臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03510號原 告 忠訓國際股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 趙佑全律師被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 湯金全（主任委員）訴訟代理人 乙○○兼送達代收
丁○○丙○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國95年
8 月15日院臺訴訴字第0950089683號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告經人檢舉於網站及報紙刊登「銀行公會協商機制與OK忠訓國際協商機制之比較表」廣告（下稱系爭廣告）涉有不實等情事，被告調查結果，以原告於報紙、雜誌及網頁廣告上表示「償債後，協助客戶恢復聯徵之掛帳信用」、「協助客戶降低約30% 至50% 之負債總額」，就其服務內容、品質等為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第3 項準用第1 項規定。又原告以不相當之債務協商制度為比較對象，並隱匿重要交易資訊，片面截取被比較對象之債務協商內容，為足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平行為，違反同法第24條規定，被告乃依同法第41條前段規定，以95年4 月14日公處字第095042號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起，應立即停止該項違法行為，並處罰鍰新臺幣（下同）185 萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、關於「償債後，協助客戶恢復聯徵之掛帳信用」乙節，並無不實，且亦無足使相當數量交易相對人在重要事項上受到誤導之虞，是系爭廣告尚非不實或有足以引人錯誤之情事：
㈠按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方
法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製作方法、製作日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或特徵。」、「前2 項規定於事業之服務準用之。」公平交易法第21條第1 項及第3 項分別定有明文。準此，廣告內容如背離真實原則，該廣告即屬不實廣告，是廣告內容與廣告主及其商品、服務有關等事項，不得為不實或引人錯誤之表示。不過，解釋上必須系爭表示或廣告有使交易相對人在重要事項上受到誤導之虞，且足以誤導相當數量的行為相對人時，才構成公平交易法第21條第1 項所禁止虛偽不實及引人錯誤。至所謂虛偽不實，係指表示或表徵與事實不符，其差異難為相當數量之一般或相當大眾所接受，而足以引起錯誤之認知或決定者；而所謂引人錯誤，係指表示或表徵不論是否與事實相符，足以引起相當數量之一般或大眾錯誤認知或決定者，此由被告對於公平交易法第21條案件之處理原則（下稱第21條案件處理原則）第5 點及第6 點可資參照，是廣告之內容在客觀上係不正確之表示，如消費者（即交易相對人）能正確瞭解其意義時，亦非引人錯誤之廣告。
㈡廣告內容表示或表徵是否虛偽不實或引人錯誤，係以廣告或
表示所訴求對象之不特定多數人之交易上見解作為判斷之標準，故應以交易相對人之認知，判斷有無虛偽不實或引人錯誤之情事，且表示或表徵客觀上具有多重合理的解釋時，其中一義為真者，即無不實，參照第21條案件處理原則第7點。而判斷廣告表示或表徵是否虛偽不實或引人錯誤，應考量該表示或表徵與實際狀況之差異程度、表示或表徵之內容是否足以影響具有普通知識經驗之一般大眾為合理判斷並作成交易決定、及對處於競爭之事業及交易相對人經濟利益之影響，參照第21條案件處理原則第8 點。再者，廣告內容表示或表徵與事實不符是否已達相當數量之一般或相關大眾所難以接受，或足以引起相當數量之一般或相關大眾發生誤認，而該當虛偽不實或引人錯誤之廣告，應由被告就廣告是否有誤導數量相當的潛在交易相對人誤認之虞負舉證責任，且被告就廣告是否為「相當數量」、「難以接受」、或「誤認」等有關公平交易法第21條要件事實認定時，應提出認定事實的相關證據，做為認定事實之基礎。
㈢系爭廣告內容並無悖於真實原則：
⒈查財團法人金融聯合徵信中心（下稱聯徵中心）主要的功能
在於建置全國性的信用資料庫，進行信用資料的蒐集、儲存、彙整、交換、更新，民眾與銀行往來的資料，都由銀行彙報、儲存在資料庫中，以提供其他銀行未來核貸的參考。是聯徵中心及民眾個人均無權任意刪改資料，但民眾可以敘明並提出相關佐證文件，直接向原資料報送機構反映提出申請更正，而聯徵中心會根據金融機構來函內容，依程序辦理，故聯徵中心有關債務人之信用狀況登載係由金融機構提供資料而作成。是原告固不否認聯徵中心須依一定時間消除掛帳之不良信用資訊，故客戶只要清償完畢，例如信用卡強制停卡後清償後，則以清償日起算6 個月可消除客戶的聯徵掛帳紀錄，然聯徵中心有關債務人信用狀況登載係由金融機構提供資料而作成，則系爭廣告「償債後，協助客戶恢復聯徵之掛帳信用」之內容，即無悖於真實原則。
⒉系爭廣告「償債後，協助客戶恢復聯徵之掛帳信用」之內容
，其表示係指交易相對人於償債後，原告可協助交易相對人要求債權銀行儘速函送資料與聯徵中心，以協助客戶恢復聯徵之掛帳信用。是縱上開廣告之表示有被告所云予人印象為經由原告提供之協助，可恢復個人於聯徵中心之信用云云，惟如上開學者見解，廣告表示或表徵客觀上具有多重合理的解釋時，其中一義為真者，即無不實，是系爭廣告自無虛偽不實及引人錯誤之情事。
㈣系爭廣告之表示並無足以使交易相對人在重要事項上受到誤導之虞，或足以誤導相當數量的行為相對人之情事：
⒈當事人於債務清償後，須經由一定期間之經過，聯徵中心始
會消除掛帳之不良信用資訊，此為一般交易大眾所認知之事實，是系爭廣告之表示雖無聯徵中心有關信用資訊揭示之期間說明，但亦僅表示「協助」客戶恢復聯徵之掛帳信用，至於如何協助，當以協調往來金融機構儘速通知聯徵中心，結果自得儘早恢復信用，蓋因各金融機構報送與否及時間效率均會對聯徵中心之掛帳信用產生影響。準此以論，即難謂有足以使交易相對人在重要事項上受到誤導之虞，或足以誤導相當數量的行為相對人之情事，核前揭法令規定及法理，自無引人錯誤之情事。
⒉廣告內容表示或表徵與事實不符是否已達相當數量之一般或
相關大眾所難以接受，或足以引起相當數量之一般或相關大眾發生誤認，而該當虛偽不實或引人錯誤之廣告，應由被告就廣告是否有誤導數量相當的潛在交易相對人誤認之虞負舉證責任。且被告就系爭廣告是否為「相當數量」、「難以接受」、或「誤認」等有關公平交易法第21條要件事實認定時，應提出認定事實的相關證據，做為認定事實之基礎。是系爭廣告之表示與事實不符是否已達相當數量之一般或相關大眾所難以接受，或足以引起相當數量之一般或相關大眾發生誤認，而該當公平交易法第21條規定虛偽不實或引人錯誤之廣告，應由被告提出認定事實的相關證據，以就系爭廣告是否有誤導數量相當的潛在交易相對人誤認之虞負舉證責任。惟被告僅未加以調查或驗證即認定系爭廣告之表示已達足以使交易相對人在重要事項上受到誤導之虞，或足以誤導相當數量的行為，被告自有違反行政程序法第43條規定，違背證據法則，原處分自難以成立。
二、關於「協助客戶降低約30% 至50% 之負債總額」乙節，並無不實，且係原告為交易相對人未來準備提供服務之計畫，縱有將來履行民事責任問題，亦難當然據此論究行政罰責任，是系爭廣告尚非不實或足以引人錯誤：
㈠按不實廣告規範目的在使廣告者提供正確資訊，以免消費者
