臺北高等行政法院判決
95年度訴字第3168號原 告 輝達漁業股份有限公司代 表 人 甲○○○訴訟代理人 蔡東賢律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 蘇嘉全(主任委員)訴訟代理人 吳明峯
乙○○丙○○上列當事人間因漁業法事件，原告不服行政院中華民國95年8月1日院臺訴字第0950089234號、95年8月7日院臺訴字第0950089629號、95年8月23日院臺訴字第0950090149號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告所有翔強202號(CT4-2566)、翔發688號(CT4-2621)、翔發168號(CT4-2618)漁船，為我國大西洋區作業之漁船，經列入被告94年7月15日農授漁字第0941331371號公告「94年調整遠洋延繩釣漁業總船數限制作業規定確定被減船對象漁船名單」，因未依調整遠洋延繩釣漁業總船數限制作業規定（以下簡稱作業規定）第6點第1項第4款（原處分誤載為第1款）規定，於94年8月15日前駛抵國內港口執行解體，被告乃依漁業法第10條第1項規定，於95年4月6日以農授漁字第0951330796、0000000000、0000000000號處分書撤銷翔強202號、翔發688號、翔發168號漁船原領高市海延
（93）字第0000000000、（94）字第0000000000、（94）字第0000000609號漁業執照，並命於95年4月17日前繳回。原告不服，分別提起訴願，亦各遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告以原告未依作業規定第6點第1項第4款規定
，於期限內前駛抵國內港口執行解體，依漁業法第10條第1項規定，撤銷系爭3艘漁船漁業執照，所為處分是否違反比例原則等規定？㈠原告主張之理由：
⒈按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分
前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。
」、「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。」，行政程序法第102條、行政罰法第42條分別定有明文。經查本件被告於裁處前未給予原告陳述意見之機會即逕為處分，違反上開法條規定，程序上有所瑕疵，自有予以撤銷之必要。茲被告固辯稱依行政程序法第103條第5款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予處分相對人陳述意見之機會，故難謂被告有何違誤云云。惟查被告對於本件有何符合行政程序法第103條第5款規定之事由，並未舉證以實其說，所述顯不足採信，況違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，並不予以處罰，原告究有無故意或過失，係主觀上之問題，非待原告就此陳述意見，被告如何知曉？如何據為判斷？足徵被告所辯乃飾卸之詞，不足為採。
⒉次查被告訂定之作業規定有違憲、違法之處，所為處分亦有諸多違法與不當，謹悉述如下：
①漁業法第10條第1項固明定「漁業人違反本法或依本法
所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業執照。」，惟條文中所稱之「依本法所發布之命令」僅限於依漁業法授權所訂定之法規命令，不包括主管機關依職權所訂定之行政規則在內，此從該條用語係用「發布」而非「下達」即知（行政程序法第150條、第157條、第159條及第160條參照）。而作業規定第1點雖載明此作業規定係依漁業法第37條、第38條及第44條所訂定，然遍觀此3條漁業法條文，並無隻字片語提及有授權被告得發布法規命令，故作業規定充其量至多僅屬行政程序法第159條所稱之作業規則（即職權命令），既非法規命令，即非漁業法第10條第1項所稱之「依本法所發布之命令」，故被告以原告違反作業規定，認係違反「依本法所發布之命令」，得依漁業法第10條第1項予以處分，實有誤解。
②退萬步言，縱認作業規定係屬漁業法第10條第1項所稱
