臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03057號原 告 淡水鎮觀海別墅社區管理委員會代 表 人 甲○○被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 戊○○
丙○○丁○○上列當事人間因水利法事件，原告不服經濟部中華民國95年8月8日經訴字第09506174130號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告92年10月9日辦理訴外人檢舉該臺北縣○○鎮○○段409、410地號土地上設置有水箱及馬達抽取地下水，恐影響地層穩定之虞乙案會勘時，發現上開地號上有一未經被告同意即擅自開鑿之水井，被告乃以92年10月22日北府水河字第0920643494號、同年12月2日北府水河字第0920662185號及93年2月2日北府水河字第09300774790號等三函請土地所有權人葛義君、葛義成、葛義娟、葛義雪、葛義梅等5人應封填系爭水井，否則依水利法規定罰鍰。嗣土地所有權人葛義君等5人及原告於93年8月5日不服前開三函所為之處分，經由被告於93年8月30日以北府水資字第0940610072號函轉陳訴願書向經濟部提起訴願（該案經經濟部以94年5月18日經訴字第09406126570號訴願決定書為葛義君等5人提起訴願部分認原處分未具體載明法令依據等違反行政行為明確性原則，乃為原處分撤銷，由原處分機關於3個月內另為適法處分之決定；原告提起訴願部分有當事人不適格情事而為訴願不受理之決定）。查被告於該函說明二末段並附帶註明「該地區屬自來水管線末端，得補辦水權登記申請，否則應封填水井」等語，並副知原告及土地所有權人葛義君等5人。原告乃於94年4月19日提出申請水權登記。案經被告於94年5月10日邀集相關單位進行會勘，依水利法第44條規定審查，核准原告於臺北縣○○鎮○○段○○○○號（下稱系爭地號）取得臨時用水登記，並以同年8月30日北府水資字第0940610072號函及公告，請臺北縣淡水鎮公所踐行公告程序並副知原告。被告乃於淡水鎮公所辦理公告期滿後，以94年9月28日北府水資字第0940687759號函檢附該府臨字第002488號臨時用水執照乙紙函知原告，並註明核准臨時使用權年限為期1年（自94年9月10日起至95年9月9日止），‧‧‧如有水源不足情形，被告將視情形暫停本臨時使用權等語。原告不服該行政處分之「期限」附款（即臨時用水許可期間為1年），提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈原處分及訴願決定關於駁回原告申請發給無記載任何用水許可期間限制之水權狀部分均撤銷。
⒉被告應發給原告無記載任何用水許可期間限制之水權狀。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告係因被告行政指導，乃依水利法第42條規定，向被告
申請發給無記載任何用水許可期間限制之水權狀，被告卻誤用水利法第21、44條規定，審核、發給原告附臨時用水許可期間1年期限之水權狀，按原告從未依水利法第21條向被告申請臨時使用權之水權狀，被告怎能依水利法第44條規定辦理呢？因此，被告適用法律顯然有誤。按被告既然未依原告請求，依水利法第42條規定，作成發給原告無記載任何用水許可期間限制之水權狀，更應認被告係違反行政訴訟法第5條之請求應為行政處分之作為義務。
⒉系爭水井，依水利法第42條第1項本文、第1款前段「家用
」及第3款在私有土地內鑿井汲水，其出水量每分鐘在100公升以下者及第4款後段「其他簡易方法引水」等相關規定，自應免為水權登記，然為因應被告之相關行政指導及
93 年8月30日北府水河字第0930554427號函，且免滋爾後諸多爭議，始由原告辦理水權登記之申請。按水利法第42條第2項雖然規定：「前項規定，如足以妨害公共水利事業或他人用水之利益時，主管機關得酌予限制或令其辦理登記。」，惟系爭水井，位於原告所有私人土地上，無其他須用水人，也無足以妨害公共水利事業情形發生，被告如酌予限制或令原告辦理登記，實在欠缺法律上之依據。⒊系爭水權狀之取得，基於被告93年8月30日函正本所示，
系爭水井所在地之用水區域（即觀海別墅全體住戶），係屬自來水管線末瑞，得補辦水權登記，並未敘明僅係「臨時用水許可期間1年」等之「信賴利益保護」，被告自不應僅發給載有前開「臨時用水許可期間1年」之臨時用水執照正本。原告就系爭水權之申請，所費至鉅，設若被告事前敘明系爭附款，原告自可考量應否以相關成本支出，善妥前開水權之申請。
