臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03423號原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 花蓮縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 戊○○
丁○○上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國95年
8 月7 日台內訴字第0950113605號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）94年7 月31日，向被告申請坐落花蓮縣○○鄉○○段687-4及687-5地號等2筆土地（於95年9月分割為687-4、687-5、687-6、687-7、687-8地號土地，下稱系爭土地）開發許可，經被告依「花蓮縣吉安都市計畫住一住宅區審查作業程序」及「花蓮縣政府辦理『吉安住一住宅區開發許可』審查流程」技術審查後，將全案提經花蓮縣都市計畫委員會專案小組94年11月23日審查，決議：「為符合整體開發之意旨，請申請人再與鄰近土地所有權人協商。」被告乃以95年1 月3 日府城計字第09401889450 號函檢附會議紀錄予原告。原告因被告遲未審查及處理計劃內容，遂於94年12月19日逕行向內政部提起訴願，內政部以被告已於95年
6 月22日作成府城計字第09500953550 號處分（下稱原處分）為由，依訴願法第82條第2 項駁回訴願後，原告仍不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應准許原告於坐落花蓮縣○○鄉○○段第687-4、687-5 、687- 6、687-7及687-8號土地上興建自用住宅。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告因現住居所老舊，多年前即擬於○○鄉○○段第687-
4 、687-5地號土地（於95年9月分割為687-4、687-5、687- 6、687-7、687-8地號土地）上分期興建自用住宅居住，並曾取得建照（當時為發佈實施乙種工業區細部計劃，不需捐贈公設等回饋、負擔；建蔽率70%、容稅率210%）。系爭土地於86年變更為住宅區，原告因此延緩興建計畫，擬俟住宅區都市計劃程序完成後再行興建。迨93年9月，延宕多年的都市計劃程序終於完成細部計劃之擬定、公告實施作業，原告於94年5月間檢具開發許可申請書送審（指定建築線案由歐陽昇建築師另案送審），被告雖同意並核辦指定建築線，卻消極不審辦原告所提之開發許可建築住宅申請案，直至原告於94年12月19日向內政部提起訴願後，被告方予進行，遲至95年5月15日始獲花蓮縣都委會以原告須會同隔鄰土地（即慈惠段688-1、688、689-7、689-12地號）地主等一併申請建築開發、不同意原告單獨個別開發建築之理由駁回申請。
⒉系爭土地所屬之住宅區細部都市計劃已於93年9月公告實
施，被告前已核發指定建築線，依據都市計劃法第17 條後段之法理，被告不得限制原告建築使用系爭土地。又依都市計劃法第40條之規定，都市計劃經發佈實施後，應依建築法之規定實施建築管理，被告為建管業務主管官署，既無依據都市計畫法第81條之規定將本區土地公告限期禁建，自不得限制或禁止原告建築使用本件土地。
⒊本件都市計劃書中明文規定基本建蔽率為60% 、容積率為
100%，若經被告許可開發（需捐贈28% 以上之道路及區域公共設施）得給予容積獎勵（容積率可提高至200%至360%）。原告於前申請開發許可程序，自願捐贈達30% 之公共設施爭取容積獎勵，但均遭被告駁回申請，甚至續於內政部訴願委員會爭取，仍未獲同意；顯然被告堅持不同意本件採行開發許可（即捐贈公設取得容積獎勵）。今原告再經評估，考量100%之容積率已足夠合法興建自用住宅，故已先行辦理本件土地之分割，並擬於慈惠段687-7、687-8地號土地上興建自用住宅乙戶。
