臺北高等行政法院判決
95年度訴字第00377號原 告 甲○○○訴訟代理人 丙○○
丁○○被 告 臺北縣中和市公所代 表 人 乙○○（市長）訴訟代理人 鍾毓理 律師上列當事人間因徵收補償事件，原告不服臺北縣政府中華民國94年11月9日北府訴決字第0940487354號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於94年5 月10日向被告陳情，以被告就其所有坐落臺北縣中和市○○段第1044、1046地號等2 筆土地（下稱系爭土地），已使用數十年，請求以公告現值再加四成收購系爭土地；被告以系爭土地為私有既成道路，因所需經費龐大，非財力所能負荷，暫無辦理徵收計畫，並俟上級政府有專案徵收取得補助計畫時再行辦理，而以94年5 月27日北縣中工字第0940023444號函否准所請。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應限期依土地徵收條例徵收系爭土地，並發放補償費予原告。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之意旨：
⒈依司法院大法官會議第400號解釋意旨，若在某一道路
範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。行政程序法第6條即為憲法平等原則之法律明文化。而所謂平等原則依最高行政法院89年度判字第2636號裁判略以，所謂行政法（或憲法）之平等原則，係指相同事實應予相同處理，不同事實應為不同處理而言等語。64年中和市○○段○○道路時，中和市公所徵收為道路用地時，對原告所有系爭土地，卻以土地地目為「道」之既成道路，土地自日據時代即已作為公眾通行，雖仍保有所有權，但其所有權之行使受限制，不得違反公眾通行之目的，而未予徵收，明顯違反前揭大法官會議第400號、行政程序法第6條及最高行政法院判決所接諸之平等原則，自屬違法，該違法狀態既經原告請求當然應立即除去，然被告卻以94年5月27日北縣中工字第0940023444號處分拒絕原告請求，原告基於上述大法官解釋及平等原則，自得請求被告做成特定之行政處分。
⒉依司法院大法官釋字第440號及425號解釋意旨，為保障
人民之財產權，就已成立公用地役關係之土地，「有關機關應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」，業已課予行政機關一定作為義務，司法院大法官釋字第400號解釋並明確表示，行政機關不得違反平等原則之行為，司法院大法官釋字第185號解釋則明確說明司法院大法官會議解釋有拘束全國各機關之效力，故於上開事項內，行政機關已不得以所謂「其有決策自主形成之空間」為由作為不與人民補償之藉口；甚且行政機關之裁量權限本應合法行使，如上所述，被告違反平等原則在先，該違反平等原則之違法狀態本應立即除去。⒊系爭土地與同段之土地均為人民所有，同段其餘土地既
均已辦理徵收完畢，被告基於大法官會議第400號等解釋及平等原則，自負有立即徵收系爭土地之義務，而依現行有效之土地徵收條例第1條第2項及第3項規定，除土地徵收條例未規定者外，土地徵收均應依土地徵收條例之規定辦理，而其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與土地徵收條例抵觸者，優先適用土地徵收條例，故原告自得請求被告應限期依土地徵收條例進行各項徵收所需行為如報請中央主管機關核准及與原告進行協議價購等各項程序，且依土地徵收條例第30條及都市計畫法第49條第1項規定，被告於辦理徵收時自應給付原告上開款項，為此請將原處分及訴願決定均予撤銷，並依行政訴訟法第5 條第1 項規定，命被告應為上開特定內容之行政處分云云。
⒋提出被告94年5月27日北縣中工字第0940023444號處分及本件訴願決定決定書等件影本為證。
㈡被告主張之意旨：
⒈本件原告向被告陳請徵收，經被告以94年5月27日北縣
中工字第0940023444號函覆略以，旨揭土地因所需經費龐大，非本所財力能負荷，故暫無法辦理徵收計劃等語。依土地徵收條例第1條第2項、第2條、第13條、第14條之規定，有關系爭土地之徵收核准機關，為內政部，被告為需地機關人，其認有用地之需時，應依土地徵收條例第13條進行呈報內政部之事實行為。是被告所為函覆純屬針對原告之請求所為經辦事件之事實上敘述或理由說明，並不因而產生公法上之效果。依行政訴訟法第4條第1項、訴願法第3條第1項規定及改制前之行政法院44年判字第18號判例意旨，系爭函並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。
⒉原告無請求被告報請內政部准予徵收處分之權利：
土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，自也無請求需地機關進行呈報核准徵收之內部行為之權利。⒊綜上，被告94年5月27日北縣中工字第0940023444號函
並非行政處分，不得對之提起行政訴訟；又原告也無請求被告呈請核准徵收之公法上請求權。是原告提起本件訴訟並無理由，請求判決如答辯之聲明，以符法制，並維權益等語。
⒋提出原告陳情書及被告函等件影本為證。
理 由