之「依本法所發布之命令」，但漁業法第10條第1項既明定「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業執照。」，漁業人若有違反漁業法或依漁業法所發布之命令時，被告原則上亦僅得限制或停止漁業人之漁業經營或收回其漁業證照1年以下之處分，必於情節重大時，方得撤銷漁業經營之核准或撤銷其漁業執照，則作業規定第7點第1項明定不問情節是否重大，只要違反此作業規定第6點規定者，不分原因及個案情事，均一律撤銷漁業執照，顯與漁業法第10條第1項之意旨不符，違反行政程序法第10條規定「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」甚明。況被告自承訂定作業規定係因國際上以我國捕撈大目鮪漁船船數過多，與所獲得配額不相稱，要求我國降低漁補能力，其為避免區域性漁業管理組織對我國採取制裁措施，導致我國遠洋鮪釣產業崩潰，方推動並執行減船計畫，足見只要我國捕撈大目鮪漁船船數在管理上獲得控制，即可達上開目的，非必然需將船舶實體解體不可，蓋漁船於漁業執照遭註銷後，雖不得為原核准漁業執照目的之使用，但船舶仍有改作其他種類、其他用途（例如遊憩船、展示船），或係賣至其他國家之可能，並不盡然將船舶解體為達成上述政策目標之唯一選項，且船舶為財產權之一種，人民於購置時所費不眥，如將其視為廢鐵予以解體，將令人民承受重大損失，縱主管機關可於解體時予以補償，亦係杯水車薪，難填業者所受之損失，若能在政策配合下，業者可回收較多之成本，盡量減少損失，政府何樂不為？何不盡量思考共創雙贏之方式？本件僵化之思考模式與背離法制（無法源依據逕對人民財產權為重大剝奪）之行為，實令人遺憾。
③又「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應
有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」，行政程序法第7條定有明文。經查作業規定第7點第1項規定「違反第6點規定者，依漁業法第10條規定撤銷漁業執照，本會漁業署並通報相關國際漁業組織列入『非法、無報告、無管理之漁船名單』。」，係在有多種同樣能達成行政目的之方法中（可限制、停止漁業經營、或收回漁業證照1 年以下）選擇對人民權益損害最大之方式（撤銷漁業證照），採取之方法所造成之損害（漁業證照撤銷）與欲達成目的之利益（準時回國）顯失均衡，有違比例原則。甚且，裁罰性之行政處分因涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件與法律效果應以法律定之，始符憲法第23條法律保留原則之意旨，此司法院大法官會議釋字第394 號、第402 號均著有解釋在案。漁業法並無明文規定主管機關得命漁業人將船舶「解體」，被告訂定之作業規定第7 條竟逕自規定船舶需於特定期限內駛抵國內港口，並將船舶解體，亦已違背法律保留原則。
④系爭處分載明援引行政程序法第130條規定為據，但行
政程序法第130條係規定「行政處分經撤銷或廢止確定，或因其他原因失其效力後，而有收回因該處分而發給之證書或物品之必要者，行政機關得命所有人或占有人返還之。前項情形，所有人或占有人得請求行政機關將該證書或物品作成註銷之標示後，再予發還。但依物之性質不能作成註銷標示，或註銷標示不能明顯而持續者，不在此限。」，條文中明確規定需待行政處分經撤銷或廢止「確定」後，行政機關始得命所有人或占有人返還。本件被告以處分書命將前所核發予原告之漁業執照撤銷，但被告既知被處分人有不服處分提起行政救濟之可能，即尚未達「確定」之程度，仍於處分書內命原告需繳回漁業執照，此命繳回之處分違反上開行政程序法規定至明。
⒊茲就被告所稱系爭3艘漁船未依期限返回國內，並意圖輸
出國外，且藉詞滯外不返，規避國內管理一節，說明如下：
①系爭3艘漁船固遭列入94年作業規定確定減船對象漁船
名單，需於94年8月月15日前駛回高雄港解體，然因減船補償費過低（每噸僅新台幣﹝下同﹞30,000元），翔發168號（79.28噸）、翔強202號（75.02噸）、翔發688號（79.28噸）僅可各獲政府補償2,378,400元、2,250,600元、2,378,400元，此等補償尚不足自千里達返航國內之油料，且塞內加爾SENEPESCA SA公司擬向原告購買該3艘漁船，此經塞內加爾海洋經濟部海洋漁業局函覆核可（並經我政府駐外單位確認）可資證明，原告遂於94年7月29日檢具相關文件，依漁業法第8條規定向被告所屬漁業署（以下簡稱漁業署）申請核准出售輸出，詎經被告於94年8月12日以農授漁字第0941221812號函不具任何理由予以否准。原告不服，乃於94年9月15日提起訴願，惟行政院於拖延6個月後，始於95年3月20日決定駁回原告訴願。其間因漁船出售塞內加爾之事遲未獲解決，並遭買方解除買賣，故系爭3艘漁船於95年2月1日不待行政院駁回訴願前即行開始返航高雄港，並分別於95年3月28日（翔強202號）、95年4月5日（翔發168號、688號）返抵高雄港。詎被告竟於95年4月6日以系爭3艘漁船未依期限於94年8月15日前駛抵國內，而發函將漁業執照予以撤銷，事後並不聞不問，亦不給予任何補償。
②經查漁船自大西洋作業區駛返國內須時2個月，所需經
費（油料、油品、船員薪資，資遣金、補給、巴拿馬運河通行費等）單趟約需2,800,000元至3,000,000元之鉅，被告卻於94年7月15日要求需於94年8月15日前駛返國內，顯然昧於事實且過於倉促。
③又原告依法申請輸出塞內加爾，並非虛偽假買賣，且經