⒋本案雖經訴願程序，惟內政部訴願委員會係依被告已作成
行政處分為由，駁回訴願，並未審究原處分之不當。綜上，請審酌被告於86年起即將系爭土地限建迄今已有9年，且被告並未積極主動推動都市計劃與建設（並無具體、主動進行市地重劃等整體都市開發計劃）、亦未依法公告禁建，現本區既已公告並實施住一住宅區細部計劃，依據都市計劃法第17、40、81條等規定，被告應准許原告按建蔽率60%、容積率100%於系爭土地上興建自用住宅。
㈡被告主張之理由：
⒈原告歷次送件提出之申請，被告均未消極不審辦。原告於
94年5 月11日提出建築線指示申請，被告於同年6 月3 日核發及告知開發許可之程序。原告於同年7 月31日提出開發許可申請，被告於同年8 月19日函復補正。原告於同年
9 月5日 檢送補正申請書，被告於同年9 月間，經奉准先提被告相關單位辦理技術審查，即於94年10月11日函請原告備妥簡報資料，於同年11月15日召開技術審查會議並請原告列席說明；又於94年12月23日召開都市計畫委員會專案小組會議，於95年1 月3 日檢送會議紀錄決議：為符整體開發之意旨，再與鄰近土地所有權人協商。依行政法程序法第51條第1 項至第4 項規定，本類申請並未公告處理期間，故2 個月之處理期間再加上得通知展延之期間，本件申請未逾法定延長期間，是以並無消極不審辦原告所提開發許可案。
⒉花蓮縣吉安都市計畫（住一住宅區）原係被告86年12月17
日發布實施「變更吉安都市計畫（第3 次通盤檢討）」變更內容明細表編號13，指定應擬定細部計畫地區。花蓮縣吉安都市計畫之原乙種工業區變更為住一住宅區，其附帶條件：⑴應另行擬定細部計畫（含配置適當之公共設施用地並擬具具體公平合理之事業及財務計畫），並俟細部計畫完成法定程序發布實施後，始得發照建築。⑵擬定細部計時，應依部頒「都市計畫工業區檢討變更審議規範」之規定辦理，且對於現有合法工廠應妥善處理。遂於93年7月15日發布實施「擬定吉安都市計畫（原工業區變更為住宅區）細部計畫配合變更主要計畫」修訂之附帶條件規定為：「1 、應另擬細部計畫，合理配置公共設施用地，並擬具公平合理具體可行之事業及財務計畫。2 、除由政府整體開發或由私人或團體申請開發及建築使用外，並得採市地重劃方式開發。開發之許可條件及附帶條件，依部頒『都市計畫工業區檢討變更審議規範』之規定辦理。被告依據都市計畫法第23條第4 項規定另擬吉安都市計畫（住一住宅區）細部計畫並依據同法第17條第1 項、第18條、第19條及第21條規定辦理並於93年9 月14日府城計字第09301171300號公告發布實施。」⒊依據吉安都市計畫（住一住宅區）細部計畫書規定，原告
所提之開發申請雖自願捐贈達30% 之公共設施爭取容積獎勵，卻與本區塊鼓勵基地之整體合併開發規模達1 公頃之原則不符，且鄰里性公共設施須經被告所屬都市計畫委員會審議。原告又擬以先辦竣土地分割之慈惠段第687-7 、687-8 地號土地上以建蔽率60% 、容積率100%興建自用住宅，被告以95年9 月27日府城計字第09501446560 號函復原告「台端擬依據建築法令等相關法令申請被告基本建蔽率、容積率核發建築執照，依據上開規定，台端仍應依該辦法另行申請開發或於自辦市地重劃後，始得發照建築。
」是原告之主張為無理由，請予以駁回。
理 由
一、原告起訴主張: 原告於94年7月31日，向被告申請坐落系爭土地開發許可，因被告遲未審查及處理計劃內容，遂於94年12月19日逕行向內政部提起訴願。本案雖經訴願程序，惟內政部訴願委員會係以被告嗣後已作成行政處分為由，駁回訴願，並未審究原處分之不當。本區既已公告並實施住一住宅區細部計劃，依據都市計畫法第17、40、81條等規定，被告應准許原告按建蔽率60% 、容積率100%於系爭土地上興建自用住宅，爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。
