臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03559號原 告 臺北市軍功國民住宅社區管理委員會代 表 人 陳廣昌（主任委員）被 告 臺北市政府代 表 人 甲○○市長）住同訴訟代理人 乙○○兼送達代收
丁○○丙○○上列當事人間因土地容積事件，原告不服內政部中華民國95年10月5 日台內訴字第0950122654號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告以坐落臺北市○○區○○段4 小段583 地號土地（下稱系爭土地），原屬臺北市軍功國宅社區建築基地內之法定空地兼防火巷使用，前因被告所屬國宅處違法將系爭土地自該社區建築基地分割出去，並於民國（下同）93年9 月間辦理標售。系爭土地既屬建築完成之土地，已無容積可用，被告竟於標售後，同意將系爭土地之容積計入同段
587 、588 地號土地，此舉顯係圖利得標人，並嚴重損害原告之權益為由，於94年11月10日以申請書向被告求撤銷將系爭583 地號土地之容積計入同段587 、588 地號土地之決定，經被告所屬都市發展局以94年11月28日北市都財字第09435209800 號函復略以，歉難辦理。原告不服，提起訴願，經訴願機關以本案主管機關應為本件被告機關，茲被告所屬都市發展局以其名義作成否准之處分，自有未合等由，以95年
5 月8 日府訴字第09578381500 號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起30日內另為處理。」嗣被告另以95年6 月5 日府都財字第09578384600 號函（下稱原處分）復原告略以：「．．．查○○○區○○段○ ○段○○○ ○號土地容積計入容積乙節，並不影響社區4 戶之出入與防火巷之功能，且經依得標人表達意願，已准於得標人申請建照時，切結原583 地號土地仍維持現況，○○○區住○○○○道兼防火巷等使用在案。而所謂583 地號容積計入
587 、588 地號土地，是因583 地號與587 、588 地號等土地係同一宗建築基地，允建容積本即共同計算，於建築設計時將系爭地號維持現況○○○區住○○○○道兼防火巷使用，而將該地容積設計於587 、588 地號土地上。又本案非屬都市計畫容積移轉實施辦法所規定之容積移轉，併此敘明。」原告不服，提起訴願，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、原告所管理之臺北市軍功國民住宅社區，依72使字0934號使用執照所載基地○○○區○○○段軍功坑小段93地號，係建築完成之土地，且該國宅已於72年7 月起開放市民承購。又系爭土地屬前開72使字0934號使用執照內社區之防火巷及部分法定空地（1 個法定停車位），已於72年7 月起陸續出售給承購者，因此承購者所承購的土地範圍、面積自然包括系爭土地。但被告於74年間違法將原屬軍功國宅社區之防火巷及部分法定空地（原包含於93地號）分割出來編成另一地號○○○區○○○段軍功坑小段93-16 地號，其後重測變更地號為系爭地號土地。嗣被告所屬都市發展局於93年9 月將系爭土地標售予訴外人仇恒福。
二、原告所提出被告所屬工務局「法定空地分割證明」中詳載93地號土地分割成93地號土地面積1,364.41平方公尺，93-16地號土地面積128 平方公尺，合計1,492.41平方公尺。該1,
492.41平方公尺是建築基地面積，也是後來賣給全體承購戶全部的產權，此有原告提出之使用執照、法定空地分割證明、峻工圖可參。然而93-16 地號土地128 平方公尺卻遭被告侵權違法分割，再據為己有，直到79年地籍重測，才把軍功路27號、29號、31號、33號前方退縮騎樓土地（非建築基地）計入，93地號改為582 地號，面積1,499.48平方公尺。換言之，從74年分割出93-16 地號開始至79年地籍重測前有5年期間，全體承購戶共同持有之土地產權實際短少128 平方公尺。
三、關於系爭土地之產權，被告於72年間就已經出賣給軍功社區之國宅承購戶，此可參閱原告提出之「承購國民住宅暨貸款契約書」第2 條：土地座落臺北市○○○段軍功坑小段第93、92-6、92-11 、92-2號。被告不應在未告知承購戶的情況下，於74年私自將已簽約出售的建築基地93地號分割成93及93-16 地號土地，並把93-16 地號土地128 平方公尺佔為己有，79年地籍重測後93-16 地號土地改為583 地號土地。依被告所屬工務局72年所核發第0934號使用執照及檢附之竣工圖上登載之建築基地面積僅1,492.26平方公尺，且與承購戶承購之共同持分之土地總面積大小一樣，並無多餘的建築基地可供分割，因此，被告私自於74年再分割已出售之土地是錯誤的侵權行為。雖然被告於74年侵權不當分割系爭583 地號建築基地，距離在93年將該地標售已有19年之久，但當初被告分割土地之行為並未讓承購戶知悉，完全是被告之內部相關權責單位私自運作。因此全體承購戶都被蒙在鼓裡，直到93年9 月20日該土地被標售出去，經向議員陳情、查證，始知道事情的原委。
