臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03263 號原 告 益謙實業股份有限公司代 表 人 甲○○清算人）住訴訟代理人 陳建宏律師被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因石油管理法事件，原告不服經濟部中華民國95年
7 月25日經訴字第09506172810 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：本件緣起於被告所屬聯合取締小組人員於民國（下同）93年11月10日在臺北縣○○鎮○○路○ 段246 之1 號查獲現場設置鑄鐵製18公秉圓型儲油槽1 座、加油槍1 支、加油機1 台及柴油3 公秉，經現場人員秦建賢供稱該址為聯鋼運輸有限公司（下稱聯鋼公司）北部營運處，被告乃以94年1 月24日北府建公字第0940043543號「違反石油管理法罰鍰及沒入處分書」（下稱94年1 月24日處分）對聯鋼公司負責人黃文香處以罰鍰新臺幣（下同）100 萬元，並沒入供銷售之石油製品與所使用之加儲油設施器具。黃文香不服提起訴願，主張系爭加儲油設施器具為原告所有，暫時借予聯鋼公司使用等語，經被告重新審查後認黃文香主張有理由，遂依訴願法第58條第2 項規定，以94年4 月26日北府建公字第0940178397號函自行撤銷上開94年1 月24日處分，另以94年
4 月26日北府建公字第0940178397號「違反石油管理法罰鍰及沒入處分書」（下稱94年4 月26日處分）對原告之負責人甲○○科處罰鍰100 萬元，並沒入供銷售之石油製品與所使用之加儲油設施器具。甲○○不服提起訴願，主張其為原告之代表人，該公司因經營不善已於82年間歇業，系爭加儲油設施並非供其自用車輛或動力機械加注汽油、柴油或液化石油氣，原告借予聯鋼公司暫時存放柴油等語，經訴願機關審議認系爭加儲油設施係原告未經申請核准而擅自設置，則違反石油管理法第18條第1 項規定之行為人應為原告，乃以94年10月5 日經訴字第09406137110 號訴願決定書撤銷上開94年4 月26日處分，命被告另為適法之處分。嗣被告查知原告雖經主管機關撤銷登記，惟未向法院呈報清算人或清算完結，乃以95年1 月2 日北府建公字第0950002161號「違反石油管理法罰鍰及沒入處分書」對原告裁處罰鍰100 萬元，並沒入供銷售之石油製品與所使用之加儲油設施器具；嗣被告以95年6 月8 日北府建公字第095442030 號函，更正上述處分書「依同法第40條第1 項第3 款規定處新台幣100 萬元罰鍰；自用之石油製品與所使用之加儲油設施器具，依同法第40條第2 項規定沒入之。」（下稱原處分），原告猶有未服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：
１、按法令乃係規範社會生活之準繩，為營社會共同生活，人民必須對之寄以信賴，不能朝令夕改。故行政法令，首重法秩序之安定，法令不溯既往原則，即為法秩序安定之體現。而所謂法令不溯既往原則，係指法令對其公布施行前已終結之事實，原則上並不適用，其亦屬行政程序法第4條規定「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」下之一般法律原則之一。而基於此種法安定性之要求下，人民更可產生行政法令不溯及既往適用於施行公布前既已存在事實之信賴，從而，行政機關之行政行為不僅應受法令不溯既往原則之拘束，亦受信賴保護原則之拘束，此由行政程序法第8 條規定「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，即可得證。
２、石油管理法係於90年10月11日公布施行，但本件原告係於65年9 月13日設立登記，其位臺北縣○○鎮○○路○ 段24
