臺北高等行政法院判決
95年度訴字第00302號原 告 中天電視股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 乙○○
丙○○被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 蘇永欽（主任委員）住同上訴訟代理人 楊蟬華上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國94年12月31日院臺訴字第0940095403號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告係衛星廣播電視事業，被告以其經營之「中天新聞台」頻道，於民國（下同）94年5月16日16時39分播出之「預言」廣告（下稱系爭廣告），其內容氣氛詭譎驚悚，有面目猙獰無臂之人在滿地血漬的地上爬行、有滿臉刺青的恐怖人臉，還有氣氛陰森滿臉疤痕的半身怪頭鬼等恐怖畫面，經被告（原行政院新聞局）所屬「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑，認定系爭廣告播出時間為適合全家觀賞之普遍級之播出時段，且播出此則驚悚恐怖之廣告，易造成兒童及少年驚嚇，有有損其身心健康，已違反衛星廣播電視法第20條第
1 項準用第17條第2 款規定，遂依同法第36條第5 款、行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1 點
（一）之1 ，處原告新台幣（下同）10萬元罰鍰，並請立即改正，逾期不改正，將按次連續處罰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。
㈡訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：㈠駁回原告之訴。
㈡訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：系爭廣告內容是否為衛星廣播電視法第17條第2款，及衛星廣播電視廣告製播標準第3條附表所載第2款第1目例示所指之妨害兒童或少年身心健康之不得播送之廣告內容？原告主張：
一、參照原處分書所載，本案核處之事實係因系爭廣告播出時間為適合全家觀賞之普遍級播出時段（16時–21時），播出此則驚悚恐怖之廣告，易造成兒童或青少年驚嚇，有損其身心健康，構成妨害兒童或少年身心健康，違反衛星廣播電視法第20條準用同法第17條第2款規定云云，惟處分書所載事實及所援引法條相互矛盾，茲說明如下：
㈠原處分書前段所謂普遍級播出時段，係規定於衛星廣播電視
法第18條第1項及電視節目分級處理辦法，但上開規定之分級規定僅適用於一般電視節目，並不及於電視廣告，原處分所載該段事實敘述顯然有誤。
㈡原處分書後段又謂「構成妨害兒童或少年身心健康」，違反
衛星廣播電視法第20條準用同法第17條第2款規定云云。惟依上開規定，廣告內容如違反衛星廣播電視法第20條準用同法第17條第2款規定，則該違法廣告根本就不得播出，並無所謂分級播出之規定。
㈢原處分似認即使有妨害兒童或少年身心健康之嫌之廣告，僅
須不在普遍級時段播出，即無違法之虞，是被告不僅誤用衛星廣播電視法第18條第1項及電視節目分級處理辦法之規定審查電視廣告，更將上開法令與同法第17條第2款規定混為一談，故原處分恐有違反行政程序法第10條規定之虞。
二、原處分所依據核處本案之法令規定違反明確性原則：㈠按行政程序法第5條所揭櫫之明確性原則，係「從憲法上之
法治國原則導出，為依法行政原則之主要成分，乃憲法層次之原則，故所謂內容明確並不限於行政行為（行政命令及行政處分等）而已，更重要者，在法律保留原則支配下，法律及法規命令之規定，內容必須明確，涉及人民權利義務事項時，始有清楚之界限與範圍，對於何者為法律所許可、何者屬於禁止，亦可事先預見及考量」。次按司法院釋字第432號及第545號解釋，立法者衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，使用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定者，茍其意義非難以理解，且為受規範者所能預見其何種作為或不作為構成義務之違反及所應受之懲戒，並可由司法審查加以確認，即不得謂與法律明確性原則相違；反面解釋之，當受規範者無從預見其行為將構成義務之違反時，該處分便屬違反「明確性原則」。