塞內加爾政府機關核准，有我駐外單位認證文件可稽，自有合理期待可獲核准，倘先行返國，待政府核准輸出後再度駛往塞國，1艘船之往返經費即達幾近6,000,000元，遠超過出售價金（每艘美金100,000元），故未立即返國係為等待訴願結果，此乃正當理由，既非可歸責於原告之事由，即無故意或過失之可言，依行政罰法第7條第1項規定，不能予以處罰，迺被告為免補償之責，竟仍撤銷系爭3艘漁船之漁業執照並命繳回，實有違反行政罰法之違法。況政府方面就申請輸出及其訴願期間長達8個月始作成決定，導致買方解除買賣，其拖延之責不在原告，今被告竟以原告未按時返抵國內，即予以最嚴厲之處分，實難令人甘服。
④被告雖稱原告曾出具同意書，表示願意配合政府依有關
規定辦理，完全瞭解系爭3艘漁船所應履行減船之相關義務與規定云云。然查，被告早於94年2月5日即訂定作業規定，並溯自94年1月1日起生效，於該作業規定之附件，附有切結書、協議書或同意書等文件，即知該等同意書或切結書均為被告片面擬定之制式版本，業者對其內容根本無任何置喙之能力，於減船將蒙受重大損失下，豈有業者會主動簽署？惟於被告以主管機關之名高櫫減船政策，要求業者配合並簽署同意書或授權書下，業者為圖生存免受刁難，豈敢不從？換言之，所謂之同意書或切結書均為被告所制訂，業者只能遵循，業者係被迫不得不為如此，此觀被告提出之所謂同意書或切結書均係在94年5、6月間即被告訂定作業規定之後簽署即明，亦即被告早知其行為違法，但為圖卸責，已事先安排迫令業者不得不簽署被告所制訂之同意書或切結書等，資為日後有利於已之說詞，現又未將當時之實際經過詳實敘明，企圖隱瞞並誤導鈞院，尚請鈞院明察。
⑤又被告辯稱依「『調整遠洋延繩釣漁業總船數限制作業
規定』列為減船對象漁船之補償規定」（以下簡稱減船補償規定）第1點，列入減船對象之漁船，每船噸計可獲得70,000元之補償，其中30,000元由政府負擔，40,000元由業者負擔，故原告可獲得系爭3艘漁船之補償費均遠高於賽內加爾SENEPESCA SA公司擬購買此3艘漁船每艘3,300,000元之價格云云。惟查所謂「40,000元由業者負擔」者，依被告之規定，係由業者自組4艘漁船為一「船團」，每一「船團」需交出1艘漁船作為減船對象，若業者無法協調，則應以抽籤為之，再由其他3艘漁船之業者補償經協調或被抽中減船之業者，按漁船每噸20,000元之價格計算，另由臺灣區遠洋鮪魚船漁類輸出業同業公會（以下簡稱鮪魚公會）補償每噸20,000元。然從事遠洋漁業之業者通常均經營數艘漁船，故所謂業者自組「船團」，只不過係業者將旗下漁船予以分組而已，每噸20,000元之補償即淪為左手拿給右手，皆為業者自行支付，實際上並無法獲得每噸20,000元之補償。而鮪魚公會所謂每噸20,000元補償則係被告劃給業者之大餅，實際上於原告向鮪魚公會詢問時，竟遭鮪魚公會以不具會員資格為由不予補償，根本無法獲得所謂20,000元之補償，故被列入減船名單之船隻，實際上至多僅能自被告取得每噸30,000元之補償而已。況漁船自國外返回台灣，姑先不論船員薪資、補給等開銷，光以千里達航行至台灣之油料支出，即達數百萬元之鉅，而此政府均不補助，需由原告自行吸收負擔，故縱減船真可獲每噸30,000元之補償，於扣除此些需由原告自行吸收之鉅額費用後，實際其金額遠不及可賣予賽內加爾SENEPESCA SA公司之價款，原告因此將蒙受鉅額損失，被告可曾考慮及此？另參照被告訂定之「95年大西洋作業漁船返台停止作業補助金發放要點」，休漁（返台停止作業）期間僅10個半月，每艘漁船即可獲得補助金7,500,000元，但系爭3艘漁船需返台遭到解體，永不得出海執行捕魚作業，甚至連船舶本身都化為烏有，卻僅能獲得政府每噸30,000元之補償，兩相權衡，即知被告所訂減船補償規定明顯苛刻，亦不知其有何依據標準？無法律規範逕下行政命令剝奪人民之財產權，令業者無法甘服，亦有違法、違憲之處。
⑥至被告辯稱過去國人為規避國內管理，透過漁船輸出至
管理較不嚴謹之國家，以權宜國籍漁船從事非法、無報告及未受規範之漁業，已遭國際強烈指責，包括部分權宜國籍漁船國家，甚至以受害者自居，群起抨擊我國刻意擴張漁撈能力，乃至大幅刪減我國籍漁船之配額，已嚴重影響國家形象及我國產業界權益，顯見原告所言全屬一己之私，並置國家權益於不顧一節。經查原告擬出售系爭3艘漁船予賽內加爾SENEPESCA SA公司，係屬公開而非私下交易，其過程均有依規定報請賽內加爾及我國主管機關審核，並已獲賽內加爾漁政主管機關核准，SENEPESCA SA公司於取得漁船後，自改由該公司經營或處分漁船，與原告即無任何牽涉，被告無憑無據，豈可擅自臆測原告出售係為規避國內管理？豈可以其他業者過去可能行徑，即認為可剝奪原告處分財產之權利？尤其被告所指前揭情形僅為部分害群之馬片面行為，尚非業界全係如此，但被告所屬官員於國際漁業會議談判時，面對國際質疑未能挺身予以辯駁，致國際社會對我國產生誤解，方造成我國配額遭大幅刪減，嚴重影響我國業者權益，被告未能善盡政府保護漁民之責在先，竟反過來以犧牲我國業者作為祭品，將責任全推諉給業者，豈能謂有善盡政府之責及符事理之平？⒋又本件應循漁業法第38條第2項規定處理，方屬正辦。經
