臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03216號原 告 台灣外籍配偶發展協會代 表 人 甲○○（理事長）被 告 行政院勞工委員會職業訓練局代 表 人 陳益民（局長）訴訟代理人 乙○○
丙○○上列當事人間因提供行政資訊事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國95年8月14日勞訴字第0950013402號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文駁回原告之訴。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於民國（下同）95年2月14日分別以台95年度A字第950056號、第950057號及第950058號函，向被告函索「促進特定對象就業補助作業要點」申請計畫案成功案例之計畫書及電子檔，案經被告以95年2月21日職業字第0950008838號函復原告，略以有關原告函索依上開要點補助之經國管理暨健康學院幼兒保育系辦理「家庭托育保母創業講習」案、金門縣婦女權益促進會辦理「促進金門地區弱勢及新移民婦女就業輔導計畫」案、社團法人台中縣親子閱讀協會辦理「外籍配偶就業輔導宣傳活動就業一級棒」案，係由該等單位自行撰寫計畫案，再向被告申請提案並經審議通過，為尊重各提案單位之創意及智慧財產權，礙難提供相關資料供原告參考，原告為協助外籍配偶，如欲推廣上開單位辦理成功之經驗，請逕洽各單位等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：（原告未於準備程序及言詞辯論期日到場，聲明
陳述依其起訴狀記載）
一、聲明：求為判決原處分撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、原告因向被告函索「促進特定對象就業補助作業要點」申請計畫案之成功案例，以不服被告95年2月21日職業字第0950008838號函及行政院勞工委員會95年8月14日勞訴字第0950013402號訴願決定，提起本件訴訟。原告先前引用之政府資訊公開法（原告誤載為行政資訊公開辦法，下同）第18條規定係90年修正前之條文，為此特予更正，合先敘明。
２、按政府資訊公開法第18條第1項第6款及第7款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：
六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」，被告稱依該法第18條規定，公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者，應限制公開或不提供云云，顯於法不符。
３、按行政資訊公開辦法第4條規定：「行政機關之下列行政資訊，應主動公開。但涉及國家機密者，不在此限：．．七、接受及支付補助金。．．」且依行政程序法第46條規定：「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽．．。前項第2款及第3款無保密必要之部分，仍應准許閱覽。」，被告既稱補助對象為非營利法人、團體（政治團體除外）或大專院校等，則該等單位既受政府補助，何來侵害其個人隱私？何來侵害職業上秘密？何來侵害著作權人之公開發表權？
４、有關營業或職業上秘密、個人隱私或著作人之公開發表權，茲說明如下：
⑴所謂營業或職業上秘密，係指行政資訊對外公開，將使當事
人或關係人之商業或職業上機密遭侵犯，惟例外亦准許將資訊對外公開。行政機關因業務上知悉或持有當事人商業機密者，例如智慧財產局審查人民申請專利資料；公平交易委員會調查事業行為是否違反公平交易法時所獲得之帳冊、文件、資料或證據等；財政部財稅資料中心因人民申報、繳納或違章之稅籍資料及財產狀況；經濟部國貿局因業務上知悉或持有進出口廠商之貿易文件或資料等，皆屬應予保守之商業機密。其次，有關公務員因其職業特殊，而有特別保密義務者，亦應列入不予公開事項，例如醫師、醫院對病人之診療資料；郵務人員因職務而知悉他人之郵政秘密【郵政法第11條（原告誤載為第23條）規定參照】、電信機關因執行業務所知悉之電信內容【電信法第7條（原告誤載為第17條）規定參照】。
⑵所謂個人隱私，係指行政資訊公開，將與個人隱私之保護相
互衝突，而為兼顧個人隱私之保護，有必要將個人隱私予以保密，例如個人資料保護法之規定，惟此與本案無關。又該單位既已申請補助在案，何來著作人之公開發表權？
５、按行政資訊公開辦法第2條規定：「本辦法所稱行政機關，指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關。」本件申請單位（即經國管理暨健康學院幼兒保育系辦理「家庭托育保母創業講習」案，及金門縣婦女權益促進會辦理「促進金門地區弱勢及新移民婦女就業輔導計畫」案）之計畫書等，已接受政府補助在案，故該等單位申請補助項目及基準之補助對象均為直轄市、縣（市）政府或立案之財團法人或人民團體等非以營利為目的之民間團體，索取該等資料對國家社會人民確為百利而無一害。
