臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03160號原 告 李伯均即祭祀公業李火德管理人訴訟代理人 連鳳翔律師複 代理 人 洪瑞燦律師被 告 台北縣金山鄉公所代 表 人 甲○○鄉長）住同訴訟代理人 乙○○上列當事人間因祭祀公業事件，原告不服台北縣政府中華民國95年8月2日北府訴決字第0950088690號（案號：00000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣案外人李仲信於民國（下同）86年1 月21日向被告申請核發祭祀公業李火德派下員證明，被告審核後依規定公告。在公告期間案外人李連旺提出異議，並提起確認派下員之訴。直至94年9 月20日經最高法院三審定讞維持一審判決，被告遂依最高法院94年度台上字第1631號判決及臺灣台北地方法院88年度重訴字第806 號判決之理由以首揭號函駁回案外人李東曉（李仲信於訴訟期間死亡選定由李東曉承受）所提申請發給「祭祀公業李火德派下全員證明」案，並撤銷86年9月25日之公告。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
(一)訴願決定及原處分均撤銷。
(二)被告應核發祭祀公業李火德派下全員證明予原告。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)程序方面：
１、祭祀公業李火德派下員合法選任新管理人李伯均依法承受前行政程序：
查祭祀公業李火德派下員證明原管理人李仲信於93年2 月11日死亡後，由其繼承人李東曉暫代管理人一職，嗣於95年1月15日，經派下員會議全體出席，重新選任新管理人李伯均，並委為新申報人在案，故原告依法承受本件申請（申報）及訴願程序，並無不當。訴願決定竟以利害關係第三人視之，顯有違誤。
２、按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1 項規定，係指中央或地方機關，就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，亦即行政主體基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言。被告以94年12月23日北縣金民字第0940014071號函撤銷李東曉即前祭祀公業李火德管理人申請案，係行政機關就人民依法申請之具體案件，本於公權力所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分，原告繼任祭祀公業李火德管理人後對該處分不服，依法自得承受前管理人之權利，對被告提起行政爭訟。
(二)緣祭祀公業李火德前管理人李仲信於86年1 月21日向被告申請祭祀公業派下員證明，經被告審查後於86年9 月25日以86北縣金民字第7948號公告徵求異議，因在公告日起2 個月內另有李連旺、李金蟬等人提出異議，被告遂於87年6 月30日以87北縣金民字第723 號函知異議人如仍有異議，應於30日內向法院提起派下權確認之訴。嗣異議人即向法院提起確認派下權存在之訴，案經最高法院94年度台上字1631號民事判決異議人敗訴確定在案。則被告依法應即發給申請人即原告派下員全員證明書，詎料，被告濫指上述判決認定本案欠缺設立人更無從認定祭祀公業李火德派下員，而撤銷86年9 月25日所為86北縣金民字第7948號祭祀公業李火德派下全員名冊、系統表及財產清冊、徵求異議之公告。
(三)最高法院判決主文以外事項，並無既判力（確定力）存在：
１、依最高法院73年台上字第3292號判例要旨：「民事訴訟法第400條第1項規定確定判決之既判力，惟於判決主文所判斷之訴訟標的，始可發生。若訴訟標的以外之事項，縱令與為訴訟標的之法律關係有影響，因而於判決理由中對之有所判斷，除同條第2 項所定情形外，尚不能因該判決已經確定而認此項判斷有既判力。」。
