臺北高等行政法院裁定
95年度訴字第03477號原 告 臺灣省汽車路線貨運商業同業公會聯合會代 表 人 甲○○（理事長）訴訟代理人 鄧為元 律師被 告 交通部代 表 人 乙○（部長）訴訟代理人 朱正剛 律師上列當事人間因檢舉事件，原告不服行政院臺灣民國95年8月2日院臺訴字第0950089024號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第5 條第2 項規定，「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」。而所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項規定，係指「中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」。又「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」，改制前行政法院62年度裁字第41號著有判例。倘原告對於不得提起訴願之非行政處分，經訴願機關為不受理之決定後，復提起行政訴訟，乃不備起訴之要件，顯非合法，應予駁回。
二、本件原告於95年1月24日以郵政法並無明文排除適用公路法，亦未就以汽車運送郵件為特別規定，臺灣郵政股份有限公司（下稱臺灣郵政公司，原名為中華政股份有限公司）以汽車遞送郵件屬貨物運送行為之ㄧ種，當有公路法之適用，該公司經營汽車貨運業務，未依公路法申請核准，請依公路法第77條第1 項及第2 項規定裁處罰鍰，並勒令其停止汽車貨運業務云云，向被告提出檢舉。被告於95年4 月6 日以交路字第0950003476號函復原告略以，郵政法於24年7 月5 日制定公布，明定郵件遞送為郵政機關業務之ㄧ，嗣郵政機關公司化後，現改名為臺灣郵政公司，其經營郵件遞送業務之法源，除郵政法外，尚有中華郵政股份有限公司設置條例第3條第3 項規定，是臺灣郵政公司經營郵件遞送業務，係承括前郵政總局及其所屬機構之業務，不因改制而有影響。又公路法於48年6 月27日制定公布，郵政法有關遞送郵件業務規定早於公路法制定之前，且郵政法及其相關子法，對臺灣郵政公司設立、郵件遞送業務範圍、經營管理及遞送運價，已有規範，該公司使用之車輛，依道路交通安全規則第2 條規定，郵車為特種車輛，應領用特種車輛牌照，與公路法之汽車運輸業領用營業車輛牌照有別，基於特別法優於普通法，臺灣郵政公司經營郵件遞送業務，自不適用公路法相關規定，惟該公司倘欲經營郵政業務以外之貨物運送，仍應受公路法之規範。至汽車貨運業依郵政法第26條規定輔助載運郵件，其為汽車貨運業之本質並未改變，郵政法及其相關子法並未就輔助載運郵件之汽車貨運業者，訂定排除適用公路法之相關規定，依郵政法第1 條後段規定，汽車貨運業者輔助運送郵件行為，仍應受公路法及其相關子法規範等語。原告則以郵政法及其相關子法未就以汽車運送郵件之事項加以規範，亦無明文排除公路法之適用，自應適用公路法相關規定，受公路主管機關監理規制，郵車領用特種車輛牌照，固與一般貨車領用營業車輛牌照有別，但非即謂不受公路法規範云云，提起訴願，訴願機關為「訴願不受理」決定，遂向本院提起本件行政訴訟。請求判決㈠撤銷原處分及訴願決定。㈡判命被告作成處罰臺灣郵政公司之裁罰處分。㈢訴訟費用由被告負擔。
三、經查，原告認為臺灣郵政公司以汽車遞送郵件，屬貨物運送行為之ㄧ種，應有公路法之適用，該公司經營汽車貨運業務，未依公路法申請核准，乃發函向被告提出檢舉，請被告依公路法第77條第1 項及第2 項規定對臺灣郵政公司裁處罰鍰，並勒令其停止汽車貨運業務云云。被告則以95年4 月6 日交路字第0950003476號函復原告，已如前述；核其函復之內容，係在敘明臺灣郵政公司經營郵件遞送業務之法源依據，郵政法及其相關子法為公路法之特別法，應優適用，依道路交通安全規則規定，郵車為特種車輛，應領用特種車輛牌照，與公路法之汽車運輸業領用營業車輛牌照有別；但臺灣郵政公司倘經營郵政業務以外之貨物運送，或汽車貨運業輔助載運郵件，仍應受公路法之規範等情，應係對於原告檢舉所提出之有關事項及主張之法規適用，所為之單純的事實陳述及理由說明。揆諸前揭規定及判旨所示，該函復應非被告就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，即非屬於行政處分。