一、原告起訴時，被告之代表人為呂芳煙，嗣已變更為乙○○，並由乙○○聲明承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：一、國防事業。二、交通事業。三、公用事業。四、水利事業。五、公共衛生及環境保護事業。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。七、教育、學術及文化事業。八、社會福利事業。九、國營事業。一○、其他依法得徵收土地之事業；徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：一、土地改良物所有權人要求取回，並自公告期滿之日起15日內自行遷移者。二、墳墓及其他紀念物必須遷移者。三、建築改良物依法令規定不得建造者。四、農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。五、其他法律另有規定者。前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收後，徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。第1項第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去；有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起1年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。前項申請，應以書面為之。於補償費發給完竣前，得以書面撤回之。一併徵收之土地或建築改良物殘餘部分，應以現金補償之；申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關；徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之，土地徵收條例第3條、第5條、第8條、第13條及第14條各定有明文。
三、依前述兩造主張之意旨，本件兩造間之爭點厥為：㈠原告有無請求徵收之權利？㈡原告有無請求補償費之權利？㈢原告是否得依據平等原則請求被告就系爭土地辦理徵收補
償？
四、原告有無請求徵收之權利？按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，故土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2 項）外，僅屬需用土地人與國家間之函請土地徵收，以及國家與被徵收人間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係。是以僅國家能擔任徵收權之主體，發動徵收程序，一般人民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。至於司法院釋字第四００號解釋，既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，該號解釋自不得據為「人民向國家請求土地徵收」之請求權之規範基礎。準此，本件原告並無請求徵收系爭土地之公法上權利。
五、原告有無請求補償費之權利？按關於人民權利義務之事項應以法律定之，中央法規標準法第5條第2 款定有明文，此即法律保留原則。而土地之徵收及補償事項，依土地徵收條例規定，關於土地徵收補償，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告30日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後15日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，此觀土地徵收條例第11、13、14、17、18、19、
20、22等條規定自明。且土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收；而關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言。本件並無徵收處分之存在，為兩造所不爭，則原告自無請求徵收補償之公法上權利。
六、原告是否得依據平等原則請求被告就系爭土地辦理徵收補償？㈠原告主張系爭土地與同段之土地均為人民所有，同段其餘
土地既均已辦理徵收完畢，被告基於大法官會議第400號等解釋及平等原則，負有徵收系爭土地之義務云云。則應審究者，乃平等原則可否作為人民之主觀上公法上之權利，據以請求國家為土地徵收等情。
㈡按憲法第7 條規定之平等原則，係為保障人民在法律上地
位之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院釋字211 、412 號解釋意旨甚明。故平等原則之真意，在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理」，國家機關不得將予事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準。是以平等原則僅係依單純、消極的客觀法規範，而無主觀上公法上之權利之內涵，亦即尚無法從平等原則導出人民因此具有得經訴訟途徑請求獲得一定法律地位之主觀上公法上之權利。
從而，國家公權力之作用，主觀上縱有違反公平，亦不可即認係侵害人民主觀上公法上之權利；平等原則仍須與其他基本權相結合，始能成為得以行使之公法上之權利。故依前揭規定及說明，原告亦不得依平等原則請求被告辦理系爭土地之徵收補償。
七、另按本條例所稱主管機關：在中央為內政部；徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之，土地徵收條例第2 條前段、第14條各定有明文。故核准土地徵收之權責機關為內政部，而本件原告請求徵收系爭土地，係向非權責機關之被告提出，於法並非有據，被告否准其請求，於法並無不合，附此敘明。
八、從而，被告以系爭土地為私有既成道路，因所需經費龐大，非財力所能負荷，暫無辦理徵收計畫，並俟上級政府有專案徵收取得補助計畫時再行辦理，而否准原告徵收系爭土地之請求，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求判命被告限期依土地徵收條例徵收系爭土地，發放補償費，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 17 日
第八庭審判長法 官 蔡進田
法 官 王碧芳法 官 蕭忠仁如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 11 月 17 日
書記官 蕭純純