２、最高法院72年度第4 次民事庭會議決議：「確定判決之既判力，僅以主文為限而不及於理由，本院18年上字第1885號判例亦認為說明主文之理由，並無裁判效力。確定判決之主文，如係就給付請求權之訴訟標的之法律關係為裁判，即不及於為其前提之基本權利。雖此非屬訴訟標的之基本權利，其存在與否，因與為訴訟標的之法律關係有影響，而於判決理由中予以判斷，亦不能認為此項判斷有既判力（本院23年上字第2940號判例參照）」。
３、確定判決就為訴訟標的之法律關係於判決主文所為判斷有確定力、執行力（最高法院85年度台抗字第333 號判決），理由則無此等效力。況查，本件申請案異議人提起確認派下權存在之訴，已經最高法院94年度台上字1631號判決無理由而駁回該原告之訴，已足以確認異議人並無派下權存在之法律關係，自不影響本件申請，嗣異議期間屆滿又無其他人異議，被告依「祭祀公業土地清理要點」「臺灣省祭祀公業土地清理辦法」規定應即發給申請之祭祀公業李火德管理人派下全員證明書。
４、原處分固陳明將依最高法院94年度台上字1631號判決意旨辦理，惟該判決理由亦闡明「消極確認之訴，係確認他人間之法律關係不存在，必其已有合法之法律關係存在，始有請求確認他人間法律關係不存在之基礎。茲上訴人（即本申請案之異議人）請求確認其對系爭公業之派下權存在，既無理由，已無請求確認被上訴人對系爭公業派下權不存在之基礎，則其並為請求確認被上訴人對系爭公業派下權不存在，亦無所據，不應准許。」足見該確定判決即便是理由欄，亦未對李東曉（即祭祀公業李火德前任管理人）之派下權存否為實質認定。有關設立人之證明，於積極確認之訴，舉證責任在於提起該確認訴訟之原告，因李東曉係承受李仲信為該確認訴訟之被告，依法自不受該訴訟中系爭公業設立人無法證明之風險；又於消極確認之訴部分，並已經上述判決理由指出，其請求基礎並無所據，予以駁回。
５、上述判決既然僅就異議人提出之設立人資料，表示不足採認，而從未對申請人所主張設立人為實質認定，況雙方所指設立人又完全不同，被告豈可斷章取義引用第一審台北地方法院88年重訴字第806 號判決「理由」所指因該案原告無法確定設立人，竟而擅自主張認定李東曉申請「祭祀公業李火德」之設立人亦為欠缺？其決定自屬裁量濫用，違法失當。
(四)被告對於派下權之有無，依法僅有形式審查權，自應於形式審查、公告後依法核發派下員證明，並無實質審查之權：
１、查受理機關對申報案件之審查，依內政部70年5 月22日台內民字第22424 號函釋：受理機關依法應只做形式上審查，不在實質上加以審查，並在公告稿加註「本公告係依申報人申報代為公告，內容如有不實情事，概由申報人負責」。
２、按內政部92年2 月19日內授中民字第0920001922號函釋「按關於申報祭祀公業派下員名冊，如設立人之證明文件欠缺，可由申報人附具切結書而予公告徵求異議，前經本部71年11月26日（71）台內字第119668號函釋有案」。足證，設立人文件如有欠缺，依法可透過切結、公告徵求異議途徑，謀求解決，而不待受理地方機關為實質審查、認定。
３、內政部既有函釋：於設立人之證明文件欠缺，可由申報人附具切結書而予公告徵求異議，被告機關豈可於異議人起訴遭法院駁回確定後，竟反而再指摘申報人之設立人證明文件欠缺，而撤銷申報人之申請案？其處分顯為違法裁量，應予撤銷。
(五)派下成員李仲卿等可為其先祖同創立本公業，以及祭祀活動、財產管理之證明：
如鈞院認有必要，可請派下成員李仲卿、李仲健、李永祥等人（設立人之孫、曾孫）到庭說明派下公業長期以來祭祀活動、管理等情形，並證明其祖父確有共同創立李火德祭祀公業，以及公業財產之土地登記情形。
(六)祭祀公業李火德之前管理人李仲信業已附具切結書，予被告辦理公告：
按內政部函釋：如設立人之證明文件欠缺，可由申報人附具切結書而予公告徵求異議代之，原告祭祀公業李火德派下全員，早於86年2月21日，即附具切結書予被告辦理公告，依法並無不合。被告依法自不能於異議人之起訴敗訴確定後，又再藉口原告設立人之證明不備，而駁回原告之申請，其處分確有違法情事。
(七)本件並非所謂一般祖公會：
１、查祭祀公業李火德係由原告之先輩李茂廷、李蒼苔、李秋波於民國前15年所共同出資買地並設立。3 人先以自己名義出資購買土地後，一部分以祭祀公業名義登記，另一部分暫以
