臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03206號原 告 台北市松山區農會代 表 人 甲○○訴訟代理人 王東山律師複 代理 人 李美寬律師
林孝甄律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 蘇嘉全（主任委員）訴訟代理人 丙○○
乙○○上列當事人間因農業金融法事件，原告不服行政院中華民國95年
7 月20日院臺訴字第0950088755號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：財政部為配合行政院金融重建基金處理原告之信用部，依據行政院金融重建基金設置及管理條例第5 條、第10條及金融機構合併法第13條規定，以民國（下同）90年8 月31日台財融（三）字第0090715864號函自90年8 月31日起停止原告會員代表、理事、監事及總幹事對信用部有關職權，指派中央存款保險股份有限公司行使之，並命原告將其經營不善之信用部及其營業所必需之財產讓與國泰世華商業銀行股份有限公司（92年10月27日更名前為世華聯合商業銀行股份有限公司，下稱國泰世華銀行）。原告於94年1月4日依信用部讓與銀行承受之農會漁會爭議資產認定與處理準則（下稱處理準則）第3條及第4條規定，向行政院農業委員會金融局（下稱農金局）請求無償轉回土地及建物等爭議資產。被告於95年1月4日以農授金字第0955070012號處分書核定國泰世華銀行應返還台北市○○區○○段7小段695地號、696地號、701地號土地及台北市○○區○○路4段656-1號1、2樓建物。原告就未返還之台北市○○區○○段2小段145地號土地及台北市○○區○○段○○段2959 建號建物（下稱系爭標的物）不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
(一)訴願決定及原處分關於未返還予原告之台北市○○區○○段
2 小段145地號土地及台北市○○區○○段2小段2959建號建物部分（即系爭標的物）均撤銷。
(二)命被告作成將台北市○○區○○段2小段145地號土地及台北市○○區○○段2 小段2959建號建物部分（即系爭標的物）返還予原告之行政處分。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)系爭標的物係變賣原告供銷部資產所購置而無償列帳於原告信用部的資產，應無償返還予原告：
１、訴願決定認事用法顯有違誤，蓋：
⑴、原告信用部係於78年間成立，依處理準則第3條第2項之規定
，「信用部成立日期之認定，以中華民國64年5月9日為基準。但實際成立日期在該日之後者，以實際成立日期為準。」故認定原告信用部成立之基準日應為78年，而非如被告及行政院所言，一律以64年5月9日作為認定基準，彼等認定事實適用法律顯有違誤。
⑵、依被告與36家農會、漁會簽署的承諾書所載：「在信用部成
立日之後取得之資產，除能證明係其他部門無償轉列信用部者外，只要是列帳信用部或為其營業所必須之財產，即便是目前為農會漁會其他部門使用或登記在農會漁會名下者，皆歸為承受銀行所有」。依承諾書所載內容，在信用部成立後取得之資產，如能證明係其他部門無償轉列信用部者，該資產則應屬農會、漁會所有，而非如被告所言，對於爭議資產之認定，一律以64年5月9日作為形式判斷基準。
⑶、依處理準則第4條第3項規定：「依前2 項規定處理仍有爭議
者，由中央主管機關邀集行政院金融監督管理委員會、中央存款保險股份有限公司、銀行、農、漁會等相關單位協議處理。」由於本件係被告與原告對於系爭標的物是否屬於應予返還的爭議資產有所爭執，中央主管機關（即被告）應邀集相關機關，尤其是對該財產歸屬有所爭執的農會、漁會協議處理。惟被告在作成拒絕返還爭議資產的處分時，並未給予原告協商之機會，剝奪原告的程序參與權。
⑷、實際上程序參與權之保障，對於權利受國家侵害之人民尤具