6 之1 號設置之自用加儲油設施器具亦係60餘年間興建添購，且原告87年已停止營業，更於90年5 月16日即經主管機關撤銷登記，顯見原告於上開地址所設立之加儲油設施均係在石油管理法公布施行前所設置，但被告竟於93年11月10日至原告早已停止營業之地點，並以石油管理法施行前即已存在之上開加儲油設施，認為原告未經申請核准擅自設置，違反石油管理法第18條第1 項規定，並依同法第
40 條 第1 項第3 款及第2 項規定對原告課處100 萬元罰鍰及沒入處分，實已違反法令不溯既往原則，造成法律關係之不穩定，並侵害原告之既得權益，而違反信賴保護原則，則被告之行為已有違反行政程序法第4 、8 條規定之違法甚明。
３、再者，石油管理法第40條第1項第3款規定處罰未經申請核准而設置自用加儲油（氣）設施者，乃係客貨運輸業、營造工程業或工廠等為供其自用車輛或動力機械加注汽油、柴油或液化石油氣而設置。但原告於臺北縣○○鎮○○路○ 段246 之1 號之儲油槽儲放3 公秉柴油，乃起因於亨旭興業股份有限公司（下稱亨旭公司）向中台油實業股份有限公司（下稱中台油公司）購買60公秉柴油，委由聯鋼公司運交，但因亨旭公司之儲油槽已滿，乃將其中剩餘之3公秉暫時儲放於該址，原告並未計畫將該3 公秉之柴油用於加注車輛或其他動力機器。因此，位於當地之加儲油設施，並非原告為供加注於車輛或動力機器加注汽油、柴油或液化石油氣而設置。
４、況原告於87年間已因經營不善而停止營業，於臺北縣○○鎮○○路○ 段246 之1 號之地點早已成為原告堆放廢棄物品之場所。而被告所查扣之加油器、流量表及灌裝設備等，均係原告於60餘年間設置，早已損害，故棄置於當地，成為不堪使用之廢品，根本無法為任何車輛或動力機器加注油料，因此，本件實與石油管理法第18條第1 項規定之要件不符，則被告以於上開地址查獲該3 公秉柴油及廢棄之設施等，即認定原告違反石油管理法第18條第1 項規定，其認事用法，實難謂無誤。
５、又石油管理法第18條第1 項係規定：「客貨運輸業、營造工程業、工廠、機關或經中央主管機關同意者，為供其自用車輛或動力機械加注汽油、柴油或液化石油氣，經直轄市、縣（市）主管機關專案核准，得設置自用加儲油（氣）設施。」，顯見同法第40條第1 項第3 款處罰違反第18條規定之立法目的係取締地下加油站，此觀諸原處分亦記載，係在聯合取締地下加油（氣）站，即可得知單純之保管置放油品，如不涉及「加注」，並非處罰之對象，亦與法條構成要件不符。而被告於93年11月10日稽查當時，現場除油槽外，僅有棄置已久之損壞油槍及計量表，別無任何車輛或者動力機械在現場，原告87年已停止營業，更已於90年5 月16日即撤銷執照，更不可能在現場經營加油（氣）之業務。
（二）被告主張之理由：
１、本件被告所屬聯合查報小組前於93年11月10日前往臺北縣○○鎮○○路○ 段246 之1 號稽查時，發現現場設置鐵製圓形油槽18公秉一座、加油機單槍乙台、油品（疑似柴油）約3 公秉等設施，現場人員秦建賢（自稱為受僱人）陳述該址為聯鋼公司北部營運處，上開查獲之機具及油料係為補給該公司貨運車輛使用，並提示彰化縣政府（彰縣建商營字第108479號）營利事業登記證及黃文香之身分證影本供稽查人員製作紀錄表，被告遂依石油管理法第18條第
1 項「客貨運輸業、營造工程業…為供其自用車輛或動力機械加注汽油、柴油…經直轄市、縣（市）主管機關專案核准，得設置自用加儲油（氣）設施。」、同法第40條第
1 項第3 款「有下列各款情事之一者，處新台幣100 萬元以上500 萬元以下罰鍰：…三、違反第18條第1 項規定，未經申請核准而設置自用加儲油（氣）設施。」規定，以94年1 月24日處分罰黃文香100 萬元，並將涉案之機具設備及油料沒入。
