臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03230號原 告 臺灣石門農田水利會代 表 人 甲○○（會長）訴訟代理人 卓聖圍律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國95年8月3 日台內訴字第0950114563號（案號:0000000000 ）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告所有坐落桃園縣平鎮市○○段第648-1及第648地號內部分土地，經訴外人田昭男向被告申請認定是否為現有巷道（下稱系爭巷道），被告以94年8 月29日府工土字第0940237527號函復：「‧‧‧三、另查本府建設局74年6 月6 日桃縣建管字第7386號簡便行文表（田昭男等人申請建造執照卷內之位置圖說）及75年7 月5 日桃縣建管字第8992號簡便行文表（田昭男等人申請建築物使用執照之完竣照片），均可證明旨揭道路為可供通行20年以上之現有巷道。四、本案仍請石門農田水利會依據本府94年4 月19日前開號函，將旨揭（遭貴會封閉）道路開放供公眾通行‧‧‧。」（下稱原處分一）原告以95年2 月24日石農財第0000000000號函向被告表示：「‧‧‧為維本會財產之完整同段648 地號土地歉難同意開放通行使用。」被告以95年3 月3 日府工土字第0950054769號函知原告：「主旨: 貴會為維財產完整仍未開放所有座落本縣平鎮市○○段648 、648-1 地號二筆部分土地既成巷道（貴會後方巷道）供公眾通行乙案，復如說明，請查照。‧‧‧二、查旨揭地號部分土地業經本府94年8 月29日前開號函認屬通行二十年以上之既成巷道，其有公用地役關係之既成巷道係本府依法對私人財產賦予限制，貴會雖係土地所有權人亦不得加以封閉。‧‧‧。」（下稱原處分二）原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分關於原告所有坐落桃園縣平鎮市○○段
○○○○號土地為既成巷道，應開啟封閉，供不特定公眾通行部分撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告所有坐落桃園縣平鎮市○○段第648地號土地，同段
第647 、648-1 、649 地號土地，前為原告辦公廳舍之員工宿舍用地（機關用地屬於辦公廳舍範圍），其中第648地號部分土地與第647 、648-1 、649 地號土地在設置辦公廳舍時，作為鋪設員工宿舍之內部通道與外圍便道使用（屬於辦公廳舍通道），均屬於整體行政區域用地範圍。
原告所有上開土地，基於實際需要，除提供周圍替代道路（外圍便道）土地供民眾通行外，關於員工宿舍內部通道並未完全開放供民眾通行使用，且部分設有鐵欄竿作為阻絕隔離設施，該辦公廳舍範圍內部通道部分，因屬於員工住宿處所，基於睦鄰關係疏於管制，及為方便停車，經常未將阻絕設施作有效關閉管制，致偶有社區居民為圖通行之便利，藉該宿舍內部通道作為穿越通行。嗣原告因整體規劃需要，於90年12月10日將上開員工宿舍拆除，且為方便產權管理，將648 地號予以封閉（含屬於員工宿舍內部通道部分），禁止車輛通行。
⒉依司法院釋字第400號解釋理由書所示，本件所稱公用地
役關係非私法上之權利，固不以登記為成立要件，惟既成道路成立公用地役關係，必須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；且與民法所稱之地役權性質不相違背者，尚應予以援用，故關於公用通行地役關係之合目的性使用，並應考量民法第854 條規定「地役權人，因行使或維持其權利得為必要之行為，但應擇於供役地損害最少之處所及方法為之」。
⒊本件系爭土地周圍社區民眾因人口單純，數量不多，且僅
有田昭男、田昭俊、魏新源、廖永澹、廖運銓、林劉月香、羅文義等7 人中之3 至4 戶人員穿越原告宿舍內部通道，尚難稱之為公用地役關係之「不特定公眾」。原告基於睦鄰關係，礙於情面，未嚴格管制鄰右通行系爭宿舍內部通道，即原告當初就整○○○區○○○道未作嚴格入出管制，實為便利少數非屬「不特定公眾」性質之鄰右通行。
另門牌號碼平鎮市義興里廣興22－1 、23－1 、24－1 、24－3 、28等，均非必須通行該內部通道，而有其他道路進出，又周邊由原告所提供同段647 、648 之1 、649 地號土地作為替代道路進出，堪稱便利。
⒋被告認定系爭宿舍通道土地係作為公用地役關係使用，顯
