臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03202號原 告 甲○○訴訟代理人 己○○
歐宇倫律師（兼送達代收人）林蓓珍律師被 告 宜蘭縣羅東鎮公所代 表 人 乙○○（鎮長）訴訟代理人 丁○○
戊○○被 告 宜蘭縣警察局羅東分局代 表 人 吳敬田（分局長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因違反道路交通管理處罰條例事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國95年7月19日府訴字第0950038668號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣未具名之陳情人於民國（下同）95年1月5日陳情宜蘭縣○○鎮○○○街○○號房屋對外唯一通路遭施設車庫及矮牆阻隔，無法通行，經宜蘭縣政府以95年1月11日府建使字第0950002889號函復未具名之陳情人，並副知被告宜蘭縣羅東鎮公所（下稱羅東鎮公所）及宜蘭縣警察局羅東分局（下稱羅東分局）略以：「．．二、查所陳旨揭既有道路（羅莊北街）上設置簡易式鋼管帆布棚架（車庫）及矮牆（高僅及膝）設施非屬建築法所稱之建築物或雜項工作物，並無『違章建築處理辦法』規定之適用。又其違規設置行為，涉及妨礙交通部分，應依『道路交通管理處罰條例』及『市區道路條例』規定處理。三、副本抄送縣警察局羅東分局、羅東鎮公所，請依權責辦理取締。」等語。嗣宜蘭縣政府建設局、被告羅東鎮公所及羅東分局人員、羅莊里里長於95年1月18日至現場實地會勘，其會勘結論略以：「系爭道路依羅東鎮公所70年12月29日70鎮建字第20390號核發完工證明之配置圖即載明為道路，通行迄今已超過20年，該道路土地雖屬私有，但所有權之行使即應受限制，不得違反通行之目的。是本案違規設置行為，涉及妨礙交通部分，應依『道路交通管理處罰條例』『市區道路條例』規定，請本縣警察局羅東分局、羅東鎮公所依權責辦理取締。」，被告羅東鎮公所及羅東分局即以未具日期、姓名之清除道路障礙勸導單（即原告96年5月17日準備書狀證二，下稱系爭文件）通知原告應逕行拆除違規物，並於95年3月7日執行拆除。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、確認原告96年5月17日準備書狀中證二所示之行政處分違法。
２、被告應給付原告新台幣（下同）13,500元。
３、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、原告於坐○○○鎮○○段○○○○○○○○○號私有土地（門牌號碼宜蘭縣○○鎮○○○街○○號）門前搭建車棚，該車棚設置已逾數十年，留有相當距離可供他人通行，不至於妨礙交通，原告自由利用私有土地搭建車棚，應屬適法。詎95年3月7日當日原告在不知情下遭被告羅東鎮公所拆除，原告本欲以竊盜案件通報警方，惟至警局時始知上開原告所有土地被認定為既成道路，且該搭建數年之車棚因妨礙交通違反道路交通管理處罰條例第82條規定而遭拆除。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，因該行政處分業已執行完畢，遂向鈞院提起本件確認行政處分違法之訴訟。
２、原告未收受書面之行政處分：⑴依行政程序法第92條規定，行政處分係指行政機關就公法上
具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，而行政行為之表現方式雖無一定限制，但當政府機關對人民行使公權力，使人民權利義務發生、變更、消滅或確認時，應以書面或其他方式使行為人知悉，特別是負擔處分，直接限制人民自由或權利，對人民權利影響甚鉅，故應以更嚴謹之正當程序並使行為人得預見，尚屬適法。被告認定原告設置車棚之行為違反道路交通管理處罰條例第82條規定，進而將原告設置之車棚拆除，惟被告既認原告違反上開規定並已拆除執行完畢，自應依合法有效之行政處分為之，故被告應提出書面之行政處分。
⑵原告否認被告羅東鎮公所所稱其於95年1月28日親自送達系