重要性。就此，司法院釋字第488 號解釋中揭示：「基於保障人民權利之考量，法律規定之實體內容固不得違背憲法，其為實施實體內容之程序及提供適時之司法救濟途徑，亦應有合理規定，方符憲法維護人民權利之意旨；法律授權行政機關訂定之命令，為適當執行法律之規定，尤須對採取影響人民權利之行政措施時，其應遵行之程序作必要之規範。」此外，司法院釋字第409 號解釋理由書亦提及「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，．．．徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化的作用」。大法官認定遵守程序規定與財產權保障兩者間具有密切關係。本件行政機關所應遵守之程序為：其應與原告就爭議資產的認定進行協議程序。
⑸、倘若行政機關未與農會、漁會進行協議時，則該行政處分之
法效力為何？應進一步探究。對此，如由行政院農業委員會農訴字第0940141817號訴願決定書所載，其係基於行政院農委會金融局未與彰化市農會就爭議資產進行協議的考量，而作出撤銷行政院農委會農業金融局農金二字第0945070479號處分的決定以觀，可以清楚得知，對於主管機關未踐行協議程序而作出的瑕疵處分，至少應加以撤銷。
２、按94年4月18日會議紀錄決議第2點載有：「說明4 之土地及建物（即系爭爭議資產），取得登記日期為85年1 月11日，其用途除信用部萬華分部外，尚有供銷部門等非營業所必需之用。茲因該農會合併日期及不動產登記日期均係信用部成立之後，經與會代表討論認為，非屬爭議資產範圍，若農會能於一周內提出佐證資料證明取得日期為信用部成立之前，再擇期研商」，該次會議就系爭爭議資產部分，乃決議「擇期研商」，惟查，農金局於該次會議後，即未再就系爭爭議資產給予原告協商機會，且被告竟於95年1月4日以農授金字第0955070012號處分駁回原告請求，被告辯稱有依規定給予原告協商機會云云，自非事實。
３、除訴願決定之認事用法顯有違誤外，被告亦未給予原告協議之機會，該行政處分顯有瑕疵，應予撤銷。且由前開承諾書內容可知，因系爭標的物係原告變賣供銷部資產所購置而無償列帳於原告信用部的資產，被告應無償返還予原告。
(二)農業金融法第59條第2 項授權主管機關訂定處理準則，違反授權明確性原則：
農業金融法第59條第2 項規定：「依金融機構合併法第13條規定，將信用部讓與銀行承受之農、漁會，其爭議資產之認定標準與處理準則，中央主管機關應會同相關部會於本法施行後6 個月內訂定處理之。」此條規定的授權目的、授權內容雖可推知，惟因授權範圍不明確而違反授權明確性原則，分述如下：
１、法律授權行政機關發布法規命令固為憲法所許，但立法者授權的目的、內容、範圍必須具體明確，迭經司法院釋字第313號解釋、第432號解釋、第491號解釋、第522號解釋在案。授權明確性原則是司法院大法官繼受德國基本法第80條第
1 項而來，該條項前段規定：「法律得授權聯邦政府、聯邦閣員或聯邦政府發布法規命令，法律應規定此項授權之內容、目的與範圍，所發布之法規命令，應引證授權之法律根據」我國憲法雖然未授權明確性原則的明文規定，但是學者認為這可以從憲法中的法治國原則與民主原則中推導而出（許宗力，行政命令授權明確性問題之研究，收錄於：法與國家權力，87年，219-225 ）。如是，立法者在授權行政機關訂定法規命令時，自應符合授權明確性原則要求。此外，依行政程序法第5條之規定，行政行為之內容應明確。
２、具體而言，授權命令之目的、內容、範圍及行政行為之方式內容需具體明確之意思係指，必須使人民或行政機關能瞭解授權命令之意思，並使受規範者得以具體認識其受法規範規制的狀態及其法律地位，俾其得以據此安排其生活，以及使司法機關能對授權命令加以審查。亦即，授權明確性應具備可瞭解性、可預見性與可審查性等要素。此外，當該法律越是嚴重侵害基本權，其明確性的要求就應該越高（陳愛娥，如何明確適用「法律明確性原則」？月旦法學，第88期，91年9月，頁252-257；姜悌文，行政法上之明確性原則，收錄於城仲模主編，行政法之一般法律原則（二），86年7 月，頁436-437）。
３、農業金融法第59條第2項實違反授權明確性原則，蓋：
⑴、由農業金融法第1條規定可知，農業金融法第59條第2項的授