２、94年3 月3 日黃文香提出訴願，被告為釐清本件之事實行為及法律關係，乃依行政程序法第36、40條等相關規定，請黃文香及第三人提供必要之文書、資料或物品及陳述意見，渠等以94年3 月29日陳述意見書稱：臺北縣○○鎮○○路○ 段246 之1 號設置之機具設備係益謙公司所有，事因黃文香（聯鋼公司之負責人）所承運油品之託運人亨旭公司儲槽已滿，故將多餘3 公秉之柴油借放於益謙公司之油槽，上址設置之機具設備並非聯鋼公司所有等語，並具結及提供公司變更登記事項卡。而秦建賢（聯鋼公司之受僱人）則稱對於各公司間交流狀況並不知情，因出示聯鋼公司之相關資料供被告所屬稽查人員製作紀錄表，致使被告誤解依石油管理法裁處等語。被告重新審查後，以原告之代表人甲○○坦承，乃依訴願法第58條第2 項規定，於94年4 月26日以北府建公字第0940178397號函撤銷94年1月24日處分，並以94年4 月26日處分裁罰甲○○100 萬元，並沒入涉案機具設備及機具。嗣甲○○對此處分提起訴願，訴願機關於94年10月5 日經訴字第09406137110 號訴願決定以本件違反石油管理法第18條第1 項規定行為人應為原告，非甲○○，而甲○○雖係原告之負責人，然與原告係屬不同之權利主體，且石油管理法第40條第1 項第3款及第2 項並無明文規定公司違法可轉嫁處罰或併罰公司負責人，故撤銷94年4 月26日處分，命被告另為適法之處分。其後被告查得原告迄未依法聲報清算或清算完結（臺灣臺北地方法院民事庭94年11月25日北院錦民科平字第0940007835號函參照）遂以原處分對原告裁罰100 萬元，並將涉案之機具設備及油料沒入。
３、按自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第17條第1 項規定：「本規則施行前，未依規定申請設置自用加儲油（氣）設施，而為自用車輛或動力機械加注汽油、柴油或液化石油氣者，應自本規則施行之日起6 個月內…向直轄市、縣（市）主管機關陳報…逾期未陳報、未申請，或未核准者，不得設置自用加儲油（氣）設施，而為自用車輛或動力機械加注汽油、柴油或液化石油氣等相關行為。」復依同條第2 項規定：「原依相關法令核准設置自用加儲油（氣）設施者，應自本規則施行之日起6 個月內，檢附相關證明文件送轄市、縣（市）主管機關備查。」原告並未依上開規定辦理，故被告對其處分，並無違反法令不溯既往原則、信賴保護原則及行政程序法等規定。且原告所提供之中國石油股份有限公司（下稱中國石油公司）出售油品開立予中台油公司之統一發票超級柴油每公升單價為16.4元，而中台油公司轉售於亨旭公司所開立之統一發票單價卻為15.61905元，有違常理。另被告查獲時油儲與計量表係以皮管連接且連通加油槍，並非如原告所稱已損害，棄置於當地，成不堪使用之廢品，且拆除時皮管內仍存有積油，依查獲時拆除照片可證，倘如原告所稱已棄置多年，依常理應無拆除時之現象，而且該機具仍為堪用並連接電源。又查獲之油料經送中國石油公司桃園煉油廠價購過磅其油料重量為2290公斤，依中國石油公司煉製研究所燃料檢測實驗室之檢驗報告其油料密度為0.8374g/ml，經換算該批油料為2.734 公秉，顯然為使用狀態，且查獲時現場人員秦建賢所稱：查獲之機具及油料係為補給該公司貨運車輛使用，由此可見，並非如原告所稱僅純為暫時存放。
４、又石油管理法之立法意旨在於促進石油業之健全發展，維護石油市場之產銷秩序，確保石油之穩定供應，增進民生福祉，並發展國民經濟兼顧環境保護，故未經申請核准而設置自用加儲油設施者，因其嚴重影響石油市場秩序，且具公共安全之危險性，不論該等設施係租用、借用或自行建造。依經濟部94年4 月1 日經授字第09420080920 號函釋所示，應均依同法第40條第1 項及第2 項之規定處罰。
再者，石油管理法第40條第1 項第3 款規定，係以違反第18條第1 項為處罰要件，亦即為供其自用車輛或動力機械加注汽油、柴油…，未經主管機關核准，而設置自用加儲油設施者，非以「現場有加油事實」為必要條件。
理 由