㈡查依據現行法令規定，衛星電視頻道之電視廣告均無須事前
送主管機關審查，而由原告在播送前自行審查。然衛星廣播電視法第17條第2款與同法第20條第2項授權原處分機關行政院新聞局制訂之「衛星廣播電視廣告製播標準」第3條第1項規定，俱係抽象之不確定法律概念，唯一可供原告廣告編審人員參考之具體依據，即為「衛星廣播電視廣告製播標準第
3 條附表」所列之例示規定。惟該附表第2款第1目對於「妨害兒童少年身心健康」之解釋，亦無具體明確之例示規定。是而，原告根本無法事先預見系爭廣告是否為法律所許可，僅得依據主觀經驗及被告所核發之電影片准演執照而為判斷。詎料被告卻一反先前之審查標準，以原告違反前述法令且拒絕承認其所核發之「普」級電影片准演執亦可適用於電視頻道而核處原告罰鍰。如此執法，顯有違前揭明確性原則。㈢次查，實務上舉凡商業廣告產業鏈上的任一環節（無論是片
商，廣告商，代理商，或各無線、衛星頻道編審），就判斷「電影預告樣片在電視頻道可否播送」之「審查標準」，皆以該電影預告樣片是否已取得新聞局電影事業處核發「普遍級」之准演執照，作為審查樣片內容有否違反衛星廣播電視法的主要參考依據。經年累月下，早已因經驗法則而對此種「審查標準」產生了強烈的可預見性及合理確信；在經濟意義上，這種安定性更因此支撐一個龐大廣告託播交易平台的運轉。揆諸被告於處理本案過程中，一反業界多年來慣習，從而使原告難以預見系爭廣告係構成衛星廣播電視法第17條第2款之違反。因此，原處分違反明確性原則，係屬應撤銷之瑕疵處分。
三、原處分顯有差別待遇及恣意裁量，應予撤銷：㈠查94年5月間播出系爭廣告之衛星電視頻道共有16個，且於
播出後均收到被告要求陳述意見之來函；惟查被告所公布之核處紀錄，僅有11個頻道遭受核處，此係就同一系爭廣告被告對於「妨害兒童少年身心健康」有截然不同之認定標準。就前情而論，被告就不同電視頻到所為之差別待遇顯而易見，且顯係「於欠缺合理的、充分的實質上理由時作成行政決定」，應有違反禁止恣意裁量原則之虞。又按所謂之平等係指實質上之平等，而非絕對、機械式之平等，此亦為憲法第7條平等權之核心意旨。從而，縱使被告就該一相同事物（即系爭廣告）認有為不同對待之必要，惟仍須將為不同對待之理由曉諭處分之相對人，以保障受處分之人之權利。然本件被告並未說明其就本案核處11個衛星電視頻道及其未核處同案另5個衛星電視頻道之理由，顯屬有違前開平等權之立法意旨。
㈡倘被告否認上情，原告謹依據行政訴訟法第164條第1項規定
，聲請鈞院要求被告提供原證十所列16個頻道就系爭影帶所提之陳述意見書以及有關系爭廣告之核處紀錄，以及94 年6月20日召開之「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」之完整會議記錄，以查證被告是否曾去函16個衛星電視頻道並要求陳述意見與各電頻道回覆之內容，以及被告核處該11個電視頻道及未核處另5個電視頻道之理由，以證明被告核處本案是否有差別待遇及恣意裁量之情？
四、縱被告否認原告上開主張，堅稱本案僅依據衛星廣播電視法第20條第1項準用同法第17條第2款規定而為核處，惟原處分仍有爭執餘地：
㈠按違反衛星廣播電視法第17條任一規定之節目或廣告，係全
天、無論任何時段均不能播出，縱使依照衛星廣播電視法第18條第1項及「電視節目分級處理辦法」將「預言」電影或系爭廣告安排在非「普」級時段亦不得播出，其對人民權利影響極大，被告似宜審慎適用該法條。次按衛星廣播電視法第20條第1項準用同法第17條第2款之規定為「妨害兒童或少年身心健康」，然所謂「妨害兒童或少年身心健康」係屬不確定法律概念，依鈞院93年度簡字第1189號判決之見解，對於不確定法律概念，在個案中應審酌其整體內容、目的、及各種附隨情況，以社會上通常合理之人的共同價值確信為判斷之基礎，並依司法院釋字第553號解釋之見解，若行政機關對不確定法律概念之判斷，涉及人民基本權之限制，司法機關即應採較高之審查密度。