６、有關資訊公開之目的，茲說明如下：⑴促進行政透明化：現代行政決定（策）日趨複雜，不易拿捏
，如再自閉於公務大門內悄悄作成，不僅該決定容易錯誤，且不易獲得民眾認同，則是否能僅憑公權力為後盾而貫徹施行，頗有疑義。行政資訊公開制度促成行政決定之公開化與透明化，行政機關須提供足夠資訊予一般民眾知悉，並尋求人民贊同，不能再以黑箱作業決定，強迫民眾接受。是行政資訊公開除可達成行政決定過程透明化目的外，更創造人民與行政機關公開討論之基礎條件。
⑵滿足人民知之權力：人民知的權利雖在我國憲法未明文規範
，惟依憲法第22條基本人權之概括條款，可導出人民知之權力。而行政資訊公開正可滿足人民知之權力要求，基於人民知之權力內涵，權力主體應屬於全體國民，而非特定之利害關係人。因此，除非該資訊涉及隱私或商業機密等，否則法律不應限制取得行政資訊人之範圍，故行政資訊公開辦法已明定公開請求權。
⑶有效利用行政資訊：由於資訊時代來臨，行政機關透過與人
民接觸過程及便捷資訊設備，收集管理極多之行政資訊，現代公行政已不再係一個能自主獨立之閉塞群體，其須與其他各種不同利益群體相互銜接。因此，從有效利用行政體系資訊觀點而論，資訊公開有其必要性，故行政資訊若不能對外公開，不僅人民無法利用該資訊從事社會活動，且形成大量社會資源浪費。
⑷增強人民對行政之直接監督與控制：行政機關主動或被動、
定期或不定期將行政資訊對外公開，例如行政計畫、法規、決策或公開聽證之資料等，使人民透過該等資訊一方面可更了解行政機關之作為，另一方面可達到增強對行政之直接監督與控制目的。依憲法第57條規定，行政權理論雖僅直接對立法院負責，但隨著今日代議制度及司法制度對行政權力逐漸降低，使得呼籲由人民直接對行政權加以監督與控制聲音日益響亮。人民直接對國家行政進行監督與控制，理論上雖有牴觸議會民主（間接民主），並造成公務員不敢勇於任事之嫌，但實際上，人民直接監督與控制，不僅可彌補國會監督及司法控制之不足，更可大幅減低行政上之執行赤字，似不容否認。此種人民之直接監督行政權，尤其在內政、環保行政上，更可以對公行政施加壓力，確保國會及司法權之監督，較能劍及履及，迅速有效。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、被告在95年2月21日作成原處分時，確實未記載法令依據，而與行政程序法第96條規定不符，惟被告已於訴願答辯書中援引政府資訊公開法第18條第1項第6、7款，亦於本件行政訴訟答辯狀援引同條項第6款（被告誤載為第7款，下同）規定，原告雖依行政資訊公開辦法提出申請，惟行政資訊公開辦法係於95年3月間廢止，而政府資訊公開法係於94年12月28日公布，同時刪除行政程序法第44、45條規定，本件原告係於95年2月提出申請，原 處分援引政府資訊公開法第18條規定，並無不當。
２、被告為結合政府及民間資源，以促進特定對象就業，補助辦理就業促進相關事項，提高其就業意願，協助穩定就業，特訂定「促進特定對象就業補助作業要點」。依該要點第3點規定，非營利法人、團體（政治團體除外）或大專院校（以下簡稱補助單位），依其設立目的、任務所辦理之事項或合於宗旨所服務之對象，為該要點所稱之特定對象，得提出計畫向所轄各公立就業服務中心申請補助。
３、依被告訂定之「促進特定對象就業補助作業要點」第14點規定：「受補助單位應建立完整補助案件檔案以供備查。」，並未規定其他申請補助單位可要求受申請單位應提供他人業已申請之計畫書及相關資料之義務。復依94年12月28日公布施行之政府資訊公開法第7條規定，該條所列有關政府資訊事項雖應主動公開，惟仍受同法第18條規定之限制，即政府資訊屬該法第18條所列情形之一者（如該條第1項第6款所定公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者），應限制公開或不予提供。
４、原告向被告函索有關「促進特定對象就業補助作業要點」申請計畫案成功案例之計畫書及電子檔，經被告以該等資料事涉各提案單位之創意及智慧財產權，核屬政府資訊公開法第18條規定應限制公開或提供之行政資訊而不予提供，於法並無違誤。
理 由
壹、程序方面：
一、原告經合法通知無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條、民事訴訟法第386條各款所列情事，爰依被告聲請由其一造辯論而為判決。