一、原告起訴主張：本件原告臺北縣○○鎮○○路○ 段246 之1號之儲油槽儲放3 公秉柴油，緣起於亨旭公司向中台油公司購買60公秉柴油，委由聯鋼公司運交，但因亨旭公司之儲油槽已滿，乃將其中剩餘之3 公秉暫時儲放於該址，因此，系爭加儲油設施，並非原告為供加注於車輛或動力機器加注汽油、柴油或液化石油氣而設置；原告於87年間早已停止營業，且於90年5 月16日經主管機關撤銷登記，被告所查扣之加油器、流量表及灌裝設備等，均係原告於60餘年間設置，早已損害，棄置於當地，不堪使用之廢品，根本無法為任何車輛或動力機器加注油料，本件實與石油管理法第18條第1 項規定之構成要件不符，被告以93年間於系爭地點查得石油管理法施行前即已存在之加儲油設施，認原告未經申請核准擅自設置，違反石油管理法第18條第1 項規定，並依同法第40條第1 項第3 款及第2 項規定對原告課處100 萬元罰鍰及沒入處分，實已違反法令不溯既往原則，造成法律關係之不穩定，並侵害原告之既得權益，而違反信賴保護原則，被告所為違反行政程序法第4 、8 條規定，為此，依行政訴訟法第
4 條第1 項規定，提起行政訴訟，求為判決如訴之聲明所示云云。
二、被告則以：原告未經申請核准設置自用加儲油加儲氣設施，亦未依自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第17條第1 項及第2 項規定，於上開管理規則施行之日起6 個月內，檢附相關證明文件送轄市、縣（市）主管機關備查，即擅自於臺北縣○○鎮○○路○ 段246 之1 號違法設置自用加儲油加儲氣設施器具，經被告所屬聯合取締小組查獲，是原處分並未違反法令不溯既往原則、信賴保護原則及行政程序法等規定，且原告所提供之中國石油公司販於中台油公司所開具統一發票超級柴油每公升單價為16.4元，而中台油公司轉售於亨旭公司所開立之統一發票單價卻為15.61905元，有違常理，另查獲時之油儲與計量表係以皮管連接且連通加油槍，且拆除時皮管內仍存有積油，機具仍為堪用並連接電源，非已損害棄置於當地或不堪使用之廢品，又查獲之油料經送中國石油公司桃園煉油廠價購過磅其油料重量為2290公斤，而依中國石油公司煉製研究所燃料檢測實驗室之檢驗報告該批油料為
2.734 公秉，為使用狀態，參照現場人員秦建賢稱查獲之機具及油料係為補給公司貨運車輛使用，足見系爭油品並非僅暫時存放，原處分於法並無不合等語，資為抗辯。
三、經查，本件被告所屬聯合取締小組人員於93年11月10日在臺北縣○○鎮○○路○ 段246 之1 號查獲現場設置鑄鐵製18公秉圓型儲油槽1 座、加油槍1 支、加油機1 台及柴油3 公秉，系爭儲油槽為原告設置，惟原告前因自行停業6 個月以上，於89年12月19日遭經濟部以經（89）商00000000號函命令解散，並經該部於90年5 月16日以經商字第09002100750 號函撤銷其公司登記，原告迄未清算完結，其於94年3 月22日以陳述意見書表示上開儲油槽為該公司所有各情，為兩造所不爭執，且有商工登記資料公示查詢系統公司基本資料查詢、經濟部90年5 月16日以經商字第09002100750 號函附卷第19頁、第79頁、80頁、聯合稽查取締地下加油站現場紀錄表、陳述意見書、經濟部能源委員會委託化驗判定表、臺灣臺北地方法院民事庭94年11月25日北院錦民科平字第0940007835號函等件附原處分卷第7 頁、第18至20頁、第38頁、第46頁可稽，洵堪認定。又原告主張系爭儲油槽為原告87年停業前設置一節，核與現場照片上儲油槽設備鏽舊及原告因停止營業經經濟部命令解散及撤銷其公司登記各情相符，亦堪認定。至於兩造爭執原告前停止營業，於90年5 月16日經主管機關撤銷登記，則其於石油管理法公布施行前在系爭地點設置之加儲油設施，未依法向主管機關陳報申請核准，是否違反石油管理法第18條第1 項「未經申請核准而設置自用加儲油（氣）設施」之規定，而應受罰，本院判斷如下：