基於錯誤資訊而做出不當或有損其利益之決定，且可能以此不公平方法取得對同業之競爭優勢，是不實廣告規範重點在於正確告知，故廣告內容與實際商品（或服務）有差距而足以使消費者陷於錯誤時，始為不實廣告規範之重點。準此，對不實廣告應以「告知」時為認定時點，然對未來商品（或服務）廣告之審查，僅能以製作該商品（或服務）的「計畫」為比較對象，即廣告內容若與廣告者實際準備提供的商品或服務有相當差距，而已非一般人所能接受時，始構成不實廣告。如廣告者準備提供的商品（或服務）與廣告內容尚無差距，惟嗣後因可歸責或不可歸責因素而未能提供時，應僅有契約不履行之問題，而非公平交易法所規範之標的。次按廣告內容縱與事實不符，然在交易相對人於與廣告主締約時有機會檢查交易客體者，或就交易客體之品質或內容已經協商而獲致合意之情形，因並未對市場競爭產生影響，是自非不實或引人錯誤廣告，自無違反公平交易法第21條之規定。
㈡系爭廣告登載「協助客戶降低約30% 至50% 之負債總額」之
表示，係指交易相對人經由原告協助債務協商，原告預計可提供降低約30% 至50% 之負債總額，此降低之數額幅度係原告經營經驗及催收公司的普遍通例估算出來，且債務協商之案件中確有負債總額減少約30% 至50% 之案例，故系爭廣告自非無客觀數據可供驗證；況且既有「協助」、「約」等主觀意願及客觀不確定值之表示，顯然非謂每位交易相對人經由原告協助均可降低約30% 至50% 之負債總額。
㈢原告所協助債務人債務協商之案件中確有負債總額減少約30
% 至50% 之案例，此可參原告協商案例整理比較表，此亦為被告所肯認。是原告於廣告當時即係計畫協助交易相對人降低約30% 至50% 之負債總額，揆諸上開學者見解，縱嗣後債務協商結果無法達成降低約30% 至50% 之負債總額，亦僅屬是否可歸責於原告事由而致生債務不履行民事責任之問題，尚難謂系爭廣告有虛偽不實及引人錯誤之表示，而須承擔行政罰責任。再者，被告以不確定之用語「恐使人誤認」，即認系爭廣告足以引起交易相對人錯誤之認知或決定，亦有違行政程序法第43條規定，而原處分難以成立。
㈣況原告所提供經其協助而獲得債務協商成功之案例，債務人
經協商成功後之利率均大幅降低，且債務人每月應繳金額及還款期數均屬確定，且債務人每月應繳金額為債務人所能負擔之能力範圍，亦即債務人之負債總額已確定，然在未經債務協商前，債務人之債務結構資料，至少包括本金、利息、手續費、違約金等，才為債務人之債務總額，故債務人每月應繳金額顯為債務人所無法負擔，是以其借款金額再加上高年利率，債務人之負債總額將不斷增加，是以經協商成功後債務人還款最後一期為基準，計算二者之負債總額，經原告協助之交易相對人均可降低約30% 至50% 之負債總額，是系爭廣告自無不實。
㈤誠如上開學者之見解，只要在往來過程中，交易相對人有機
會檢查交易客體或就交易客體之內容已經協商而獲致合意，尚非不實或引人錯誤之廣告。茲查原告受交易相對人委託由原告協助債務協商，原告會預先規劃債務人依個人條件其每月應繳金額及還款期數，故交易相對人在此階段，即會得知其協商條件。因此，交易相對人在此往來過程中得以知悉實際債務協商條件內容，揆諸前述，系爭廣告自非虛偽不實或引人錯誤之廣告。
㈥至原告助債務人債務協商案件中，提出負債總額減少約30%
至50% 之案例為客戶有徐慶文、張菱倚、江昀臻、陳佩君等人，其等協商前與協商後負總額降幅高達61.9% 、67.1% 、
39 .5%、43.9% 。
三、關於原告協商機制與銀行公會協商機制比較廣告乙節，兩者既未處於市場競爭地位，自不構成不正競爭行為；況且並不該當公平交易法第24條所定足以影響交易秩序之「欺罔」或「顯失公平」行為：
㈠按「除本法另有規定外，事業亦不得為其他足以影響交易秩
序之欺罔或顯失公平之行為。」公平交易法第24條定有明文。是事業對於交易相對人，不得以積極欺瞞或消極隱匿重要交易資訊致引人錯誤之方式，從事交易之行為；或以顯失公平之方法從事競爭或商業交易。而所稱之重要交易資訊，係指足以影響交易決定之重要交易資訊；所稱引人錯誤，則以客觀上是否會引起一般大眾所誤認或交易相對人受騙之合理可能性（而非僅為任何可能）為判斷標準，同時衡量交易相對人判斷能力之標準，以「合理判斷」為基準（不以極低之注意程度為判斷標準，被告對於公平交易法第24條案件之處理原則第6 點及第7 點參照）。是事業若於比較廣告就比較對象之商品或服務有虛偽不實或引人錯誤之表示，或有隱匿重要交易資訊、或以不同等級或服務相比較、或未以同一條件或基準為比較，致使交易相對人誤認其商品或服務較優越而與其交易，違反商業倫理及市場之效能競爭者，即違反上開法條之規定。次按廣告必須真實、不能欺罔，是廣告中之實質上重要資訊若會引起錯誤者，極可能構成不實廣告或引人錯誤廣告，然所謂實質上重要資訊，係指該等廣告資訊及內容，會影響消費者之交易決定，故隱藏條件、限制或負擔之廣告所呈現訊息不會促進或降低消費者之交易決定或慾望，或交易相對人對於該條件、限制或負擔所應承受之不利益，無異於通常的交易內容，尚不構成不實廣告。
㈡誠如前述，縱有以「不同等級或服務」為比較，尚須「致使
」交易相對人誤認其服務較優越而與其交易，違反市場之效能競爭者，故從公平交易法第24條規範目的在防止或抑制一切不正競爭行為觀之，必有處於同一市場競爭地位之兩事業，就其服務以不同之基礎為比較，才有構成不正競爭之可能。茲查「銀行公會」與原告即使同有「協商機制」，並未處於同一市場競爭地位，蓋銀行公會限於與債權銀行集體協商機制，按原告係採取與債權銀行個別協商機制，彼此的市場有所不同，自不可混為一談。如何僅因系爭兩項協商機制之比較廣告，而致生不正競爭之結果獲該當公平交易法第24條所定「顯失公平」之行為？被告原處分認定關於系爭廣告合致公平交易法第24條規定，所論於法已有違背。
㈢況系爭廣告雖未揭示該等債務協商費用之資訊，然交易相對
人選擇原告提供債務協商，係因其在與銀行公會債務協商機制下，無法獲得足夠資訊以取得較優惠之協商條件，且原告可提供交易相對人其他較多服務，而交易相對人委託原告提供債務協商服務當知須提供相當對價。是原告於系爭廣告中是否敘明提供服務應否須收費乙節，顯非重要交易資訊，故所謂系爭廣告隱藏收費與否所呈現訊息不會促進或降低消費者之交易決定或慾望，是自無對交易相對人為欺罔及顯失公平之行為之可言。
㈣系爭比較廣告之內容，客觀上僅能謂呈現兩項協商機制之不
同，而事實上也是如此，並無違反廣告之真實性，自難謂該當公平交易法第24條所定「足以影響交易秩序之欺罔」，是原處分以該條論處即不適法。
四、被告本件原處分未依法記明其裁量理由，構成處分得撤銷之事由，且其裁量亦有違平等原則，應予撤銷：
㈠按「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調
查事實及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」行政程序法第43條定有明文。又同法第96條第1 項第2 款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：．．．主旨、事實、理由及其法令依據。」準此，書面行政處分，除決定本身外，行政機關應須說明其事實、理由及法令依據，且在裁量處分時，該裁量處分之理由說明，應使處分相對人得以認知行政機關行使裁量權所採觀點，以免恣意決定，不當侵害處分相對人權益，並使當事人於行政救濟時，得為有效之權利主張及防禦，此即為行政機關所負理由完備之說明義務，故行政處分未依規定說明裁量理由者，致函攝瑕疵、裁量瑕疵或影響相對人防衛其權益者，均構成原處分違法得撤銷之原由。
㈡被告對於違反本法規定之事業，雖得依公平交易法第41條之
