臺北高等行政法院判決
95年度訴字第3597號原 告 甲○○
乙○○戊○○丙○○丁○○己○○庚○○辛○○辰○○巳○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○○○未○○申○○酉○戌○○亥○○榮樹建設股份有限公司代 表 人 午○○共 同訴訟代理人 劉士昇律師被 告 臺北縣永和市公所代 表 人 天○○市長）住同訴訟代理人 黃虹霞律師上列當事人間因土地徵收事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠緣原告等所有坐落臺北縣永和市○○○路○ 段（即四維段第
1-3 地號等11筆土地，下稱系爭土地）前於臺北縣政府以民國（下同）73年5 月13日北府地四字120283號函公告有關「第1 期公設用地環河東路秀朗段」之土地徵收時，因該用地區界未明，故未辦理該路段用地徵收，嗣臺北縣政府於85年
6 月21日發布實施「成功路以東都市計畫變更案」，系爭土地亦變更為36米計畫道路用地，都市計畫樁位復於85年9 月
5 日公告完竣，並移請中和地政事務所辦理地籍分割據以確定區界，後因87年12月2 日杜立建設有限公司提出「申請書」並附當時之所有權人（部分原告自始即為所有權人，部分原告則係嗣後基於繼承、買賣而取得所有權）出具之「土地先行使用同意書」，同意由被告與臺灣省政府住宅及都市發展處（下稱前省住都局）先行使用，故由前省住都局先行辦理「秀朗地區排水改善工程3/3 標」及繼由被告闢建完成「第1 期公設用地環河東路道路開闢工程」以改善當地交通狀況。
㈡被告考量系爭土地毗鄰環河快速道路，為減輕地方政府辦理
徵收之經費，故於90年9月14日以（90）北縣永工字地28171號函通知原告與其他土地所有權人參加90年10月18日召開之「臺○○○區○○○○道路臺北縣側建設計畫永和路段道路工程土地徵收前協議價購會議」，復於90年10月25日以90北縣永工字第32217號函送達原告等上開會議之記錄，該次會議結論為：「．．．本案土地補償費依奉准徵收當期公告現值加4成計算，並儘速陳報徵收。本所預定91年3、4月間發放補償費」。惟嗣又以91年12月13日北縣永工字第0910041409號函通知原告：「台端所有永和市第1期公共設施保留地『環河東路秀朗段（重測後為四維段）』非環快用地範圍，經臺北縣政府函示．．．不得納入臺北縣側環快工程用地徵收．．．說明：旨揭土地為第1期公共設施保留地遺漏徵收土地，但非環快用地範圍，本所前因考量該等土地毗鄰環快，為減輕地方政府嗣後辦理徵收經費，原擬納入環快工程用地內辦理徵收．．．。故本案土地既非屬環快用地範圍，本所自無法併入環快用地徵收；又有關另案辦理取得乙節，俟本所將來經費籌措有著落後再行辦理。」。案經原告等迭次向有關機關陳情，被告一再函覆原告：「有關另案辦理取得乙節，俟本所將來經費籌措有著落後再行辦理」、「礙於財源拮据首揭完成闢建道路之部分（四維段）土地，本所尚無力辦理徵收補償」，嗣被告以94年11月18日北縣永工字第0940036947號函表明：「旨揭土地本所因考量該等土地毗鄰環快，為減輕地方政府嗣後辦理徵收經費，故通知土地所有權人參加90年10月18日召開『臺○○○區○○○○道路臺北縣側建設計畫永和市路段道路工程土地徵收前協議價購會議』（下稱協議價購會議），並作成『．．．本案土地補償費依奉准徵收當期公告現值加4 成計算，並儘速陳報徵收。本所預定91年3 、4 月間發放補償費。』之結論。惟鈞府91年11月3 日北府工新字第0910646307號函示『．．．若該等土地非屬臺北縣側環快工程用地範圍內．．．不得納入臺北縣側環快工程用地範圍併案徵收』」、「本案土地所權人為配合政府解決本縣『秀朗地區排水』問題，並加速地方繁榮，改善環河東路、成功路附近之交通狀況及社區治安，出具同意書同意本所先行使用，有其特殊性。而自89年間道路開闢至今已逾5 年，距90年10月18日『協議價購會議』作成『．．
．儘速陳報徵收。本所預定91年3 、4 月間發放補償費。』之結論已逾4 年未辦理徵收，為維護政府誠信，有陳請鈞府專案辦理補助徵收之必要。」。
㈢再者，被告向主管機關即臺北縣政府陳報上開90年10月18日
會議記錄，經臺北縣政府於94年12月15日以北府工新字第09400808007號函略以：「．．．內政部營建署以該用地非屬環快範圍用地不同意所請，故本案並不適用90年10月18日召開之『臺○○○區○○○○道路臺北縣側建設計畫永和路段道路工程土地徵收前協議價購會議』之徵收土地範圍。」。原告乃主張與被告已於90年10月18日協議價購會議中訂立行政契約，達成如上開會議結論之約定，並依被告對原告所為之承諾，被告應依約履行呈報徵收之義務。為此，提起本件一般給付之訴。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：被告應按徵收當期土地公告現值加計4 成計算徵
收土地應需補償金額，以擬具詳細徵收計畫書、並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫書，送由內政部核准徵收原告所有如附表所示之土地。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈本件原告依據行政訴訟法第8條規定，基於兩造間成立之