3 人共同之名義為信託登記，後來再陸續歸入祭祀公業李火德名下登記，有其派下繼承系統表、早期之田賦繳納收據影本及派下成員李仲卿等為其先祖共同創立本公業，並擁有相關土地權狀可證。
２、依最高法院87年度台上字第3 號裁判意旨：「按『祖公會』係由特定之會員組成之社團的祭祀團體，其與祭祀公業不同點，在於祭祀公業之會員權，稱為派下權，而祖公會之會員權，則稱之為股份。在前者，於設立當時，由享祀者直接分出之各房，平均出資，故其派下權，以房份為標準而定，係不確定、潛在的應有部分；而後者，則屬自始已確定之股份，故須依一定比例標明股份名義人之股份。」。
３、原告李火德祭祀公業，其派下權分配方式顯然屬於傳統上一般祭祀公業之分配及處理方式，與所謂祖公會之情況有別。
二、被告主張之理由：
(一)本件原申請人為李仲信，因其於訴訟繫屬期間死亡由其子李東曉承受其訴訟，本案於94年9 月20日經最高法院三審定讞，維持一審之判決。94年10月17日李東曉再提聲請書，被告依最高法院判決主文，函知李東曉一併駁回本案86年1 月21日之申請及撤銷86年9 月25日徵求異議之公告於法有據。然本件係由李伯鈞提出訴願，並聲稱其為新管理人且經全體派下決議通過提起訴願。李伯鈞非為本件訴願之當事人，當事人不適格應予駁回本訴訟。
(二)再按內政部70年頒布「祭祀公業土地清理要點」第5 點規定：祭祀公業派下員或利害關係人對公告事項有異議者，應於公告之日起2 個月內以書面向受理申報之民政機關提出。民政機關應於異議期限屆滿後將其異議書轉知申報人於2 個月內申復，並將申報人之申復書繕本轉知異議人。異議人如仍有異議，應於接到通知之日起2個月內向法院提起民事確認派下員之訴，並將訴狀副本連同起訴證明送民政機關備查。第6點：．．．其經向法院起訴者，依確定判決辦理之。
(三)就程序言：李仲信於86年1 月21日向被告申請確定祭祀公業李火德派下員一案，被告皆依「祭祀公業土地清理要點」之相關程序辦理（審理、公告徵求異議、異議、申復、異議、通知訴訟、依確定判決辦理．．．），並無不妥。
(四)再就實體言：被告依「祭祀公業土地清理要點」第6 點：．．．其經向法院起訴者，依確定判決辦理之。於最高法院94年9 月20日就本案三審定讞主文，維持一審法院之判決。一審法院認為「．．．均無法得知祭祀公業李火德之設立人為何；而原告亦自承祭祀公業李火德並未有效設立等。茲既設立人為何並無法確定，則祭祀公業李火德顯難認已合法有效設立，且欠缺設立人資料，既難以認定設立人之繼承者，更無從認定祭祀公業李火德之派下。」被告依上述主文於94年12月23日以北縣金民第0000000000號函駁回李仲信86年1 月21日及94年10月17日之聲請並撤銷86年9月25日徵求異議之公告。被告就本案所為之處分皆依相關法令辦理並無不當。理 由
甲、程序方面：
一、按所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項規定，係指中央或地方機關，就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，亦即行政主體基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言。本件被告以94年12月23日北縣金民字第0940014071號函否准李東曉即前祭祀公業李火德管理人申請案並撤銷公告，係行政機關就人民依法申請之具體案件，本於公權力所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。
二、原告並非不適格：本件李仲信係以「祭祀公業李火德管理人」身分，申請發給派下員証明，嗣李仲信於93年2 月11日死亡，經「祭祀公業李火德」派下員會議重新選任新管理人即原告李伯均，是本件結果雖認定「祭祀公業李火德」並不存在，但原告係「申請人」之繼任管理人，依其「申請」而言，原告自為適格之當事人，訴願決定以原告為「利害關係第三人」，固有未洽，但與結果無影響，並無撤銷訴願決定之必要。
乙、實體方面：
壹、兩造陳述要旨：