四、原告雖主張其檢舉之事項，固非一概皆屬關乎其權利或法律上利益，然就具鄰人關係或競爭關係之檢舉，依保護規範理論得主張具有主觀之公權利，故本件被告對原告檢舉人之函覆，即具有法效性，而屬行政處分云云。惟按「…政府拆除違章建築，旨在謀求公共利益，非為保護土地所有權人個人之私權，土地所有權人要求拆除他人在其單獨所有或共有之土地所興建之違章建築，其目的如僅在於收回土地，純屬私權爭執，應循民事訴訟程序解決，不得因主管官署不為拆除處分，提起訴願或行政訴訟。…。按行政訴訟法第5 條第1項規定，人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。所稱『依法申請』，係指人民依據法律有向行政機關申請對其作成一定行政處分之權利而言。法律未規定人民有申請權，或法律並非規定人民得申請行政機關對其作成一定之行政處分者，均非上開法條規定之依法申請案件。…。依上開法條（即公寓大廈管理條例第6 條第1 項、第3 項，第39 條 ）規定，住戶於法定事由發生時，固得請求主管機關為必要之處置，但非規定住戶得申請主管機關對其作成一定之行政處分或對第三人作成處以罰鍰之行政處分。而依建築法第86條規定，違反第25條未經申請主管建築機關之審查許可並發給執照，擅自建造或使用之規定者，應分別予以處罰及必要時得強制拆除其建築物，亦非規定第三人（住戶）依法有申請權，得申請主管機關應作成拆除他人違章建物之行政處分…」等語，最高行政法院90年判字第1637號著有判決。又關於怠為處分之訴之實體判決要件，行政訴訟法第5 條第1 項所謂依法申請，係指有依法請求行政機關作為的權利之謂，具體而言，即有請求行政機關作成受益處分之法律上依據。故與該申請人權利無關之陳情、建議等不包括在內。例如檢舉他人違章建築，目的不遂，不得提起本訴；關於拒絕申請之訴之實體判決要件，其特別要件與怠為處分之訴差異甚少，前述關於怠為處分之訴之實體判決要件，在此自可援用（參閱吳庚，行政爭訟法論，三民書局，94年5 月第3 版，第116-117 頁及第121-122 頁）。故學說上固有所謂「規範保護理論」，大法官釋字第469 號解釋理由書亦謂：「法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」等語；惟所謂「規範保護理論」之運用，應符合其法規之規範目的，而有一定範圍之限制，否則將淪為「民眾訴訟」（參閱吳庚，前揭書，第113 頁），而有超越其法規規範意旨之虞，亦有違於行政訴訟法第9 條所設公益訴訟之規範本旨，為法所不許。經查，本件原告提出檢舉，請求被告處罰特定對象，係促請行政機關為處罰權之行使，非謂人民對行政機關處罰權之發動即有公法上請求權之存在，行政機關是否對特定對象發動處罰權而為行政處分，應非人民依法得申請之事項；尤以本件係有關公路之汽車運輸活動之行政管理事務，屬於公益性職權性之事項，非與私益直接相關，自不屬於依法得申請之事項；是以主管機關未依原告檢舉而對特定對象予以處罰，亦無損於原告之權利或利益。準此，本件被告函復並非本於行政權而對原告直接發生一定之法律效果之行政處分，原告對之提起訴願及行政訴訟，為不合法，應予駁回。
五、原告復稱臺灣郵政公司不受公路法之限制，亦牽涉不公平競爭之問題云云。惟查，原告倘認臺灣郵政公司使用公路經營郵件遞送業務與原告業者所經營之汽車貨運業間，有不正競爭涉及違反公平交易法之情事，自應依公平交易法之相關規定，尋求救濟。而本件原告據以提出檢舉之公路法第77條第
1 項、第2 項規定：「汽車或電車運輸業，違反依第79條第5 項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣9 千元以上9萬元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照1個月至3個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2 個月至6 個月，或吊銷之。」，由其規定意旨觀之，係在處理有關公路運輸業之違規事件，並不規範業者間有關不正競爭之事項，故原告之檢舉，欲借公路法之規定，以解決不公平競爭之問題，於法亦非有據。至於現行公路法應否修正，以擴大其適用之對象，使臺灣郵政公司亦受該法有關申請核准等規定之限制，則屬立法之問題，並非本院審酌之範圍，併此敘明。
六、依行政訴訟法第107條第1項第10款後段、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 31 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 胡方新法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 5 月 31 日
書記官 蕭純純