（一）按「客貨運輸業、營造工程業、工廠、機關或經中央主管機關同意者，為供其自用車輛或動力機械加注汽油、柴油或液化石油氣，經直轄市、縣（市）主管機關專案核准，得設置自用加儲油（氣）設施。」、「有下列各款情事之一者，處新台幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰…三、違反第十八條第一項規定，未經申請核准而設置自用加儲油（氣）設施。…前項供銷售或自用之石油製品及所使用之加儲油（氣）設施器具，沒入之。…」、「本規則施行前，未依規定申請設置自用加儲油（氣）設施，而為自用車輛或動力機械加注汽油、柴油或液化石油氣者，應自本規則施行之日起6 個月內…向直轄市、縣（市）主管機關陳報…逾期未陳報、未申請，或未核准者，不得設置自用加儲油（氣）設施，而為自用車輛或動力機械加注汽油、柴油或液化石油氣等相關行為。」、「原依相關法令核准設置自用加儲油（氣）設施者，應自本規則施行之日起6 個月內，檢附相關證明文件送轄市、縣（市）主管機關備查。」固經石油管理法第18條第1 項、第40條第1 項第3 款、第2 項、自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第17條第
1 項、第2 項定有明文。惟法人人格為法律所賦與，於依法令及法人性質之限制內，具享受權利負擔義務之能力（民法第26條規定參照），其行為能力係以權利能力之範圍為斷，蓋因法人不得逾越其權利能力之範圍，以其行為取得權利負擔義務，故法人之行為能力受法令及法人性質之限制，在完成其社會作用（法人目的）之必要範圍內，始得為各種法律行為。又公司經主管機關命令解散者，即應依法清算（公司法第第24條、第315 條、第397 條規定參照），於此階段，公司一方面停止積極之目的事業活動，另一方面清理未了結之事務，清算期間法人人格固尚未消滅，然於清算之必要範圍內始具行為能力（民法第40條第
2 項規定參照），合先說明。
（二）經查，本件系爭儲油槽為原告於停業前設置，原告前因自行停業6 個月以上，於89年12月19日遭經濟部以經（89）商00000000號函命令解散，並經該部於90年5 月16日以經商字第09002100750 號函撤銷其公司登記迄未清算完結，已如前述，據此，原告於91年10月11日石油管理辦法公布施行前，既已停止營業，遭主管機關命令解散並撤銷其公司登記，則原告自斯時起，依法應進行清算，並於清算必要範圍內始具行為能力，視為存續，自無逾越了結現務及分配賸餘財產等清算必要之範圍，再依自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第17條第1 項規定向主管機關陳報及申請核准者設置自用加儲油（氣）設施之行為能力，從而，亦無違反石油管理法第18條第1 項規定之故意或過失可言，原處分疏未注意及此，逕認原告有違反石油管理法第18條第1 項規定情事，進而依石油管理法第40條規定對原告裁罰，核與司法院釋字第275 號解釋「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」之意旨不符，容屬率斷。
四、綜上所述，本件原處分以原告有違反石油管理法第18條第1項規定「未經申請核准而設置自用加儲油（氣）設施」之違章行為，依同法第40條第1 項第3 款及第2 項規定對原告課處100 萬元罰鍰及沒入處分，除有前述理由外，系爭油槽提供聯鋼公司使用，縱然認為原告仍視有法人人格，其已非自用，原處分認定其為自用，亦與事實不符，用法於法有違，訴願機關疏未糾正，亦有未洽，原告執以指摘，請求撤銷原處分及訴願決定，於法有據，應予准許，爰將訴願決定及原處分一併撤銷。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 2 日
第一庭審 判 長 法 官 王立杰
法 官 楊莉莉法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 5 月 2 日
書記官 何閣梅