一、原告主張最高法院判決主文以外事項，並無既判力存在，本件申請案異議人提起確認派下權存在之訴，既經最高法院94年度台上字1631號判決無理由而駁回該原告之訴，已足以確認異議人並無派下權存在之法律關係，且嗣異議期間屆滿並無其他人異議，被告依「祭祀公業土地清理要點」「臺灣省祭祀公業土地清理辦法」規定應即發給申請之祭祀公業李火德管理人派下全員證明書，又本件並非一般所謂祖公會等語。
二、被告則以本件申請案異議人提起確認派下權存在之訴，雖經最高法院94年度台上字1631號判決無理由而駁回該原告之訴，但其理由係「祭祀公業李火德顯難認已合法有效設立，‧‧無從認定祭祀公業李火德之派下。」，被告爰駁回李仲信86年1 月21日及94年10月17日之聲請並撤銷86年9 月25日徵求異議之公告，並無違誤等語置辯。
貳、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出申請書、台灣台北地方法院88年重訴字第806 號、台灣高法院93年度重上更（一）字第40號、最高法院94年度台上字1631號判決書為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：被告得否以法院判決書理由中之判斷，作為否准原告申請之理由？叄、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：祭祀公業土地清理要點第6 點規定：．異議期限屆滿後，無人異議，或異議人於接到申復意見之翌日起二個月內，逾期未向民政機關（單位）提出法院受理訴訟之證明者，民政機關（單位）應核發祭祀公業派下全員證明書。其經向法院起訴者，依確定判決辦理之。
二、被告得依據確定判決之「理由」認定「祭祀公業李火德」未經設立：
（一）按祭祀公業土地清理要點第6 點所謂：「‧‧其經向法院起訴者，依確定判決辦理之。」，並未明文規定確定判決之「理由」不可採為行政處分之依據，且行政機關既應「依法院確定判決辦理」，則行政機關採用該確定判決「實質認定之結果」，對申請案件為「實質認定」，亦難認有何違誤。
（二）本件申請案異議人提起確認派下權存在之訴，雖經最高法院94年度台上字1631號判決無理由而駁回該原告之訴，但其理由係「祭祀公業李火德顯難認已合法有效設立，‧‧無從認定祭祀公業李火德之派下。」，被告依該確定判決之實質認定結果，認定「祭祀公業李火德顯難認已合法有效設立」，因而駁回李仲信86年1 月21日及94 年10 月17日之聲請並撤銷86年9 月25日徵求異議之公告，並無違誤，原告主張被告「不可為派下權之實質認定」云云，尚有誤會。
（三）原告復主張確定判決之「理由」並無既判力，不可採為行政處分之基礎云云，惟查祭祀公業土地清理要點第6 點所謂「異議期限屆滿後，無人異議，或異議人於接到申復意見之翌日起二個月內，逾期未向民政機關（單位）提出法院受理訴訟之證明者，民政機關（單位）應核發祭祀公業派下全員證明書」之前提，以「祭祀公業」已合法有效設立為前提，若該祭祀公業並未合法有效設立，任何人請求確認「派下權存在」，於判決主文當然會敗訴，但敗訴之理由既然是「祭祀公業不存在」，不能因異議人已經敗訴確定之「主文」，即認被告必須罔顧「祭祀公業不存在」之理由而發給（不存在之祭祀公業）派下權証明，原告主張尚不足採。
（四）原告復主張祭祀公業李火德並非一般祖公會云云，惟台灣台北地方法院88年重訴字第806 號、台灣高法院93年度重上更（一）字第40號、最高法院94年度台上字1631號判決理由既已實質認定「無法得知祭祀公業李火德之設立人為何人，祭祀公業李火德尚未合法有效設立」，則李火德是否係祖公會，已無探竟必要。
三、從而，被告否准核發祭祀公業李火德派下證明，並撤銷86年
9 月25日之公告，並無違誤，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求被告應核發祭祀公業李火德派下全員證明予原告， 為無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 18 日
第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 4 月 18 日
書記官 簡信滇