二、被告則以: 原告歷次送件提出之申請，被告均未消極不審辦。依據吉安都市計畫（住一住宅區）細部計畫書規定，原告所提之開發申請雖自願捐贈達30%之公共設施爭取容積獎勵，卻與本區塊鼓勵基地之整體合併開發規模達1公頃之原則不符，且鄰里性公共設施須經被告所屬都市計畫委員會審議。原告擬以先辦竣土地分割之慈惠段第687-7、687-8地號土地上以建蔽率60%、容積率100%興建自用住宅，應另行申請開發或於自辦市地重劃後，始得發照建築。是原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
三、按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」由以上2項規定可知，人民對其依法向行政機關申請之案件，無論行政機關係怠於為行政處分，或者作成駁回之行政處分，只要其依法所申請之事項，未獲得行政機關作成核准之行政處分，即其請求未獲得滿足時，人民均可依法提起課予義務訴訟，惟基於行政機關自我審查之機制，於起訴前自應向訴願機關提起課予義務訴願。又按訴願法第82條規定：「（第1項）對於依第2條第1項提起之訴願，受理訴願機關認為有理由者，應指定相當期間，命應作為之機關速為一定之處分。（第2項）受理訴願機關未為前項決定前，應作為之機關已為行政處分者，受理訴願機關應認訴願為無理由，以決定駁回之。」第2條規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。（第2項）前項期間，法令未規定者，自機關受理申請之日起為2個月。」查訴願法雖與行政訴訟法同於87年10月28日修正公布，並同於89年7月1日施行時，惟因兩項法案立法過程甚長，且行政訴訟法於第5條採納課予義務訴訟之類型，十分倉促，行政訴訟法本身亦未作好完善之配套措施（例如課予義務訴訟之提起，是否亦應於訴願決定書送達後2個月之不變期間內為之，未為規定，須類推適用行政訴訟行政訴訟法第106條關於撤銷訴訟之規定），遑論訴願法是否亦為完全之因應與配套。對於因此產生之法律適用之難題，本院認為應對於訴願法前引相關規定，作成合於體系之解釋，俾使課予義務訴訟之前置程序課予義務訴願，亦能發揮其在行政救濟制度上之功能。具體言之，對於依訴願法第2條第1項提起之訴願，受理訴願機關認為有理由者，固應指定相當期間，命應作為之機關速為一定之處分；對於行政機關雖未於法定期間內作成一定之處分，然於訴願階段已作成處分，惟仍未使申請人之請求獲得全部之滿足時，訴願機關此際即不得逕以訴願無理由，而逕予駁回訴願，而應就案件為實體之審理，始符合保障人民訴願權利之精神。
四、查本件原告於94年7月31日，向被告申請坐落系爭土地開發許可，被告未於法定期間2 個月內，作成准駁處分，原告乃於94年12月19日撰具訴願書，主張被告未於法定期間內作成處分，向內政部提出訴願，此有訴願書在訴願卷可按。訴願機關就此行政救濟事件，程序上應審查原處分機關有無作成處分、處分書有無合法送達生效，若未作成處分、有無得逕行提起訴願等事項；若經查明已作成處分且合法送達生效，惟處分結果不利於原告時，依前揭之說明，訴願機關即應逕就實體上審查處分有無違法或不當之情事。則本件訴願機關將原告依法申請之案件，逕以前開理由決定駁回訴願，而未就原告主張之實體事項予以審酌，即非適法。
五、綜上，原告訴請撤銷訴願決定，應予准許。至原告訴請撤銷原處分及被告應准許原告於坐落花蓮縣○○鄉○○段第687-
4 、687-5 、687- 6、687-7 及687-8 號土地上興建自用住宅部分，應由訴願機關就原處分詳予審酌，另為適法決定，本院於現階段尚無庸判斷，附此敘明。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 16 日
第一庭審判長 法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 5 月 16 日
書記官 陳幸潔