二、按我國行政訴訟採取多種訴訟種類之訴訟制度，而行政訴訟各種訴訟種類間，常有關聯，因此原告訴訟上的請求，可能有兩種以上之訴訟種類，可以提供法律保護。為使法院有限訴訟資源不致浪費，並保護訴訟相對人，不受不必要訴訟侵擾，故原告如果必須起訴，應選擇一種最有效率之訴訟種類，使其請求法院保護其權利之目的，儘量在一次訴訟中實現，以符合有效權利保護之訴訟權本旨。次按人民請求行政機關核發對其有利之行政處分，遭到否准，而認為其權益受到違法損害，依法提起行政訴訟時，原則上應提起請求行政機關作成其所申請行政處分（行政訴訟法第5條第2項）之訴訟，而非提起請求撤銷行政機關否准其申請處分（行政訴訟法第4條第1項）之訴訟，否則即使勝訴，但因撤銷行政機關否准其申請之行政處分，並不相當於命行政機關作成其所申請之行政處分，故原告請求法院保護其權利之目的，無法在一次訴訟中實現，所以如經審判長依其事實上聲明及訴訟目的，闡明應適用之訴訟種類後，原告仍堅持提起種類錯誤之訴訟，其訴即因不符合有效權利保護原則，而應以不合法駁回（最高行政法院91年度判字第117號判決意旨參照）。本件原告向被告函索「促進特定對象就業補助作業要點」申請計畫案成功案例之計畫書及電子檔，經被告以95年2月21日職業字第0950008838號函否准所請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，訴請撤銷原處分。查本件爭訟事件，係原告申請提供行政資訊，經被告否准之公法上爭議事件，非被告對原告作成不利益之行政處分後，由原告請求撤銷之公法上爭議事件，有原告95年2月14日台95年度A字第950056、950057及950058號函、被告系爭95年2月21日職業字第0950008838號函之原處分附於原處分卷可按。因此，原告提起訴願及行政訴訟，請求保護之目的，均為請求被告依法提供行政資訊，有本件訴願書及行政訴訟狀分別附卷可稽。是本件爭訟事件，依原告事實上之陳述及請求行政救濟保護之目的，在於命被告依法提供行政資訊，乃係請求行政機關為特定行政處分之訴，自應提起行政訴訟法第5條第2項之訴訟，否則如果單獨聲明撤銷被告否准其申請之行政處分（行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟），即使勝訴，並不能使原告獲得「促進特定對象就業補助作業要點」申請計畫案成功案例之計畫書及電子檔，則原告請求法院保護之目的，因訴訟種類適用錯誤而不能於一次訴訟中實現，復未敘明其單獨聲明撤銷否准處分之特別保護必要情事，是原告僅聲明撤銷原處分，未聲明撤銷內政部訴願決定，亦未聲明請求判命被告作成其所申請之行政處分，該項聲明即屬不完足。案經本院寄發準備程序期日通知書及言詞辯論期日通知書，多次通知原告到庭，俾得闡明其應適用之訴訟種類（見本院卷附期日通知書及本院送達證書），惟原告於準備程序期日及言詞辯論期日均未到場，致本院無從以言詞闡明原告應提起請求行政機關作成其所申請行政處分（行政訴訟法第5條第2項）之訴訟，以達其請求法院保護之目的。職是，本件原告提起撤銷訴訟，其訴即非實現其權利保護請求之正確訴訟種類，依前揭說明，其起訴應認為不合法，應駁回之。
貳、實體方面：查原告起訴狀訴之聲明，僅表明「撤銷原處分」；縱以原告起訴狀內表明「及不服行政院勞工委員會訴願勞訴字第0950013402號決定書，依法提起行政訴訟事」等語，已兼有撤銷訴願決定之意；且原告聲明撤銷原處分及訴願決定，如獲得勝訴，將使原告之申請案件回到被告受理之狀態而認有訴訟之實益，則基於下列理由，本件原告之訴亦為無理由，應予駁回：
一、我國為貫徹政府資訊公開之原則，滿足人民知之需求，88年2月3日總統公布並自90年1月1日施行之行政程序法第44條第3項規定：「有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布2年內完成立法。於完成立法前，行政院應會同有關機關訂定辦法實施之。」是以，行政院於90年2月21日會銜考試院發布「行政資訊公開辦法」，以作為政府資訊公開法完成立法程序前過渡性質之法規，俾使該階段行政機關與人民就有關行政資訊公開事項有所依據。嗣於94年12月28日總統公布並自公布日施行「政府資訊公開法」，同日總統令公布刪除行政程序法第44條條文，雖行政資訊公開辦法遲至95年3月20日始經行政院會銜考試院發布廢止，惟因該辦法之授權依據－行政程序法第44條第3項規定，已於94年12月28日刪除，應認「政府資訊公開法」自94年12月30日起發生效力（中央法規標準法第13條規定參照）時，即不再適用「行政資訊公開辦法」，合先敘明。
二、本件原告係於95年2月14日援引「行政資訊公開辦法」第2條、第4條、第5條第5項及第6條之規定，向被告函索「促進特定對象就業補助作業要點」申請計畫案成功案例之計畫書及電子檔，惟如前述，「行政資訊公開辦法」自94年12月30日起即不再適用，故原告申請所憑之法令依據，並非當時有效之法令，是被告自無從依當時失效之「行政資訊公開辦法」作成處分。又系爭被告95年2月21日職業字第0950008838號函之處分，雖未記載法令依據，而與行政程序法第96條規定不符，惟被告已於訴願答辯書中援引政府資訊公開法第18條第1項第6款、第7款規定，且於行政訴訟答辯狀援引同法條項第6款規定，核與原處分否准原告所請之理由相同，且係在作成行政處分時即已存在，未改變行政處分的性質，同時未妨礙當事人的攻擊防禦，是本院自應斟酌被告調查證據之結果，依論理及經驗法則為裁判【按在國內行政法學上，有關行政處分理由追補之容許性，原則上係肯認在訴訟中容許追補處分理由（有陳敏所著「行政法總論」88年版第1260頁以下、刊載於月旦法學教室之李建良「行政處分的理由事後補充」一文、刊載於中原財經法學雜誌第9期之盛子龍「行政訴訟程序中行政處分理由追補之研究」可參），德國1996年修正之行政法院法第114條第2段，配合其實務情勢，並明文規定：「行政機關於行政訴訟程序中，仍得就行政處分補充其裁量斟酌。」