查漁業法第38條既明定「依前條規定對各特定漁業之漁船總船數予以限制，須減少已核准之漁船數量時，由該項漁業之漁業團體協調業者辦理，並由繼續經營之漁業人給予被限制者補償。但受限制漁船得改營其他漁業者，得不予補償。無從協調時，由主管機關調處之；調處不成，由主管機關決定之。前項限制，如係撤銷其漁業經營，並註銷漁業證照者，主管機關予以相當之補償。」，而被告亦自稱限制作業規定係依漁業法第38條所訂定，惟卻於該作業規定片面明定未在特定期限內駛抵國內港口解體者一律撤銷漁業執照，並不予任何補償，實令人懷疑是否有藉此規避法定補償義務之意圖？況系爭3艘漁船仍有返抵高雄港，並非滯留海外不歸，有達成被告減船政策之目的，參以目前在高雄興達漁港、前鎮漁港等等仍停放眾多漁船尚未解體，即知被告亦不致因原告所屬船舶未能於94年8月15日前駛抵國內港口解體，即有重大或不利影響之產生，但被告卻無視於此，亦拒斥原告解釋，竟作成撤銷漁業執照之最重處分，之後除不給予任何補償外，亦不聞不問，任令價值上百萬元之漁船停泊港內，不斷產生停泊及維護費用，而在漁業執照被撤銷下，原告無法進行漁撈作業，欲出售國內其他業者從事近海漁撈，也遭高雄市漁業局告知因漁業執照被撤銷無法再行核發，任令漁船荒廢，原處分實已違反比例原則。
⒌再查被告辯稱因系爭3艘漁船未依限減船解體（原告否認
，蓋原告為了以船舶銷售予塞內加爾達成減船之目的，與被告有行政爭訟，故有所延展），嚴重影響國際對我國之視聽，影響我國整體船隊之權益，事屬情節重大，故依漁業法第10條第1項規定，撤銷其漁業執照並無不合云云，與事實不符，謹陳述如下：
①系爭3艘漁船自94年6月30日起已依政府規定停止作業，
此亦有衛星位置圖可稽，足證被告船隻始終停泊於千里達並無繼續作業之情形，特此陳明。
②查我國大目鮪配額遭削減一事，係肇因於我國部分漁船
於2003年及2004年違規超捕大目鮪，並以欺瞞方式掩護將超捕漁獲輸銷日本（即俗稱洗魚）迄未改善，故經大西洋鮪類資源保育委員會（以下簡稱ICCAT）予以制裁，此觀漁業署出席ICCAT15屆特別會議之出國報告「前言」所述即明，且ICCAT會議記錄並無隻字片語提及因系爭3艘漁船未按被告片面要求之時間返航解體而有所質疑或非難。是被告空言辯稱因系爭3艘漁船未及時返航解體而遭國際制裁云云，並非事實，原告否認。
③事實上，我國大目鮪配額有一定數量，倘不超捕或從事
洗漁，即不會遭國際間制裁，若我國船隻數多，則每船所得獲分配之漁獲配額即低，船隻數少，則每船所得獲分配之漁獲配額即高，故我國受制裁之原因不在於船隻數之多寡。然我國政府為因應國際制裁之壓力，主動提出減船並予拆解之對策，以顯示我國之改善決心，原告身為漁業界一分子，自能體諒，故雖其減船並要求拆解並無法源依據，但仍配合減船政策，依規定停止作業，並於未獲核准輸出後即返航國內等待解體，惟政府竟不問情節輕重，逕以被告遲延返航違反漁業法第10條規定而逕予撤銷漁業執照之處分，而不論解體與否均不予任何補償，此乃事理之平？④按我國為因應國際制裁，於ICCAT之鼓勵下，漁業署並
鼓勵及輔導我國籍69艘漁船輸出至萬納度及塞席爾，以減少我國漁船數目，此有漁業署94年11月3日所發布之新聞稿可稽。原告雖迫於整體情況及顧及漁業界生存，不得不依被告命令減船，但政府所給予之補償實在過低，且其解體之要求亦無法源依據（此種剝奪人民財產權之行為，應以法律定之），是原告於有機會依政府先前准許之輸出方式申請以達減船之目的，自有獲准之合理期待，為免返航後又獲准輸出時龐大之返航費用，不得不暫行留原地，縱最終未奉核准輸出，然系爭3艘船舶亦已支出數百萬元費用返航，並未造成被告任何損失（若被告主張有損失，應由被告負舉證責任，相反地，今年我國之配額已回復2005年之水準），被告竟不問情節輕重，即予撤銷漁業執照，拒絕補償，任令數百萬元漁船荒廢，其處分顯然嚴重違反比例原則，造成人民財產重大損失，已如前述。
⑤又原告既已返航雖遲延返航，但並無礙於原訂拆船進度
，蓋截至95年3月底系爭3艘漁船返抵國內為止，僅完成拆解59艘漁船，此有「減船政策」拆解漁船之相關報導可稽。是被告稱系爭3艘漁船返航時，第1批減船之漁船已全部解體完畢之辯詞，顯有誤導之嫌。
⑥再依ICCAT第19屆委員會定期會議（2005年11月於西班
