臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03783號原 告 遠雄人壽保險事業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 洪偉勝律師（兼送達代收人）
陳世偉律師被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 湯金全（主任委員）訴訟代理人 乙○兼送達代收人
丙○○丁○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國95年
9 月1 日院臺訴字第0950090304號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告根據檢舉調查結果，以原告於授信約定書第8 條及第22條約定不當行使加速債務到期條款，剝奪借款人事前補救機會，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定。被告乃依同法第41條前段規定，以95年3 月31日公處字第095029號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起，應立即停止該項違法行為，並處原告罰鍰新臺幣（下同）50萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應返還原告50萬元，及自民國95年4 月18日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、訴外人漢唐光電科技股份有限公司（下稱漢唐公司）以原告因其未依約付息，即驟然聲請拍賣抵押物，涉有違反公平交易法第24條規定之虞，向被告提出檢舉，經被告於95年3 月31日作成本件原處分。
二、本件原處分以系爭授信約定書規範第8 條及第22條約定訂有無須通知借款人即得逕行行使加速條款之規定，顯有認定事實未依證據之違法：
㈠系爭授信約定書第8 條之規定全文為：「立約人對貴公司所
負之一切債務，如有左列情形之一時，貴公司得隨時減少對立約人之授信額度或縮短借款期限，或視為全部到期，但其中第6 款至第10款應先行通知：⒈任何一宗債務不依約清償本金時。⒉依破產法聲請和解，聲請破產宣告，聲請公司重整經票據交換所通知票據交換所拒絕往來，停止營業，清理債務時。⒊依約定原負有提供擔保之義務而不提供時。⒋因死亡而其繼承人聲明為限定繼承或拋棄繼承時。⒌因刑事而受沒收主要財產之宣告時。⒍任何一宗債務不依約付息時。⒎擔保物被查封或擔保物滅失、價值減少或不敷擔保債權時。⒏立約人對貴公司所負債務，其實際資金用途與貴公司核定用途不符者。⒐受強制執行或假扣押、假處分或其他保全處分，致貴公司有不能受償之虞者。⒑立約人不履行或違背本契約書有關契約各條款之一，貴公司認有保全債權必要時。」是系爭授信約定書第8 條就減少對立約人之授信額度、縮短借款期限或視為全部到期－即俗稱行使加速條款－之條件中，屬約定第6 至第10款之情形者，定有應先行通知之規定，且與「行政院公平交易委員會對於金融業經營行為之規範說明」（下稱系爭規範說明）中所列建議應揭示條款相符，並無本件原處分及訴願決定所謂有以系爭約定書第8 條第
6 款至第9 款之方式，於立約人有債信不足之情形者，無須事前通知借款人，即得行使加速條款之情形存在。原處分竟認系爭約定書第8 條定有無須事前通知即得逕行行使加速條款之規定，而認該約定違反規範說明而違法，顯有認定事實未依證據之違法。
㈡系爭約定書第22條之約定為：「立約人如對於債務不照約履