權目的應係：「健全農業金融機構之經營，保障存款人權益，促進農、漁村經濟發展」。就此應進一步指出，由於農會、漁會資產的多寡，與其是否能健全經營並給予全體會員堅實之保障，進而促進農、漁村之經濟發展，緊密相關。如是，應可認定對「爭議資產」作最有利於農會、漁會之認定，係農業金融法第59條第2 項的授權目的之一。從而，行政機關在訂定法規命令時不應違背此授權目的，在解釋此等法規命令時，更應依照立法者的授權目的作解釋。
⑵、其次，立法者的授權內容是針對「爭議資產之認定標準與處理」，由此條文規定內容亦可得知所規範的對象。
⑶、再者，由於該爭議資產的認定對於信用部被接管之農會、漁
會的權利影響重大，從而，立法者的授權範圍尤應具體明確。惟由農業金融法第59條第2 項規定以觀，並無法知悉立法者授權的範圍，從而無法使受規範者得以具體認識其受法規範規制的狀態及其法律地位，並藉以據此安排其生活。農業金融法第59條第2項難謂與授權明確性原則無違。
(三)縱認農業金融法第59條第2 項未違反授權明確性原則，然而，為避免處理準則逾越法律授權目的以及避免體系矛盾，有關爭議資產的認定，應以處理準則第4條第3項作為處理原則，並將第3 條解釋為一種行政上的便宜規定，而非唯一的參考標準：
１、被告與行政院金融監督管理委員會，依據農業金融法第59條第2 項授權訂定的處理準則，其係對多數不特定人民就一般事項所作之抽象對外法律效果的規定，在性質上為行政程序法第150條第1項之法規命令。依行政程序法第150條第2項規定「法規命令之內容應明列其法律授權之依據並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」，當法律僅作概括授權時，該法規命令之內容僅能在與母法之立法精神及立法目的有關的細節性、技術性事項內加以規定，此迭經司法院釋字第479號、第547號、第559號與第561號解釋在案。
２、處理準則第3 條規定「所稱爭議資產指帳列信用部且於信用部成立前取得之股票（份）、債券及營業所必需之不動產。信用部成立日期之認定，以中華民國64年5月9日為基準。但實際成立日期在該日之後者，以實際成立日期為準。」被告於訴願答辯指出：「農業金融法第59條第2 項係為處理農會信用部遭主管機關，依農業機構合併法第13條第2 項規定，由銀行承受加以合併時，如何劃分應返還予農會資產之規範」。亦即，該處理準則主要在處理農會、漁會爭議資產之認定。如是，此準則所規定之標準將對農會、漁會之權利產生重大的影響，絕非被告所稱僅為「技術性、細節性」規定。
３、退步而言，縱認該規定為技術性、細節性之規定，其仍不得逾越母法之立法精神及立法目的。農業金融法第59條第2 項之授權目的在於：對「爭議資產」作最有利於農會、漁會之認定。被告於訴願答辯指出：「實務上認定何者為信用部營運所必需之財產，或因農會漁會財產龐雜細目繁多，且成立年代久遠，相關文件佚失；或因農會漁會基於營運需要，常有將資產在內部單位間之帳目上挪移調整，若需經本會逐一認定相關資料是否屬信用部營運所必需，始由承受信用部之銀行返還予農漁會，將使爭議資產之返還作業曠日廢時，不利於信用部遭合併之農漁會」，亦即，該處理準則的訂定目的，主要在於避免農會、漁會為認定爭議資產之歸屬，因曠日廢時致生不利益。從而應可認為如農會、漁會已有具體證據證明系爭資產的歸屬，為確保彼等權利，該爭議資產應作有利於農會、漁會的認定。如是，將處理準則第3 條作為行政機關處理爭議資產時的唯一認定標準，除牴觸立法者的授權目的外，亦與行政機關訂定處理準則的初衷產生齟齬。
４、果如被告與行政院所言，一律以64年5月9日作為處理爭議資產時唯一的認定標準，則處理準則第4條第3項「依前2 項規定處理仍有爭議者，由中央主管機關邀集行政院金融監督管理委員會、中央存款保險股份有限公司、銀行、農、漁會等相關單位協議處理」即屬蛇足，且此種解釋方法明顯會造成處理準則規範內容彼此間的矛盾（即體系矛盾）！為避免此種情況產生，在解釋上應認為處理準則第4條第3項是行政機關在處理爭議資產事件時的主要依據，而處理準則第3條僅為避免農會、漁會因曠日廢時地舉證證明其爭議資產所設之一種行政上的便宜規定。
５、為符合農業金融法第59條第2 項之授權目的，關於爭議資產之認定範圍，應探究法律整體內容的精神及立法目的，並就具體的實質內容作判斷，如能證明信用部設立基準日之後取得之資產與基準日前取得之資產具有延續性者，應認定其屬爭議資產範圍。