爭文件予原告配偶之事實。事實上，系爭文件當初係由原告女兒在地上發現，其後向附近管區派出所（即被告羅東分局所屬開羅派出所）詢問，但該派出所人員表示不知情，因此原告並未自行拆除車棚及鋼架，直至被告派員執行拆除時，原告方得知系爭文件上所載違規事實係指原告。又系爭文件並非單純之勸導單，且被告亦據以執行，並已執行完畢，應屬行政處分。
⑶被告羅東鎮公所於訴願程序稱其曾開立勸導單，告知原告應
自行拆除帆布棚架及矮牆，如經勸導不改善者，除將依道路交通管理處罰條例第82條規定處罰外，該違規物並視同廢棄物處理云云，似將該勸導單視同書面之行政處分。惟按行政處分以書面形式表現者，依行政程序法第96條應以書面記載受處分人、事實、理由及法律上之依據、不服處分之救濟途徑者，方具有可信之外觀，使人民信賴其為行政處分。惟依該勸導單（即系爭文件）記載觀之，未有相對人之姓名、住居所或足資辨別之特徵，無法得知處分相對人為何，理由欄中僅勾選概括式之「其他妨礙通行之違規行為」，並未具體詳述違規行為，更無提及不服之救濟方法、期間及受理機關，何以讓人民得以知悉政府機關究竟係通知何人何事？顯未符合行政行為應明確之基本原則，故該行政處分確屬違法。
３、被告認定原告施設車庫及矮牆之土地為既成道路，顯有違誤：
⑴參照司法院釋字第400號解釋：「既成道路成立公用地役關
係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。」之意旨，此為成立公用地役關係之要件。
⑵本件車棚設置於原告土地上，該地依95年1月18日被告羅東
鎮公所與羅東分局等之會勘紀錄所載，被告已將原告之私有土地認定為既成道路，並稱設置車棚行為有妨礙交通，違反道路交通管理處罰條例云云。惟依上開解釋意旨，構成既成道路之要件需為不特定之公眾通行所必要，非僅為通行之便利或省時。上開原告所有土地上僅○○○鎮○○○街○○號之住戶為通行之便利必須從此處通行至主要道路，該等土地並非供不特定之公眾通行所必要，與上開既成道路之要件有間，故原告於該私有土地設置車棚，自不得依違反道路交通管理處罰條例處罰。
４、上開土地既非既成道路，即不符合道路交通管理處罰條例之前提為「道路」之要件，被告即不得以之作為處分之依據。原告自得自由利用私有土地，且原告設置車棚之期間已逾數十年，未達妨害交通致非立即拆除不可，被告卻在原告未明瞭實情下逕行將原告所有車棚拆除，並將原告所有之車棚及鋼架以廢棄物處理，被告之執行行為明顯違背法治國原則，除未能確保人民之權益，更無法獲取人民之信賴，故原告得對被告提起確認行政處分違法之訴訟，並依行政訴訟法第7條規定，請求被告給付因違法處分所受之損害計13,500元。
乙、被告羅東鎮公所方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、本案宜蘭縣○○鎮○○○街依被告羅東鎮公所70年12月29日70鎮建字第20390號核發完工證明之配置圖即載明為道路，通行迄今已超過20年，業經該縣道路主管機關宜蘭縣政府認定為既有道路，是該土地雖屬私有，但所有權之行使即應受限制，不得違反通行之目的。
２、被告羅東鎮公所最初係依據宜蘭縣政府95年1月11日府建使字第0950002889號函開始受理，嗣經被告羅東鎮公所現勘，發現原告於其土地私設之固定式車棚（底座以混凝土固定於地面）、矮磚牆、固定式花盆等道路障礙施設物，明顯阻擋羅莊北街11、12、13號住戶出入，亦有明顯妨礙該區消防救災、救護車輛出入之虞。原告稱僅有羅莊北街13號住戶為通行之便利須從此處通行至主要道路，不至於妨礙交通致非立即拆除不可云云，尚待斟酌。亦即，本件於95年1月18日由宜蘭縣政府召集羅莊里里長、被告羅東分局及羅東鎮公所現場實地會勘，會勘結果確認該私設物業已影響羅莊北街之通行，並請被告羅東分局依道路交通管理處罰條例、市區道路條例規定辦理取締，且經被告羅東鎮公所配合辦理。
３、被告羅東鎮公所曾派員持勸導單（即系爭文件）至原告之羅莊北街15號住處親自交予其家人，並以口頭勸告應自行拆除。其後見其仍未自行拆除，遂於95年3月7日由被告羅東分局根據道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款及第2項規定，並依宜蘭縣市區道路管理規則第10條規定，就妨礙交通之物依廢棄物法令清除之，經被告羅東鎮公所配合執行辦理。原告稱其在不知情下，該車棚被拆除云云，與事實明顯不符，請求鈞院傳喚被告羅東鎮公所職員戊○○、游志文出庭作證，以證明原告家人於被告羅東鎮公所執行拆除前確已收受該勸導單，並經上開人員親口告知原告之親人勸導內容。