規定，得處5 萬元以上2500萬以下罰鍰。關於罰鍰裁處之審酌標準，依行政罰法第18條第1 項之規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得利益，並得考量受處罰者之資力。」此外，公平交易法施行細則第36條另規定依本法量處罰鍰時，應審酌之事項包括：⒈違反行為之動機、目的及預期之不當利益。⒉違法行為對交易秩序之危害程度。⒊違法行為危害交易秩序之持續期間。⒋因違法行為所得利益。⒌事業之規模、經營狀況及其市場地位。⒍違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。⒎以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。⒏違法後悛悔實據及配合調查等態度。據此被告機關另定有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表及適用說明」，此項參考表所列舉之裁罰應注意事項，大致與公平交易法施行細則第36條所列事項相當，是被告依公平交易法第41條前段規定課罰時，應參考表所列事項審酌違法案件相關情狀，並對照違法等級暨罰鍰額度表，基於比例原則及便宜原則，審酌影響交易秩序之程度，裁量是否為處罰，或為適當之罰鍰額度裁處。
㈢而「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表及適用說明
」係為統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂定，性質上應屬行政程序法第159 條第2 項第2 款規定之裁量基準，惟此類裁量性行政規則，雖未直接對外發生法規範效力，然基於行政自我拘束原則，對被告亦有拘束力，行政程序法第
161 條規定參照。故對於該裁量基準有無遵守，亦係判斷行政行為有無違法之依據，是倘行政機關依裁量權所為之行政處分，違背其自訂之裁量基準時，且未說明理由或無正當理由時，即構成裁量濫用之違法，其權益因該違法行政處分而受侵害之人民，即得循行政爭訟請求撤銷。
㈣就原處分課處罰鍰185 萬元之部分，被告未依法說明其裁量
理由，致影響原告防衛其權益者，已構成原處分得撤銷之事由，自應予撤銷。查被告於審酌應課處原告罰鍰數額時，應依公平交易法施行細則第36條及「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表及適用說明」所列事項審酌違法案件相關情狀，並對照違法等級暨罰鍰額度表，為適當之罰鍰額度裁處，並將其決定及理由告知當事人。然而被告原處分卻僅將法條規定抄載一遍，全未說明課處原告上開罰鍰數額之違法情狀理由，致原告無法得以認知被告認為原告所為禁止競爭行為之影響交易秩序之程度是否應為處罰，及何以課處原告上開罰鍰數額之理由。是被告顯未盡其所負理由完備之說明義務，故影響原告判斷原處分是否具有裁量瑕疵之違法，影響原告防衛其權益，揆諸前揭法令規定及法理，原處分未依法記明理由，構成處分得撤銷之事由，自應予以撤銷（此亦可參照鈞院93年度訴字第2270號判決意旨）。
㈤被告於審酌原告違法行為是否該當上開違法案件相關考量情
狀項目及所列等級時，本應就各考量事項及違反程度等級等法定要件之事實負舉證責任，然被告於原處分書不僅未予詳加剖析論敘理由，且被告認定原告違法行為情狀其所該當等級憑何所據，亦未見相關證據資料，自有違證據法則，而難以成立。再者，依行政程序法第114 條第1 項第2 款之規定，固得於事後記明理由而補正之，但依同法第2 項規定，此補正僅得於訴願程序終結前為之，然被告於96年4 月16日提出行政訴訟答辯狀時，始敘明其依公平交易法施行細則第36條課處原告罰鍰數額之違法情狀理由，致原告於訴願程序終結前，仍未能獲得充分資訊以便答辯，是原處分顯有理由不備之瑕疵而構成足以撤銷之程序瑕疵。
㈥況依被告敘明其依公平交易法施行細則第36條課處原告罰鍰
數額之違法情狀理由，其認定亦有違誤之處如下：①查有關債務協商平台或債務商機制之表示係銀行公會推行集體協商機制前，即行之有年之銀行實務，在銀行實務上，無論是否與銀行公會協商機制有關，債務人均得循個別協商的途逕與個別銀行進行協商，並得委任或委託他人代與銀行協調減債及還款方式，而原告營業自始即受客戶委託與銀行進行債務協商，故原告因應協商需求以廣告招攬客戶，自無不法可言，詎被告認原告此舉違法動機可議且屬預謀圖利，顯有違誤。②次查交易相對人選擇原告提供債務協商，係因其在與銀行公會債務協商機制下，無法獲得足夠資訊以取得較優惠之協商條件，且原告可提供交易相對人其他較多服務，而交易相對人委託原告提供債務協商服務當知須提供相當對價，況且原告於上開廣告刊載後於95年1 月份所獲利益僅22餘萬元，詎被告竟率而認為原告協助客戶進行協商對金融秩序有重大危害，當有違誤。③末查，被告以原告大幅廣告行銷強大致營對規模具相當之領導地位，惟廣告數量多寡與營業規模大小並無直接關係，故被告據此認定原告於市場上具相當之領導地位，其論理顯有違誤之處。④又東森得易購股份有限公司於其東森購物頻道宣播之商品廣告為虛偽不實及引人錯誤之表示，經被告96年4 月20日處東森得易構股份有限公司
184 萬元罰鍰在案，惟該公司前因不實廣告已經被告處分6次在案，而此次該公司再為不實廣告，被告亦僅處以上開數額罰鍰，然原告於本案僅係第2 次違反公平交易法之規定，詎被告即課處原告185萬元罰鍰，被告用法顯有違誤。
五、本件原處分就課處罰鍰185 萬元之部分，顯有違平等原則，而構成原處分得撤銷之事由，自應予撤銷：
㈠按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」，且「非有
正當理由，不得為差別待遇」，分別為行政程序法第4 條、第6 條所明定，此為行政法上之平等原則，亦係憲法第7條規定保障人民平等權之具體要求。又「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」同法第10條亦定有明文。準上規定，行政機關為裁量處分時，不得逾越法定裁量範圍、違反法規授與裁量之目的（意旨），更應遵守行政法之一般法律原則，如平等原則、比例原則等，否則即有裁量逾越、裁量濫用之違法。又若法律授與行政機關裁量權，而行政機關竟怠為裁量，構成裁量怠惰，仍屬裁量瑕疵，行政法院仍得予以撤銷。參照行政訴訟法第
4 條第2 項、第201 條規定。㈡原告於報紙、雜誌及網頁廣告上表示「償債後，協助客戶恢
復聯徵之掛帳信用」、「協助客戶降低約30﹪至50﹪之負債總額」，並刊載「銀行公會協商機制與OK忠訓國際協商機制比較表」，而經被告認定原告代辦貸款服務內容、品質等為虛偽不實及引人錯誤之表示，及為足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平行為，而課處原告185 萬元之罰鍰。惟查，類此事件訴外人富鼎產經股份有限公司亦為代辦貸款服務公司，其於網頁廣告上表示「幫助債務人重新建立債信，恢復信用：債務清償後富鼎為您註銷債信不良紀錄」、及登載廣告上列表比較「富鼎產經」及「銀行公會」之債務協商制度亦經被告機關認定其網頁廣告上就代辦貸款服務內容、內容等為虛偽不實及引人錯誤之表示，及為足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平行為，惟卻僅課處12萬元之罰鍰。此可參被告95年6 月2 日公處字第095074號處分書。
㈢另訴外人蘇國展即鑫鎔行銷顧問社亦為從事代辦貸款服務，
因其於廣告上表示「協助您降低約30% —50% 之負債總額」、「佳卡爾為您協商債務金額減免約30% —70% 」、「幫助您重新建立債信，恢復信用」、及登載及廣告上列表比較「佳卡爾」及「銀行公會」之債務協商制度，而經被告認定其網頁廣告上就代辦貸款服務內容、內容等為虛偽不實及引人錯誤之表示，及為足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平行為，卻亦僅課處12萬元之罰鍰。此可參被告95年4 月14日公處字第095041號處分書。
㈣被告未說明課處原告上開罰鍰數額之違法情狀理由，致原告
無法得以認知被告何以課處原告上開罰鍰數額之理由，且亦無法判斷被告有無遵守其裁量基準，是被告顯未盡其所負理由完備之說明義務。而被告既主張其課處原告與訴外人富鼎產經股份有限公司及蘇國展即鑫鎔行銷顧問社罰鍰金額不同，係因原告與該二家公司之違法情節，對競爭秩序危害程度及營業規模等諸多因素之差異，而罰鍰金額自不相同，則被告自應就此負舉證責任。
乙、被告主張之理由：