㈡衛星廣播電視法第17條第2款及「衛星廣播電視廣告製播標
準」第3條第1項第2款所稱「妨害兒童或少年身心健康」及該標準第3條附表第2款第1目例示所稱「影響兒童或少年生理、心理健康者」，均係不確定之法律概念，行政機關對此雖有判斷餘地，行政法院通常亦會予以尊重，惟其裁量範圍不明確，實令原告無所適從。
㈢原告播送之系爭廣告所欲行銷之電影「預言」乃恐怖電影，
任何人皆知恐怖電影本就以營造詭譎驚悚氣氛等內容為其廣告訴求，但畫面是否已達到「影響兒童或少年生理、心理健康」之情形，卻見仁見智，應依照個案而為認定，電影廣告不能因其訴求為恐怖電影，即謂必然「影響兒童或少年生理、心理健康」。系爭廣告全部時間僅有10秒鐘，縱有恐怖的畫面，應不足以達到影響兒童或少年身心健康之程度。
㈣系爭廣告長度僅短短數秒，若謂因播出該廣告即造成兒童或
青少年的驚嚇，有損其身心健康，未免過於言重，且太小覦現今兒童與少年之成熟度。況且同1則電影廣告畫面，被告尚且核發電影片准演執照，同意以「普」級（普遍級）在電影院播映，為何同1則廣告可出現在電影院、公車或其他大眾交通工具車廂，甚至公共場所之廣告看板上，24小時不斷任由不特定之人觀看，並無任何限制，卻未見任何行政機關取締或核處？難道在公共場所刊登該則電影廣告即不會「造成兒童或青少年的驚嚇，有損其身心健康」，而在電視頻道上播送該則廣告短短10秒鐘，即「造成兒童或青少年的驚嚇，有損其身心健康」？被告所為處分是否有違平等原則？
五、原處分稱本案係經被告「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑，認定違法。然該會議之組織並無任何法源依據，根本為違法組織，所作成之諮詢意見不應作為認定事實之依據：
㈠被告87年7月14日（87）建廣一字第11161號公告訂定發布之
「行政院新聞局廣播電視評鑑委員會設置要點」第1點規定：「行政院新聞局（以下簡稱本局）為有效管理無線、有線廣播、電視內容，特依本局組織條例第19條規定，設廣播電視評鑑委員會（以下簡稱本會）。」、第2點規定：「本會依據廣播電視法，有線電視法及其相關法令規定，評鑑下列內容：（一）無線廣播電視、節目、廣告。（二）有線電視節目、廣告。（三）錄影節目（含外包裝）。」，該評鑑委員會評鑑之內容僅限於無線廣播電視、節目、廣告以及有線電視節目、廣告，並不包括衛星廣播電視法所定之衛星電視頻道之節目。此外，該評鑑委員會之名稱與原處分書所載之「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」並不相同，兩者不應混為一談，上開評鑑委員會依法不得越俎代庖，擴及對衛星電視頻道節目內容而為評鑑或提供諮詢意見。
㈡依行政院新聞局組織條例第19條及「行政院新聞局諮詢委員
會設置辦法」第1條規定，原處分書所載之「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」之組織，並不符上開組織法之規定。但被告每作成行政處分，即援引該諮詢會議之諮詢意見作為認定電視節目內容違法之依據、對外發生法律效果。被告或稱本件處分之作成並非依法一定經過該會議之審查云云，然被告如明知該諮詢會議之組織不合法，有違反被告之組織法甚至預算法之嫌，卻仍然援引該會議之諮詢意見作為處分事實及理由，且明載於處分書中，則被告乃以主觀判斷加諸法律所未明文之規定，限制人民之表現自由，原處分當然違法。
㈢退步言之，縱或該諮詢會議合法，依行政程序法第43條及第
96 條第1項第2款規定，本件原處分在「違法事實」部分中，僅稱「『廣播電視節目暨廣告諮詢會議』評鑑，認定該則廣告播出時間為適合全家觀賞的普遍級播出時段，播出此則驚悚恐怖之廣告，易造成兒童或青少年驚嚇，有損其身心健康」云云，即認定違法，然原處分對於諮詢會議之意見完全未予以說明，致原告於受處分後仍無法知悉諮該詢會議之審查意見究竟為何，有無涵攝或裁量不當之錯誤，故本件原處分顯已違反行政程序法第96條第1項第2款應記明理由之規定，自屬違法。