牙塞維爾召開）「有關中華台北大西洋大目鮪漁業控管之建議」第4頁所載減船之規定，可知該建議案分2種，1種為船長超過24公尺者，另1種為船長20公尺到24公尺者；其中減船解體對象船隻僅限於船長超過24公尺者，至20公尺至24公尺船舶，則只要監督其漁撈狀況而已，並不需減船解體。系爭3艘漁船之長度分別為23.8公尺、23.9公尺及23.8公尺，並不屬於被告向ICCAT呈報減船之對象範圍內，被告本即應另覓超過24公尺之大型漁船解體，並按其噸數予以補償，茲被告竟倒果為因以此為由，認為原告違規情節重大云云，顯不合理且與事實不符。再者，前揭建議內容預期0000年0月生效，而減船計畫完成時間為2006年12月31日，且依被告呈報ICCAT計畫之處理方式，有關長度20公尺至24公尺間之漁船，我國應於2006年7月1日前向ICCAT報告及分析相關漁船漁撈能力等事項，ICCAT並未要求減船解體，甚至並未禁止長度小於24公尺漁船之作業，縱系爭3艘漁船為該計畫所涵蓋（原告仍否認），惟系爭3艘漁船既已於2006年3月間返抵國內，並未違反被告呈給ICCAT之計畫，何能謂情節重大？被告未踐行漁業法第10條之前置處罰，且迄今仍未舉證系爭3艘漁船縱有遲延返航國內，有造成任何損害，即驟以最重之撤照處分待之，使系爭3艘漁船欲出售予國內其他業者於近海捕魚（不涉及國際漁業的規範與管理）亦不可得，只能任其荒廢，此等處分豈可謂未違反比例原則而為適法之處分？⑦另被告先於96年5月22日補充答辯狀稱94年減船對象漁
船計有19艘，復於96年5月30日補充答辯狀稱94年減船目標為63艘，完成解體者有59艘，則究竟減船數為何？已解體數為何？所辯顯自相矛盾，此等資料在被告手中，被告應提出相關資料證明為是。
⒍末按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」，
行政程序法第6條定有明文。本件被告堅稱若有違反作業規定第6點第1項第4款及第7點第1項規定，即應撤銷漁船所領漁業執照並命繳回，惟據悉遭被告公告列入減船對象名單之其他漁船，有未遵期在94年8月15日前駛抵國內港口者，卻未遭撤銷漁業執照處分之情形，是被告為本件處分，顯有違反公平原則之差別待遇。綜前所述，被告所為處分顯有違誤，應予撤銷。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管
機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」、「有左列各款情形之一者，主管機關得對各特定漁業之漁船總船數、總噸數、作業海域、經營期間及其他事項，予以限制︰一、水產資源之保育。二、漁業結構之調整。三、國際漁業協定或對外漁業合作條件之限制。」、「依前條規定對各特定漁業之漁船總船數予以限制，須減少已核准之漁船數量時，由該項漁業之漁業團體協調業者辦理，並由繼續經營之漁業人給予被限制者補償。但受限制漁船得改營其他漁業者，得不予補償。無從協調時，由主管機關調處之；調處不成，由主管機關決定之。前項限制，如係撤銷其漁業經營，並註銷漁業證照者，主管機關予以相當之補償。」、「主管機關為資源管理及漁業結構調整，得以公告規定左列事項︰一、水產動植物之採捕或處理之限制或禁止。二、水產動植物或其製品之販賣或持有之限制或禁止。三、漁具、漁法之限制或禁止。四、漁區、漁期之限制或禁止。五、妨害水產動物回游路徑障礙物之限制或除去。六、投放或遺棄有害於水產動植物之物之限制或禁止。七、投放或除去水產動植物繁殖上所需之保護物之限制或禁止。八、水產動植物移植之限制或禁止。九、其他必要事項。」，分別為漁業法第10條第1項、第37條、第38條、第44條所規定。又「本規定所稱之延繩釣漁船（以下稱漁船）如下：㈠經核准前往大西洋從事大目鮪及中小釣組作業漁船。㈡經核准前往太平洋從事大目鮪作業漁船。㈢經核准前往印度洋從事大目鮪組作業漁船。前項各款漁船如船名變更，以漁船統一編號為準。」、「前點第1項應減少作業船數如下：㈠第1款大目鮪組漁船減少22艘，中小釣組作業漁船減少2艘。㈡第2款減少15艘。㈢第3款減少24艘。」、「經列入減船對象漁船作業期限至94年6月30日止，各洋區作業漁船並應依下列期限前，駛抵國內港口解體：㈠在西經150度以東之太平洋水域作業者：94年8月15日。㈡在西經150度以西之太平洋水域作業者：94年7月31日。㈢在印度洋作業者：94年7月31日。㈣在大西洋作業者：94年8月15日。」、「經列入減船對象漁船之漁業人得於94年6月30日前取得同洋區或其他洋區作業之大目鮪、長鰭鮪、兼營組、或經核准參加印尼流網漁業合作之100噸以上延繩釣作業漁船替換，承受供替換漁船之作業組別及作業水域．．．」、「違反第6點規定者，依漁業法第10條規定撤銷漁業執照，本會漁業署並通報相關國際漁業組織列入非法、無報告、無管理之漁船名單」、「減船對象漁船有前點第2項替換之情事者，前項處分之標的漁船為被替換漁船。」，分別為作業規定第2點、第3點、第6點第1項、第2項、第7點第1項、第2項所規定。
⒉經查國際上以我國捕撈大目鮪漁船船數過多，與所獲得配