一、按公平交易法第21條第1 項所謂「虛偽不實」，係指表示或表徵與事實不符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，而足以引起錯誤之認知或決定者；所謂「引人錯誤」，係指表示或表徵不論是否與事實相符，足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定者。
二、關於原告訴稱系爭廣告登載「償債後，協助客戶恢復聯徵之掛帳信用」乙節，並無不實，且亦無足使相當數量交易相對人在重要事項上受到誤導之虞云云，惟查：
㈠系爭廣告稱「償債後，協助客戶恢復聯徵之掛帳信用」，予
人印象為經由原告提供之協助，可恢復個人於聯徵中心之信用。惟查，聯徵中心就個別當事人之信用瑕疵資料揭露，依情節輕重分別訂有一定之揭示期限，其中對於信用卡強制停卡而債務清償者，需就其信用紀錄揭露6 個月；而逾期放款繳清者，需就其信用紀錄揭露3 年；原列呆帳者於呆帳轉銷日，需就其信用紀錄揭露5 年，故當事人於債務清償後，其信用紀錄須揭示之期間已屬固定，當事人殊無可能因原告之協助而縮短或變更其信用紀錄揭示之期間，且原告亦不否認客戶償債後之聯徵掛帳信用，須依聯徵中心規定辦理，於債務清償後至少仍需掛記6 個月。
㈡金融機構於受理民眾申辦信用卡、現金卡及信用貸款等業務
前，普遍會向聯徵中心調閱申貸或辦卡人信用資料，並作為是否核貸（卡）、貸款額度及貸款利率高低之重要參考依據，因聯徵中心所載個人信用紀錄，攸關個人與金融機構往來之條件。聯徵中心之掛帳信用是否良好向為一般人所重視，債務清償後，聯徵信用紀錄於債務清償後至少仍需掛記6 個月，並無債務清償後即可註銷之可能，此並經中華民國銀行商業同業公會全國聯合會（下稱銀行公會）95年3 月27日全授消字第0462號函復被告謂「此與既有的相關債務人聯徵中心記錄登載期限的規定有出入，恐有誤導債務人以為經過該公司協商後『聯徵記錄可透過協助而恢復』之意」，以及行政院金融監督管理委員會（下稱金管會）95年3 月27日金管會95年3 月27日金管銀㈣字第09585006770 號函復被告謂「查財團法人金融聯合徵信中心對於當事人信用資料揭露期限，皆訂有一致性之揭露標準．．．尚無該公司廣告所稱償債後恢復聯徵之掛帳信用」，認定有引人誤認情事在案。原告於廣告稱「償債後，協助客戶恢復聯徵之掛帳信用」，惟無聯徵中心有關信用資訊揭示之期間說明，與徵信業務顯有不符，將致一般人誤認償債後，經由原告提供之「協助」，即可恢復個人於聯徵中心之信用，縱原告辯稱其「協助」之內容為：交易相對人於清償後，原告可協助交易相對人要求債權銀行儘速函送資料與聯徵中心，以協助客戶恢復連徵之掛帳信用。果真如此，原告應於廣告上將此明確且重要之資訊揭露，俾供交易相對人選擇是否僅需上開內容之協助，或是其他服務，惟原告捨此不用，難謂消費者不因而作成錯誤之交易決定，故依現有事證，系爭廣告表示核為虛偽不實及引人錯誤之表示。
㈢原告雖稱系爭廣告表示係指消費者於償債後，原告可協助消
費者要求債權銀行盡速函送資料與聯徵中心，以協助客戶恢復聯徵之掛帳信用，聯徵中心就個人信用狀況揭示有一定之期限，為一般人所知悉云云。惟查，聯徵中心主要為建置信用資料之專責單位，其往來對象主要為金融機構，聯徵中心就各項信用揭示之期間規定，尚非一般人所普遍知悉，原告於案關廣告表示，顯與一般人對廣告表示之印象不符，核不足採。
㈣按公平交易法第21條禁止「虛偽不實或引人錯誤之表示或表
徵」之主要規範功能在於：禁止事業透過廣告及商品表示、表徵，以虛偽不實或引人錯誤的資訊爭取交易機會，藉以保護效能競爭不因消費者遭交易資訊誤導而破壞。是本條所保護法益主要為以下3 種：⒈交易相對人不受誤導；⒉事業的競爭者公平競爭不受影響；⒊效能競爭不受扭曲等。故「相當數量」之爭執非處分重點，重點在於不實之廣告，導致消費者產生錯誤認知並影響其作成交易之決定，同時對依法從事銷售或服務行為之同業競爭亦造成不公平競爭。
三、有關原告訴稱登載「協助客戶降低約30% 至50% 之負債總額」乙節，並無不實，且係原告為交易相對人未來準備提供服務之計畫，縱有將來履行民事責任問題，亦難當然據此論究行政罰責任云云，惟查：
㈠系爭廣告係稱「協助客戶降低約30% 至50% 之負債總額」，
予人印象為經由原告提供債務協商服務，均可使負債總額減少約30% 至50% 。惟原告刊登廣告前及刊製當時，並未受理債務協商之個案，廣告所稱降低約「30% 至50% 」之負債總額係憑原告經營經驗及催收公司的普遍通例而估算，廣告前並無具體客觀數據，此為原告所自承。原告雖稱系爭廣告表示非指每位交易當事人經由原告協助均可降低約30% 至50%之負債總額，其所提供債務協商服務與廣告表示尚無差距，渠之交易相對人倘無法達到降低約30% 至50% 之負債總額，僅涉債務不履行之民事問題，與廣告不實無涉云云，然如前所述，系爭廣告之表示將使一般人產生經由原告提供債務協商服務，均可使負債總額減少約30% 至50% 之誤認。另查原告既為系爭廣告主，自應確保廣告內容之真實，善盡廣告主之責，按減債之額度與債務人個人之還款能力、以往之信用紀錄及是否有擔保品等條件相關，減債額度多寡本即存有相當不確定性，原告廣告前既無降低約「30% 至50% 」負債總額之具體客觀數據，即於廣告刊載「協助客戶降低約30% 至50% 之負債總額」之表示，原告於廣告前，應已預知或可得知其日後提供債務協商服務之內容無法與廣告相符，其所辯顯無足採。至於廣告主與其交易相對人因廣告不實所衍生之民事問題，事涉當事雙方之個別交易爭議，尚與本案違法判斷無涉。
㈡按一般社會通念，負債總額應包括本金、利息、違約金等，
負債總額下降比率之計算應係指協商後應付債務總額減少之數額占協商前負債總額之比率，且依銀行實務，於核算未來應給付之還款金額係依約定利率、期數及月還款金額以年金現值法或複利終值法計算。原告雖提供95年1 月及2 月辦理債務協商成功者負債總額降幅平均達50.405% 之報表為證（原告稱總計受理52人，共委託協商債務95筆，惟其中3 位客戶因故未實際從事協商，故受委託協商債務92筆，已協商完成88筆、協商中4 筆）。惟據原告檢送資料查悉，其就總負債下降比率之計算，係以協商後每月應償債金額減少之數額占協商前每月應償還金額之比例計算〔（原月負債－協商後月負債）/ 原月負債〕，原告以每月應償還金額為基礎，計算負債總額下降之比率之簡化計算方式核計其協商減債之績效，顯與一般銀行實務不符，其是否可達廣告所稱降低「30% 至50% 負債總額」之訴求，有待斟酌。縱原告提供之協商事證中或有降低30% 至50% 負債總額者，惟按減債之額度與債務人個人之還款能力、以往之信用紀錄及是否有擔保品等條件相關，依銀行實務，達成減債30% 至50% 者或僅屬個案，此並經銀行公會到被告機關陳述時表示「債務協商降低約30% 至50% 負債總額之可行性，在實務上應屬特例，而非屬通例」可稽。
㈢綜上，原告所提供事證，尚不足證明凡經原告代辦協商之相
當多數債務人均可達到廣告所稱登載「協助客戶降低約30%至50% 之負債總額」之訴求。按債務協商之目的主要係要減輕債務人之債務負擔，減債金額之多寡影響債務人是否委請原告提供債務協商服務甚鉅，原告系爭廣告內容既非屬通例，然足致債務人產生凡經由原告之債務協商服務，均可獲減少30% 至50% 之負債總額之錯誤認知並為錯誤決定，故依現有事證，系爭「協助客戶降低約30% 至50% 之負債總額」表示為虛偽不實及引人錯誤之表示，核已違反公平交易法第21條第3 項準用第1 項規定。
四、公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」事業若於比較廣告就比較對象之商品或服務有虛偽不實或引人錯誤之表示，或有隱匿重要交易資訊、或以不同等級商品或服務相比較、或未以同一條件或基準為比較，致使交易相對人誤認其商品或服務較優越而與其交易，違反商業倫理及市場之效能競爭者，即違反該規定。