六、從憲法保障言論自由之意旨，本件處分亦應再予斟酌：㈠本案所受處分者乃電影廣告，電影廣告乃商業言論之一種。
按司法院釋字第414號解釋之大法官吳庚、蘇俊雄、城仲模之部分不同意見書之見解：「關於基本權之保障範圍，德國優勢之學說係採廣義說，實務上亦未將商業廣告排除於基本法第5條意見自由保障範圍之外（參照聯邦憲法法院之案例BVerfGE 30,336,352）。蓋推銷產品或勞務之廣告固屬追求經濟上利潤為目的，但並不因此而謂廣告非意見之一種，保障經濟事務領域意見之表達及形成，與其他事務之領域並無軒輊，尤其將經濟上之意見與意識形態嚴加以區別，為事實所難能，故不應存在差別之待遇。設若將商業廣告視為性質特殊而加以限制，則對於反駁或呼籲杯葛某一廣告之意見，是否亦應限制乎？果真如此，則循環不已，尚有何意見自由可言！」。
㈡依憲法保障言論自由之目的，應該泛指個人將內在的思想、
感受向外傳遞訊息的總稱。憲法所保障的言論自由絕非只限於政治言論，商業言論當然亦在其列。廣告係商業言論之常見型態，政府如對廣告予以限制，自然亦應一體適用憲法保障言論自由之相同標準而為審查。本案顯係被告以不確定法律概念，並違反正當法律程序，以一己之主觀判斷率爾論斷系爭廣告違法而予核處。從而，本件原處分及訴願決定顯已違反依法行政原則、明確性原則、平等原則及行政程序法第
96 條第1項第2款之規定，係屬不當侵害原告之言論自由，請鈞院本諸憲法保障言論自由之精神，以維原告權益。
被告主張：
一、按衛星廣播電視法第20條第1項規定：「第17條、第18條第2項、第3項及第19條第2項之規定，於廣告準用之。」、同法第17條第2款規定：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有下列情形之一：．．二、妨害兒童或少年身心健康。」違反者，依衛星廣播電視法第36條第5款規定，處10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正。次按「衛星廣播電視廣告製播標準」第3條附表所載第2款第1目例示「影響兒童或少年生理、心理健康者」為衛星廣播電視廣告不得播出之內容。
二、次按新聞報導節目雖具有真實報導之特殊性，但製播時仍應遵守衛星廣播電視法相關法令規範，何況善盡社會道德責任為大眾傳播媒體應盡義務，製播之新聞報導內容、畫面，自不得有影響兒童、少年身心健康及妨害善良風俗之虞。言論自由雖為憲法第11條所保障之基本權利，但若言論自由侵犯個人名譽、隱私或公共利益時，法律自當予以介入限制，故決非任何事件皆可以言論自由之名目作為新聞報導之保護傘，而得免除違法事實所應負的責任。再按被告係衛星廣播電視法主管機關，為求程序之妥適，並尊重社會輿情，特別聘請學者、專家及社會公正人士組成「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」，對涉嫌違反衛星廣播電視法之節目及廣告內容評鑑，供原處分機關核處時之參考，原處分機關核處時，仍須以違法事實是否符合法律構成要件後，再就個案情節輕重與該頻道之核處紀錄，依職權認定。
三、查原告所營之「中天新聞台」頻道於94年5月16日16時39 分播出之系爭廣告，其內容充斥著詭譎驚悚，出現面目猙獰無臂人在滿是血漬的地上爬行、滿臉刺青的恐怖人臉，以及氣氛陰森滿臉疤痕的半身怪頭鬼等畫面，此有衛星廣播電視節目暨廣告諮詢意見表及被告錄影帶可稽，經提報被告所屬「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑，認定該則廣告播出時間為適合一般觀眾觀賞之普遍級電視節目播送時段（16時至19時），且內容驚悚恐怖，易造成兒童及少年驚慌，影響兒童及少年生理、心理健康，已明顯違反衛星廣播電視法第20條第1項準用第17條第2款規定，此有「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」紀錄可稽，其違法事實明確。