４、詳言之，系爭文件（即勸導單）第1次係在95年1月28日上午11時由被告羅東鎮公所戊○○親自送交原告太太，並向其說明原告違規事實，表達希望其自行拆除車棚及鋼架之意，但其表示不識字，故當初並未製作送達證書予其簽收。嗣因原告未依該勸導單通知自行拆除車棚及鋼架，被告遂在95年3月4日製作相同一份勸導單，置放於該車棚及鋼架上，但原告仍未自行拆除，被告始在95年3月7日派員執行拆除。
５、縱本案勸導單送達之舉未完全符合行政處分之書面要件，惟被告羅東鎮公所曾派員持勸導單至原告住處親自交予其家人，並以口頭勸告應自行拆除之事實，仍符合行政程序法第95條規定。至於被告羅東鎮公所配合被告羅東分局執行拆除帆布棚架，乃一事實行為，非屬行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，故原告顯就非行政處分之事項提起訴訟，於法顯有未合。
６、參照市區道路條例第32條授權訂定之宜蘭縣市區道路管理規則第4條、第5條第2款第2目規定，被○○○鎮○○○道路之管理機關，亦屬道路交通管理處罰條例之主管機關。系爭文件僅為1張勸導單，並非行政處分，當初係由被告羅東鎮公所會同被告羅東分局共同開立，被告認定原告有道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款所稱「在道路設置足以妨礙交通之物」之行為，即原告在道路上設置固定式之車棚及鋼架，有妨礙交通之虞，方開立此張勸導單，目的係依同條第1項所稱「責令行為人即時停止並消除障礙」，如當事人仍不遵勸導，方依同條規定加以處罰。
丙、被告羅東分局方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「有左列情形之一者，除責令行為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主新台幣1千2百元以上2千4百元以下罰鍰：一、在道路堆積、放置或拋擲足以妨礙交通之物者。」、「前項第1款妨礙交通之物、第8款之廣告牌，經勸導行為人不即時清除或行為人不在場，視同廢棄物，依廢棄物法令清除之。」道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款及第2項分別定有明文。據此，權責機關對於道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款規定妨礙交通之物，只要行為人不在場，即可視同廢棄物，依廢棄物法令清除之。
２、參照道路交通管理處罰條例第8條第1項第2款規定，被告羅東分局係違反該條例第69條至第84條規定之處罰權責機關。
原告所不服之原處分，確實係由被告羅東鎮公所與羅東分局共同作成。而本案車棚及矮牆既經宜蘭縣政府認定為道路障礙物，被告於95年3月7日執法時，原告不在場，被告當可據此執法。況被告更於執行前以書面通知原告（原告於向宜蘭縣政府提出訴願書中，已自承由其女兒持之向被告查證），被告此項事先通知之行政舉措，使原告有更充足時間自行拆除或提出抗辯，已屬合法，且更加體恤人民。
３、按行政程序法第165條規定，被告聯合具名製作之勸導單（即系爭文件），當屬行政指導之「以勸告、建議不具法律上強制力之方法，促請原告自行拆除障礙物」之行為。又行政程序法第167條第1項及第2項前段規定，被告對原告於道路設置障礙物之違規行為，無論其勸導以言詞或書面方式，均屬合法行為，原告將被告共同製發之勸導單誤為行政處分，主張該勸導單不符行政處分之形式要件云云，顯有誤解。
理 由
壹、程序方面：
一、本件訴訟中，被告羅東分局之代表人由張國雄變更為吳敬田，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、查原告請求確認違法之系爭文件，略載：「．．台端已構成以下違規行為，為確保台端之權益，敬請配合自行清除，避免受罰．．其他妨礙通行之違規行為。本項工作凡經勸導後仍不改善者，將依道路交通處罰條例第82條規定處罰之．．