公法上契約，或被告所為之承諾，提起本件訴訟，訴請被告應按徵收當期土地公告現值加計4成計算徵收土地應需補償金額，以擬具詳細徵收計畫書、並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送請內政部核准徵收原告所有如附表所示之土地，於法核屬有據：
⑴按93年04月14日各級行政法院93年度法律座談會法律問
題第5 則大會研討結果所採之甲說：「甲訴請鄉公所擬具徵收計畫書向內政部聲請核准徵收，其性質為事實行為，係請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，故屬於公法上之一般給付訴訟。」，基此，原告依據行政訴訟法第8 條規定，提起公法上之一般給付訴訟要無疑義。
⑵本件被告要求土地所有權人出具使用同意書後，復以90
年9 月14日（90）北縣永工字地28171 號函通知原告等參加協議價購會議並作成結論，嗣於90年10月25日以90北縣永工字第32217 號函知原告上開協議價購會議記錄。依據90年10月18日之協議價購會議結論記載：「．．
．本案土地補償費依奉准徵收當期公告現值加4 成計算，並儘速陳報徵收。本所預定91年3 、4 月間發放補償費」，基此，被告同意原告所有之系爭土地，應依奉准徵收當期公告現值加4 成計算儘速陳報徵收，並預定於91年3 、4 月間發放補償費。換言之，針對系爭土地，原告與被告間乃成立上述90年10 月18 日之協議價購會議結論所載：「．．．本案土地補償費依奉准徵收當期公告現值加4 成計算，並儘速陳報徵收。本所預定91年
3 、4 月間發放補償費」之公法上契約。按行政程序法第135 條規定，除依其性質或法規規定不得締約者，公法上之法律關係得以契約設定、變更或消滅之。如前所述，上開會議結論內容並無依其性質或法規規定不得締約者，自不違行政契約之容許性。而依據此契約，被告應負有按徵收當期土地公告現值加計4 成計算徵收土地應需補償金額，並依法擬具詳細徵收計畫書、並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送請內政部核准徵收原告所有土地之義務。
⑶退步言之，縱認上開會議結論仍未能據認雙方成立行政
契約關係，惟原告所有系爭土地，原應於「第一期公設用地環河東路秀朗段」78年年5 月13日北府地四字120283號函公告徵收時，即早應一併被徵收，惟因區界未明致被遺漏徵收，本即應依法補辦徵收，且更早為被告先行使用而開闢道路完成供公眾通行使用在案，卻稽延多年遲未補辦徵收而損及原告權益。基此，被告乃通知原告等人參與前開90年10月18日「協議價購會議」並作成結論，明確表示依奉准徵收當期公告現值加四成計算土地補償費儘速陳報徵收，及預定於91年3 、4 月間發放補償費等達成協議等語，顯已構成行政上之承諾，而依行政程序法第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」，原告信賴被告將報請徵收之承諾，而出具土地先行使用同意書供被告在未合法徵收前先行使用土地，闢建道路；亦信賴前開90年10月18日「協議價購會議」所作成之結論，認於91年3 、4 月間即可獲得補償，應有誠信原則及信賴保護原則之適用，則被告亦應有履行該項陳報徵收承諾之義務無疑。蓋當代法治國家之行政行為首重明確性及可預測性，如何誠實信用行使公權力以及維護人民對其正當合理之信賴，避免人民遭受不可預計之負擔或喪失利益，實係行政行為之前提，亦為公法上信賴保護原則之基礎。所謂公法上信賴保護原則在於強調公權力之誠信行使、法秩序之連續性與安定性、以及人民對於既存法秩序之信賴保護，其具體展現則包括信守然諾、正當法律程序、法令不得溯及既往、行政行為撤銷或廢止之限制等。申言之，任何行政行為之行使皆須審視有無違反人民合理之信賴，否則即屬權利濫用之違法。又按公法關係是由國家以權威性的優越地位與人民發生之法律關係，由於人民須依法服從國家之支配與管理，此種權力服從性質之公法關係，極易令人民對國家產生信任和信賴。職故，公法上之信賴保護乃係基於公法關係之本質而當然發生，不一定需要其他行為或特定事實作為基礎，凡公法上之行政行為均有信賴保護原則之適用，不因其是否該當行政處分而有不同。基此，依據信賴保護原則，被告亦應有履行該項陳報徵收承諾之義務無疑。
⑷查被告既承諾就系爭土地應依公告現值加計四成計算補
