臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03049號原 告 蔡碧珠即三兆汽車商行訴訟代理人 丁○○被 告 臺北市政府代 表 人 甲○○（市長）訴訟代理人 乙○○
丙○○上列當事人間因確認行政處分無效事件，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告為減少遊動廣告物車輛長期停放於臺北市道路，占用有限路邊停車資源，並提高臺北市路邊停車格位週轉率，於民國（下同）93年8 月6 日至94年7 月13日分4 階段，禁止遊動廣告物車輛停放臺北市路段。原告以被告上述第4 階段94年7 月13日府交三字第09405898300 號令：「自94年8 月1日零時起禁止遊動廣告物車輛於每日上午7 時至下午9 時（國定例假日除外）停放本市○○道路」（下稱原處分）無效為由，於95年5 月15日向被告請求確認無效，經被告於95年
6 月2 日函復為有效行政處分後，提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈確認臺北市政府94年7 月13日府交三字第09405898300號
公告，內容主旨「遊動廣告物車輛」自94年8 月1 日起於每日上午7 時至下午9 時止（國定例假日除外）停放臺北市○○道路之行政處分無效。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按「遊動廣告車輛」行政法上之義務，其構成要件，規範
懲處違規效果非依「地方制度法」規定之自治條例制定，其公告要非合法。最高行政法院94年11月份庭長法官聯席會議決議及95年度判字第358 號裁判意旨，明確宣示限制地方自治區域人民之權利義務事項，應以「自治條例」定之，既具體又明確。被告不許巧立名目，自為解釋其適用法律之空間，或稱之法律漏洞之補充。
⒉原處分規範對象係「遊動廣告物車輛」，然其規範「遊動
廣告車輛」之實體法上行政義務，係依據台北市政府90年12月25日府法三字第09018551300 號令發布公告。其遊動廣告之實體法，非以自治條例規範定義。被告制定之「自治規則」內容有關「遊動廣告」之相關管理及限制規範，其對人民即原告，在法律實體層面是否足夠有效，據以限制人民有關「營業權」之行使，自當由法院依法判斷。另原告僅順提示「法律保留原則及工作權」事項相同意旨政府如因「公益」所需，得限制人民權利義務時，需受法律保留原則拘束，此為行政法之重大原則之一，政府施政不得違背。
⒊又按行政罰法第1 條：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒
入或其他行政罰之處罰時，適用本法。」第2 條第1 款末段：「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。」第
4 條：「違反行政法上之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」第6 條：「在中華民國領域內違反行政法上義務應受處罰者，適用本法。」行為時行政罰法之規定如上。是被告規範「遊動廣告」之行政義務非由「自治條例」制定，事屬明確。
⒋「台北市廣告物暫行管理規則」內容旨稱「遊動廣告」部
分之有關須經申請程序始得設置及其相關管理規範、定義要件等等皆非屬自治條例制定，自不能依此，處分原告非依申請不能設置，為發動行政執行法之「代履行」，強制拆除原告車體上廣告物之高權行政干預措施。是原處分程序上合法，然「遊動廣告車輛」之定義、構成要件皆非由「自治條例」規範形成，是被告違反法律保留原則，侵害原告之工作權及營業權，任意禁止原告所有車輛（定義為遊動廣告），停放台北市市區○○道路。被告恣意違反行政罰法、地方制度法第30條第2 項規定相關規定亦屬顯然。
⒌被告指摘原告之「遊動廣告」，佔用停車格位、影響廣大
民眾停車空間及侵害其他人民停車、影響停車秩序進而有違公益等情事，並無輔以道路歷來相關停車資訊，只憑少數市長信箱之市民檢舉信函，即認定原告妨害其他市民權益。違反「比例原則」及「法律保留」原則。
⒍原告名下所有車輛，是否為「遊動廣告車輛」，原告自應
予爭執，（應依法律或自治條例確認）行政機關有規範裁量之權力，然依上開法律、解釋文等之闡釋，被告舉發取締原告，皆謂原告違反所謂「遊動廣告」管理之規範，然被告依「自治規則」位階規範限制原告（93年10月1 日、北市交三字第09334434900 號函釋），牴觸行政罰法明定人民之「行政義務」，係由「法律或自治條例」所規範之規定，已是不爭之事實。原告並不否認系爭車輛有廣告之事實（此為人民依憲法保障之工作權利），惟爭執屬遊動廣告「實體法」規範部分，何謂遊動廣告，屬人民行政法上之義務，應予以管理。然其規範實體法規中並無「行政罰法」所稱法律或自治條例者，是被告施政以「台北市廣告物暫行管理規則」（自治規則）而非屬自治條例位階去做規範限制，擺明顯違反司法院釋字第402 號解釋及行為時行政罰法第4 條規定。