」等語，已對外發生查報認定原告有妨礙通行之違規行為（確認效力），並命即日清除道路障礙物（下命效力）之效力；如原告未遵示自行清除，將受到道路交通管理處罰條例第82條規定之處罰（不利益之法律效果）；是上開通知係行政機關就特定具體之公法上事件所為單方行政行為，且已實際對外發生確認與下命之規制效力，依訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項規定及司法院釋字第423號解釋意旨，系爭文件已具有行政處分之性質，則被告主張系爭文件僅為行政指導而非行政處分乙節，尚非可採。
三、本件因原告未遵示清除，而由被告於95年3月7日執行拆除完畢，是系爭文件之處分，業經執行完畢，原告依行政訴訟法第6條第1項後段規定，對之提起確認行政處分違法之訴訟，於法尚無不合。
貳、實體方面：
一、按道路交通管理處罰條例第82條規定：「（第1項）有左列情形之一者，除責令行為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主新台幣1千2百元以上2千4百元以下罰鍰：一、在道路堆積、放置或拋擲足以妨礙交通之物者。．．（第2項）前項第1款妨礙交通之物．．，經勸導行為人不即時清除或行為人不在場，視同廢棄物，依廢棄物法令清除之。．．」次按，改制前行政法院61年判字第435號判例明揭：「既成為公眾通行之道路，其土地之所有權，縱未為移轉登記，而仍為私人所保留，亦不容私人在該道路上起造任何建築物，妨害交通。原告所有土地，在20餘年前，即已成為農路，供公眾通行，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在，則該農路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。原告雖有其所有權，但其所有權之行使，應受限制，不得違反供公眾通行之目的。原告擅自將已成之農路，以竹柱、鐵線築為圍籬，阻礙交通，意圖收回路地，自為法所不許。」
二、本件因未具名之陳情人於95年1月5日陳情宜蘭縣○○鎮○○○街○○號房屋對外唯一通路遭施設車庫及矮牆阻隔，無法通行，經宜蘭縣政府以95年1月11日府建使字第0950002889號函復未具名之陳情人，並副知被告羅東鎮公所及羅東分局略以：「．．二、查所陳旨揭既有道路（羅莊北街）上設置簡易式鋼管帆布棚架（車庫）及矮牆（高僅及膝）設施非屬建築法所稱之建築物或雜項工作物，並無『違章建築處理辦法』規定之適用。又其違規設置行為，涉及妨礙交通部分，應依『道路交通管理處罰條例』及『市區道路條例』規定處理。三、副本抄送縣警察局羅東分局、羅東鎮公所，請依權責辦理取締。」等語。嗣宜蘭縣政府建設局、被告羅東鎮公所及羅東分局人員、羅莊里里長於95年1月18日至現場實地會勘，其會勘結論略以：「系爭道路依羅東鎮公所70年12月29日70鎮建字第20390號核發完工證明之配置圖即載明為道路，通行迄今已超過20年，該道路土地雖屬私有，但所有權之行使即應受限制，不得違反通行之目的。是本案違規設置行為，涉及妨礙交通部分，應依『道路交通管理處罰條例』『市區道路條例』規定，請本縣警察局羅東分局、羅東鎮公所依權責辦理取締。」，被告羅東鎮公所及羅東分局即以未具日期、姓名之清除道路障礙勸導單即系爭文件通知原告應逕行拆除違規物，並於95年3月7日執行拆除。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：
１、宜蘭縣政府依據市區道路條例第4條，以及市區道路條例第32條授權訂定之「宜蘭縣市區道路管理規則」第4條規定，為宜蘭縣市區道路主管機關；被告羅東鎮公所依據市區道路條例第32條授權訂定之「宜蘭縣市區道路管理規則」第4條規定，為宜蘭縣市區道路管理機關，並依同規則第15條規定，負責既有道路之交通標誌、標線之設置與維護，且依廢棄物清理法第5條及道路交通管理處罰條例第82條第2項規定，為妨礙交通之（視同廢棄）物之清除（執行）機關；至被告羅東分局依道路交通管理處罰條例第8條規定，為同條例第82條之處罰機關。準此，宜蘭縣市區道路是否為既成（有）道路之認定，乃宜蘭縣政府之權責；羅東鎮公所及羅東分局則係宜蘭縣市區道路之管理機關，如人民在道路堆積、放置或拋擲足以妨礙交通之物者，羅東鎮公所及羅東分局均得依道路交通管理處罰條例第82條規定查報認定，並責令行為人即時清除道路障礙物，行為人如未遵行，羅東分局得依道路交通管理處罰條例第82條規定處以罰鍰（本件羅東分局並未對原告處以罰鍰），羅東鎮公所則得依廢棄物法令清除道路障礙物。