(四)被告未以資產延續性作為應否返還爭議資產之標準，該決定違反公平原則：
１、被告曾認定「高雄市小港區農會之爭議資產，雖屬於64年5月9 日後所取得之資產，惟係因小港區農會以64年5月9日前已取得之原有資產遭政府徵收後，所取得之徵收補償費購置者，本會考量爭議資產之取得係國家強制徵收之故，非農會依其自由意志而為處分，其原有資產之喪失不可歸責於該農會，基於公平正義，該資產宜認為具有延續性，而視同為64年5月9日前取得。」就被告作成應予返還的結論來說，雖可贊同，惟其推論過程顯有違誤，分述如下：
⑴、細譯被告上述內容，不難得知彼認為應否將爭議資產返還於
農會、漁會的考量有二：其一是原有資產之喪失是否可歸責於農會、漁會（即可歸責性）？其二則是，基於公平正義的考量，農會、漁會變賣信用部設立前所取得之資產而購置得的新資產，兩者間是否具有延續性（即資產延續性）？
⑵、細究上述主管機關認定之內容，不難得知應否返還爭議資產
，實與農會、漁會是否具可歸責性無涉。被告上述決定前段謂：「本會考量爭議資產之取得係國家強制徵收之故，非農會依其自由意志而為處分，其原有資產之喪失不可歸責於該農會」云云，除論理依據為何頗費猜疑外，該論述亦不具有說服力，而顯有概念錯誤之嫌。蓋：
①、依照實務及學者之見解，當雙方當事人間具有契約關係，於
認定債務人在債務不履行時應否負賠償責任時，係以債務人是否具可歸責事由作為判斷標準（孫森焱，新版民法債編總論下冊，89年8月，頁485）。例如在土地買賣的案件中，一方當事人負有移轉土地所有權的義務，他方則負有給付價金之義務，如一方當事人因土地遭政府徵收而無法給付時，實務及學者通說均認定此種情形非屬可歸責於土地遭徵收之當事人，其無庸負損害賠償之責（王澤鑑，出售之土地被徵收時之危險負擔、不當得利及代償請求權，民法學說與判例研究（六），80年10月，頁103 ）。亦即，可歸責性是作為判斷契約當事人之一方因債務不履行是否應負損害賠償責任的判斷標準，與他方當事人是否基於自由意志處分財產無涉。況且，在上述案例情況中，行政機關以單方決定作成之徵收土地的行政處分，性質上為一高權行為，與契約雙方當事人藉由是否可歸責他方當事人之事由，來認定其是否應負損害賠償責任之態樣顯然有別。
②、原告用變賣供銷部資產所取得資金，藉以購置信用部資產此
一單純運用既有資產進行商業交易的行為，其時間點是發生在原告信用部被銀行接管前，如將此種社會常態之商業行為認為具有非難性或可歸責性，與使原告承受不可預期之不利益無異，而嚴重違反國家行為應使人民具可預見性之法治國原則！被告以「原有資產之喪失是否可歸責於農會、漁會（即可歸責性）」作為認定標準，實屬無稽。
⑶、有鑑於公平正義的概念過於抽象而不易掌握，加以其意涵人
言言殊，從而，被告以資產是否具有延續性作為認定公平正義的判準，應予贊同。如由被告上述決定可以推知，所謂資產延續性係指：購置「後資產」所需之資金係由「前資產」換價所得，亦即，兩者之間的資金款項具有前後流程性。應進一步指出，農金局於93年12月14日召開「研商處理36家農會漁會於信用部成立前取得資產事宜」會議，對於「信用部成立後始取得之不動產，如處分後再購置或興建取得之新不動產，是否視為信用部成立前取得的資產」一事，作出「應探究新取得不動產資金的來源，如能證明係源自於信用部成立前取得之不動產予以支應者，仍屬原爭議資產之延伸，應可認定屬爭議資產範圍」的決定。而「農漁會信用部財產劃分原則」第7點亦規定，有關爭議資產之處理應從寬認定。簡言之，依實務運作情形而言，係以爭議資產是否具有延續性作為判準，並從寬認定。
⑷、應否將爭議資產返還於農會、漁會的判斷標準為：農會、漁
會變賣信用部設立前所取得之資產而購置得之新資產，兩者間是否具有延續性？如換出資產與購入資產間具有延續性，則應加以返還。