償費儘速報請徵收，且屢次依上開「公告現值加計四成計算」之方式，計算本案土地之徵收補償費而申請上級給予經費補助，諸如其於92年要求台北縣政府補助徵收經費時（92年10月15日北縣永工字第0920030598號函說明三）即表明：「本案補償費計90,134,483元，因本所93年度預算已無法容納，惠請鈞府全額補助」、93年8月10日北縣永工字第0930023885號函說明二亦表明：「…. 需款90,134,483元」，台北縣政府回復被告之94年11月11日北府工新字第0940791276號函「本案徵收所需費用為91,817,334元，因經費龐大，本府礙難補助….」，及94年12月21日北縣永工字第0940040838號函說明一表示：「本案經本所94.11.18北縣永工字第0940036947號函報請專案辦理補助徵收補償費84,940,292元……. 」；更於94年11月18日北縣永工字第0940036947號函說明六、七、八明確表示：「六、本案土地所權人為配合政府解決本縣『秀朗地區排水』問題，並加速地方繁榮，改善環河東路、成功路附近之交通狀況及社區治安，出具同意書同意本所先行使用，有其特殊性。七、而自89年間道路開闢至今已逾五年，距90.10.18『協議價購會議』作成『…儘速陳報徵收。本所預定91年3、4月間發放補償費。』之結論已逾四年未辦理徵收，為維護政府誠信，有陳請鈞府專案辦理補助徵收之必要。八、本案補償費需款以94年度公告現值加四成為84,940.292元。」等語明確，顯見對於伊有按上開方式徵收系爭土地之義務，均始終未加爭執，即被告自始至終均承認有此協議或承諾之存在，且對其內容亦無異議，自當基此而履行義務。
⑸依土地徵收條例第1 條第2 項、第2 條、第14條、第19
條規定，有關系爭土地之徵收核准機關應為內政部，辦理補償發放機關為臺北縣政府，被告乃為需用土地人，原告自不得向被告請求徵收或給付補償費（此觀歷年鈞院之判決自明）；職事之故，原告公法上請求基礎，並非基於徵收補償請求權或徵收請求權，乃基於因行政契約或被告所為之承諾，而發生之給付請求權，訴請被告履行契約，當屬無誤。
⑹又查被告既為系爭土地之需用土地人，其依據土地徵收
法第13條之規定，本應由其擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關，則本件原告請求被告履行契約義務之內容，或履行其承諾，核與上開規定相符，並無創造或改變被告之事務管轄權限之問題。
⒉被告主張其已依據90年10月18日之協議價購會議結論陳報
上級，但結果未為有權之主管機關所同意，並非被告未依會議結論辦理云云。惟查，被告實未擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關：
⑴查本件被告自始至終均知悉原告等之系爭土地並非在臺
北縣側環快第9 標範圍內，此由90年10月18日之協議價購會議記錄㈤⒈⑶載明：「長堤、四維段部分歷經78年間第1 期公共設施保留地地籍分割、85年的成功路以東都市計畫變更案、及本次於89年10月30日的環河快速道路都市計畫變更案，致有部分遺漏需補列於清冊上，所有權人如與原資料相同，本所不另召開說明會。」及⒊⑶記載：「現有環河東路為市區道路，非環河快速道路．．．」等語即明。惟被告於會後陳請徵收之作業上，卻係將系爭土地併於臺北縣側環快第9 標用地範圍而報請徵收，致未能獲得主管機關同意，此實屬其作業錯誤所致。
⑵從而，被告明知原告等之系爭土地並非在臺北縣側環快
第9 標範圍內，於嗣後辦理徵收作業上，竟將其與不相關之徵收計畫掛勾以圖節省經費；又多年來，被告固僅迭經請求臺北縣政府等機關補助其徵收系爭土地所需按公告現值價計4 成之補償費，惟卻始終未曾真正重視原告等土地所有權人之權益而編列預算，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，其一再以徵收經費龐大而上級政府機關無經費補助，本所財源拮据，無經費辦理徵收云云，自非可作為遲未履行義務之正當理由。
⒊被告主張本件係原告等欲於系爭土地旁合建建物，為使建
築工程能順利進行且讓建物完成後價格提高以牟取利益，故於87年12月間具申請書以及土地先行使用同意書，請求被告儘速開闢道路，以利建築，顯與實情不符：
⑴按被告所述之4 項建案中，其中第1 件建築執照日期為
87年3 月30日、第2 件為87年12月10、第3件為86年10月1 日、第4 件為88年8 月17日，其中僅有第4 件係於出具土地先行使用同意書後始申請核准之建照，其他3件均早在出具同意書前即已核照完畢；又系爭土地係於89年11月24日始闢建道路完成，惟上開4項建案非僅於道路闢建完成前均已申領建築執照，且亦均於道路闢建完成前即已開工建造甚至竣工；況各該建案之起造人與出具同意書之人，亦多非相同，足見各該建案與系爭土地是否同意開闢道路，並無必然之關聯，此與被告指稱原告係為自利建築房屋而出具同意書云云說詞，顯非相符。
⑵又原告等所有之系爭土地，本於「第1 期公設用地環河
東路秀朗段」73年5 月13日北府地四字120283號函公告徵收時，即早應被徵收，後係因地政機關之疏失導致區界未明致被遺漏徵收，嗣臺北縣政府於85年6 月21日發布實施「成功路以東都市計畫變更案」，變更為36米計畫道路用地，並確定區界，此參91年12月13日北縣永工字第0910041409號函說明三：「旨揭土地為第1 期公設用地遺漏徵收土地．．．」及94年11月18日北縣永工字第0940036947號函說明二自明，基此，原告等所有系爭土地，原於78年即應被徵收，嗣又於85年6 月變更為36米計畫道路用地，而36米計畫道路用地本即屬需地機關應優先徵收之土地，何況當時為解決秀朗地區水患並打通環河東路3 、4 段以趕善交通之需求，早已迫在眉睫，原告本可不出具使用同意書，而留待被告依據法定程序向原告價購或徵收系爭土地即可，若非基於為配合政府解決水患及交通等問題並信賴被告將依法辦理補償之承諾，實無出具同意書之必要。