２、按行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」是行政處分於生效後，即產生規制作用，形成一定之法律關係，或創設權利或課予義務。易言之，合法有效之行政處分之效力，通說認為具有拘束原處分機關、相對人、利害關係人之效力（有稱之為「實質存續力」），並基於權力分立原則之要求，具有拘束其他機關、法院或第三人之效果（有稱之為「構成要件效力」）。故非屬行政爭訟對象之行政處分，其效力應受到適法之推定，在未經有權機關依法撤銷或廢止之前，應為所有之國家機關所尊重，並以之為既存之構成要件，作為另一行政處分本身決定之基礎。經查，系爭羅莊北街業經宜蘭縣政府認定為既成（有）道路，有宜蘭縣政府95年1月11日府建使字第0950002889號函、95年1月19日府建城字第0950004418號函送95年1月18日會勘紀錄，及95年4月18日府建城字第0950045233號函（說明二）附訴願卷可稽，另有訴願卷附羅東鎮公所70年12月29日70鎮建字第20390號核發完工證明之配置（位置）圖、地籍圖為憑。從而，被告羅東鎮公所及羅東分局，自得以宜蘭縣政府上開認定羅莊北街為既成（有）道路之行政處分，作為決定原告是否有違反道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款及第2項行為之基礎。
如前所述，羅莊北街為供公眾通行之既成（有）道路，不容任何人（含所有權人）在該既成（有）道路上堆積、放置或拋擲足以妨礙交通之物，原告既自承於該既成（有）道路上設置簡易式鋼管帆布棚架（車庫）及矮牆（高僅及膝）設施（見起訴狀及準備書狀所載），復有卷附數幀照片可證，則羅東鎮公所及羅東分局以系爭勸導單，通知原告其構成之違規行為，並責令原告自行清除，否則將依道路交通處罰條例第82條規定處罰，於法洵無違誤。
３、按行政機關為實現從事各種行政活動之同時，固然應依照法規範之指示或授權，注意避免侵害人民權利，但是另一方面行政目的之實現與行政效能之維持亦屬應予維護之法益，尤其是此項法益常常涉及其他人民之權益，因此亦無以大量或高昂之行政成本追求或保障特定人民輕微的權利之必要；亦即，公益與私益間應具有合理之比例關係。查妨礙交通之物，其所有人如不在場，行政機關常無從查知該妨礙交通之物之所有人，且所有人主觀上是否有廢棄該妨礙交通之物之意，第三人亦無從認定，因此，道路交通管理處罰條例第82條第2項規定：「經勸導行為人不即時清除或行為人不在場，視同廢棄物，依廢棄物法令清除之．．」，賦予行政機關於勸導行為人不即時清除或行為人不在場時，得依廢棄物法令逕予清除之權責，而不以製作書面之行政處分為必要【行政程序法第95條規定：「行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。以書面以外方式所為之行政處分，其相對人或利害關係人有正當理由要求作成書面時，處分機關不得拒絕。」亦資參照】。查系爭勸導單雖未載明送達處所、收受人，惟確經原告收受在案（原告自承由其女兒持該勸導單親至警察局查證可明，見訴願書及起訴狀所載），且如前述，原告確於既成（有）道路上設置簡易式鋼管帆布棚架（車庫）及矮牆（高僅及膝）設施等妨礙交通之物，則該勸導單之內容已足使原告知悉其為受處分相對人，雖該勸導單未教示救濟方法，惟此僅係原告得依行政程序法第98條第3項規定主張其權益，並不因此而影響該勸導單之合法性。
三、綜上所述，本件被告以系爭清除道路障礙勸導單即系爭文件略載：「．．台端已構成以下違規行為，為確保台端之權益，敬請配合自行清除，避免受罰．．其他妨礙通行之違規行為。本項工作凡經勸導後仍不改善者，將依道路交通處罰條例第82條規定處罰之．．」等語，書面通知原告遵示清除，於法並無違誤。原告訴請確認上開行政處分為違法，並請求判命被告給付原告13,500元，均為無理由，應予駁回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 9 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 楊莉莉法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 8 月 9 日
書記官 方偉皓