基礎上，須受信賴利益保護原則之拘束，此與私法上不當得利返還請求權完全以私權之衡平作為立論基礎，實有相當之差異，是公法上不當得利返還之範圍，自不能完全準用民法之規定，依學者通說，民法第182條第1項即不在準用之列（最高行政法院95年度判字第1210號判決意旨參照），是原告主張其免負返還責任，被告不得追繳云云，要嫌無據。
四、綜上所述，本件被告以原告不符合專業加給表（五）之適用對象而不得支領該項法制人員專業加給，爰以95年2月24日北消人字第0950005048號函知原告，自95年3月起專業加給核給依專業加給表（一）支給，另溢領91年12月31日至95年2月之專業加給共224,461元，請於文到30日內繳回溢領數等語，徵諸上開規定及說明，並無違誤。復審決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷復審決定及原處分，並請求判命被告發給原告95年3月至7月之法制人員專業加給共計24,325元，均為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 17 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 楊莉莉法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 5 月 17 日
書記官 方偉皓