２、本件與高雄市小港區農會（下稱小港區農會）資產遭徵收所處之「對國家未來行為不具可預見性」的情境相同。詳言之，小港區農會因無法預見其資產在未來會遭到國家徵收，而原告於處分財產當時，同樣無法預見未來會因經營不善致信用部遭國家指定之銀行接管，進而使原告列帳於信用部之資產歸屬產生爭議，導致原告財產權遭國家剝奪。原告所處情境實與小港區農會資產遭國家徵收者相同。訴願決定認定本件與小港區農會之情形不同，顯有錯誤！由於被告在前述小港區農會之案件中，已作出應將該爭議資產返還與小港區農會的決定，基於相同事物應為相同處理的公平原則，在本件，被告亦應為相同處理，而將原告變賣供銷部資產取得資金無償用以購置信用部的資產加以返還；若否，被告之決定即違反憲法第7條平等原則。
３、原告變賣供銷部資產取得資金無償用以購置信用部資產，兩者間具有資產延續性。被告應基於公平正義及平等原則的考量，作出返還該爭議資產予原告之決定。
(五)訴願決定之內容未見說理，如何對系爭案件據以論斷？蓋：訴願決定之「理由」部分，只見其「主張」，未見其論述，除訴願駁回與單純臚列相關法律規定外，主要是擷取被告的主張，對於原告於訴願書中所提之質疑與論據，未見其仔細斟酌並提出反駁之說理。
二、被告主張之理由：
(一)系爭標的物不符處理準則規定，且依法踐行協議程序，故非屬爭議資產，無須返還予原告：
１、處理準則以信用部成立前取得之營業所需不動產為爭議資產，係為有效處理爭議資產轉回：
⑴、查原告在內36家農（漁）會於90年前後，遭財政部依金融機
構合併法之規定，命令渠等將其經營不善信用部移由銀行承受，而信用部營運所需之財產依法即應全數移轉予承受銀行，惟若一概移轉予承受信用部之銀行，恐使農（漁）會其他部門因無辦公處而無法運作。政府乃於92年7月23日公布之農業金融法第59條第2項特別規定：「依金融機構合併法第13條規定，將信用部讓與銀行承受之農、漁會，其爭議資產之認定標準與處理準則，中央主管機關應會同相關部會於本法施行後6 個月內訂定處理之。」而授權被告訂定法規命令，以處理相資產（即爭議資產）無償返還農（漁）會事宜。
⑵、又如由被告逐一認定相關資產是否非屬信用部營運所必須，
再命承受信用部之銀行返還該資產予農（漁）會，將使爭議資產之返還作業曠日費時，將不利於信用部遭合併之農（漁）會日常會務之推展。故包括原告在內之36家農（漁）會，於中華民國農民團體幹部聯合訓練協會（下稱農訓協會）所召開「研商信用部讓與銀行承受之農會漁會重設信用部事宜第一次會議」中，均同意以信用部成立之日為劃分是否移轉予承受銀行之標準；至於信用部成立日期之認定，則以「農會信用部業務管理辦法」發布生效日（00年0月0日生效）為基礎，此有原告簽署之承諾書附卷可稽。被告並參照此意見研擬以信用部成立時點（原則上以64年5月9日為基準）為無償返還爭議資產予農（漁）會之標準，並報請行政院召集相關機關協調在案。
２、按處理準則第3條規定：「本準則所稱爭議資產指帳列信用部且於信用部成立前取得之股票（份）、債券及營業所必需之不動產。信用部成立日期之認定，以中華民國64年5月9日為基準。但實際成立日期在該日之後者，以實際成立日期為準。」查原告申請爭議資產轉回時，陳報系爭標的物取得時間為84年12月18日，而信用部則成立於78年間。是以，系爭標的物取得時間（84年12月18日）既為信用部成立日期（78年間）之後，不符合處理準則第3條第2項後段規定，即非爭議資產。
３、系爭承諾書為包含原告在內36家信用報讓與銀行之農（漁）會所自行共同簽署，故原告稱系爭承諾書為被告與原告在內36家農（漁）會簽署云云，與事實並不相符。另查，原處分係依「農業金融法」授權訂定之處理準則第3條、第4條第1項、第2 項等規定，並非依系爭承諾書所為。原處分以原告所屬信用部成立日期為基準日期，認定系爭標的物取得日期在信用部成立日期之後，並無違法之處。
４、農金局依處理準則第4條第3項規定於94年4 月18日召開會議，邀集原告及相關機關共同協商處理，原告之理事長、常務監事、總幹事及會務股長均到場參與協議程序。原告稱被告未依規定給予原告協商機會，原處分程序有瑕疵應予撤銷云云，顯與事實不符，自不足採。
５、系爭標的物不符處理準則第3 條爭議資產取得日期必須在信用部成立日期以前之規定，且被告亦無原告指稱未踐行「處理準則」第4條第3項之協議程序情事，故原告所指系爭標的物為爭議資產且未給予原告協議之機會云云，顯與法令規定不合，亦與事實不相符，應屬無理由。
(二)依農業金融法第59條第2 項授權被告訂定處理準則，符合授權明確性原則：