五、有關原告復稱其協商機制與銀行公會之協商機制比較廣告乙節，兩者既未處於市場競爭地位，自不構成不正競爭行為，更不該當公平交易法第24條規定之足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為，惟查：
㈠原告於系爭廣告刊載之「銀行公會協商機制與OK忠訓國際協
商機制之比較表」，係以「銀行公會協商機制」與「OK忠訓國際協商機制」為比較對象。按「銀行公會協商機制」係採集體協商，由最大無擔保債權銀行受理債務人之債務協商（債務人經8 大銀行或其他相關債權銀行申請之案件，將送最大債權銀行），最大債權銀行依銀行公會所訂一致性之債務協商還款方案審核通過並洽債務人同意後，逕行核定債務人協商還款條件，並通知債務人及各無擔保債權銀行依該協商還款條件辦理。如債務人不同意接受銀行公會所訂一致性之債務協商還款方案者，則由最大無擔保債權銀行審核債務人實際收入及財物狀況並洽債務人意見後，直接辦理准駁。協商通過案件，依照各銀行無擔保債權金額（本金加計利息）比例攤還之，並由最大債權銀行統一辦理收款及撥付各債權銀行款項之作業，債務人透過「銀行公會協商機制」無須支付任何費用。又全體債權銀行應一體遵循「銀行公會協商機制」之協商內容，債務人可於同次債務協商中與數債權銀行達成債務協商之效果，且與全體債權銀行達成相同之還款條件，而免除個別洽商還款之困擾。至原告所提供之債務協商服務，係依客戶委託與個別債權銀行（含催收公司）進行債務清償之協商，因單一客戶債務之種類及債權銀行或有不同，原告須視客戶債務之種類（如信用卡、現金卡、信貸等）及債權銀行之不同，以客戶名義分別向個債權銀行提出債務協商之請求，倘個別客戶之債權銀行有數家時，須與數家金融銀行個別進行債務清償之協商，並於協商完成後，與個別債權銀行就協商後之還款條件個別簽訂契約，原告則於接受債務人委託時及債務協商完成後，向債務人收取相當之會員費及服務費，此由原告之答辯說明及債務協商流程、申辦文件及其提供之辦理案例可稽。
㈡綜觀原告所提供之協商服務與銀行公會協商機制，無論協商
機制內容設計、協商過程、協商對象及協商結果約束之債權銀行家數均顯有不同，債務人為債務協商所需額外耗費之金錢與時間等協商成本亦顯不相稱，原告於系爭廣告未具體敘明二者之差異，逕將本身所提供之個別債務協商服務（即「OK忠訓國際協商機制」）與「銀行公會協商機制」之集體債務協商為比較，係將不同層次之債務協商制度為比較，以遂自身債務協商服務之行銷，倘比較之內容並非客觀、公正，比較之標準並無一致性，不僅廣告之真實性受到質疑，亦將扭曲債務人為客觀交易決定之選擇，而有欺罔債務人為錯誤交易選擇之可能。且按集體協商機制係金管會督導銀行公會實施，具有公信之意義，倘原告就銀行公會協商機制所為比較，未盡客觀公允及真實，則不無藉銀行公會所推行「協商機制」公信力之名爭取己身交易機會，其所為仍當屬足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為。
㈢按事業銷售商品或提供服務之價格，向為一般人是否作成決
定交易之重要依據，而債務協商之目的，主要係為減輕債務人之還債壓力，取得債務協商服務所需額外支付之價金，應係債務人決定是否債務協商之重要交易資訊。查原告提供之債務協商服務，依個別協商之筆數，於受理債務人委託時，就債務人委託協商債務之筆數收取每筆2,000 元之會員費，另於協商完成後依協商成功之債務種類每筆收取2,500 元至5,000 元不等之服務費（信用卡債務協商2,500 元/ 每筆；現金卡債務協商3,500 元/ 每筆，貸款類債務協商5,000 元/ 每筆），然「銀行公會協商機制」所提供債務協商並無收取費用。系爭廣告未揭示該等債務協商費用之資訊，將致債務人無法客觀選擇對自己較有利之債務協商方式，而為錯誤之交易決定，原告於廣告中隱匿其所提供協商機制須收費而銀行公會協商機制免收費之重要交易資訊，足令債務人錯誤認知銀行公會協商機制與原告同屬收費機制之錯誤認知，進而增加對原告交易之選擇，原告所為顯對交易相對人為欺罔及顯失公平行為，有悖商業倫理及效能競爭，核已違反公平交易法第24條規定。
㈣有關「銀行公會協商機制與OK忠訓國際協商機制之比較表」
就「銀行公會協商機制」與「OK忠訓國際協商機制」之「協商之條件」、「欠款」及「每年償還金額」為逐項內容之比較，分述如下：
⒈「銀行公會協商機制與OK忠訓國際協商機制之比較表」就「
OK忠訓國際協商機制」之「協商之條件」項目稱「除無擔保債務外，尚可承做擔保債務（包含房、車貸）」。
⒉就「銀行公會協商機制」之「協商之條件」項目稱「無擔保
債務（含現金卡、信用卡、信用貸款等）」乙節：前開「OK忠訓國際協商機制」載「除無擔保債務外，尚可承做擔保債務（包含房、車貸）」之「房貸、車貸」，係指原告就銀行法拍擔保品後之剩餘負債進行債務協商，此為原告所自承。⒊「銀行公會協商機制」受理之債務，除94年12月15日前已消
費、借款所產生之無擔保消費金融債務，包含現金卡、信用卡、信用貸款外，亦包括擔保貸款經執行擔保物權後仍不足清償之債務，故「房貸、車貸」之擔保貸款經執行擔保物權後仍不足清償之債務仍為「銀行公會協商機制」受理債務協商之範圍。
⒋原告片面截取「銀行公會協商機制」受理協商債務之範圍，
將使債務人產生原告「OK忠訓國際協商機制」債務協商之範圍較「銀行公會協商機制」廣之誤認，故依現有事證，原告所為顯已屬足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平行為。
㈤關於「銀行公會協商機制與OK忠訓國際協商機制之比較表」
就「銀行公會協商機制」之「欠款」及「每年償還金額」項目，分別刊載「新臺幣30萬以上」及「債務總額15% 以上」之表示乙節：查「銀行公會協商機制」受理債務協商個案之條件為「受理轉介債務協商個案之條件為無擔保債務總額達新臺幣30萬元以上，且無擔保債權銀行家數達2 家以上者；但債務人具學生身分者，其債務總額不限。債務人平均每年償還金額應在債務總額之15% 以上，但債務人因特殊因素，如失能、重大疾病、中低收入戶或特別境遇家庭，依實際狀況可提供最低至0%之貸款利率，期數最長10年。」故除「新臺幣30萬以上」及「債務總額15% 以上」之條件外，倘債務人為學生身分者，其債務總額並無30萬以上之限制，另債務人因特殊因素，亦可依實際狀況提供最低至0%之貸款利率，期數最長10年，不受每年償還金額應在債務總額之15% 以上之限制。原告片面截取「銀行債務協商機制」受理債務協商個案之部分條件規定，刊載於系爭「銀行公會協商機制與OK忠訓國際協商機制之比較表」，而未將銀行公會協商機制就學生不受協商條件限制及特殊因素債務人可獲最低利率0%、期數最長10年之還款方案併予揭露，將使具學生身分或特殊因素之債務人產生錯誤認知與交易決定，進而增加原告之交易機會，其所為屬影響交易秩序之欺罔及顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，洵堪認定。
六、系爭廣告稱「償債後，協助客戶恢復聯徵之掛帳信用」乙節，核為虛偽不實及引人錯誤之表示。系爭廣告稱「償債後，協助客戶恢復聯徵之掛帳信用」，予人印象為經由原告提供之債務協商服務，可恢復個人於聯徵中心之信用。惟查，聯徵中心就個別當事人之信用瑕疵資料揭露，依情節輕重分別訂有一定之揭示期限，其中對於信用卡強制停卡而債務清償者，需就其信用紀錄揭露6 個月；而逾期放款繳清者，需就其信用紀錄揭露3 年；原列呆帳者於呆帳轉銷日，需就其信用紀錄揭露5 年，故當事人於債務清償後，其信用紀錄須揭示之期間已屬固定，當事人殊無可能因原告之協助而縮短或變更其信用紀錄揭示之期間，且原告亦不否認客戶償債後之聯徵掛帳信用，須依聯徵中心規定辦理，於債務清償後至少仍需掛記6 個月。按金融機構於受理民眾申辦信用卡、現金卡及信用貸款等業務前，普遍會向聯徵中心調閱申貸或辦卡人信用資料，並作為是否核貸（卡）、貸款額度及貸款利率高低之重要參考依據，因聯徵中心所載個人信用紀錄，攸關個人與金融機構往來之條件，聯徵中心之掛帳信用是否良好向為一般人所重視，債務清償後，聯徵信用紀錄於債務清償後至少仍需掛記6 個月，並無債務清償後即可註銷之可能，此並經銀行公會95年3 月27日全授消字第0462號函復被告謂：「此與既有的相關債務人聯徵中心記錄登載期限的規定有出入，恐有誤導債務人以為經過該公司協商後『聯徵記錄可透過協助而恢復』之意」；金管會95年3 月27日金管銀㈣字第09585006770 號函復被告謂：「查財團法人金融聯合徵信中心對於當事人信用資料揭露期限，皆訂有一致性之揭露標準．．．尚無該公司廣告所稱償債後恢復聯徵之掛帳信用」認定有引人誤認情事在案。原告於廣告稱「償債後，協助客戶恢復聯徵之掛帳信用」，惟無聯徵中心有關信用資訊揭示之期間說明，將致一般人誤認償債後，經由原告提供之協助，即可恢復個人於聯徵中心之信用，並作成錯誤之交易決定，故依現有事證，系爭廣告表示核為虛偽不實及引人錯誤之表示。