⑶實則，本件原告等確係基於協助政府解決水患、改善交
通之美意，亦信賴工程完成後便得以獲得補償，始出具「土地先行使用同意書」以供使用，而前省住都局亦於原告出具使用同意書後隨即辦理「秀朗地區排水改善工程3/3 標」（埋設連接秀朗、永和兩座抽水站箱涵截流瓦窯溝，以解除水患），之後繼由被告於89年間闢建完成「環河東路4 段開闢工程」，使當地水患及交通問題得以獲紓解。就此，被告於其94年11月18日北縣永工字第0940036947號函說明亦明確指出：「．．．六、本案土地所有權人為配合政府解決本市秀朗地區排水問題並加速地方繁榮，改善環河東路、成功路附近之交通狀況及社區治安，出具同意書同意本所先行使用，有其特殊性。七、而自89年道路開闢至今已逾5 年，距90年10月18日『協議價購會議』做成『..儘速陳報徵收。本所預訂91年3 、4 月間發放補償費。』之結論已逾4 年未辦理徵收，為維護政府誠信，有陳請鈞府專案辦理補助徵收補償之必要。」，足見原告當初確係因配合政府解決稅患及改善交通等迫切之需求，始出具土地先行使用書無疑，且被告亦自認系爭土地本應依90年10月18日『協議價購會議』之結論辦理徵收，卻遲逾4 年未辦理，為維護政府誠信，有陳請案辦理徵收之必要，詎於本件訴訟中卻突改口指稱原告等係為謀私利始出具同意書云云，顯與實情不符，更有失誠信！⒋綜上，原告自得依據90年10月18日協議價購會議之結論，
作為公法上契約請求權基礎，或依被告所為之承諾，提起給付之訴，請求被告履約。
㈡被告主張之理由：
⒈原告主張依據行政訴訟法第8 條規定，因公法上契約發生之給付為由提起本件訴訟，核屬有據云云：
⑴本件兩造間並無公法契約關係存在，原告提起本件給付訴訟，顯無理由：
①經查並無任何法令規定被告有陳報徵收義務，原告也未主張及舉證有此種法令。
②按鈞院92年度訴字第5498號判決意旨：「按土地徵收
係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院24年判字第18號判例參照）。而需地機關認其興辦公共事業有必要徵收私有土地，應檢具相關文件，依法定程序向徵收核准機關申請徵收。
至於有無必要申請徵收私有土地，需用土地機關具有裁量權，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第57條、第58條），並無請求需用土地機關向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權。」。本件原告等沒有土地徵收條例第57條及第58條所述之例外得請求徵收之情形，而被告充其量只可能為需地機關，非土地徵收條例第3條所示之內政部或直轄市或縣市等徵收主管機關，故原告等並無請求被告向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權；被告也沒有核准徵收之權力，從而兩造間不可能成立使被告負有陳報徵收義務之公法上契約關係。
③又原告主張依90年10月18日「協議價購會議」所作成
「．．儘速陳報徵收。本所（即被告）預定91年3 、4月間發放補償費」之結論，雙方已成立應由被告就原告所有之系爭土地儘速陳報徵收之契約，被告自有履行報請徵收原告所有系爭土地之義務云云：
徵收程序有一定之法定流程，非被告一人或任何人
所能擅自決定，按土地徵收條例第14、19條；土地徵收條例第10、13條及同法施行細則第17條；臺北縣政府地政資訊服務網「各類徵收案件常見補正問題及應注意事項一覽表」之「一、一般徵收案件㈡核准興辦事業計畫，補正問題─⒌興辦事業計畫未經目的事業主管機關許可」中「應注意事項」記載：「興辦事業計畫需經有權核准之目的事業主管機關核准。如以專案核定之事業計畫或依年度施政計畫所編列之預算證明，需含擬興辦事業之計畫名稱。」。足見徵收有一定之程序與要件，且必須有徵收補償費之來源。本件系爭土地並未經擬具詳細徵收計畫書、舉辦公聽會，且並未經目的事業主管機關臺北縣政府許可（臺北縣政府許可徵收者為「臺○○○區○○○○道路臺北縣側建設計畫」永和市○路段工程用地，並不包括本件系爭土地），參諸前引土地徵收相關規定，本件由被告以需地機關之地位申請徵收之前提根本尚未成就，自亦顯不可能如原告所稱兩造間已成立應由被告就原告所有系爭土地儘速陳報徵收之行政契約，原告所為主張顯與土地徵收相關法令規定不合，顯無理由。
尤其「『行政契約』無法創造或改變行政機關之事
務管轄權限，因為『事務管轄權』涉及機關執掌間之分工，與憲政秩序有關，必須有整體之規畫，不可能由行政契約來私自改變」，此觀諸鈞院92年訴字第5498號判決意旨甚明，被告既非徵收核准機關，亦非辦理補償之機關，基於行政機關之事務管轄權限，本件亦無任由兩造成立原告所謂之行政契約來私自改變之理，原告以所謂兩造已行政契約（事實上並未成立）為其本件請求徵收之依據，更屬無理由。
至於90年10月18日雖曾召開「協議價購會議」，作