四、被告違法分割已出售且原作為防火巷及部分法定空地使用之系爭土地，且該分割過程完全不讓承購者知情，只是被告所屬相關單位內部作業，致產生如被告所屬工務局建築管理處94年1 月11日北市工建照字第09369266000 號函明示其係「分割自72使字第934 號使用執照建築基地土地，惟因當時分割界址疑有偏誤，致上開土地現況似佔用上開使用執照基地之防火巷及部分法定空地範圍。」可確知系爭土地實係軍功國宅社區72使字第934 號使用執照之防火巷及部分法定空地範圍，而被告所屬工務局建築管理處前揭函文更進一步說明「該部分土地（即系爭土地）係屬建築完成之土地，不得重複申請建築使用」。準此，系爭土地既係已建築完成之土地，依法已無建築容積可使用。系爭土地既無建築容積可使用，自無與同段587 、588 地號土地合併計算容積可言。
五、系爭土地於72年既已出售，不能因為被告違法任意分割土地的錯誤，而侵害承購者的產權。被告所屬都市發展局於93年時將系爭土地再賣給訴外人仇恒福，顯然已構成「一地二賣」之侵權行為。軍功國宅社區住戶及原告直至被告所屬都市發展局於93年9 月間辦理系爭土地標售時始知其事，並立即提出質疑標售為非法，請求暫緩辦理標售，惟被告所屬都市發展局仍於93年9 月20日完成標售，致造成「一地二賣」及誤賣原屬軍功社區所有之防火巷及部分法定空地。
六、原告曾委請當時臺北市議會副議長李新協調並在市議會提出質詢，質詢答復內容，其中出售範圍、面積是否包含防火巷及保留地？被告所屬都市發展局答復「有關出售範圍、面積是否包含防火巷及保留地乙事，由於本基地申領建照時建築線後方留有約1.5 公尺之紅磚人行道面積192.6 平方公尺未列入基地面積致產生面積未短少而防火巷被排除於基地範圍外之情況。」由此可知，建築線後方留有約1.5 公尺之紅磚人行道面積192.6 平方公尺原本就未列入建築基地面積，並不屬於社區承購者所有。為何防火巷被排除於基地範圍外？答案很清楚，因為土地分割界址有偏誤，硬把屬於承購者所有的系爭土地分割出去，並把它賣掉，顯然已嚴重侵害社區住戶的所有權。
七、被告所屬都市發展局辯稱系爭土地仍供軍功○○○區住○○○○道兼防火巷使用，亦無損害原告之權益云云，惟此係屬違誤，因購地者將來蓋成大樓，對社區住戶之景觀視野、出入動線影響重大，將使軍功社區房價下跌，住戶權益嚴重受損。
八、被告所屬都市發展局於93年12月20日「研商買回標售軍功○○○區○○區○○段4 小段583 地號之土地之可行性案」會議紀錄中稱：當初為降低售價減輕住戶負擔，才把系爭土地面積128 平方公尺分割出來云云，惟此純屬卸責之詞，因為軍功國宅於72年7 月起就陸續出售給承購者，售價早就已經決定，購屋者也付了房價，然而系爭土地分割時間是在74年
5 月27日，全部處理完成時間是在76年4 月14日註銷系爭土地內有部分法定空地註記。
九、同地段○○○區○○段○ ○段587 、588 地號土地原係軍功國宅社區改建前眷村土地，經第2 次變更設計後把該土地變更為「志願保留地」，雖沒有賣給軍功社區承購者，但被告出售軍功國宅時承辦售屋之公務員，不但口頭向購屋者保證該2 筆土地絕不會再蓋房子，將作為停車空間及小花圃綠地使用，更在售屋文件總配置圖上清楚地標示該2 筆土地作為
6 個停車位及綠地使用，藉以取信並吸引購屋者。政府單位之施政作為及公務人員之言行理應為人民之表率，被告不顧當初之承諾，把土地標售出去已嚴重影響住戶之權益及傷害政府施政之信用。因此原告希望被告依當初原規劃、原承諾設法買回587 、588 地號土地，使軍功國宅社區仍能保持眷村改建前之完整性。
十、綜上，系爭土地確係第934 號使用執照建築基地土地，屬防火巷及部分法定空地範圍，其所有權屬於全體住戶共同所有。被告不得違法任意分割系爭土地、以及將其出賣，致侵害軍功國宅社區住戶之所有權。
乙、被告主張之理由：