七、原告96年3 月19日行政訴訟調查證據聲請狀之「應訊問事項」及「證據關聯性」等內容，無非係為主張原告可協助消費者要求債權銀行盡速函送資料與聯徵中心，以協助客戶恢復聯徵之掛帳信用。惟查，聯徵中心就個別當事人之信用瑕疵資料揭露，依情節輕重分別訂有一定之揭示期限，故當事人於債務清償後，其信用紀錄須揭示之期間已屬固定，當事人殊無可能因原告之協助而縮短或變更其信用紀錄揭示之期間，原告於系爭廣告表示「償債後，協助客戶恢復聯徵之掛帳信用」，且未載明聯徵有關信用資訊揭示之期間說明，將致一般人誤認償債後，經由原告提供之協助，即可恢復個人於聯徵中心之信用，系爭廣告表示核為虛偽不實及引人錯誤之表示，已如前述。次查，原告於本案調查期間並未提供聲請狀所載之聲明人證，該節是否為處分後之事證，不無疑義。且該等人證是否為債務協商對象，且是否有原告所稱情事，宜由該等人證之債權銀行證明之，而非由與原告有業務關聯之相對人為論述屬實之舉證。且縱原告行政訴訟調查證據聲請狀之「應訊問事項」及「證據關聯性」等內容為真，然當事人發現聯徵中心所載個人信用紀錄有誤，提出相關佐證文件逕向原資料報送機構反映提出申請更正，聯徵中心會根據金融機構去函內容依程序辦理，須該項信用紀錄錯誤係銀行誤報或法院判決確定情事所致為限，尚非實務上之一般常態。又該項聯徵中心信用紀錄之更正，係將錯誤之信用資料更正使與事實一致，當事人實際之信用紀錄仍將依聯徵中心所訂資料揭露期限予以揭示，原告所舉例證亦不足證明當事人償債後，經由原告提供之協助，即可恢復個人於聯徵中心之信用，原告主張顯不足採。
八、有關本件原處分裁處原告185 萬元罰鍰之裁量因素乙節：㈠原告縱有辦理原告謂稱之「債務協商」業務，充其量亦僅為
代委託辦理有關「債務協商」之文書或與債權銀行之協商，而非興辦與債務人發生直接或間接債務或債權關聯之機制或平台，而與銀行公會或銀行有相同之「債務協商」業務效果。然原告於金管會推行「債務協商」政策之時，於94年12月22日至95年1 月5 日網頁、報紙及壹週刊廣告，廣告期間雖屬不長，然其於卡債風暴引發時，假「債務協商」之名從事代辦「債務協商」之業務，以增進己身交易機會，其違法動機自屬可議，且有危害國家重大金融政策之美意，惡性可謂重大，且應屬預謀圖利。另原告於與銀行公會「債務協商」比較表中，隱匿原告除收取會員費外，每筆另收取2,500 元至5,000 元不等之服務費，卻隱匿銀行公會債務協商機制不收費之事實，原告於1 月份即有20人46筆之委託案，利得達22餘萬元。原告系爭廣告內容未真實表示，致消費者與之交易，其對金融及經濟秩序之戕害，難謂輕微。且原告於從事代辦貸款或債務協商之事業中，其營業規模具相當之領導地位；又原告亦曾因不實廣告經被告處分在案。
㈡本件經依同法施行細則第36條審酌原告違法行為之動機、目
的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查態度等事項，被告考量前述法律明確授權而作成裁處原告罰鍰之決定。此決定過程恪遵相關程序，實無違背行政自我拘束原則或有裁量濫用之情形。
九、至於原告指稱富鼎產經股份有限公司及蘇國展即鑫鎔行銷顧問社亦均從事代辦貸款服務，被告卻僅各處以12萬罰鍰乙節。查事涉個別違法事業違法情節，對公益、競爭秩序危害程度及營業規模等諸多因素之差異，是各家公司罰鍰金額自有不同，本件裁罰並無不當，且未違反平等原則。
理 由
壹、程序方面：本件原告起訴後，被告之代表人已由黃宗樂變更為湯金全，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先為敍明。
貳、實體方面：
一、按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。（第1 項）．．．前2 項規定於事業之服務準用之。（第3 項）」、「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5 萬元以上2 千5百萬元以下罰鍰」公平交易法第21條第1 項、第3 項、第24條、第41條前段分別定有明文。
二、本件原告被人檢舉於網站及報紙刊登系爭廣告涉有不實等情事，被告調查結果，以原告於報紙、雜誌及網頁廣告上表示「償債後，協助客戶恢復聯徵之掛帳信用」、「協助客戶降低約30% 至50% 之負債總額」，就其服務內容、品質等為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第3 項準用第1 項規定。又原告以不相當之債務協商制度為比較對象，並隱匿重要交易資訊，片面截取被比較對象之債務協商內容，為足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平行為，違反同法第24條規定，被告乃依同法第41條前段規定，以原處分命原告自處分書送達之次日起，應立即停止該項違法行為，並處罰鍰185 萬元。原告不服，以事實欄所示各節，資為爭議。
經查：
㈠就原告違反公平交易法第21條第1項部分：
⑴按公平交易法第21條第1 項所謂「虛偽不實」，係指表示或
表徵與事實不符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，而足以引起錯誤之認知或決定者；所謂「引人錯誤」，係指表示或表徵不論是否與事實相符，足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定者。次按公平交易法第21條禁止「虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」之主要規範功能在於禁止事業透過廣告及商品表示、表徵，以虛偽不實或引人錯誤的資訊爭取交易機會，藉以保護效能競爭不因消費者遭交易資訊誤導而破壞。是本條所保護法益主要為以下
3 種：⒈交易相對人不受誤導；⒉事業的競爭者公平競爭不受影響；⒊效能競爭不受扭曲等。故重點在於不實之廣告，導致消費者產生錯誤認知並影響其作成交易之決定，同時對依法從事銷售或服務行為之同業競爭亦造成不公平競爭。至「相當數量」之爭執尚非該條處分重點所在，合先敘明。
⑵原告系爭廣告刊載「償債後，協助客戶恢復聯徵之掛帳信用
」，予人印象為經由原告提供之協助，可恢復個人於聯徵中心之信用。惟查，聯徵中心就個別當事人之信用瑕疵資料揭露，依情節輕重分別訂有一定之揭示期限，其中對於信用卡強制停卡而債務清償者，需就其信用紀錄揭露6 個月；而逾期放款繳清者，需就其信用紀錄揭露3 年；原列呆帳者於呆帳轉銷日，需就其信用紀錄揭露5 年，故當事人於債務清償後，其信用紀錄須揭示之期間已屬固定，當事人殊無可能因原告之協助而縮短或變更其信用紀錄揭示之期間，且原告亦不否認客戶償債後之聯徵掛帳信用，須依聯徵中心規定辦理，於債務清償後至少仍需掛記6 個月。而金融機構於受理民眾申辦信用卡、現金卡及信用貸款等業務前，普遍會向聯徵中心調閱申貸或辦卡人信用資料，並作為是否核貸（卡）、貸款額度及貸款利率高低之重要參考依據，因聯徵中心所載個人信用紀錄，攸關個人與金融機構往來之條件。聯徵中心之掛帳信用是否良好向為一般人所重視，債務清償後，聯徵信用紀錄於債務清償後至少仍需掛記6 個月，並無債務清償後即可註銷之可能，此經銀行公會95年3 月27日全授消字第0462號函復被告謂「此與既有的相關債務人聯徵中心記錄登載期限的規定有出入，恐有誤導債務人以為經過該公司協商後『聯徵記錄可透過協助而恢復』之意」等語，以及金管會95年3 月27日金管會95年3 月27日金管銀㈣字第0958500677
