臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03393號原 告 甲○○
送達代收人 乙○○訴訟代理人 羅瑞洋 律師被 告 桃園縣復興鄉公所代 表 人 丙○○鄉長）住同訴訟代理人 辛○○兼送達代收
己○○被 告 桃園縣政府代 表 人 丁○○縣長）住同訴訟代理人 戊○○
庚○○兼送達代收上列當事人間因原住民保留地事件，原告不服桃園縣政府中華民國95年8 月9 日府法訴字第0950178700號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於否准坐落桃園縣○○鄉○○段○○○○○○號土地續租部分均撤銷。
被告桃園縣復興鄉公所應遵照本判決之法律見解對於原告民國95年3 月7 日申請續租案關於坐落桃園縣○○鄉○○段○○○○○ ○號土地部分作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告桃園縣復興鄉公所負擔四分之一，餘由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠緣桃園縣○○鄉○○段第712地號旱地面積490平方公尺（下
稱系爭土地），係國有土地，原管理機關為台灣省政府民政廳，於民國（下同）67年2月1日因劃為都市計畫公共設施，逕為分割登記為712 、712 -1、712-2 、712-3 等地號土地，面積分別為190 、150 、40及110 平方公尺。77年5 月21日，總統府第3 局，申經行政院同意，獲將其中712 、712-1及712- 3等地號土地無償撥用為角板山賓館及辦公房屋用地，78年1 月20日登記管理機關為總統府第3 局；86年12月都市計畫通盤檢討變更為遊憩用地，87年3 月10日變更登記管理機關為被告桃園縣政府，91年3 月29日變更登記管理機關為桃園縣風景區管理所。
㈡原告原承租系爭土地及同地段735-2 、774 號土地，經訂定
租約繳租至94年。95年間向被告桃園縣復興鄉公所（下稱被告復興鄉公所）申請換約時，被告復興鄉公所將系爭土地剔除不予續租，原告於95年3 月7 日向被告復興鄉公所提起「陳情書」請求更正租約內容或另立租約，經被告復興鄉公所以95年3 月28日復鄉農業觀光字第0950003270號函復（下稱原處分）略以原承租程序係行政瑕疵，未予同意續租；原告復於95年4 月1 日提送「陳情書」，請求被告復興鄉公所就未能續租一案作成行政處分書，俾便救濟，被告復興鄉公所復以95年4 月26日復鄉農業觀光字第0950005047號函（下併稱原處分）復原告，略以上開95年3 月28日函文已就公法上具體事件有所決定，為行政處分，又系爭土地現管理機關為桃園縣風景區管理所（下稱桃縣風管所），被告復興鄉公所無權辦理租用等語。原告不服，向被告桃園縣政府提起訴願，遭訴願駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告桃園縣政府應將坐落於桃園縣○○鄉○○段712 、71
2 -1、712-2 、712-3 等地號土地，撤銷由桃縣風管所管理。
3.被告復興鄉公所應將前項土地繼續租予原告耕作。㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
1.系爭土地是否均為原住民保留地？被告復興鄉公所有無辦理續租之義務？
2.原告得否訴請撤銷被告桃園縣政府將該712 、712-1 及712-3地號土地交由桃縣風管所為管理機關之行為？㈠原告主張之理由：
1.系爭土地原為山地保留地，於42年開始清丈劃界編立地號，並由原告先父黃次添承租，56年1 月5 日地籍總登記之面積為490 平方公尺，67年2 月逕為分割為712 、712-1、712-2 及712-3 地號。原告嗣續承租人之地位，繼續承租，95年循例向被告復興鄉公所申請換約，詎該所以「申請土地現管理機關為桃園縣風景區管理所，本所已無權辦理租用」為由，否准原告續約申請。原告不服，向被告桃園縣政府提起訴願，訴願意旨除請求被告復興鄉公所就系爭土地應與原告續約外，並請被告桃園縣政府將系爭土地撤銷由桃縣風管所管理，惟亦遭被告桃縣府訴願決定駁回。
2.被告復興鄉公所以其非管理機關為由，而否准原告繼續承租之理由，應無足維持。