⒎末按「遊動廣告」事項屬人民實體法行政法上義務應無疑
義，一旦經地方自治團體即議會制定，合法公告發布，原告自不多贅言與爭執，是必須遵守。與依法律發布公告命令禁止停放市區道路等行政限制措施，為屬兩事，不可混為一談。一為實體法一為程序法，就程序規範而言，被告並無瑕疵或違法，但就實體法部份，一件「行政處分」之作成，一定包含「確認與下命」，確認原告車輛為「遊動廣告車輛」，後始下命該車輛不能停放市區道路，然其「確認處分」師出無名，怎能成立「下命處分」之拘束限制。
㈡被告主張之理由：
⒈原處分為合法且有效行政處分：
⑴路邊停車格位主要目的係供不特定大眾做為短暫停放之
用，而部分遊動廣告車業者竟以老舊車輛充作遊動廣告車輛，以遊動廣告為名，而占用停車格位，行固定廣告之實，占用大眾有限停車資源，行其營業私利行為，已造成有停車需求民眾之不便及抱怨。被告為減少遊動廣告物車輛長期停放於市區道路，占用有限路邊停車資源，並提高臺北市路邊停車格位週轉率，依據道路交通管理處罰條例第5 條規定（為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就某線道路或某○道路區段禁止停車）及市區道路條例第28條（市區道路主管機關於必要時，得限制道路之使用）規定，發布命令自94年8 月1 日起禁止遊動廣告車輛每日上午7 時至下午9時停放臺北市○○道路（國定例假日除外），此命令之發布係依法律授權所為，且為維護道路交通之暢通所必要，尚符比例原則，亦與前揭法條之立法意旨無違背，應不生違反法律保留原則之問題。況交通部94年6 月23日交路字第0940006901號函略以：「．．．倘基於維護交通秩序之必要，可以設置標誌或公告方式限制停車，並對違反規定者，援引道路交通管理處罰條例適當條文予以處罰．．．」，即交通部亦認同交通主管機關得本於職權以公告方式限制及處分長久占用路邊停車格位之遊動廣告車輛。
⑵又道路交通管理處罰條例第5 條及市區道路條例第28條
規定，係為發揮因地制宜效果，授權主管機關得斟酌當地實際狀況，於必要時，得限制道路之使用。而遊動廣告原核准設立意旨，在於以遊動方式進行廣告宣傳，如長期占用停車格位，業已變相以固定廣告利用公共空間進行宣傳，與被告原許可目的有違。基於遊動廣告應於營業時段內，以遊動方式進行廣告行銷，且考量臺北市停車之需求較其他縣市更為殷切，被告基於維護道路交通順暢之必要性，限制遊動廣告車輛營業時間範圍內（上午7 時至下午9 時；國定例假日除外）不得停放於臺北市道路，是系爭行處分法律授權正當，為有效行政處分。
⒉原處分之程序及目的合理、正當、必要，且符合比例原則：
⑴被告以禁止遊動廣告車輛禁停放路段方式紓解該等車輛
長時間占用停車格位問題，係分4 段階段，以溫和漸進調整措施實施。惟業者仍以覆蓋廣告物或互換車輛方式遂行占用停車格位之實，為將有限公有停車格位資源確實發揮其行政目的（提供不特定民眾臨時停車），被告遂進行最後之第4 階段。先於94年5 月19日公告「自94年8 月1 日零時起禁止遊動廣告車輛於每日上午7 時至下午9 時（國定例假日除外）停放本市道路」之命令（草案），並於94年6 月1 日刊登本府夏字第43期公報發布且函知各家遊動廣告業者，94年6 月23日又依行程序法召開公告說明會，一切行政程序完備，始於94年7 月13日發布命令，是原處分之程序合理、正當。
⑵前揭命令係維護有限停車資源（公眾用路權）、道路秩
序及市容景觀之行政目的，並非禁止遊動廣告業者從事廣告行業或有損害其遊動廣告運作方式，故並無原告指稱剝奪其「營業權」情事。又該項禁停措施不含國定例假日，已衡酌被告維護道路交通公益目的及兼顧遊動廣告業者私益，可謂以最輕微之手段達成衡平公、私益之目的，符合比例原則。是原處分之目的正當、必要。⑶至廣告物管理部分，被告為維護公共安全、交通秩序及
都市景觀，本於自治職權事項爰依地方制度法第18條第
1 項第10款略以：「下列各款為直轄市自治事項：．．．一○關於交通及觀光事項如下：㈠直轄市道路之規劃、建設及管理。㈡直轄市交通之規（劃、營運及管理。
㈢直轄市觀光事業。．．．」及同法第25條略以：「直轄市、縣市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。．．．」訂定「臺北市廣告物暫行管理規則」以有效管理設置本市之廣告物（含遊動廣告）。綜上所述，原處分係依道路交通管理處罰條例第5 條及市區道路條例第28條授權所發布之命令，並無行政程序法第111 條第1 項第7 款無效之情事，且程序、目的均正當、合理及必要，係屬有效行政。本件原告之訴應為無理由，請依法駁回原告之訴。理 由
一、本件原告起訴時，被告之代表人為馬英九，嗣於訴訟進中變更為甲○○，茲由新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、原告起訴主張: 原處分實體法上之行政義務，係由被告90年12月25日府法三字第09018551300 號令、「台北市廣告物暫行管理規則」第3 條、第7 款所定義之「遊動廣告」，其定義及構成要件，顯然違反「行政程序法」第111 條第1 項第