１、按「憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許」（司法院釋字第443 號解釋理由書參照）。次按「在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷」（司法院釋字第612 號解釋參照）。查農業金融法第59條第2 項係就有關讓與銀行承受之農（漁）會，其爭議資產之認定與處理，已明確授權被告訂定相關認定與處理之準則；縱認農業金融法第59條第2 項為概括授權規定，因非屬於「剝奪人民生命或限制人民身體自由」之事項，若從農業金融法之立法目的、整體規定關聯意義綜合判斷，應可得知該法授權訂定處理準則之目的、內容及範圍，即符合授權明確性原則之要求。
２、次按農業金融法第1 條規定：「為健全農業金融機構之經營，保障存款人權益，促進農、漁村經濟發展，特制定本法。」故訂定該法授權之法規命令應考量⑴健全農業金融機構經營；⑵保障存款人權益；及⑶促進農、漁村經濟發展等不同政策價值，並使其盡可能的使各個價值獲得最大之實現。且原告亦主張「作最有利農（漁）會之認定」僅為農業金融法授權目的之一，亦即仍有其他授權目的且為原告所得預見。
３、農業金融法第59條第2 項授權被告訂定「處理準則」，其授權至臻明確，縱認其為概括授權，從該法第1 條規定及整體規範意旨觀之，仍得以使原告預見該法第59條第2 項之授權目的、內容及範圍，故並無違反授權明確性原則。原告主張農業金融法第59條第2項違反授明確性云云，顯無理由。
(三)處理準則之訂定未逾越農業金融法之授權目的；且處理準則第4條第3項之協議程序係為更有效處理爭議資產轉回事宜所設，並無體系矛盾之情形：
１、處理準則係為有效處理爭議資產轉回事宜，並參酌原告在內36家農（漁）會意見，以資產取得時點為判斷是否屬於爭議資產。
２、處理準則第3 條若真如原告所主張僅屬行政上便宜之規定，而為被告認定爭議資產之參酌因素者，亦即被告於認定爭議資產時，仍須就個別資產是否為農（漁）會原有資產之延續予以審酌。如此，將使爭議資產之認定曠日廢時，而農（漁）會為證明相關資產具延續性而須提出原始證明文件等情事將形成其嚴重的負擔。原告有關處理準則第3 條僅為行政上便宜規定之主張，顯與處理準則之立法目的背道而馳，不足採納。
３、爭議資產之認定與處理，涉及行政院金融監督管理委員會、中央存款保險公司、承受信用部之銀行及信用部遭承受之農（漁）會等單位，為使認定及處理爭議資產所發生之爭議更有效處理，處理準則第4條第3項乃特別規定中央主管機關（即被告）得邀請前述相關單位共同會商協議處理，以免被告須耗費時間與各個相關單位個別溝通，導致爭議資產之認定時程延滯，進而損及原告之權益。故處理準則第4條第3項協議程序之規定，更有助於該準則立法目的之實踐，非如原告所稱該規定係屬「蛇足」，有體系矛盾情形云云。
４、原告主張被告解釋處理準則第4條第3項規定，有逾越授權目的且體系矛盾云云，係誤解法令及其規範目的，顯不足採。
(四)為符合公平原則，系爭標的物不應比照小港區農會之前例，以資產延續性作為判斷是否為爭議資產之標準：
１、按「例外解釋從嚴」原則，係為避免過多例外情形出現，反而有害法規原有規範目的之實現。查被告對小港區農會讓與銀行承受之部分資產，雖為64年5月9日（即信用部成立日期）以後取得，惟係以該農會64年5月9日以前之資產遭徵收之補償金所購置者。被告考量該原有資產之喪失並非出於小港區農會自由意志所為，並不可歸責於小港區農會，故例外認定該原有資產雖非信用部成立日期以前取得，視同爭議資產處理，依處理準則之規定返還該資產予小港區農會，此分別有農金局94年6月23日會議紀錄及處分書附卷可稽。
２、次按相同事物作相同處理、不同事物作不同的處理，此即行政程序法第6 條揭示之「平等原則」，故具有相同事物本質者，應以相同之法律效果規範之。查系爭標的物為原告於85年間變賣其原有資產所得資金所購置者，為其信用部成立後所取得。該原有資產喪失並非遭國家強制徵收所致，與小港區農會原有資產之喪失係遭國家強制徵收所致並不相同，無法等同觀之。故被告就系爭標的物不比照小港區農會案，予以例外地認定為爭議資產，當符合平等原則「等者等之、不等者不等之」之要求，亦避免過渡擴張解釋該準則之例外，進而損及「處理準則」之規範目的，故並無違法之處。