⒋被告93年8月30日函所示，既經抄發原告，自非係屬「內
部文書」性質而為「觀念通知」，否則即不應另行抄發其他第三人，亦或敘明僅屬「內部文書」性質且為「觀念通知」，此可由行政院秘書長91年12月2 日院臺秘字第0910059457號書函正本之說明二及說明三等所示，即可悉知。
又縱係「觀念通知」，亦係屬「行政行為」之一種，而有行政程序法第8 條後段等相關規定之「信賴利益保護」之適用。
⒌按原告所屬之觀海別墅社區，地處偏僻，又處自來水管線
末端，自來水水壓及供水量本有不足，居民苦不堪言。甚至原告在第1次向臺灣省自來水公司申請自來水裝設時，臺灣省自來水公司還要求原告須簽署「同意每日只保證供水3小時水量」之切結書，才肯埋管施工，鈞院可向臺灣省自來水公司調取相關文件即可明瞭。近年來，原告社區居民人數大增，原來就有不足之自來水更不敷使用，水質亦屬不佳，原告曾向臺灣省自來水公司申請增加供水量，但臺灣省自來水公司以無預算為由，始終未予處理。又臺灣省自來水公司是獨占事業，原告也無其他供水業者可以申請裝設新自來水管線，系爭水井水源，對原告社區居民之家庭用水，實愈屬重要。況且，原告社區居民人數已逾千人以上，但社區竟無任何消防栓，一旦發生火災，自來水水壓及供水量不足，根本無法滅火，影響社區居民生命安全甚鉅，如能保留系爭水井水源，一旦發生火災，至少能有及時救火之助益。
㈡被告主張之理由：
⒈原告於94年4月19日就系爭地號系爭水井提出「水權登記
」之申請案，經被告依水利法第34條規定會同相關單位於94年5月10日赴現場履勘，仍依據水利法第21條規定審認在該地區水源尚有剩餘之條件下，系爭水井係屬民生用水，其所在系爭地號之觀海社區附近皆已埋設自來水管線，該社區係位於自來水管線末端，仍認為適當者，爰依水利法第44條規定核發原告第002488號「臨時用水執照」，並核准使用年限為「自94年9月10號起至95年9月9日止」之處分，此係衡酌該社區係住於自來水管線路末端及系爭水井係為民生必須用水等因素之影響程度而有所調整，同意給予原告1年期限之臨時用水登記，俾使原告於臨時用水期限屆至之前儘速申裝自來水管路，乃被告之行政裁量權。
⒉水利法第42條第1項第1款「家用及牲畜飲料」之規定，並
不包括「公共給水」，此為法條文義之當然解釋；又同法條第1項第4款規定所稱「其他簡易方式引水」得為免水權登記之範圍者，並不包括機械動力引水及汲水，此觀水利法施行細則第37條規定亦明。
⒊由原告所提出之地下水水權登記申請書觀之，其用水標的
為「家用及公共給水」，使用方式為「機械動力及抽汲地下水」就該2 項內容可知，系爭水井係以馬達抽汲地下水且其用水標的除了「家用」之外，並擴及「公共給水」，均與前揭法條項各款所規範免為水權登記範圍及其施行細則之規定不符，故原告主張其申請行為以符合水利法第42條第1 項第1 款前段及第4 款後段，免為水權登記之規定，恐有誤解。
⒋原告所稱其係信賴被告93年8月30日函文意旨，始辦理水
權登記乙節，經查該函係被告檢送訴外人葛義君及原告不服另案處分提起訴願案之訴願書正本予經濟部，並副知訴外人及原告，核其性質上屬行政機關內部間往來之公文書，並未對外產生任何法律上效果，亦即非對原告有所准駁之行政處分，縱於該函說明欄說明該地區屬自來水管線末端，得補辦水權登記申請等語，亦屬觀念通知，原告自不得執此作為信賴之基礎，指摘被告有違信賴保護原則。
理 由
一、本件原告依水利法第42條規定，向被告申請發給無記載任何用水許可期間限制之水權狀，被告審酌後依同法第21條、第44條規定，發給原告1 年期限（94年9 月10日起至95年9 月
9 日止）之臨時用水執照，對其申請事項雖未明示予以駁回，然被告上該行政行為即同時含有駁回原告申請之意，且訴願決定對於原告主張其申請符合水利法第42條第1 項第1款及第4 款規定，應免為水權登記一事，業為實體決定並駁回原告之訴願，原告就此部分提起撤銷訴訟，請求予以撤銷，，訴訟程序核無不合。又被告發給原告臨時用水執照之1 年用水期限（自94年9 月10日起至95年9 月9 日止）業已逾期，原告以該部分之爭執已無訴之利益，乃撤回該部分之訴訟。另原告起訴時依行政訴訟法第5 條之規定，聲明請求被告應依水利法第42條規定，發給無記載任何用水許可期間限制之水權狀，嗣於本院審理時變更聲明為被告發給2 年期限之臨時用水執照，復又變更回復為被告應發給無記載任何用水許可期間限制之水權狀，均核屬訴之變更，因被告無異議而為本案言詞辯論，視為同意變更，從而，本院自應就原告變更後之聲明為裁判，合先敘明。