⑴訴願決定書理由三所載，系爭土地之所有權為中華民國，其管理機關則經過如下之演變：
①台灣省政府民政廳。
②78年變更為總統府第3 局。
③87年變更為被告桃園縣政府。
④91年變更為桃縣風管所。
是被告復興鄉公所從未曾為系爭土地之管理機關。惟查系爭土地自42年起即由原告之父黃次添承租，嗣由原告繼續承租至94年，其出租人即為被告復興鄉公所，有該所77年至83年山地保留地租金收據、84年租賃契約書、84年2 月17日復鄉財字第1676號山地保留地租金完納證明書及復興鄉澤仁村山地保留地使用清冊等文件可證。
被告復興鄉公所既未曾為系爭土地之管理機關，往昔為何能以出租人身分與原告及原告之父黃次添訂立租賃契約，卻否准原告此次之申請，今是昨非，原告無法理解。
⑵又系爭土地78年變更管理機關為總統府第3 局，但原告
與被告復興鄉公所於84年仍續訂有租賃契約，有84年之租賃契約書可憑。查被告復興鄉公所與當時之管理機關─總統府第3 局並無直接隸屬關係，尚能與原告續訂租約，為何目前管理機關桃縣風管所與被告復興鄉公所同為被告桃園縣政府之下級單位，被告復興鄉公所卻不能與原告續訂租約，其邏輯依據原告無法理解。
3.系爭土地撥由總統府第3 局及桃縣風管所管理，於法有違：
⑴角板山賓館於61年闢建，當時徵用部分人民承租之山地
保留地，由有關單位會同被告復興鄉公所邀集承租民眾協商，給予合理補償，徵用土地面積亦在承租戶租用契約中剔除，賓館亦樹立界石。系爭土地距離角板山賓館有200 公尺之遙，從未屬於該賓館之用地範圍，甚至該賓館撥作總統行館時，系爭土地亦不屬其用地範圍之內。
⑵78年1 月28日政府將系爭土地移撥總統府第3 局管理，
惟當時2 位蔣總統已先後去世，李登輝總統亦從未蒞臨，所有警衛人員已盡行撤去，僅留工友看守房舍，該賓館事實上已是閒置狀態，斯時斯地有何公務之用可言？更何況系爭土地距離賓館有200 公尺，中間有石門水庫水土保持工作站辦公房舍相隔，有何理由將系爭土地移撥總統府第3 局管理。
⑶61年興建角板山賓館時，雖然是威權戒嚴時代，對於需
用土地亦依徵用補償程序，經由鄉公所給予優厚補償，如原告先父黃次添承租之角板段927 地號土地上所種之每欉竹子、每棵樹木均經適當補償。惟78年卻僅以乙紙公文，未通知承租人，亦未經徵收補償程序，即將系爭土地無償撥交總統府第3 局顯未依法行政。
⑷角板山賓館經總統府第3 局於84年9 月撥交被告桃園縣
政府開放供民眾參觀。桃縣風管所成立後，以系爭土地為角板山賓館風景區內之土地，即辦理鑑界、設界樁及圍籬等管理措施，將原告種植之綠竹及菜圃廢除。惟查如前所述，系爭土地原不在賓館範圍之內，何以系爭土地會變成角板山賓館風景區內之土地，令原告不解；甚者，在原告之占有被侵奪後，桃縣風管所卻未盡管理之責，任由其他民眾在系爭土地越界建築別墅及其他違章鐵皮屋，顯係劫貧濟富，不符公平正義原則。
4.被告桃園縣政府稱712-2 地號（系爭712 地號土地原為49
0 平方公尺，分割為712 、712-1 、712-2 及712-3 號等
4 筆土地）並未列入撥交之列，管理單位為行政院原住民族委員會（下稱原民會），如果按照被告復興鄉公所所言，至少712-2 地號土地應可續租給原告。
㈡被告復興鄉公所主張之理由：
1.按國有財產法第4 條規定：「國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。左列各種財產稱為公用財產：1.公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。2.公共用財產：國家直接供公用使用之國有財產均屬之。……。」第11條規定：「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」
2.查系爭土地依63年8 月公布之復興鄉都市計畫原為機關用地，於86年12月第3 次都市計畫通盤檢討時，變更為遊憩用地（變更復興都市計畫「第3 次通盤檢討書」附卷）。