成「．．．儘速陳報徵收。本所預定91年3、4月間發放補償費」之結論，惟該次會議只是應原告一再請求徵收之陳情要求，被告以地方機關整體之角度考量，希望將系爭土地納入臺○○○區○○○○道路臺北縣側建設計劃永和市路段道路工程土地徵收計劃整體範圍方式，請求徵收主管機關臺北縣政府許可徵收而已，即若該納入徵收範圍之計劃獲臺北縣政府許可，則被告再依土地徵收條例相關程序辦理本件土地徵收手續；反之，若臺北縣政府不同意納入徵收之計劃，則無法徵收之。故該原告所指90年10月18日會議之結論充其量係被告表示將報經目的事業主管機關臺北縣政府許可，並非原告與被告已成立徵收行政契約。又基於行政機關之事務管轄權限，本件亦無由被告與原告成立徵收行政契約來擅自改變被告無權決定及許可徵收之法律規定之理。
尤有進者，被告亦已依該日會議結論向主管機關陳
報，然結果主管機關臺北縣政府以94年12月15日北府工新字第0940808007號函明確表示：「．．．該協議價購會議係配合臺○○○區○○○○道路建設計畫永和市○○道路工程徵收所召開，且本案用地雖緊鄰環快旁側，但未納於臺北縣側環快第9 標範圍內，貴公所前曾報請內政部營建署惠予一併納入環快第9 標工程辦理徵收補償，惟內政部營建署以該用地非屬環快用地不同意所請，故本案並不適用90年10月18日召開之『臺○○○區○○○○道路臺北縣側建設計劃永和路段道路工程土地徵收前協議價購會議』之徵收土地範圍。」，足見被告原亦已依90年10月18日會議之結論陳報上級，但結果未為有權之主管機關所同意，並非被告未依會議結論辦理，乃原告以該90年10月18日會議為據，主張兩造已成立行政契約云云，並以此為本件請求之依據，及就被告已依90年10月18日會議盡力陳報徵收主管機關決定及許可徵收，但未獲有權機關同意之事項再為本件請求，原告所為不但於法無據，且為顯無理由。
④原告另主張被告依自己所為承諾，亦負有報請內政部
核准徵收之義務云云。查被告未為何等承諾，亦無資格為承諾之表示。
⑵原告等所引93年4 月14日各級行政法院93年度法律座談
會法律問題第5 則，雖認為訴請鄉公所擬具徵收計畫書向內政部聲請核准徵收，其性質為事實行為，係請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付等，然經查其案例為「既成道路而具公用地役關係」之情形，而本件根本並非「既成道路而具公用地役關係」之情形（本件系爭土地上原有違建），故該93年4 月14日各級行政法院93年度法律座談會法律問題第5 則意見不當然得適用於本件；尤有進者，該法律座談會研討結論已載明「訴訟是否合法、有無理由，不在本提案討論範圍內」，此外，並附證劉介中法官之意見意旨略為土地所有權人應無請求徵收之權利等，故退步言之，縱認原告所提起訴訟係請求作成行政處分以外之其他非財產上給付訴訟，但本件原告仍無請求徵收之權利，本件原告之訴仍屬顯無理由。
⒉又被告轄區並無如中和市、新店市、三重市之「倉儲批發
變更案回饋金」，又不如板橋市將因三鐵共構所帶來無限商機、增加稅收，且被告96年度總預算歲入較歲出短差達新臺幣（下同）4.1 億元，仍須編列預算償還臺北縣政府統籌款先墊付「環快工程」用地徵收補償費6,873 萬8,79
2 元，及工程費2.87億元，以免被中央及臺北縣政府由「中央統籌分配稅款」與「縣統籌分配稅款」直接扣抵，影響市政建設。故被告若無上級機關優渥之補助，實難以支付本件若依95年公告現值加4 成計算為7,051 萬7,011 元之徵收所需補償費。（如包含未在本件起訴範圍之86-3及107-4 地號2 筆土地1,386 萬7,508 元，則徵收費更將高達8,438 萬4,519 元。）而臺北縣政府亦因本件所需補償費龐大，已以函示明確表示無法補助被告補償費，致被告無預算，無財源籌措徵收經費給付原告。本件土地之徵收無法（被告為公務機關，所有支出均需依預算程序層層報核，非被告所能擅專）亦未依土地徵收條例規定得上級機關亦即徵收主管機關臺北縣政府等之許可及決定，故原告本件請求為無理由。
⒊再由本案最早之事實經過可知，當當時所有權人基於私益要求政府配合開闢道路，自無予以保護之理由與必要：
⑴杜立建設有限公司87年間與原告等( 或其前手，因土地
事後有移轉之情形，另述於後) 欲於永和市○○○路三、四段(36 米計劃道路) 旁合建蓋建物【結果杜立建設有限公司等前後共分成四件申請建築執照】，茲因各該建築基地係緊鄰本件原告等( 或其前手) 前出具「使用權同意書」同意被告先行使用之「道路用地」土地即本件系爭土地) 旁，原告等( 或其前手) 為使建築工程能順利進行，且為能讓建物完成後價格提高以牟取利益，故原告等自行出具「使用權同意書」向被告申請，要求被告儘速開闢永和市○○○路三、四段(36 米計劃道路) 【當時因前述建築基地前都市○○○○○路用地上有違章建物未拆，且部分未拆違章建物位於系爭土地上，致前台灣省政府住宅及都市發展局無法進行秀朗地區排水改善工程，被告亦無法開闢環河東路三、四段道路，故經原告等提出要求，被告予以同意】，當時合建房屋所坐落基地及原告等所提供永和市○○○路三、四段所坐落土地關係位置如被告95年12月29日答辯狀附件之附圖一【如前述，前後共分成四件向台北縣政府申請建築執照，故附圖一包括：1 、四件執照之「地籍圖總圖」；2 、每一件之（1 ）「地籍圖與建照、使照位置對照圖」、（2 ）「使用執照竣工圖總圖」、「使用執照竣工圖分圖」；（3 ）使用執照副本通知書影本、建築執照副本通知書影本；（4 ）「地籍套繪都市計劃使用分區圖與出具使用權同意書開闢道路、建照、使照對照圖等，共四套】，由該附圖一明顯可看出合建房屋所坐落基地及原告等所提供永和市○○○路三、四段所坐落土地緊鄰，足見當時確係杜立建設有限公司與原告等欲蓋房地以牟利而向被告申請要求配合開闢道路。