一、建築法第11條規定：「本法所稱建築基地，為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。建築基地原為數宗者，於申請建築前應合併為1 宗。．．．應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用；其分割要件及申請核發程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」建築基地法定空地分割辦法第4 條規定：「建築基地空地面積超過依法應保留之法定空地面積者，其超出部分之分割，應以分割後能單獨建築使用或已與其鄰地成立協議調整地形或合併建築使用者為限。」同辦法第5 條第1 項規定：「申請建築基地法定空地分割，應檢附直轄市、縣市主管建築機關准予分割之證明文件。」
二、本案軍功新村國宅土地係屬第1 種商業區，建蔽率55% 、容積率360%，其基地面積1499.48 平方公尺。經檢討本案之建築面積722.792 平方公尺，建蔽率48.2 %，未達法定建蔽率55% 之上限；已建築樓地板面積4,945.35平方公尺（地下室
832.26平方公尺不計入法定容積），容積率329.8%，亦未達法定容積360%之上限。故原申請建築基地雖包含系爭土地（即軍功國宅部分防火巷範圍），惟其容積使用並未達法定容積上限，故系爭土地尚可使用剩餘之法定容積，並非原告所提依法已無建築容積可使用，且依建築法第11條等規定，在符合一定規定情形下，得以分割。
三、軍功新村國宅房地售價表於72年5 月12日核定，基地面積以1,513 平方公尺計算（79年4 月25日重測後實為1,499.48平方公尺），為減輕國宅承購戶補土地差價之負擔，經檢討其容積及建蔽率亦足夠，因而在74年4 月向地政單位申請由原1,641 平方公尺建築面積分割出系爭土地面積128 平方公尺，以符原配售面積1,513 平方公尺之土地計價款，並獲被告所屬工務局核發法定空地分割證明，及由古亭地政事務所依規定註銷該土地登記簿所載「法定空地」在案。故該空地並非法定停車位，且未計入該國宅承購戶之承購價格內出售予承購戶。承購戶購買之土地產權均按契約約定完成登記移轉，原告質疑標售市有地為非法，有一地二賣之情形，顯與事實不符。
四、關於原告訴稱系爭土地蓋成大樓會影響景觀視野及出入動線乙節，由於鄰地現尚未建築，其興建建物後會影響到現住戶之景觀視野當不可免，但不能因此而損及鄰地所有權人之法定權益。另其興建建物時，有關日照、採光等對鄰地之可能影響，均會依法檢討。至於為免影響軍功新村國宅社區4戶住戶之出入與防火巷之功能，並兼顧得標者之權益，經依得標人同意於申請建照時，切結系爭土地仍維持供軍功新村○○○區住○○○○道兼防火巷等現況使用，並同意系爭土地容積於建築設計時配置於587 、588 地號土地上，因此本案非依「都市計畫容積移轉實施辦法」第6 條等規定辦理之容積移轉，併予澄清。
五. 綜上，本案系爭土地與587 、588 地號土地係屬同一宗建築
基地合併建築使用，合併計算容積率，其容積設計配置於58
7 、588 地號但土地仍維持現況使用，並無損害原告之權益與防火巷之功能和4 戶住戶之出入，被告以本件原處分函復原告，並無不當，本件訴願決定亦無不妥。
理 由
壹、程序方面：本件原告起訴後，被告之代表人已由馬英九變更為甲○○，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先為敍明。
貳、實體方面：
一、按「本法所稱建築基地，為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。建築基地原為數宗者，於申請建築前應合併為一宗。．．．應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用；其分割要件及申請核發程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」建築法第11條定有明文。次按「建築基地空地面積超過依法應保留之法定空地面積者，其超出部分之分割，應以分割後能單獨建築使用或已與其鄰地成立協議調整地形或合併建築使用者為限。」、「申請建築基地法定空地分割，應檢附直轄市、縣市主管建築機關准予分割之證明文件。」建築基地法定空地分割辦法第4 條及第5 條第1 項分別定有明文。