額不相稱，要求我國降低漁捕能力，被告為避免區域性漁業管理組織對我採取制裁措施，導致我國遠洋鮪釣產業崩潰，乃推動並執行減船計畫，並以作業規定明定經列入減船對象之漁船須依限返國執行解體，以確保漁船不致遭他人使用，而違反區域性漁業管理組織相關養護規定，俾維護我國遠洋鮪釣漁業之發展，符合法規授權之目的，且未逾越授權範圍，亦無違反比例原則。本件原告所有翔強202號、翔發688號、翔發168號漁船為被告94年所公告作業規定確定減船對象漁船名單漁船，依94年作業規定第6點，系爭3艘漁船應於94年6月30日停止作業，並於94年8月15日前駛抵國內港口解體，否則被告即得依作業規定第7點，撤銷漁船執照。原告明知該期程規定，卻仍任由系爭3艘漁船滯留海外，遲至95年3月28日、95年4月5日始抵國內港口，事涉我國遵守ICCAT 2005年第19屆委員會會議第05-02號有關中華台北大西洋大目鮪魚業管控決議及我國實施160艘漁船解體承諾事項，系爭3艘漁船雖經漁業署多次催請於期限內返國，並告知未依限返國將依漁業法第10條規定撤銷漁業執照，且通報相關國際漁業組織列入「非法、無報告及無管理之漁船名單」，惟系爭3艘漁船仍藉故拖延，導致ICCAT會員國指責我國政府管理失當，進而質疑我國未能有效遵守漁業組織之保育及管理措施，甚至於94年11月ICCAT年會通過制裁我國之第05-02號決議案，致我國蒙受巨大經濟損失，倘不能有效改善國際對我國漁船管理之觀感，上開類同情形將可能在其他洋區之國際漁業組織發。為改善我國公海漁業管理，恢復我國大西洋大目鮪配額，政府採取大規模減船等多項措施，包括已投入63億元（政府及民間合計）於94年及95年進行解體三大洋160艘大型鮪延繩釣漁業，以爭取國際漁業組織相關會員國肯定我國之努力。是以，該等漁船不依被告所訂期限返國，已嚴重影響國際對我國之視聽，進而影響我國整體船對之權益，事屬情節重大，故被告依漁業法第10條第1項規定撤銷該等漁船原領漁業執照，並命原告繳回，於法並無不合。茲原告訴稱漁船賣至其他國家，即可使我國捕撈大目鮪漁船船數在管理上獲得控制云云。惟查過去國人為規避國內管理，透過漁船輸出至管理較不嚴謹之國家，以權宜國籍（FOC）漁船從事非法、無報告及未受規範（illegal、unreported、unregulated,IUU）之漁業，已遭國際強烈指責，包括部分權宜國籍漁船國家，甚至以受害者自居，群起抨擊我刻意擴張漁撈能力，乃至大幅刪減我國籍漁船之配額，已嚴重影響國家形象及我國產業界權益，是原告所言全屬一己之私，並置國家權益於不顧，不足採信。
⒊次查被告早依限制作業規定第8點，於94年4月4日即以農
授漁字第0941330650號公告減船補償規定在案。本件原告係依作業規定第6點第2項規定，於94年6月28日出具所有翔強202號漁船列入減船對象漁船名單之同意書，表示願意配合政府依有關規定辦理。而原告除翔發168號、翔發688號及翔強202號3艘漁船外，尚有輝達201號（CT4-2435）及群弘202號（CT4-2447）2艘漁船列於減船對象漁船名單上外，原告並出具輝達201號、群弘202號2艘漁船列入減船對象之同意書或切結書等相關書件，足認原告完全瞭解翔強202號、翔發688號、翔發168號3艘漁船所應履行減船之相關義務與規定及列為減船對象漁船之補償金額。此外，依減船補償規定第1點規定，列入減船對象之漁船，每船噸計可獲得7萬元之補償，其中3萬元由政府負擔，4萬元由業界負擔，故原告可獲得翔發168號、翔發688號及翔強202號3艘漁船補償費各5,549,600元、5,549,600元及5,251,400元，遠高於塞內加爾SENEPESCA SA公司擬購買該3艘漁船每艘3,300,000元之價格，非原告所稱僅可各獲得政府補償費2,378,400元、2,378,400元及2,250,600元。是原告違反期限規定，故意未誠實履行減船義務，並藉詞政府所發給減船補償費過低，且塞內加爾SENEPESCA SA公司擬購買該3艘漁船，向被告申請將該3艘船輸出，執為不可歸責之事由，並無行政罰法第7條第1項規定「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」之情事，亦無值得保護之必要。另被告係基於保護遠洋鮪業之長遠發展，依漁業法第10條第1項規定，就原告之違規行為撤銷系爭3艘漁船之漁業執照，並非依漁業法第38條第2項註銷漁業執照，自無需依漁業法第38條第2項規定，由主管機關予以相當之補償，故原告將其違規受撤照之處分與漁業法第38條第2項規定混為一談，並不足取。
⒋又原告所稱漁業署並鼓勵及輔導我國籍69艘漁船輸出至萬
納度及塞席爾一節，實有所誤解。查該等漁船自建造之初即非我國籍漁船，而係設籍於貝里斯、宏都拉斯等國，.原告未經詳實查證，指稱漁業署鼓勵及輔導我國籍69艘漁船輸出至萬納度及塞席爾，不僅與事實不合，亦與漁業署於94年11月3 日新聞稿所述「．．．輔導69艘漁船在國際認同前提下，設籍在萬納度及塞席爾納入管理，．．．」之內容不符，實不足取。另原告所稱截至95年3 月底系爭