⑵又由附圖一中所附每一件( 共四件) 之使用執照竣工圖
總圖，可以看出，原均有建物阻擋於原告等( 或其前手) 建築基地前，影響原告等建築，故原告等要求被告開闢道路( 被告開闢道路，即得由政府機關協助拆除違建) ；再由附圖一相關圖說及資料亦可以看出，原告等(或其前手) 申請興建建築開工日期均為向被告申請開闢道路日期【87年12月2日】之前後，並陸續於道路開闢完成【89年間】前後竣工，亦足以證明原告等為蓋房地以牟利而向被告申請要求配合開闢道路之事實。尤其：第一件建築之起造人為杜立建設；第二件建築之起造人為丙○○【原告起訴狀所附原告名冊編號3 】、丁○○【原告起訴狀所附原告名冊編號4 】、戊○○【原告起訴狀所附原告名冊編號5 】；第四件建築之起造人為亥○○【原告起訴狀所附原告名冊編號22】、申○○【原告起訴狀所附原告名冊編號19】、酉○【原告起訴狀所附原告名冊編號20】、戌○○【原告起訴狀所附原告名冊編號21】、劉清道【原告起訴狀所附原告名冊編號8：辛○○，9 、壬○○，10、癸○○，11、子○○，12、丑○○，13、寅○○，14、卯○○○因繼承劉清道之所有權而成為所有權人；編號：15、辰○○，16、巳○○因劉清道贈與而為所有權人 】，庚○○【原告起訴狀所附原告名冊編號7 】，己○○【原告起訴狀所附原告名冊編號6】，由上述均更足見原告等( 或其前手)申請被告配合開闢道路，與原告等( 或其前手) 興建建築物等確有相當因果關係。
⑶另87年12月2 日出具使用權同意書之杜立建設有限公司
等20人( 事實上僅19人，其中甲○○出具二份使用權同意書) ，事後有部分因所有權移轉，已非目前所有權人，經比對結果原告起訴狀所附原告名冊，僅編號1 、甲○○，2 、乙○○，6 、己○○，7 、庚○○，18、未○○，19、申○○，20、酉○，21、戌○○，22、亥○○等9 人為當初出具使用權同意書者，其餘13 人 均非當時之所有權人，但係因買賣、繼承或贈與而繼受取得成為所有權人，相關87年12月2 日杜立建設有限公司等申請書與原告起訴狀所附土地清冊對照情形及土地相關移轉情形如被告95年12月29日答辯狀附件之附表一。
⑷如上述，杜立建設有限公司與原告等欲於永和市○○○
路三、四段(36 米計劃道路) 旁合建蓋建物，為使建築工程能順利進行，且為能讓建物完成後價格提高以牟取利益，故杜立建設有限公司等20人於87年12月2 日具申請書，請求被告儘速開闢永和市○○○路三、四段(36米計劃道路)， 以利其建築【見被告95年12月29日答辯狀附事證之附件一：杜立建設有限公司於87年12月2 日申請書及土地先行使用土地同意書，其中申請書說明段略以：「..申請人杜立建設等20人係為永和市○○段1之1 地號等16筆土地所有權人，亦係永和市○○○路三、四段36米計劃道路之土地所有權人，緣為配合 貴所辦理環河東路三、四段道路工程( 含秀朗地區排水改善工程) 之需，同意由 貴所與臺灣省政府住宅及都市發展局先行使用。以加速地方繁榮改善環河東路、成功路附近之交通狀況及社區治安【事實上係利其自己建築】，今特具此書並檢附土地先行使用同意書等( 見附件)。供 貴所先行使用土地商請 貴所儘速辦理賜准所請。如蒙惠准，實感德便。」等；而「土地先行使用同意書」第二條亦明載「立同意書人所有土地在永和市公所未辦理徵收補償前不得要求任何補助、租金或其他救濟補償費。」等，足見本件最早係由杜立建設有限公司等所有權人為自己之利益，自行向被告申請，要求被告開闢道路等，絕非原告所所稱「被告央請原告等土地所有權人暫行出具『土地先行使用同意書』」等，原告等之主張不實。原告雖否認上情，惟稽之相關事證，足明本件係當時所有權人基於私益要求政府配合開闢道路，則現在之所有權人焉得於事後反於事實主張係政府要求配合，並以該不實之事實為據，要求徵收補償，原告等本件請求，明顯不合誠信，無特予保護之理由與必要。
理 由
一、本件原告起訴主張：原告等為系爭土地之所有權人，土地已經臺北縣政府於85年6月21日發布實施「成功路以東都市計畫變更案」，變更為36米計畫道路用地，原告等人基於協助政府解決水患、改善交通之公益，並信賴工程完成後被告即將擬具計畫報請徵收，遂先於87年12月2日出具「土地先行使用同意書」，提供系爭土地供被告及前省住都局使用，先後協助完成「秀朗地區排水改善工程3/3標」及「第1期公設用地環河東路道路開闢工程」。嗣經被告通知原告等土地所有權人參加90年10月18日「臺○○○區○○○○道路臺北縣側建設計畫永和路段道路工程土地徵收前協議價購會議」，於會議中與被告訂立行政契約，達成如會議結論「本案土地補償費依奉准徵收當期公告現值加4成計算，並儘速陳報徵收。本所預定91年3、4月間發放補償費」之約定，故被告自應依約履行其義務；且原告等人出具土地先行使用同意書前，被告已經承諾即將呈報徵收系爭土地，另上開結論亦為被告對原告所為之承諾，基於信賴原則及誠信原則，被告自有履行呈報徵收之義務，為此提起本件訴訟，請求判如其訴之聲明。