四、次查衛星廣播電視法第17條之立法意旨乃在要求衛星電視業者對所播出之節目及廣告內容，應善盡注意義務，且在技術上並非不能注意，自應嚴加編審、過濾，以展現民主法治國家之媒體守法精神; 衛星廣播電視法對於衛星電視事業播送之廣告無庸事前送審，旨在課予業者自律之責任，並非免除其審查義務，業者自應就其違規行為負法律上之責任。至衛星電視頻道廣告之管理，原處分機關除參考廣播電視法、有線廣播電視法之相關廣告管理條文外，並按衛星電視頻道現況，依衛星廣播電視法第20條第2項授權規定，於88年7 月30日訂定「衛星廣播電視廣告製播標準」，其內容包括衛星廣播電視廣告定義、內容限制、廣告與節目之區分標準等，並兼顧消費者權益及輔導業者自清自律。該標準第3條第1項第2款規定係重申衛星廣播電視法第17條之規範意旨，其附表例示內容亦與兒童或少年之身心健康有關，無違法律保留原則及授權明確性原則。又電影預告樣片分級作業須知第5點明定，預告樣片於廣播電視媒體播送時，並應依廣播電視相關法規規定辦理。系爭廣告雖取得電影片准演執照，惟該執照記載事項欄已載明「本電影預告片僅限於電影院播映，如於其他媒體播送或刊出時，須依各相關法規規定辦理。」衛星廣播電視法第20條第1項規定，第17條、第18條第2項、第3項及第19條第2項規定，於廣告準用之規定，並未準用第18條第1項有關廣告應分級之規定，且電視節目分級處理辦法第3條附表1電視節目分級播送時段表明定，有線電視、衛星電視之一般頻道（未鎖碼）於16時至19時段，應播送普遍級電視節目。
五、末查，本件系爭廣告播出之時點屬原告所屬新聞頻道之中天新聞節目，其畫面應為普遍級，原處分書以系爭廣告播出時間為適合一般觀眾觀賞之普遍級電視節目播送時段16時至19時，並非指系爭廣告亦應分級，況本件違規事實係以原告違反衛星廣播電視法第20條第1項準用第17條第2款規定論處，而非以違反同法第18條第1項及電視節目分級處理辦法論處，所訴同樣的電影預告畫面，可在電影院依普遍級公開播送，電視頻道則不可之審查標準，有違禁止差別待遇原則云云，顯係對法令有所誤解。
六、原告所持理由顯係規避責任之詞，所辯實不足採。本局認事用法尚無不合。是其聲請無理由，請依法駁回。祈請 貴院鑑核，駁回原告之聲請，以維法紀，至感法便。
理 由
甲、程序方面：
一、本件原告代表人於原告起訴後變更為甲○○，經其聲明承受訴訟，核並無不合，應予准許。
二、按國家通訊傳播委員會組織法第2條及第3條第13款規定：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」、「本會掌理下列事項：．．十三、違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。」。查系爭94年10月21日新廣四字第0940625848號行政處分書原由行政院新聞局作成，訴訟進行中，因衛星廣播電視法之主管機關，自95年2月20日起變更為被告，而其代表人為蘇永欽，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，亦應予准許。
乙、實體方面：
一、按「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有下列情形之一：．．二、妨害兒童或少年身心健康。」、「第17條．．之規定，於廣告準用之。廣告製播標準由主管機關定之。」、「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正︰‧‧‧五、違反第十七條或第二十條第一項準用第十七條規定者‧‧‧。」分別為衛星廣播電視法第17條第2款、第20條及第36條第5款所規定。