其所有權人為中華民國，管理機關原為「台灣省政府民政廳」，嗣於78年間辦理無償撥用登記，管理機關變更為「總統府第3 局」，復於87年間辦理無償撥用登記，管理機關變更為「桃園縣政府」，又於91年間辦理管理機關變更登記，管理機關變更為「桃園縣風景區管理所」，以上亦有土地所有權狀及土地記謄本影本附卷可稽。是以，目前系爭土地為公用土地，且並非由被告復興鄉公所管理。按首揭國有財產法第11條規定：「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」故被告復興鄉公所對原告申請續租案，以非管理機關無權辦理租用為由駁回所請，並無不合，又桃縣風管所為辦理角板山賓館風景區內土地之維護管理事項，由原管理機關桃園縣政府變更管理機關為桃縣風管所，實符公有土地管用合一之意旨，亦無不合。
3.另有關被告復興鄉公所於84年至92年間將系爭土地誤租予原告，原告所繳納之租金（84至92年租金共計新台幣1,19
4 元），被告復興鄉公所業已辦理抵減原告所承租他筆欠繳租金結算在案，併予敘明。
4.原住民保留地的租賃關係，依據原住民保留地開發管理辦法第28條規定辦理，應屬公法上關係。
5.系爭土地屬於原住民保留地，在原民會成立之前，管理單位屬於臺灣省政府民政廳，原民會成立之後，中央主管機關屬於原民會，縣屬於縣政府，鄉則是依照法令的執行機關。原告70年到77年都有繳納租金，84年提出續約時，被告復興鄉公所依照原來的租約繼續讓原告承租；95年申請續租時被告復興鄉公所否准的原因，是因為原民會在95年建置原住民保留地網際網路土地管理資訊系統，連結大溪地政後，被告復興鄉公所才發現系爭土地已經不再是原民會管轄的範圍。必須是原民會管理的土地，被告復興鄉公所才能去處理。
6.原告來文過程都一直是以系爭土地之母地號712 為爭執，沒有特別提出712-2 地號。經查，712-2 號土地管理機關是原民會，能否續約要看之前是否有租約，目前是授權鄉公所處理；且712-2 號土地沒有放租，無收取租金之紀錄，因此如果只是針對712-2 號土地，而租約裡面有這一筆，原告是可以續租712-2 號土地，但要另外提出申請。
㈢被告桃園縣政府主張之理由：
1.被告桃園縣政府為辦理轄區內各風景區之管理維護事項，特設置桃縣風管所（桃園縣風景區管理所組織規程第2 條參照）。針對系爭土地進行管理維護（意即系爭土地坐落於角板山賓館風景區內），再者總統府第3 局於84年9 月撥交開放民眾參觀遊覽，桃縣風管所於接管後隨即辦理鑑界、設界樁及圍籬等管理措施，以落實公有土地管用合一之意旨，是以，依法並無不合。
2.至原告所稱「桃縣風管所未盡管理之責，任由其他民眾在系爭土地越界建築別墅及其他違章鐵皮屋」乙節，其說明如次：
⑴查總統府第3 局84年8 月9 日（84）華總三（管）字第
0808號函同意撥交系爭土地等87筆國有土地案，系爭土地部分僅撥○○○鄉○○段712 、712-1 、712-3 等3筆地號，屬712-2 地號未列入撥交之列。
⑵次查，系爭土地範圍係位於復興鄉角板山賓館臨中正路
之北向入口處旁，現況仍為植草皮之林地，桃縣風管所為管理需要，早已沿地界施設圍籬管理在案，如界樁A、B 、C 及D （圖示編號），且屬712-1 、712-2 地號之土地大都已坍塌如斷崖邊，如圖示標註斜線範圍，其落差有數十公尺深，系爭土地範圍實際並無建築物存在（如現況照片），原告所陳述被告所屬桃縣風管所未盡管理之責，及任由其他民眾在系爭土地越界建築別墅及其他違章鐵皮屋，非屬事實。
理 由
一、原告起訴主張：系爭土地原為山地保留地，並由原告先父及原告先後承租數十年，並均按約定繳租，95年循例向被告復興鄉公所申請換約，詎遭以申請土地現管理機關為桃園縣風景區管理所，該所已無權辦理租用為由，否准原告續約申請，為此訴請如聲明所示云云。
二、被告復興鄉公所則以：系爭土地均係國有土地，於67年分割為712 、712-1 、712-3 及712-2 地號，前3 者之管理機關現為桃縣風管所，且依都市計畫為遊憩用地，被告復興鄉公所無權辦理出租事宜，至712-2 地號土地，管理機關為原民會，被告復興鄉公所為執行機關，則有權辦理出租事宜，惟原告之續租申請，均係就母地號712 地號而為，故亦無法准許等語置辯，求為駁回原告之訴。被告桃園縣政府則以：為辦理轄區內各風景區之管理維護事項，特設置桃縣風管所，進行管理維護，總統府第3 局於84年9 月撥交角板山賓館風景區開放民眾參觀遊覽，桃縣風管所於接管後隨即辦理鑑界、設界樁及圍籬等管理措施，以落實公有土地管用合一之意旨，是以，依法並無不合等語置辯，求為駁回原告之訴。
三、是本件之爭執，在於：㈠系爭土地是否均為原住民保留地？被告復興鄉公所有無辦理