二、被告則以：徵收程序有其法定流程及要件，本件系爭土地尚未經擬具徵收計畫書、舉辦公聽會，亦未經目的事業主管機關臺北縣政府許可，則本件由被告以需地機關之地位申請徵收之前提根本尚未成就；復依實務見解，原告亦無請求徵收之權利，兩造顯不可能如原告所稱已成立應由被告就原告所有系爭土地儘速陳報徵收之行政契約。尤以被告並非法定之徵收核准機關，亦非辦理補償之機關，自無由被告與原告成立徵收行政契約來改變事務管轄權限。至於90年10月18日協議價購會議之之結論，僅係被告表示將報經目的事業主管機關臺北縣政府許可，並非兩造已成立徵收行政契約。再者，被告也依該日會議結論向主管機關台北縣政府陳報，惟未獲同意，非被告怠於辦理。至原告另主張被告已為將呈報徵收系爭土地之承諾，被告予以否認，況被告亦無資格為何等之承諾等語置辯。
三、兩造不爭執之事實已如前開事實概要欄所載，並有87年12月
2 日杜立建設有限公司「申請書」、部分土地所有權人人之「土地先行使用同意書」、被告90年10月25日以90北縣永工字第32217 號函、91年12月13日北縣永工字第0910041409號函、94年11月18日北縣永工字第0940036947號函、臺北縣政府94年12月15日以北府工新字第09400808007 號函等附於原處分卷（外放）可稽。按行政訴訟係人民權利因公權力措施遭受損害，或公法上權利義務關係發生爭議，經由行政法院予以裁判，以獲得救濟之程序，故行政訴訟之發動端賴人民就具體事件表明請求救濟及請求之範圍，此即為處分主義，基於處分主義行政法院自應受當事人選擇訴訟種類及訴之聲明之拘束，亦即訴訟標的之決定乃操之於當事人。本件原告所提起者為行政訴訟法第8 條之一般給付訴訟，其主張之訴訟標的有二，分別為90年10月18日協議價購會議所立之行政契約，及被告向原告所為之將呈報徵收系爭土地之承諾。是以，原告是否有此二項訴訟標的所形成之公法上債權，即為本件爭點所在，茲分述如下。
四、90年10月18日協議價購會議是否成立行政契約？㈠行政契約與私法契約相同，均係法律行為之一種，因當事人
互相意思表示一致而成立。此種互相意思表示一致的二個意思表示，在前者稱為要約，後者稱為承諾。
㈡按土地徵收乃國家因特定公共事業或公益之需要，依土地法
或土地徵收條例之規定，於踐履一定程序後，取得私有土地之行政處分，與私法上因當事人約定一方移轉財產權予他方，他方支付價金所成立之買賣契約尚屬有別。為尊重私有財產權益，非有必要，應儘可能避免以徵收方式取得人民土地，乃有現行土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收」。亦即為完成特定公共事業有使用私人土地之必要時，應先行以協議價購或以其他方式如聯合開發、捐贈等方式取得用地，非盡力以此種和緩手段取得土地仍無以克竟全功時，不得率爾使用為最後手段之徵收程序。是以，當協議價購程序之進行，需用土地人與土地所有權人就價金、標的物等要素之意思表示一致時，即成立價購契約（多數認為其性質為私法契約），契約當事人之權利義務即悉依契約內容而為規範。反之，如進行協議價購程序之結果，雙方意思表示不一致時，當事人自無以成立契約，此際需用土地人為完成特定公共事業之建設，即得啟動徵收程序。於此種情形，徵收前之價購協議即屬土地徵收前之先行程序，亦為徵收處分之合法要件之一。本件被告遵此規定進行程序，實難認其有訂立以呈報徵收為給付內容之行政契約之意思表示。
㈢經查，系爭土地前經原土地所有權人（部分為本案原告、部
分已因買賣、繼承等法律關係而移轉登記於其餘原告，詳見外放之被告95年12月29日答辯狀附證物附表一及先行使用同意書）於87年12月2 日出具「土地先行使用同意書」，同意被告與前省住都局先行使用，以完成前省住都局承辦之「秀朗地區排水改善工程3/3 標」，及被告負責之「第1 期公設用地環河東路道路開闢工程」。嗣後，被告考量系爭土地毗鄰環河快速道路，為減輕嗣後另行辦理徵收之經費，遂擬將系爭土地一併納入環快工程用地內辦理徵收，乃於90年9 月
14 日 以（90）北縣永工字地28171 號函，通知原告與其他土地所有權人參加90年10月18日召開之「臺○○○區○○○○道路臺北縣側建設計畫永和路段道路工程土地徵收前協議價購會議」，惟當次會議之結論為：「協議價格不合意，本案土地補償費依奉准徵收當期公告現值加4 成計算，並儘速陳報徵收。本所預定91年3 、4 月間發放補償費」，顯然會議結果並未達成一致之意思表示，即未成立價購契約。揆諸前開說明，當次會議僅能視為爾後續行徵收作業之先行程序，而此程序之合法與否，則屬徵收處分合法性之審查範圍。
被告既未為何等行政契約之要約或承諾，雙方無由成立行政契約，自無以導引出原告具有請求被告呈報徵收之公法上債權。
五、被告有無向原告為呈報徵收之承諾？原告是否因被告已為呈報徵收之承諾而取得公法上之債權？㈠原告主張因被告承諾將報請徵收系爭土地，致原告產生信賴