0 號函復被告謂「查財團法人金融聯合徵信中心對於當事人信用資料揭露期限，皆訂有一致性之揭露標準．．．尚無該公司廣告所稱償債後恢復聯徵之掛帳信用」等語，有上揭函件附原處分卷可參，則系爭廣告無聯徵中心有關信用資訊揭示之期間說明，將致一般人誤認償債後，經由原告之協助，即可恢復個人於聯徵中心之信用，並因此作成錯誤之交易決定。且聯徵中心於當事人債務清償後，於一定期間經過後，即自動不再揭示該等信用資料，原告是否提供協助，對該等信用資訊揭示期間並無影響，此亦非一般交易對象均屬知悉之事項，原告於系爭廣告為上揭刊載，亦有致一般人誤認之情。
⑶原告於系爭廣告稱「償債後，協助客戶恢復聯徵之掛帳信用
」，惟無聯徵中心有關信用資訊揭示之期間說明，與徵信業務顯有不符，將致一般人誤認償債後，經由原告提供之「協助」，即可恢復個人於聯徵中心之信用，已如上述，縱原告辯稱其「協助」之內容為交易相對人於清償後，原告可協助交易相對人要求債權銀行儘速函送資料與聯徵中心，以協助客戶恢復連徵之掛帳信用，聯徵中心就個人信用狀況揭示有一定之期限，為一般人所知悉云云。惟查，聯徵中心主要為建置信用資料之專責單位，其往來對象主要為金融機構，聯徵中心就各項信用揭示之期間規定，尚非一般人所普遍知悉，原告於系爭廣告表示，顯與一般人對廣告表示之印象不符；又果如原告上揭所述，原告應於廣告上將此明確且重要之資訊揭露，俾供交易相對人選擇是否僅需上開內容之協助，或其他服務以決定是否願與原告交易，惟原告捨此不用，難謂消費者不致因此而作成錯誤之交易決定，故依現有事證，系爭廣告表示核為虛偽不實及引人錯誤之表示。
⑷次查系爭廣告登載「協助客戶降低約30% 至50% 之負債總額
」，予人印象為經由原告提供債務協商服務，均可使負債總額減少約30% 至50% 。惟本件原告刊登廣告前及刊製當時，並未受理債務協商之個案，此為原告所不爭，則系爭廣告所稱降低約「30% 至50% 」之負債總額係憑原告經營經驗及催收公司的普遍通例而估算，廣告前並無具體客觀數據至明。原告雖稱系爭廣告表示非指每位交易當事人經由原告協助均可降低約30% 至50% 之負債總額，其所提供債務協商服務與廣告表示尚無差距，渠之交易相對人倘無法達到降低約30%至50 %之負債總額，僅涉債務不履行之民事問題，與廣告不實無涉云云，然如前所述，系爭廣告之表示將使一般人產生經由原告提供債務協商服務，均可使負債總額減少約30% 至50% 之誤認。查原告既為系爭廣告主，自應確保廣告內容之真實，善盡廣告主之責，按減債之額度與債務人個人之還款能力、以往之信用紀錄及是否有擔保品等條件相關，減債額度多寡本即存有相當不確定性，原告廣告前既無降低約「30% 至50% 」負債總額之具體客觀數據，即於廣告刊載「協助客戶降低約30% 至50% 之負債總額」之表示，原告於廣告前，應已預知或可得知其日後提供債務協商服務之內容無法與廣告相符，難認系爭廣告確屬實在。至於廣告主與其交易相對人因廣告不實其後所衍生之民事問題，事涉當事雙方之個別交易爭議，尚與本案違法判斷無涉。
⑸再按一般社會通念，負債總額包含本金、利息、違約金等，
計算負債總額下降比率應係指協商後應付債務總額減少之數額占協商前負債總額之比率，依銀行實務，於核算未來應給付之還款金額係依約定利率、期數及月還款金額以年金現值法或複利終值法計算。原告先前雖提供95年1 月及2 月辦理債務協商成功者負債總額降幅平均達50.405% 之報表為證（原告稱總計受理52人，共委託協商債務95筆，惟其中3 位客戶因故未實際從事協商，故受委託協商債務92筆，已協商完成88筆、協商中4 筆）。惟據原告檢送資料查悉，其就總負債下降比率之計算，係以協商後每月應償債金額減少之數額占協商前每月應償還金額之比例計算〔（原月負債－協商後月負債）/ 原月負債〕，然原告以每月應償還金額為基礎，計算負債總額下降之比率之簡化計算方式核計其協商減債之績效，顯與一般銀行實務不符，其是否可達廣告所稱降低「
30 %至50% 負債總額」之訴求，仍有疑慮。又縱原告提供之協商事證中或有降低30% 至50% 負債總額者，惟按減債之額度與債務人個人之還款能力、以往之信用紀錄及是否有擔保品等條件相關，依銀行實務，達成減債30% 至50% 者或僅屬個案，此並經銀行公會至被告機關陳述時表示「債務協商降低約30 %至50% 負債總額之可行性，在實務上應屬特例，而非屬通例」可稽。
⑹又依原告所提供事證雖主張其客戶有經其協助後降低約30%
至50% 之負債總額云云，然依原告所舉案例乃僅數案，尚不足證明凡經原告代辦協商之相當多數債務人均可達到廣告所稱登載「協助客戶降低約30% 至50% 之負債總額」之訴求。
按債務協商之目的主要係要減輕債務人之債務負擔，減債金額之多寡影響債務人是否委請原告提供債務協商服務甚鉅，原告系爭廣告內容既非屬通例，然足致債務人產生凡經由原告之債務協商服務，均可獲減少30% 至50% 之負債總額之錯誤認知並為錯誤決定，故依現有事證，系爭廣告登載「協助客戶降低約30% 至50% 之負債總額」表示為虛偽不實及引人錯誤之表示，核已違反公平交易法第21條第3 項準用第1 項規定。
⑺綜上，聯徵中心之個人信用資訊揭示期間已有明訂，當事人
於債務清償後，經由一定期間之經過，聯徵中心即自動不再揭示該等信用資料，且依聯徵中心網頁所載，當事人若發現聯徵中心所載個人信用紀錄有誤，可敘明並提出相關佐證文件逕向原資料報送機構反映提出申請更正，聯徵中心會根據金融機構去函內容依程序辦理，該信用紀錄錯誤須因銀行誤報或法院判決確定情事所致，故原告是否提供協助，對當事人信用資料於聯徵中心之揭示，並無影響。原告既為系爭廣告之廣告主，自應確保廣告內容之真實性，善盡廣告主之責。又原告自承系爭廣告刊登前及刊製時，並未受理債務協商之個案，既無降低約30% 至50% 負債總額之具體客觀數據，即於廣告登載，違反公平交易法第21條規定可堪認定，不因其是否因廣告不實與交易相對人衍生民事爭議而影響本案之認定。
㈡就原告違反公平交易法第24條部分：
⑴查系爭廣告刊載「銀行公會協商機制與OK忠訓國際協商機制
之比較表」，係以銀行公會之協商機制，與OK忠訓國際之協商機制為比較對象，以銀行公會之協商機制係採集體協商，由最大無擔保債權銀行受理債務人之債務協商，最大債權銀行依銀行公會所訂一致性之債務協商還款方案審核通過並洽債務人同意後，逕行核定債務人協商還款條件，並通知債務人及各無擔保債權銀行依該協商還款條件辦理，如債務人不同意接受銀行公會所訂一致性之債務協商還款方案者，則由最大無擔保債權銀行審核債務人實際收入及財物狀況並洽債務人意見後，直接辦理准駁。協商通過案件，依照各銀行無擔保債權金額比例攤還之，並由最大債權銀行統一辦理收款及撥付各債權銀行款項之作業，債務人透過銀行公會協商機制無須支付任何費用，且全體債權銀行應一體遵循銀行公會協商機制之協商內容，債務人可於同次債務協商中與數債權銀行達成債務協商之效果，且與全體債權銀行達成相同之還款條件，免除個別洽商還款之困擾。原告提供之債務協商服務，係依客戶委託與個別債權銀行（含催收公司）進行債務清償協商，因單一客戶債務之種類及債權銀行或有不同，原告須視客戶債務之種類及債權銀行之不同，以客戶名義分別向各債權銀行提出債務協商之請求，倘客戶之債權銀行有數家時，須與數家金融銀行個別進行債務清償之協商，並於協商完成後，與個別債權銀行就協商後之還款條件個別簽訂契約，原告則於接受債務人委託時及債務協商完成後，向債務人收取相當之會員費及服務費。是原告所提供之債務協商服務與銀行公會協商機制，其內容設計、協商過程、協商對象及協商結果約束之債權銀行家數均顯有不同，債務人為債務協商所需額外耗費之金錢與時間等協商成本亦顯不相稱。原告於系爭廣告未具體敘明二者之差異，逕將其所提供之個別債務協商服務與銀行公會之集體債務協商，屬不同層次之債務協商制度為比較，以遂行其自身債務協商服務之行銷，倘比較之內容並非客觀、公正，比較之標準無一致性，不僅廣告之真實性受到懷疑，亦將扭曲債務人為客觀交易決定之選擇，而有欺罔債務人為錯誤交易選擇之可能。且集體協商機制係金管會督導銀行公會實施，具有公信之意義，倘原告就銀行公會協商機制所為比較，未盡客觀公允及真實，則不無藉銀行公會所推行「協商機制」公信力之名爭取己身交易機會，所為仍當屬足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為。⑵參以事業銷售商品或提供服務價格，向為一般人是否作成交