３、有關原告主張被告係以原有資產喪失是否可歸責於原告，為認定是否為爭議資產云云。查被告對於爭議資產之認定係依處理準則之規定處理，而原有資產喪失是否可歸責於農（漁）會僅為認定可否視同爭議資產處理之例外因素。原告所云顯逕行將例外因素變成法規適用之原則，有悖於處理準則之立法目的。
４、另農金局93年12月14日召開會議之紀錄說明㈡項下，雖分別就股票股利與不動產二類資產，提出寬嚴不同之甲乙二案，然該次會議決議一、農（漁）會代表意見項下，僅記錄農（漁）會代表就前述股票股利及不動產處理方式之意見；決議二及決議三亦未提及說明㈡，故會議結論並未就採取何種方案為決議，原告竟稱該次會議作成如何認定爭議資產之決定云云，顯與會議紀錄所示不符。
５、原告認為被告應依「農漁會信用部財產劃分原則」從寬認定爭議資產云云，查該劃分原則為行政院金融重建基金管理會所訂定，而被告並非該重建基金之所屬機關，自不受該劃分原則之拘束；且該劃分原則係該重建基金為處理遭銀行承受信用部之農（漁）會，有關其信用部及營業所必需之財產應讓與銀行之事項所為之規定，與本件處理準則係為處理銀行應無償返還何種資產予之農（漁）會之事項並不相同，故原告主張前述，自不足採。
６、原告主張被告應比照對小港區農會之處分，應以系爭標的物為原告變賣原有資產，具有延續性，並應從寬認定爭議資產云云，不符處理準則之規定與立法意旨，顯屬無據。
理 由
壹、兩造陳述要旨：
一、原告主張依被告簽署的承諾書所載內容，在信用部成立後取得之資產，如能證明係其他部門無償轉列信用部者，該資產則應屬農會、漁會所有，系爭標的物既係變賣原告供銷部資產所購置而無償列帳於原告信用部的資產，應無償返還予原告；農業金融法第59條第2項授權主管機關訂定處理準則，違反授權明確性原則，不應列為唯一的參考標準；而應以「資產延續性」作為應否返還爭議資產之標準，系爭標的物雖係於信用部成立後始取得，但係變賣原告供銷部資產所購置而無償列帳於原告信用部的資產，依「延續性」視同為信用部成立前取得之資產，應返還於原告，且原處分未經協議，違反處理準則第4 條規定，其逕否准發還系爭資產，顯有違誤等語。
二、被告則以系爭承諾書為包含原告在內36家信用報讓與銀行之農（漁）會所自行共同簽署，被告並未簽署，是否發還應依處理準則之規定為準。又處理原則係依農業金融法第59條第2項授權訂定，符合授權明確性原則；依處理準則第3條規定，須信用部成立前取得之營業所需不動產，始為爭議資產，系爭標的物並非於信用部成立前所取得，並非爭議資產，自不得發還。又所謂延續性原則僅係例外，應從嚴解釋，系爭資產並非信用部成立前「遭徵收」資產補償補償金所購置，不得視為信用部成立前所取得。又被告已依法踐行協議程序，原處分否准發並無違誤等語置辯。
貳、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出松山區農會信用部讓與世華聯合商業銀行承受之土地資料表、建物明細表、松山區農會出售原萬華區農會房屋所得款項明細表及証明文件、土地建物登記簿影本為証，且系爭標的物並非於信用部成立前所取得，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、系爭承諾書（見原証4）被告有無簽署？
二、處理原則有無符合授權明確性原則？
三、系爭標的物雖非於信用部成立前所取得，但是否符合「延續性原則」，例外視為信用部成立前所取得？
四、被告是否已踐行處理準則第4 條第3 項之協議程序？叄、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）農業金融法第5 條前段規定：「本法所稱主管機關，在中央為行政院農業委員會」。
（二）農業金融法第59條第2 項規定：「依金融機構合併法第13條規定，將信用部讓與銀行承受之農、漁會，其爭議資產之認定標準與處理準則，中央主管機關應會同相關部會於本法施行後6 個月內訂定處理之。」
（三）處理準則第1 條規定：「本準則依農業金融法第59條第2項規定訂之。」