3 艘漁船返抵國內為止，僅完成拆解59艘漁船云云，查被告94年減船目標為63艘，僅完成拆解59艘漁船之原因，除有1 艘於返台途中沉沒外，主要即係系爭3 艘漁船未依限返國解體所致。由於系爭3 艘漁船未能如期解體收購，使得我國政府必須於95年另覓3 艘大型鮪釣漁船解體，因船噸數增加，實際增加政府減船支出達數千萬之多，是被告衡量系爭3 艘漁船違規情形，確屬情節重大，決定依法撤銷其漁業執照，不僅為適法之處分，亦未違反比例原則。
⒌至原告主張有與本件同樣類似之情節，被告卻不認為情節
重大，而未撤銷漁業執照，違反公平原則一節。第查94年大西洋減船對象漁船計有19艘，未依限於94年8月15日航抵臺灣執行解體者，除原告所有系爭3艘漁船外，尚有1艘建慶212號漁船。惟建慶212號漁船係於94年8月27日返台，僅延遲12日，且業就該船延後返臺提出說明，並經漁業署同意不予處分在案，同時該船業已完成解體，其他94年大西洋減船對象漁船則悉數依限返台，並已解體完成，故並無原告所稱違反公平原則一事。
⒍末查原告稱被告未予陳述意見機會云云，惟依行政程序法
第103條第5款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不予處分相對人陳述意見之機會，原告所有系爭3艘漁船逾期返回國內解體之違規情事，既屬客觀上明白足以確認，則被告未予原告陳述意見機會，自無違誤。據上論結，原告之訴為無理由，應予駁回。
理 由
一、按「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」、「有左列各款情形之一者，主管機關得對各特定漁業之漁船總船數、總噸數、作業海域、經營期間及其他事項，予以限制︰一、水產資源之保育。二、漁業結構之調整。
三、國際漁業協定或對外漁業合作條件之限制。」、「依前條規定對各特定漁業之漁船總船數予以限制，須減少已核准之漁船數量時，由該項漁業之漁業團體協調業者辦理，並由繼續經營之漁業人給予被限制者補償。但受限制漁船得改營其他漁業者，得不予補償。無從協調時，由主管機關調處之；調處不成，由主管機關決定之。前項限制，如係撤銷其漁業經營，並註銷漁業證照者，主管機關予以相當之補償。」、「主管機關為資源管理及漁業結構調整，得以公告規定左列事項︰一、水產動植物之採捕或處理之限制或禁止。二、水產動植物或其製品之販賣或持有之限制或禁止。三、漁具、漁法之限制或禁止。四、漁區、漁期之限制或禁止。五、妨害水產動物回游路徑障礙物之限制或除去。六、投放或遺棄有害於水產動植物之物之限制或禁止。七、投放或除去水產動植物繁殖上所需之保護物之限制或禁止。八、水產動植物移植之限制或禁止。九、其他必要事項。」，漁業法第10條第1項、第37條、第38條、第44條分別定有明文。又按「本規定所稱之延繩釣漁船（以下稱漁船）如下：㈠經核准前往大西洋從事大目鮪及中小釣組作業漁船。㈡經核准前往太平洋從事大目鮪作業漁船。㈢經核准前往印度洋從事大目鮪組作業漁船。前項各款漁船如船名變更，以漁船統一編號為準。」、「前點第1項應減少作業船數如下：㈠第1款大目鮪組漁船減少22艘，中小釣組作業漁船減少2艘。㈡第2款減少15艘。㈢第3款減少24艘。」、「經列入減船對象漁船作業期限至94年6月30日止，各洋區作業漁船並應依下列期限前，駛抵國內港口解體：㈠在西經150度以東之太平洋水域作業者：94年8月15日。㈡在西經150度以西之太平洋水域作業者：94年7月31日。㈢在印度洋作業者：94年7月31日。㈣在大西洋作業者：94年8月15日。」、「經列入減船對象漁船之漁業人得於94年6月30日前取得同洋區或其他洋區作業之大目鮪、長鰭鮪、兼營組、或經核准參加印尼流網漁業合作之100噸以上延繩釣作業漁船替換，承受供替換漁船之作業組別及作業水域．．．」、「違反第6點規定者，依漁業法第10條規定撤銷漁業執照，本會漁業署並通報相關國際漁業組織列入非法、無報告、無管理之漁船名單」、「減船對象漁船有前點第2項替換之情事者，前項處分之標的漁船為被替換漁船。」，復分別為作業規定第2點、第3點、第6點第1項、第2項、第7點第1項、第2項所規定。
二、本件原告所有翔強202號 (CT4-2566)、翔發688號 (CT4-2621)、翔發168號 (CT4-2618)漁船，為我國大西洋區作業之漁船，經列入被告94年7月15日農授漁字第0941331371號公告「94年調整遠洋延繩釣漁業總船數限制作業規定確定被減船對象漁船名單」，因未依作業規定第6點第1項第4款（原處分誤載為第1款）規定，於94年8月15日前駛抵國內港口執行解體，被告乃依漁業法第10條第1項規定，於95年4月6日以農授漁字第0951330796、0000000000、0000000000號處分書撤銷翔強202號、翔發688號、翔發168號漁船原領漁業執照，並命於95年4月17日前繳回。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張被告雖將其列入減船之對象，但未限制不能把船賣掉，且協議書、同意書僅制式規定，未提及94年8月15日前需將漁船駛回國內港口字句，況漁業法第10條規定撤銷漁業執照需情節重大，原告未將漁船在94年8月15日駛抵國內港口並未造成被告任何損失，被告所為處分自有違誤等語資為主張。經查：