7 款「行政罰法」第4 條暨臺北市法規標準自治條例第3 條、第1 項之規定，已構成行政處分無效之情形，爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。
三、被告則以: 被告為減少遊動廣告物車輛長期停放於市區道路，占用有限路邊停車資源，並提高臺北市路邊停車格位週轉率，依據道路交通管理處罰條例第5 條規定及市區道路條例第28條規定，發布命令自94年8 月1 日起禁止遊動廣告車輛每日上午7 時至下午9 時停放臺北市○○道路（國定例假日除外），係依法律授權所為，且為維護道路交通之暢通所必要，尚符比例原則，亦無違反法律保留原則，原處分核無違誤，原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
四、按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，行政訴訟法第6 條第1 項有明文規定。由於法律上所謂的無效，向來被解釋為自始、當然無效，所以為維護法安定性，國家行為存續本身所具有的公益性，以及國家權威，傳統的行政法理論與實務均傾向於縮減無效行政處分的範圍。按行政程序法第111 條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」第110 條第3 項規定：「無效之行政處分自始不生效力。」由以上規定可知，上開規定即係承受德國通說所謂明顯理論而來，亦即如行政處分有特別重大、明顯的瑕疵，一般理智、謹慎的市民，依其一切足以斟酌的情況，在合理判斷上均可辨別出瑕疵的存在，則歸於無效；反之，瑕疵倘未達到重大、明顯境地，則行政處分依然有效，只是得撤銷。
五、本件原告主張原處分違反法律保留原則、比例原則，行政罰法第4 條及臺北市法規標準自治條例第3 條第1 項之規定，顯係無效云云。惟查:
㈠、道路交通管理處罰條例第5 條及市區道路條例第28條規定，授權主管機關得斟酌當地實際狀況，於必要時，限制道路之使用。遊動廣告原係以遊動方式進行廣告宣傳，如長期占用停車格位，已變相以固定廣告利用公共空間方式進行宣傳，與原許可目的有違。被告基於維護道路交通順暢之必要性，限制遊動廣告車輛營業時間範圍內（上午7 時至下午9 時；國定例假日除外）不得停放於臺北市道路，並無逾越或牴觸道路交通管理處罰條例第5 條及市區道路條例第28條規定之授權範圍及立法意旨。
㈡、按違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限，行政罰法第4 條固定有明文。原處分僅係公告：「自94年8 月1 日零時起禁止遊動廣告物車輛於每日上午7 時至下午9 時（國定例假日除外）停放本市○○道路」，並未對原告裁處行政罰，原告主張原處分違反行政罰法第4 項規定，尚非可採。又原告縱有違反道路交通管理處罰條例第56條第1 項第9 款及第2 項規定之行為，遭主管機關處罰，核屬道路交通管理處罰條例第87條所指應由管轄地方法院審判之違規處分範圍，非屬行政法院之審判權限，要與原處分是否違反行政罰法第4 條規定無關。
㈢、「人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文。惟基於增進公共利益之必要，對人民依法取得之土地所有權，國家並非不得以法律為合理之限制。道路交通管理處罰條例第82條第1 項第10款規定，在公告禁止設攤之處擺設攤位者，主管機關除責令行為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主新台幣1200元以上2400元以下罰鍰，就私有土地言，雖係限制土地所有人財產權之行使，然其目的係為維持人車通行之順暢，且此限制對土地之利用尚屬輕微，未逾越比例原則，與憲法保障財產權之意旨並無牴觸。」司法院釋字第564號解釋意旨揭櫫在案。查被告為減少遊動廣告物車輛長期停放於市區道路，占用有限路邊停車資源，並提高臺北市路邊停車格位週轉率，以原處分限制遊動廣告車輛營業時間範圍內（上午7 時至下午9 時；國定例假日除外）不得停放於臺北市道路，其目的係維護道路交通之順暢，參照上述司法院釋字第564 號解釋核此限制尚屬適當，並未逾越比例原則。
況原處分並非禁止遊動廣告業者從事廣告行業或有損害其遊動廣告運作方式，是原告主張剝奪其營業權及工作權云云，委無可採。
㈣、再者，原告主張原處分有上開違法事由，非有依一般人合理之判斷甚為明顯而一目了然之瑕疵，揆諸前揭規定及說明，尚難認原處分無效。
六、綜上所述，原告之主張，尚無可採，其以原處分有行政程序法第111 條第7 款規定之無效原因，提起本件確認之訴，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 21 日
第一庭審判長 法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 6 月 21 日
書記官 劉道文