易決定之重要依據，債務協商之目的，主要係為減輕債務人之還債壓力，取得債務協商服務所需額外支付之價金，應係債務人決定是否債務協商之重要交易資訊。原告提供債務協商服務，依個別協商之筆數，於受理債務人委託時，就債務人委託協商債務之筆數收取每筆2 千元之會員費，另於協商完成後，依協商成功之債務種類，每筆收取2 千5 百元至5千元不等之服務費，然銀行公會所提供債務協商並無收取費用，此為原告所不爭。而系爭比較廣告未揭示該等債務協商費用之資訊，將致債務人無法客觀選擇對自己較有利之債務協商方式，而為錯誤之交易決定，原告於系爭廣告中隱匿其提供協商機制須收費，而銀行公會協商機制免收費之重要交易資訊，足令債務人錯誤認知銀行公會協商機制與原告同屬收費機制，進而增加對原告交易之選擇，原告所為顯對交易相對人為欺罔及顯失公平行為，有悖商業倫理及效能競爭。⑶再查原告於該比較廣告協商之條件項目，列載OK忠訓國際協
商機制除無擔保債務外，尚可承作擔保債務（包含房、車貸），所稱房貸、車貸，係指原告就銀行法拍擔保品後剩餘負債進行協商，而銀行公會協商機制列載無擔保債務（含現金卡、信用卡、信用貸款等）。惟銀行公會協商機制受理之債務除94年12月15日前已消費、借款所產生之無擔保消費金融債務，包含現金卡、信用卡、信用貸款外，亦包括擔保貸款執行擔保物權後仍不足清償之債務。原告片面截取銀行公會協商機制受理協商債務之範圍，將使債務人產生原告OK忠訓國際協商機制債務協商之範圍較銀行公會協商機制廣之誤認。另原告於銀行公會協商機制之欠款及每年償還金額刊載「新台幣30萬以上」及「債務總額15% 以上」，惟銀行公會協商機制受理債務協商個案之條件為無擔保債務總額達30萬元以上，且無擔保債權銀行家數達2 家以上者，但債務人具學生身分者，其債務總額不限，債務人平均每年償還金額應在債務總額之15% ，但債務人因特殊因素，如失能、重大疾病、中低收入戶或特別境遇家庭，依實際狀況可提供最低至0%之貸款利率，期數最長10年，原告亦片面截取銀行債務協商機制受理債務協商個案之部分條件規定以刊載，而未將銀行公會協商機制就學生不受協商條件限制及特殊因素債務人可獲最低利率0%、期數最長10年之還款方案併予揭露，將使具學生身分或特殊因素之債務人產生錯誤認知與交易決定，進而增加原告之交易機會。是原告刊載「銀行公會協商機制與OK忠訓國際協商機制之比較表」，以不相當之債務協商制度為比較對象，並隱匿重要交易資訊，片面截取被比較對象之債務協商內容，為足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定。
三、復依公平交易法施行細則第36條明定，被告依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度等。被告為統一裁量基準，乃訂有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」，將上開列示考量事項區分等級予以配分，彙整加總後再對照違法等級暨罰鍰額度。本件原告縱有辦理原告謂稱之「債務協商」業務，充其量亦僅為代委託辦理有關「債務協商」之文書或與債權銀行之協商，而非興辦與債務人發生直接或間接債務或債權關聯之機制或平台，而與銀行公會或銀行有相同之「債務協商」業務效果。然原告於金管會推行「債務協商」政策之時，於94年12月22 日 至95年1 月5 日網頁、報紙及壹週刊廣告，廣告期間雖屬不長，然其於卡債風暴引發時，假「債務協商」之名從事代辦「債務協商」之業務，以增進己身交易機會，其違法動機自屬可議，且有危害國家重大金融政策之美意，惡性可謂重大，且應屬預謀圖利。另原告於與銀行公會「債務協商」比較表中，隱匿原告除收取會員費外，每筆另收取2,500 元至5,000 元不等之服務費，卻隱匿銀行公會債務協商機制不收費之事實，原告於
1 月份即有20人46筆之委託案，利得達22餘萬元。原告系爭廣告內容未真實表示，致消費者與之交易，其對金融及經濟秩序之戕害，難謂輕微。且原告於從事代辦貸款或債務協商之事業中，其營業規模具相當之領導地位；又原告亦曾因不實廣告經被告處分在案。據此，本案被告依公平交易法施行細則第36條審酌原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查態度等事項，被告考量前述法律明確授權而作成命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處以185 萬元罰鍰之決定。查被告就裁處罰鍰額度參考表各考量項目，業於原處分書說明，且本件原處分之作成過程，係經具專業知識、依法獨立行使職權之該會委員，於委員會議中衡酌相關違法情節，對原告違法行為動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度等因素，就該會內部單位依公平交易法施行細則第36條規定擬具評分建議是否妥適進行討論後，於法律授權範圍內，作成裁處原告罰鍰之決定，該決定過程恪遵相關程序，經核被告之裁量堪認已充分審酌一切情狀，並無違背行政自我拘束原則或有裁量瑕疵或逾越權限之情形，尚屬合法。
四、至原告指稱富鼎產經股份有限公司及蘇國展即鑫鎔行銷顧問社亦均從事代辦貸款服務，被告卻僅各處以12萬罰鍰及另東森得易購股份有限公司前已有6 次違規，其第7 次違規才科處184 萬元罰鍰，實有違平等原則云云。經查本案被告裁罰依據已如上所述，核難認其裁量有何違法之處。況本件原告違法情形與其所舉案例之違法情狀是否完全相同，原告並未舉證以實其說，事涉個別違法事業違法情節，對公益、競爭秩序危害程度及營業規模等諸多因素之差異，被告對於各家公司罰鍰金額自有不同。參諸平等原則乃係指「等則等之，不等則不等之」，被告依個案具體事證不同，對於不同之違法事實及情節而為不同之裁罰衡量，並無不合，原告主張被告原處分違反平等原則云云，尚不足採。
五、綜上所述，原告起訴論旨，均無可採。被告以原告於報紙、雜誌及網頁廣告上表示「償債後，協助客戶恢復聯徵之掛帳信用」、「協助客戶降低約30% 至50% 之負債總額」，就其服務內容、品質等為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第3 項準用第1 項規定。又原告於報紙、雜誌及網頁廣告上刊載「銀行公會協商機制與OK忠訓國際商機制之比較表」，以不相當之債務協商制度為比較對象，並隱匿重要交易資訊，片面截取被比較對象之債務協商內容，為足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，被告經依公平交易法施行細則第36條規定，審酌其一切情狀後，依同法第41條前段規定，以原處分命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前2 項違法行為，並處原告185 萬元罰鍰，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞聲明撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，於判決結果不生影響，不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 17 日
第四庭審判長法 官 侯東昇
法 官 李玉卿法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 5 月 17 日
書記官 楊子鋒