二、本案原告係衛星廣播電視事業，被告以其經營之「中天新聞台」頻道，94年5月16日16時39分播出之系爭廣告，其內容氣氛詭譎驚悚，有面目猙獰無臂之人在滿地血漬的地上爬行、有滿臉刺青的恐怖人臉，還有氣氛陰森滿臉疤痕的半身怪頭鬼等恐怖畫面，經被告（原行政院新聞局）所屬「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑，認定系爭廣告播出時間為適合全家觀賞之普遍級之播出時段，且播出此則驚悚恐怖之廣告，易造成兒童及少年驚嚇，有損其身心健康，已違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第2 款規定，遂依同法第36條第5 款、行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1 點（一）之1 ，處原告10萬元罰鍰，並請立即改正，逾期不改正，將按次連續處罰。原告不服，主張如事實欄所載。本案所需審究者為，系爭廣告內容是否為衛星廣播電視法第17條第2 款，及衛星廣播電視廣告製播標準第3 條附表所載第2 款第1 目例示所指之妨害兒童或少年身心健康之不得播送之廣告內容？
三、經查，原告對於前揭時間在其經營之「中天新聞台」頻道播出系爭廣告及廣告內容如被告提出之3張畫面之事實，並不爭執，並有該廣告側錄帶附卷可稽，且經本院當庭播放勘驗查明無訛，其事證明確，自堪信為真實。原告雖以前開主張爭執，惟查：
（一）「衛星廣播電視廣告製播標準」乃衛星廣播電視法第20條第2 項授權主管機關訂定，核無原告所訴違反依法行政原則或箝制憲法所保障之言論自由可言。而法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定（司法院釋字第432 號、第545 號解釋意旨參照）。查衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第2 款規定，廣告內容不得有妨害兒童或少年身心健康者，係指客觀上得理解不為妨害兒童或少年身心健康之行為，且為受規範者所得預見，其範圍應屬可得確定者，由於廣告內容推陳出新、標新立異，行政機關無從事先預見，是以相關行政法令就違法廣告行為，自無從鉅細靡遺悉加規定，因以不確定法律概念予以規範，惟其涵義於個案中並非不能經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認，則與法律明確性原則尚無不合，於憲法保障人民權利之意旨亦無牴觸。
（二）「衛星廣播電視廣告製播標準」第3 條第1 項第2 款雖僅概稱「妨害兒童或少年身心健康」，而第3 條第2 項例示如附表之第2 款第1 目，雖亦泛稱「影響兒童或少年生理、心理健康者」。惟廣告內容是否妨害（影響）兒童或少年身心健康，應就廣告畫面所表達意念等整體觀之，若依我國現今社會通念及國情以觀，其非屬兒童、少年在一般日常生活起居間平常易見之景象，而使兒童或少年產生疑惑、恐怖害怕或不當聯想時，即應認為係妨害兒童或少年身心健康者。
（三）經查，系爭廣告系爭廣告其內容為：1 名無臂人在滿是血漬的地上爬行、滿臉刺青的恐怖人臉以及滿臉疤痕的半身怪頭鬼等畫面鏡頭，佐以「七夜怪談、咒怨製片編導」「恐怖成真」等文字，就廣告畫面所表達意念等整體觀之，顯非兒童、少年在一般日常生活起居中尋常易見之景象，足使兒童或少年產生恐怖害怕，在客觀上得理解為足以影響兒童或少年身心健康，且為受規範者之原告所得預見為足以影響兒童或少年身心健康者。按兒童及少年心智尚在成長階段，對於廣告畫面情節究屬虛假或真實之判斷力並未臻成熟，原告為衛星廣播電視事業，自應特別注意其播出之廣告內容不得有過度陰森血腥及詭譎驚悚之畫面，以免對於在普遍級時段觀賞之兒童或少年造成不良影響，惟原告卻於上開時段播出系爭廣告，明顯違反「衛星廣播電視廣告製播標準」第3 條第1 項第2 款「廣告內容不得妨害兒童或少年身心健康」及第3 條第2 項例示如附表之第
2 款第1 目「影響兒童或少年生理、心理健康者」之規定，是以系爭廣告內容違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第2 款規定甚明，行政院新聞局對本案之涵攝判斷並無違誤。