續租之義務？㈡原告得否訴請撤銷被告桃園縣政府將該712 、712-1 及712-
3地號土地交由桃縣風管所為管理機關之行為？
四、關於被告復興鄉公所部分：㈠按國有財產法第4 條規定：「國有財產區分為公用財產與非
公用財產兩類。左列各種財產稱為公用財產：1.公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。2.公共用財產：國家直接供公用使用之國有財產均屬之。……。」第11條規定：「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」㈡又按原住民保留地開發管理辦法第2條規定：「（第1項）本
辦法所稱主管機關：在中央為行政院原住民族委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。.... （第3項）本辦法之執行機關為鄉（鎮、市、區）公所。」第3條規定：「本辦法所稱原住民保留地，指為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地。」第5條規定：「（第1項）原住民保留地之總登記，由直轄市、縣（市）主管機關囑託當地登記機關為之；其所有權人為中華民國，管理機關為中央主管機關，並於土地登記簿標示部其他登記事項欄註明原住民保留地。（第2 項）已完成總登記，經劃編、增編為原住民保留地之公有土地，由直轄市、縣（市）主管機關會同原土地管理機關，囑託當地登記機關，辦理管理機關變更登記為中央主管機關，並依前項規定註明原住民保留地。」第25條規定：「（第1 項）為促進原住民保留地礦業、土石、觀光遊憩、加油站、農產品集貨場倉儲設施之興建、工業資源之開發、原住民文化保存或社會福利事業之興辦，在不妨礙國土保安、環境資源保育、原住民生計及原住民行政之原則下，優先輔導原住民開發或興辦。（第2 項）原住民為前項開發或興辦，申請租用原住民保留地時，應檢具開發或興辦計畫圖說，申請該管鄉（鎮、市、區）公所提經原住民保留地土地權利審查委員會審查通過，層報中央主管機關核准，並俟取得目的事業主管機關核准開發或興辦文件後，租用原住民保留地；每一租期不得超過9 年，期滿後得依原規定程序申請續租。」㈢查系爭土地，係中華民國所有，於56年間登記為山地保留地
，管理機關為台灣省政府民政廳，於67年2月1日因劃為都市計畫公共設施，逕為分割登記為712 、712-1 、712-2 、712-3 等地號土地，面積分別為190 、150 、40及110 平方公尺，77年5 月21日，總統府第3 局，申經行政院同意，獲將其中712 、712-1 及712-3 等地號土地無償撥用為角板山賓館及辦公房屋用地，78年1 月20日登記管理機關為總統府第
3 局；86年12月都市計畫通盤檢討變更為遊憩用地，87年3月10日變更登記管理機關為被告桃園縣政府，91年3 月29日變更登記管理機關為桃園縣風景區管理所等情，此有土地登記簿謄本、土地建物異動清冊、土地管理人登記聲請書、行政院77年5 月21日函、撥用公地清冊、桃園縣政府77年6 月14日函、77年8 月2 日函、77年9 月2 日函、77年12月22日函在被告復興鄉公所原處分卷頁23-44 暨變更復興都市計畫（第3 次通盤檢討）書、總統府第3 局84年8 月9 日函、土地清冊、土地登記謄本及土地所有權狀在被告桃園縣政府行政訴訟專卷36-78 可稽，另尚有地籍資料在本院卷頁48-51可按，且為兩造所不爭，堪認為真實。
㈣承上，系爭土地中僅有712-2 地號土地屬原住民保留地，管
理機關係原民會，被告復興鄉公所依前引原住民保留地開發管理辦法第2 條第3 項之規定，就該712-2 地號土地之開發管理，為執行機關，有辦理原住民保留地續租事宜之權責，至其餘非屬原住民保留地之712 、712-1 及712-3 等3 筆土地，被告復興鄉公所沒有管理之權限，原告向其申請續租，於法自屬無據，被告復興鄉公所予以否准，尚無不合。
㈤再關於該712-2 地號原住民保留地，被告亦併予否准續租，
揆其理由無非以原告之申請書僅表明要續租「712 」地號，而沒有表明要續租「712-2 」地號云云。查該712 號地號固係早於67年間即已分割為712 、712-1 、712-2 及712-3 等