㈠按憲法第7條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位之
實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院大法官會議釋字第211、412號解釋意旨即明。而所謂禁止恣意原則，係在禁止行政機關之行為欠缺合理充分之實質理由，且禁止任何客觀上違反憲法基本精神及事物本質之行為。故平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情為不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準；建立此原則無非係為禁止恣意行為，而非全然要求不得為差別處理，苟行為非屬恣意，而係依法行為，即無違反平等原則之可言。最高行政法院亦著有89年度判字第539 號、94年度判字第1530號判決足資參照。又所謂比例原則，通說認為包括下列三項子原則：即必要性原則、適當性原則及衡平性原則；必要性原則係要求行政機關若有多種能達成同樣目的之方法時，應選擇對人民權益侵害最少者，至於衡平性原則，則係指行政機關採取之行政手段所造成之損害，不得與欲達成之行政目的間利益失衡，均先予述明。
㈡經查本件原告對系爭3艘漁船列入減船措施實施對象及其出
具協議書、同意書等節均不否認，第以原告身為漁業專業業者，當對在94年間我國應國際上以我國大目鮪漁船之船數過多，漁獲配額與船噸規模不相稱為由，所要求降低魚捕能力暨農委會為免遠洋鮪釣產業因國際採取制裁措施而崩潰遂推動減船計畫等情知之甚詳，且被告早依限制作業規定第8點，於94年4月4日即以農授漁字第0941330650號公告減船補償規定，嗣原告亦依作業規定第6點第2項規定出具協議書、同意書等件在案，衡情原告自對列入減船措施實施對象後應遵守之規定義務及應配合於期限內駛返國內港口解體等項深為明暸，所稱雖列入減船對象但未限制不能賣船云云，顯與事理相悖，委無可採。至原告所主張建慶212號漁船亦未能依限返台，其情節與本件類似，被告卻為不同處理一節。經查同樣列入本次減船名單之建慶212號漁船固應於94年8月15日前駛抵國內港口，但其因受海象及機器老舊影響致未能如期返台，然其業已申請延後返台，並於94年8月27日駛返國內港口（嗣於95年3月24日起開始解體至同年月27日解體完畢），僅延遲12天等情，有被告所屬漁業署94年8月29日漁三字第0941223970號、94年9月9日漁三字第0941332101號函等影本在卷可佐，足見被告對列入本次減船對象之漁船均為同一之處理，亦即皆執行解體，徵諸前開平等原則，要無不合。是被告以系爭3艘漁船應於94年6月30日停止作業，並於94年8月15日前駛抵國內港口解體，卻分別遲至95年3月28日、95年4月5日始返抵國內港口，攸關我國未能有效遵守漁業組織之保育及管理措施，影響所及如94年11月ICCAT年會通過制裁我國之第05-02號決議案，導致我國蒙受巨大經濟損失，因認本件原告違規情節重大，所為撤銷漁業執照之處分，即非無憑，且被告所為處分既在法律規定範圍內，自無違比例原則，原告所稱殊無足取。
㈢又按「以上各條列舉之自由權利，除為防止防礙他人自由、
避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」，憲法第23條定有明文，中央法規標準法第5條第2款按「關於人民權利、義務之事項應以法律定之」同此理，此即「法律保留原則」之表現。換言之，除有憲法第23條明定之4項情形，且有「法律」明定外，不得限制人民之權利。經查漁業法第10條第1項規定撤銷漁業證照之處罰，已明定其處罰之構成要件及法律效果，就處罰構成要件中依本法所發布之命令，雖屬授權命令以為補充，但命令僅限於依本法規定得發布者，其授權之內容及範圍具體明確，自無違法律保留原則可言，原告所稱殊有誤解。至原告96年5月21日行政訴訟準備（三）狀所附原證八新聞稿係針對外國籍漁船例如貝里斯、宏都拉斯等69艘外籍漁船而言，並非針對我國籍漁船為之，自無相提併論之餘地，附此陳明。從而被告以原告所有系爭3艘漁船未依作業規定於94年8月15日前駛抵國內港口執行解體，而予以撤銷系爭3艘漁船漁業執照，所為處分，揆諸首揭法條規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 2 日
第七庭審判長法 官 李得灶
法 官 林玫君法 官 林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 8 月 2 日
書記官 陳圓圓