（四）處理準則第3 條規定：「本準則所稱爭議資產指帳列信用部且於信用部成立前取得之股票（份）、債券及營業所必需之不動產。信用部成立日期之認定，以中華民國64年5月9 日為基準。但實際成立日期在該日之後者，以實際成立日期為準。」
（五）處理準則第4 條規定：「依前條所定之爭議資產，應無償轉回農、漁會。爭議資產如經銀行處分或未經處分經雙方協議者，得由銀行依承受時之會計師評估價格，以現金歸還農、漁會。依前2 項規定處理仍有爭議者，由中央主管機關邀集行政院金融監督管理委員會、中央存款保險股份有限公司、銀行、農、漁會等相關單位協議處理。」
二、系爭承諾書被告並未無簽署：系爭承諾書（見原証4 ）為包含原告在內36家信用報讓與銀行之農（漁）會所自行共同簽署，被告並未簽署，有該承諾書可憑，該承諾書自不得拘束被告，系爭資產是否發還，仍應依處理準則之規定定之。
三、處理原則符合授權明確性原則：按「憲法第7 條、第9 條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許」（司法院釋字第443 號解釋理由書參照）。次按「在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷」（司法院釋字第612 號解釋參照）。按處理準則係依農業金融法第59條第2 項之授權，就有關讓與銀行承受之農（漁）會，其爭議資產之認定與處理所訂定，其非屬於「剝奪人民生命或限制人民身體自由」之事項，從農業金融法之立法目的、整體規定關聯意義綜合判斷，可得知該法授權訂定處理準則之目的、內容及範圍，難謂不符合授權明確性原則之要求，被告予以適用，自無違誤。
四、系爭標的物非於信用部成立前所取得，且不得例外視為信用部成立前所取得：
（一）被告過去案例曾認為：小港區農會讓與銀行承受之部分資產，雖為64年5 月9 日（即信用部成立日期）以後取得，惟係以該農會64年5 月9 日以前之資產遭徵收之補償金所購置，考量該原有資產之喪失並非出於小港區農會自由意志所為，並不可歸責於小港區農會，故例外認定該原有資產雖非信用部成立日期以前取得，「視同爭議資產處理」，並依處理準則之規定將該資產返還予小港區農會，該案例固係處理原則以「取得日期」為判斷基準之例外。
（二）惟為避免過多例外情形有害法規原有規範目的之實現，該例外解釋理應從嚴，所謂「延續性」並非並未因此概括成為處理原則之除外規定。本件中，系爭資產係信用部成立後所取得，其固係「以信用部成立前變賣原告供銷部資產之價金所購置」，但既非「以信用部成立前『被徵收資產之補償金』所購置」，並無比照小港區農會案件「視為爭議資產」之餘地。原告雖主張應以「原有資產喪失是否可歸責於原告」，作為認定是否為爭議資產之標準云云，惟查是否為爭議資產之認定，依處理準則並無「原有資產喪失是否可歸責於農（漁）會」之認定標準，前揭小港區農會之案例雖考量「原有資產喪失不可歸責於農會」，但該考量僅係例外情形，不得因此概括視為處理準則認定標準之除外規定，原告主張尚不足採。
四、被告已踐行協議程序：農金局已依處理準則第4 條第3 項規定，於94年4 月18日召開協商會議，邀集原告及相關機關共同協商處理，當日原告之理事長、常務監事、總幹事及會務股長均到場參與協議程序，但因系爭資產取得日期並非在信用部成立之前，被告乃要求原告提出「系爭資產取得日期在信用部成立前」之佐証，否則勿庸再行協商，有會議紀錄可憑。嗣原告雖於94年4月29日具函檢附系爭資產取得資料，但該取得資料並未証明系爭資產「取得日期在信用部成立以前」，自無再度協商之必要，被告因而未再度協商，並無違誤，原告主張被告未踐行協議程序云云，不足採信。
五、從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求被告為返還資產之處分，為無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 7 月 11 日
第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 許瑞助法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 7 月 11 日
書記官 簡信滇