而出具土地先行使用同意書，供被告在未合法徵收前先行使用土地，闢建道路；被告復於前開90年10月18日「協議價購會議」作成結論承諾將報請徵收，故原告應有誠信原則及信賴保護原則之適用云云。
㈡誠然，司法院釋字第525 號解釋指出：「信賴保護原則攸關
憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126 條參照）」，其解釋理由並謂：「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119 條、第
120 條及第126 條等相關規定之所由設。」行政程序法第8條並規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」據此，上開具有憲法位階及制定法效力之信賴保護原則，非僅在授益行政處分之撤銷或廢止有其適用，在其他行政機關公權力行使之領域，亦有信賴保護原則之適用。
㈢惟信賴保護原則之適用前提，自必須具備信賴基礎、信賴行
為及其信賴值得保護等要件。查原告主張被告已為承諾云云，然此已經被告否認，並抗辯當時所有權人提出土地先行使用同意書，實為牟取私益云云。是以，原告首應舉證證明本件有何其主張為信賴基礎之承諾，及其他符合信賴保護之要件。
㈣土地徵收必需踐行舉行公聽會、事業計畫報經目的事業主管
機關許可、調查用地資料、經協議以價購或其他方式取得土地未成，勘估土地改良物等步驟，方得進入擬具計畫書圖呈准徵收之程序，此稽之土地徵收條例第10條、第11條、第12條之規定即明。關於90年10月18日「臺○○○區○○○○道路臺北縣側建設計畫永和路段道路工程土地徵收前協議價購會議」結論之性質已詳述於前，而結論記載為「協議價格不合意，本案土地補償費依奉准徵收當期公告現值加4 成計算，並儘速陳報徵收」等語，不過僅在宣示本件已踐行價購之協議惟未能達成合意，即將以徵收方式取得用地，以符合土地徵收條例第11條之規定，實難認此為被告對原告之承諾。
㈤至原告所稱原所有權人基於被告之承諾而提出土地先行使用
同意書，惟據其所提附於本院卷第123-128 頁之事證，即被告92年10月15日北縣永工字第0920030598號函說明三敘及：
「本案補償費計90,134,483元，因本所93年度預算已無法容納，惠請鈞府全額補助」、被告93年8 月10日北縣永工字第0930023885號函說明二亦表明：「…，需款90,134,483元。
」、台北縣政府94年11月11日北府工新字第0940791276號函稱「本案徵收所需費用為91,817 ,334 元，因經費龐大，本府礙難補助。…」，另被告94年12月21日北縣永工字第0940
04 0838 號函說明一表示：「本案經本所94.11.18北縣永工字第0940036947號函報請專案辦理補助徵收補償費84,940,292元……」，及本院卷第44、45頁所附被告94年11月18日北縣永工字第0940036947號函說明六、七略謂：「六、本案土地所權人為配合政府解決本縣『秀朗地區排水』問題，並加速地方繁榮，改善環河東路、成功路附近之交通狀況及社區治安，出具同意書同意本所先行使用，有其特殊性。七、而自89年間道路開闢至今已逾五年，距90.10.18『協議價購會議』作成『…儘速陳報徵收。本所預定91年3 、4 月間發放補償費。』之結論已逾四年未辦理徵收，為維護政府誠信，有陳請鈞府專案辦理補助徵收之必要。……」等，乃屬被告向其主管機關台北縣政府呈報核准，說明徵收系爭土地之必要，並請求編列預算補助徵收系爭土地所需經費之內部行政程序，並無以證明被告有向原告為何等承諾。是以，原告主張被告已向其承諾將呈准徵收系爭土地，致其有所信賴云云，難以成立。此外，原告亦未對於其他要件即其信賴表現、信賴利益為何加以說明並舉證。
㈥再查，行政機關之承諾致人民產生信賴時，其法律效果通常
有二：⑴財產保護：此係承認公益優先之前提下，認為以不維持構成信賴基礎之行為之效力為宜時，所為之損失補償。
⑵存續保障：在當事人之信賴利益大於公益之前提下，維持信賴基礎之法律效力或實現信賴基礎之內容。司法院釋字第
589 號解釋理由書揭示：「至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定」。本件縱認被告輕率對原告等人承諾將呈准徵收，鑒於徵收處分為經由法定程序剝奪人民財產之處分，一般人民除於法律別有規定外，並無許可所有權人請求徵收之權利，亦無由以信賴保護原則之適用，推導出原告具有公法上之請求權。此際，縱原告有所損失，應採財產保護之方式予以補償。
六、綜上所述，本件原告基於行政契約之法律關係及信賴保護原則之適用，起訴請求判如其聲明，為無理由，應予駁回。至兩造其餘攻防方法均與本件判斷不生影響，爰不一一贅述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 9 月 7 日
第八庭審判長法 官 蔡 進 田
法 官 王 碧 芳法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 9 月 7 日
書記官 楊 怡 芳