二、本件原告以系爭土地，原屬臺北市軍功國宅社區建築基地內之法定空地兼防火巷使用，前因被告所屬國宅處違法將系爭土地自該社區建築基地分割出去，並於93年9 月間違法辦理標售，系爭土地既屬建築完成之土地，已無容積可用，被告竟於標售後，同意將系爭土地之容積計入同段587 、588 地號土地，此舉顯係圖利得標人，並嚴重損害原告之權益為由，於94年11月10日以申請書向被告請求撤銷將系爭土地之容積計入同段587 、588 地號土地之決定。茲因原告主張系爭土地屬其社區建築基地內之法定空地兼防火巷使用，係屬建築完成之土地，已無容積可用，被告將系爭土地標售後，同意將系爭土地容積計入上揭587 、588 地號土地之決定，影響原告所屬社區法定空地及兼防火巷使用權益，自屬行政機關就具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效力之單方行政行為，自屬行政處分，原告對於被告所為上開決定不服，自得提起本件撤銷訴訟，合先敘明。
三、經查系爭土地，重測前為坡內坑段軍功坑小段93-16 地號土地，面積128 平方公尺，74年5 月間由93地號土地分割出，分割原因，係因被告所屬國宅處為減輕國宅承購戶之負擔，乃檢討該軍功國宅社區之建築基地其建敝率僅達48 .2%，尚未達法定建敝率55% 之上限，亦即建築基地空地面積超過依法應保留之法定空地面積，被告乃就93地號土地超過應保留之法定空地部分申請分割出93-16 地號土地，且該分割後之93-16 地號土地可與同小段92-19 、92-20 地號土地合併使用（即重測後分別為博嘉段4 小段583 、588 、587 地號土地），經被告所屬工務局於76年3 月間核發法定空地分割證明書，其間並經古亭地政事務所註銷土地登記簿所載法定空地在案等情，據被告述明在卷，且有臺北市政府工務局所核發軍功新村使用執照、臺北市政府國民住宅處函、臺北市土地登記簿、臺北市政府工務局函暨法定空地分割證明及核准圖、臺北市土地登記謄本等件附原處分卷可參，核屬相符，可知系爭土地早於74年間即已自重測前坡內坑段軍功坑小段93地號土地分割出來，面積128 平方公尺，核屬市有土地，且古亭地政事務所依規定已於76年4 月14日註銷系爭土地（重測前93-16 地號）登記簿所載「法定空地」至明。又依上揭建築法第11條等規定，在符合一定規定情形下，得以分割，則本件系爭土地之分割程序早於74年間即已完成，並獲被告所屬工務局核發法定空地分割證明，及由古亭地政事務所依規定註銷該土地登記簿所載「法定空地」在案，故系爭土地分割程序暨完成分割之行政處分亦早已確定。如原告所屬社區所有權人就該分割程序之合法性有意見，亦應於當時即予提出，原告就此主張系爭土地乃違法分割，有一地兩賣云云乃非本件應審究範圍。故本件自應以系爭土地已分割確定之前提下，予以究明被告上揭行政處分有無違法之處。
四、本件原告固主張系爭土地原屬其社區建築基地內之法定空地兼防火巷使用，屬建築完成之土地，已無容積可用云云。然查本案軍功新村國宅土地係屬第1 種商業區，建蔽率55% 、容積率360%，其基地面積1499.48 平方公尺。經檢討本案之建築面積722.792 平方公尺，建蔽率48.2 %，未達法定建蔽率55% 之上限；已建築樓地板面積4,945.35平方公尺（地下室832.26平方公尺不計入法定容積），容積率329.8%，亦未達法定容積360%之上限。故原申請建築基地雖包含系爭土地（即軍功國宅部分防火巷範圍），惟其容積使用並未達法定容積上限，故系爭土地尚可使用剩餘之法定容積一節，據被告述明在卷，且有臺北市政府工務局使用執照在卷可參，又本件系爭土地，早已依建築基地法定空地分割辦法第4 條及第5 條第1 項之規定，辦妥建築基地法定空地分割，亦如上述，自堪信被告上揭所辯為真正。至原告主張系爭土地依法已無建築容積可使用云云，並未舉證以實其說，尚不足採。
五、因此，系爭土地於74年間即已完成法定分割程序，且登記為市有土地，則系爭土地與同段587 、588 地號市有土地，經被告依法辦理標售，且因係屬同一宗建築基地合併建築使用，合併計算容積率，核無不合。況本件據被告指明得標人願切結，於申請建照時，系爭土地仍供軍功○○○區住○○○○道兼防火巷使用等語，且系爭土地與同段之587 、588 地號市有土地，經被告依法辦理標售後，該得標人尚未申請就其所標得之土地申請建築執照，亦經被告陳明在卷，且為原告所不爭，故系爭土地尚未實際配置於587 、588 地號土地上計算容積率，依此亦難認有何已實際損害原告權益可言。從而被告以本件原處分否准原告所請，自無不合，訴願決定，予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 2 日
第四庭審判長法 官 侯東昇
法 官 李玉卿法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 8 月 2 日
書記官 楊子鋒