（四）又行政院新聞局（現由被告承受業務）係衛星廣播電視法之主管機關，本可依職權自行認定事實，惟其為客觀認定事實，聘請學者、專家組成廣播電視節目及廣告諮詢會議，對涉嫌違反衛星廣播電視法之節目及廣告作成評鑑，以為核處時之參考，而最終仍須由行政院新聞局依據法律規定本於職權作出是否處罰之認定，因此本件原處分之作成並非依法一定要經過廣播電視節目及廣告諮詢會議之審查，則上開會議之組織架構及成員資格是否有法可循，並不影響行政院新聞局依法所為之判斷及認定，是原告此部分之主張，容非可採。再者，原行政處分明確記載經提送94年6 月20日「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑，認定該則廣告播出時間為適合一般觀眾觀賞之普遍級電視節目播送時段（16時至19時），且內容驚悚恐怖，易造兒童及少年驚慌，有影響兒童及少年生理、心理健康等語，則原告稱原處分對於諮詢會議之意見完全未予以說明云云，要屬誤解。
（五）原告稱衛星廣播電視法第18條第1 項及電視節目分級處理辦法之分級規定僅適用一般電視節目，該法並未規定電視廣告亦應一體適用，原處分有違行政程序法第10條規定之虞云云。惟按電視節目分級處理辦法第3 條附表一規定，電視節目分級播送時段表「有線電視、衛星電視一般頻道（未鎖碼）於16時至19時之時段，應播送普遍級電視節目」。原處分係以系爭廣告播出之頻道，屬原告「中天新聞台」頻道為普遍級時段，原處分書乃載明「廣告播出時間為適合全家觀賞的普遍級之播送出時段」，並非指系爭廣告亦應分級。況本件違規事實係以原告播送系爭廣告違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第2 款規定論處，而非以違反該法第18條第1 項及電視節目分級處理辦法論處，原告所訴，容屬誤會。
（六）按電影預告樣片分級作業須知第5 點，係規定：「預告樣片於廣播電視媒體播送時，並應依廣播電視相關法規規定辦理。」，查系爭廣告雖取得被告電影片准演執照，然准演執照上已載明「本電影預告片僅限於電影院播映，如於其他媒體播送或刊出時，須依各相關法規規定辦理。」等語，是原告所訴同樣的電影片預告畫面，可在電影院依普遍級公開播送，電視頻道則不可播出之審查標準，有違禁止差別待遇原則云云，並不足取。
（七）按以廣播及電視方式表達意見，固為憲法第11條所保障言論自由之範圍。惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響。故享有傳播之自由者，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制（司法院釋字第364號解釋理由書參照），此亦憲法第23條所規定「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」之真諦。而衛星廣播電視法對於節目及廣告內容之管理，係為維持社會秩序、保障兒童及少年利益之必要，自得就節目及廣告之內容，加以適當之限制。準此，衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第2 款「廣告內容不得有妨害兒童或少年身心健康」之規定，即無原告所稱違反言論自由之可言。
（八）原告雖又主張略以同月15日至22日間，依尼爾森傳播公司之資料，共有16個頻道播出同一廣告，經被告通知陳述後，僅處罰11個頻道，其餘未處罰，顯有差別待遇云云。惟查，被告機關對於廣告並非採事先審核，而係由承辦人事後觀看查獲，又當時其查獲並通知12個頻道公司陳述意見，因承辦人更換，交待未清，漏處罰1 件等情，業據被告提出通知聯意製作股份有限公司及原告等12個頻道之經營公司陳述意見函影本附卷可參，且被告漏未處罰之1 個頻道，亦屬其應否另行處罰及承辦人應否受處分之問題，要與恣意裁量及差別待遇無涉。
四、從而，本件原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 28 日
第六庭審判長法 官 黃清光
法 官 陳鴻斌法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 9 月 28 日
書記官 林苑珍