二、按水利法所稱水權，謂依法對於地面水或地下水，取得使用或收益之權，水利法第15條定有明文，另同法第42條規定：
「下列用水免為水權登記：一、家用及牲畜飲料。‧‧‧。
四、用人力、獸力或其他簡易方法引水。」，而「水利法第42條第1 項第4 款所定其他簡易方法引水，不包括機械動力引水及汲水。」又為水利法施行細則第37條所明定。足見，水利法對水權之管理，原則上採登記許可制，除有符合水利法第42條規定，始附條件的免為水權登記外，均須取得水權登記。
三、經查，原告於94年4 月19日就系爭地號系爭水井提出「水權登記」之申請案，經被告依水利法第34條規定會同相關單位於94年5 月10日赴現場履勘，乃依據同法第21條規定審認在該地區水源尚有剩餘之條件下，系爭水井係屬民生用水，其所在地號之觀海社區附近皆已埋設自來水管線，該社區係位於自來水管線末端，仍認為適當者，依同法第44條規定核發原告第002488號「臨時用水執照」，並核准臨時使用權年限為「自94年9 月10起至95年9 月9 日止」之處分，此有被告核發之第002488號「臨時用水執照」影本在卷足稽。原告雖主張其坐落於系爭地號之系爭水井，符合水利法第42條第1項第1 款前段「家用」及第4 款後段「其他簡易方法引水」等相關規定，自應免為水權登記云云。然按，水利法第42條第1 項第1 款所稱「家用及牲畜飲料」，自不包括「公用給水」；又同法條第1 項第4 款所稱「其他簡易方式引水」，並不包括機械動力引水及汲水，此觀水利法施行細則第37條規定即明。本件依原告所提出之地下水水權登記申請書觀之，其用水標的為「家用及公共給水」，使用方法為「機械動力抽汲地下水」，就該2 項內容可知，系爭水井係以馬達抽汲地下水，且其用水標的除了「家用」之外，並擴及「公共給水」，與前揭法條所規範免為水權登記範圍不符，原告主張其申請行為符合水利法第42條第1 項第1 款前段及第4 款後段免為水權登記之規定等情，尚不足採。
四、原告復稱被告93年8 月30日北府水河字第0930554427號函略謂：「‧‧‧該地區屬自來水管線末端，得補辦水權登記申請」等語，原告信賴該函，始於94年4 月19日向被告提出申請，被告竟僅核發臨時用水執照，未核發無記載任何用水許可期間限制之水權狀，有違信賴保護原則云云。經查，被告於92年10月9 日辦理訴外人檢舉該臺北縣○○鎮○○段409、410 地號土地上設置有水箱及馬達抽取地下水，恐影響地層穩定之虞乙案會勘時，發現上開地號上有一未經被告同意即擅自開鑿之水井，乃以92年10月22日北府水河字第0920643494號、同年12月2 日北府水河字第0920662185號及93年2月2 日北府水河字第09300774790 號等三函請土地所有權人葛義君、葛義成、葛義娟、葛義雪、葛義梅等5 人應封填系爭水井，否則依水利法規定罰鍰。嗣土地所有權人葛義君等
5 人及原告不服前開三函，於93年8 月5 日提起訴願，經由被告以上該函文轉陳訴願書予經濟部，並副知土地所有權人葛義君等5 人及原告，此有該函文及葛義君等5 人與原告於93年8 月5 日所提訴願書影本為憑，雖該函提及「該地區屬自來水管線末端，得補辦水權登記申請」等情，並副知原告，原告得作為信賴之基礎，然是否得辦理水權登記，應視其申請事項是否符合水利法之相關規定，而由主管機關予以裁量，且該函係提及「得補辦水權登記申請」，並非提及「得補辦水權登記」，被告不因該函文上述記載，即應准原告之申請，而無裁量餘地，而原告之申請復不合水利法第42條第
1 項之規定，已如前述，自無信賴保護原則之情事，原告上該主張，仍不足採。
五、綜上所述，原告之主張均不可採，被告駁回原告之申請，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求被告應發給原告無記載任何用水許可期間限制之水權狀，均為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 14 日
第四庭審判長法 官 侯 東 昇
法 官 李 玉 卿法 官 陳 秀 媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 6 月 14 日
書記官 陳 又 慈