然與原告設計土地使用本旨大相違背。認定既成巷道，不符比例原則。原告既於周邊提供所有647 、648 - 1 、64
9 地號土地作為替代道路，被告未審究原告之最小損害，以7 口之家所為不當申請，將系爭648 號土地原宿舍內部通道部分認定為既成巷道，顯已逾越必要範圍。又訴外人田昭男等門口均有通道，且甚為順暢，原處分已不當切割原告系爭土地而難以利用，造成原告原辦公廳舍整筆土地價值之重大損失，不僅與比例原則有違，並與前揭所稱可得類推適用民法第854 條所稱「應擇於供役地損害最少之處所及方法為之」，顯不相當。
⒌綜上所陳，原處分既屬有誤，且不合法。爰請求判決撤銷
訴願決定及原處分關於648 地號為既成巷道，應開啟封閉，供不特定公眾通行部分，以維權益。
㈡被告主張之理由：
⒈原告所有坐落桃園縣平鎮市○○段第648、648-1地號等二
筆部分土地（系爭既成巷道，亦即證3標示育英路35巷後段），前經被告會同各單位現場勘查結果，系爭既成巷道係原告前辦公廳舍（圍牆）外之道路，據當地民眾表示該道路業供公眾通行達2、30年之久，另參酌桃園縣57年中壢平鎮擴大都市計畫原圖、內政部77年04月02日台內營字第583612號函、被告建設局74年06月06日桃縣建管字第73
86 號簡便行文表（田昭男君等人申請建造執照卷內之位置圖說）及75年07月05日桃縣建管字第8992號簡便行文表（田昭男等人申請建築物使用執照之完竣照片），足證系爭既成巷道確供通行達20年以上。
⒉次查系爭既成巷道供公眾通行之初，原告自承系爭廣南段
648-1 地號及648 地號內之部分土地在其設置辦公廳舍時作為員工宿舍通道使用，因基於睦鄰關係供鄰右通行之初並無管制及阻止之情事，且系爭既成巷道原與育英路35巷聯通，形成648-1 地號巷道附近之居民長年利用系爭現有巷道轉往育英路35巷以通往育英路之路徑；原告至93年間始設置水泥圍籬設施封閉系爭既成巷道並阻止其通行，導致該原本雙向聯通之既成巷道變成單向出口，更因該巷道寬度不足車輛迴轉，造成車輛勢必倒車出入，影響公眾通行甚鉅。
⒊前述理由符合司法院釋字第400 號解釋有關既成道路成立
公用地役關係之3 要件，據此，被告認定系爭既成巷道為供通行20年以上之既成巷道，通知原告將該封閉之系爭既成巷道開放供公眾通行，並請系爭既成巷道管理機關平鎮市○○○○○道路暢通。
⒋另被告考量原告所請「為維財產完整」，同時兼顧系爭既
成巷道之公用地役關係，乃函請原告按規定程序申請辦理廢改道，提供其他土地來替代系爭既成巷道供公眾通行（桃園縣建築管理自治條例），尚難謂之損害原告之權利及利益。
⒌綜上所述，本件並無原告所稱損害其權利及利益之情事，是其提起行政訴訟顯無理由，請予以駁回。
理 由
一、原告起訴主張: 系爭巷道係員工宿舍之內部通道，屬於行政區域用地範圍，非公眾通行之巷道。原告基於睦鄰關係疏於管制及為方便停車，經常未將阻絕設施作有效關閉管制，致偶有社區居民為圖通行之便利，藉系爭巷道通行。僅有田昭男、田昭俊、魏新源、廖永澹、廖運銓、林劉月香、羅文義等7 人中之3 至4 戶人員穿越原告宿舍內部通道，尚難認係「不特定公眾」。原告已提供辦公廳舍週邊土地即第647 、
648 之1 、649 地號土地，作為替代道路，俾社區民眾田昭男等人通行。被告認定系爭巷道成立公用地役關係使用，顯然與原告設計土地使用本旨大相違背，不符比例原則。原處分顯有違誤，爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。
二、被告則以: 系爭巷道前經被告會同各單位現場勘查結果，係原告前辦公廳舍（圍牆）外之道路，當地民眾表示已供公眾通行達2、30年之久，另參酌桃園縣57年中壢平鎮擴大都市計畫原圖等資料，足證系爭既成巷道確供通行達20年以上，符合司法院釋字第400號解釋有關既成道路成立公用地役關係之要件，原處分並無違誤。另被告考量原告所請「為維財產完整」，同時兼顧系爭既成巷道之公用地役關係，乃函請原告按規定程序申請辦理廢改道，提供其他土地來替代系爭既成巷道供公眾通行（桃園縣建築管理自治條例），亦無損害原告之權利及利益。原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