4 個地號，面積分別為190 、150 、40及110 平方公尺，已如前述，惟查原告前此與被告復興鄉公所所締之租賃契約書（見本院卷頁10）及被告復興鄉公所所開具之租金完納證明書（見被告復興鄉公所原處分卷頁15），均仍沿用分割前面積為490 平方公尺之母地號「712 」地號，此為兩造所不爭，是原告於95年3 月7 日所為之申請書（「陳情書」），主旨既已表明「『角板段712 地號旱地』」490 平方公尺」（見被告復興鄉公所原處分卷頁1 ），是顯見原告所申請之「
712 」地號土地，不是分割後的面積190 平方公尺之「712」地號，而是分割前的、雙方向來所沿用的、面積為490 平方公尺的「712 」母地號，因此被告復興鄉公所逕以712-2地號未經原告申請，予以否准，而未審究原告是否合於續租之其他要件，於法顯有違誤。
五、關於被告桃園縣政府部分：㈠按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權
利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項定有明文，是提起撤銷訴訟，須以行政處分為其程序標的，且須經合法訴願程序。
㈡查本件原告主張其對於被告桃園縣政府之起訴聲明在第2 項
，訴訟類型係撤銷訴訟，惟查，姑不論原告無法指明其所請求撤銷之標的係何一文號之「行政處分」，亦姑不論系爭71
2 、712-1 及712-3 等3 筆國有土地管理機關之變更並非行政處分，縱原告認該變更必須經由某一行政處分而為，且該行政處分亦損害其權益，惟依前述，原告仍須經合法之訴願程序，本件原告不爭其未經提起訴願，則其逕予起訴予以爭執，於法自有未合。
㈢再退一步言，暫不論原告起訴之不合法，就實體理由上來看
，系爭土地係國有土地，原告並不爭執，是本件系爭土地之所有權人中華民國對於其所有之土地，基於民法及國有財產法之規定，為使用之目的，而為管理機關之指定或變更，其後管理機關被告桃園縣政府為辦理轄區內各風景區之管理維護事項，特設置桃園縣風景區管理所（桃園縣風景區管理所組織規程第2 條參照）管理，乃將管理機關變更登記為該所，於法亦均無不合，原告訴請撤銷，顯無所據，況本件原告旨在續租「原住民保留地」，系爭712 、712-1 及712-3 地號土地既非因被告桃園縣政府所為變更管理機關之措施而為「原住民保留地」以外之使用，則即使依原告所請予以「撤銷」，系爭712 、712-1 及712-3 地號等3 筆土地，仍非可供續租之「原住民保留地」，附此敘明。
六、綜上所述，就本件原告所為之系爭續租申請案，被告復興鄉公所逕認原告所申請之土地僅限於分割後之面積190 平方公尺之「712 」地號，而不及於系爭確屬原住民保留地之712-
2 地號，核與本院上開法律見解不符，自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告執此訴請撤銷，為有理由，應由本院將原處分及訴願決定關於712-2 地號土地部分併予撤銷；再按行政法院對於人民依行政訴訟法第5 條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作決定，行政訴訟法第200 條第4 款定有明文，本件被告復興鄉公所既迄未就系爭關於712-2 地號土地部分之申請為實質審查，是本件事證尚未臻明確，原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，爰依上開之規定，判命被告復興鄉公所應依本判決之法律見解對於原告作成決定。至被告復興鄉公所就系爭申請案否准其他3筆土地部分，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於其他3 筆土地部分，於法無據，應予駁回。再原告對於被告桃園縣政府之請求，於法亦屬無據，併予駁回。
七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第200 條第4 款、第104 條，民事訴訟法第79條，判決如
主文。中 華 民 國 96 年 12 月 13 日
第五庭審判長法 官 張 瓊 文
法 官 蕭 忠 仁法 官 王 碧 芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 12 月 13 日
書記官 徐 子 嵐