，而我國行政法院對行政機關之高權行為，本應就一切可能之觀點進行審查（行政訴訟法第125條第1項及第189條第1項規定參照），行政機關之追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，則行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政法院亦應駁回原告之訴訟（訴願法第79條第2項：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」之規定即顯示相同之法理）；惟於此應注意者，為行政機關所追補的理由，必須在作成行政處分時即已存在，且不得改變行政處分的性質，同時不得妨礙當事人的攻擊防禦】。
三、按政府資訊公開法第7條第1項第9款、第18條第1項第6款分別規定：「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：．．九、支付或接受之補助。．．」、「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。．．」次按，申請時促進特定對象就業補助作業要點第1點、第3點分別規定：「行政院勞工委員會職業訓練局（以下簡稱本局）為結合政府及民間資源，以促進特定對象就業，補助辦理就業促進相關事項，提高其就業意願，協助其穩定就業，特訂定本要點。」、「非營利法人、團體（政治團體除外）或大專院校（以下簡稱補助單位）為照顧其會員、社員、學員，依其設立目的、任務所辦理之事項或合於宗旨所服務之對象，得提出計畫向本局申請補助。」
四、政府資訊公開法第7條第1項第9款規定所稱之「支付或接受之補助」，係指行政機關所為補助之對象及金額，並不包括受補助者申請補助時所提出之申請資料。是原告主張依該條款申請被告提供系爭申請計畫案成功案例之計畫書及電子檔，於法不合。查「促進特定對象就業補助作業要點」係被告為結合政府及民間資源，以促進特定對象就業，補助辦理就業促進相關事項，提高其就業意願，協助其穩定就業而訂定（該要點第1點規定參照）；而申請時該要點第16點僅規定「受補助單位應建立完整補助案件檔案以供備查」，但並未規定其他申請補助單位可要求受申請單位應提供其他人業已申請之計畫書及相關資料之義務。又政府資訊公開法第7條固規定，該條所列有關政府資訊事項雖應主動公開，惟該條仍受同法第18條之限制，即政府資訊屬第18條所列情形之一者（例如同法條第6款規定：公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者），則應限制公開或不予提供之。是本件原告向被告函索有關「促進特定對象就業補助作業要點」申請計畫案成功案例之計畫書及電子檔，經被告以前開資料事涉各提案單位之創意及智慧財產權，核屬政府資訊公開法第18條規定應限制公開或不予提供之行政資訊，遂否准原告所請，於法洵無違誤。
五、訴外人經國管理暨健康學院幼兒保育系、金門縣婦女權益促進會、社團法人台中縣親子閱讀協會，為非以營利為目的之民間團體，其並不因接受行政機關之補助而變成行政機關，政府資訊公開法第18條規定既未排除非以營利為目的之民間團體之適用，則非以營利為目的之民間團體之職業上秘密或著作權人之公開發表權，自仍在該規定限制公開或不予提供之保護範圍。原告所主張訴外人均為直轄市、縣（市）政府或立案之財團法人或人民團體等非以營利為目的之民間團體，索取該等資料對國家社會人民確為百利而無一害云云，並不能排除該規定之適用。
六、行政程序法第46條第1項規定：「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽．．有關資料或卷宗。」此項係屬於行政程序中之當事人或利害關係人之卷宗閱覽權，為附屬之程序權利，以先已有行政程序進行即有具體之行政事件發生為要件。本件原告係獨立申請被告提供系爭計畫書及電子檔，並非因具體行政事件進行行政程序需要閱覽卷宗，與行政程序法第46條第1項規定之要件未合，自無從依該規定申請被告提供系爭計畫書及電子檔。
七、綜上所述，原處分否准原告提供系爭計畫書及電子檔之申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 17 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 楊莉莉法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 5 月 17 日
書記官 方偉皓