三、按桃園縣建築管理自治條例第4 條規定：「本自治條例所稱現有巷道包括下列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。二、私設通路經土地所有權人出具無條件供公眾通行同意書或捐獻土地為道路使用經依法完成土地移轉登記手續者。三、本自治條例公布實施前，曾指定建築線之現有巷道，經本府城鄉發展局認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。前項第一款所稱供公眾通行之巷道，應由本府城鄉發展局就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定之。現有巷道之認定發生疑義時，因法規無法周全規定各種認定標準，故由本府另組成現有巷道評審小組審議之，以因應各種現況。」又按「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認‧‧‧。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。」司法院釋字第400 號解釋意旨參照。
四、首開事實欄所述之事實，有被告所屬建設局74年6 月6 日桃縣建管字第7386號簡便行文表（田昭男等人申請建造執照卷內之位置圖說）、75年7 月5 日桃縣建管字第8992號簡便行文表（田昭男等人申請建築物使用執照之完竣照片）、現況示意圖、桃園縣57年中壢平鎮擴大都市計畫原圖、及航照圖等件在卷可稽，堪以憑認。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於: 系爭巷道是否符合為不特定之公眾通行所必要? 於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事? 經歷之年代久遠而未曾中斷? 等要件，而成立公用地役關係? 經查:
㈠、門牌號碼桃園縣平鎮市義興里廣興22之1 號房屋及其坐落土地即桃園縣平鎮市○○路第613號土地， 右側為原告資訊大樓及行政大樓用地，並無道路得以通行至延平路，另門牌號碼桃園縣平鎮市義興里廣興23-1號、24-1、24-2、24-3號、
28 -3 號及第22之1 號居民，欲通往育英路，均須經由系爭巷道轉往育英路35巷等情，有被告平鎮電謄字第059437號地籍圖謄本乙件，在本院卷可按( 第14-15 頁) ，而原告於93年間設置水泥圍籬設施封閉系爭巷道，阻止通行，導致該原本雙向聯通之既成巷道變成單向出口，更因該巷道寬度不足車輛迴轉，造成車輛勢必倒車出入，影響公眾通行甚鉅，則系爭巷道為不特定之公眾通行所必要，堪以認定。
㈡、門牌號碼桃園縣平鎮市義興里廣興第22之1 號居民田昭男等人於74年6 月8 日，向被告所屬建設局申請核發建造執照時，即有系爭巷道存在，並利用系爭巷道通行，另門牌號碼桃園縣平鎮市義興里廣興第23-1號、24-1、24-2、24-3號、28-3號居民田昭俊、魏新源、廖永澹、廖運銓、林劉月香、羅文義等周圍社區民眾及原告員工，均係用系爭巷道通行等情，有陳情書、被告所屬建設局74年6 月6 日桃縣建管字第7386號簡便行文表（田昭男等人申請建造執照卷內之位置圖說）、75年7 月5 日桃縣建管字第8992號簡便行文表（田昭男等人申請建築物使用執照之完竣照片）、航測圖等件，在訴願卷（見第54-57 、78頁）及本院卷可按（見第67及69頁），參以原告自承: 「基於睦鄰關係疏於管制，及為方便停車，經常未將阻絕設施作有效關閉管制，致偶有社區居民為圖通行之便利，藉該宿舍內部通道作為穿越通行。」等語（見本院卷第6 頁第2-5 行），則系爭巷道，自74年間即已存在，且供不特定之公眾通行，迄今已逾20年，而於公眾通行之初，土地所有權人即原告並無阻止之情事，要堪憑認。
㈢、綜上，系爭巷道符合為不特定之公眾通行所必要，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事及經歷之年代久遠而未曾中斷等要件，而成立公用地役關係，至堪認定。
六、至原告主張被告認定系爭巷道成立公用地役關係，違背原告設計土地利用本旨，不符比例原則，可提供周邊第647、648之1 、649 地號土地作為替代道路乙節。查被告已函請原告按桃園縣建築管理自治條例第6 條規定，申請辦理廢改道，提供其他土地來替代系爭既成巷道供公眾通行，就原告維護財產完整之私益及系爭巷道成立公用地役關係之公益，一併權衡考量，是原告此部分之主張，尚非可採。
七、綜上所述，原告主張，均非可採。原處分認定原告所有坐落桃園縣平鎮市○○段第648 及第648-1 號土地之系爭巷道為既成巷道，應開啟封閉，供不特定公眾通行，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 7 月 3 日
第一庭審判長 法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 7 月 3 日
書記官 劉道文