行或違反本契約條款或具有本約定書第8 條喪失分期攤還之權利及期限利益情事或擔保物有敗壞或其價格有低落而不增加相當擔保物或清償債務時，任憑貴公司不經通知逕將擔保物以拍賣或其他方法處分之，將其所得價金除抵償本息、遲延利息、違約金及各項費用外，並得抵償立約人之其他債務。如有不足抵償，一經貴公司要求立即補足，但貴公司並無變賣或處分之義務，如未經變賣或處分而市價跌落所受損失與貴公司無涉。變賣處分後所有出給立約人之擔保物收據即行作廢。因變賣或處分所生一切費用均由立約人負擔照付。」核該約定係在規範擔保物之處分條件及程序等狀況，不在約定加速條款之成就條件，而行使加速條款及其行使程序，則仍屬系爭約定書第8 條之規定範圍。是原處分竟認系爭約定書第22條約定有逕行行使加速條款而無須通知之約定，被告認定事實不依證據，顯然違法。
三、系爭約定之抵押權行使條款，僅在重述現行法規定，縱無此約定，依現行法亦能為相同權利之行使，並無違法而顯失公平之情形。按系爭約定書第8 條就行使加速條款依被告之規範說明設有先期通知之約定，並未約定無須通知或催告借款人即得行使加速條款之情事，已如前述。原處分仍為相異之認定，諒係認第22條中設有因第8 條行使加速條款時，得不經通知逕將擔保物以拍賣或其他方式處分之，而認有違公平交易法第24條之顯失公平情事。惟查：
㈠系爭約定書第8 條及第22條規範應分別觀察，已如前述，具
體言之，第22條固有所謂「具有本約定書第8 條喪失分期攤還之權利及期限利益情事，得不經通知逕將抵押物拍賣之約定」，惟該種情形，依系爭約定書第8 條之約定，於有其中第6 款至第10款之情形，程序上仍依第8 條先行通知，而非謂因第22條之適用而使第8 條之先行通知約定成為具文。原處分及訴願決定竟誤解兩條文之關連性，逕認第22條之約定係在排除第8 條先行通知約定之適用，已有違誤。而系爭約定既未因第22條之規定而排除第8 條之適用，而符合被告所訂之系爭規範說明，又豈有違反公平交易法第24條所定顯失公平之情事？㈡況依民法第873 條第1 項規定，抵押權人於債權已屆清償期
，而未受清償者，得聲請法院，拍賣抵押物，就其賣得價金而受清償。同法第878 條復規定，抵押權人於債權清償期屆滿後，為受清償，得訂立契約取得抵押物之所有權，或用拍賣以外之方法，處分抵押物。但有害於其他抵押權人之利益者，不在此限。核該規定，並無於行使抵押權前，必須另行通知催告之規定。該規定並無排除各期債權屆至時之適用，亦未排除金融業之適用。是縱系爭契約書未做如第22條之約定，於立約人提供抵押物供原告作擔保之情形，原告於立約人未依限清償時，本即可依法向法院聲請拍賣抵押物以求受償，而無另行通知實行抵押權之義務。亦即，依現行民法關於抵押權實行之規定，立約人倘有一期債務未予清償，原告本即有依法選擇就該債務實行抵押以受償之權，是系爭約定書並非約定法律所無之權利義務，亦無加重立約人負擔之情形，原處分及訴願決定逕認該約定顯失公平影響交易秩序之情形，亦顯與現行法規定不符。
㈢原處分認系爭約定剝奪相對人事先補救之機會，亦顯有違誤
。依民法、非訟事件法及強制執行法規定，實行抵押權需先向法院取得裁定後，以確定之准予拍賣抵押物裁定方能據以聲請強制執行。強制執行程序尚有查封、鑑價、詢價、訂期拍賣等程序。倘原告選擇依法定程序實行抵押權，立約人仍受有通知且能提出救濟或清償俾資處理，其於抵押物遭拍賣前之處理權益，根本未遭剝奪，時間極為充裕，是否先行通知，根本無關公平與否。原處分及訴願決定竟為相反之認定，顯然不諳民法及強制執行法之相關規定及實務，恣意認定，殊屬違法。
四、該條款之行使狀況，足證明原告並無被告所指以前揭兩條款之不當結合導致顯失公平之情事。原告就系爭約定書第8條、第22條之認知及執行，不在規避被告之系爭規範說明或公平交易法第24條之規定而以顯失公平之條款剝奪立約人之補救機會，而係以前揭約定方式，在適用系爭約定書第8 條者，分別其情形予以事先通知，而於有第22條之情形時，則依重申法定權利之約定行使抵押權以確保、滿足債權。詎原處分及訴願決定先將系爭約定書之約定書曲解為係違反公平交易法第24條之規定，而於原告提出系爭條文之執行狀況以證明該約定之目的，並不在被告所指之以顯失公平之方式影響交易秩序時，被告竟僅以公平交易法第24條之適用不以產生實害為前提，只要該行為實施後，客觀上構成顯失公平為已足為由，率認原告系爭規定係違反第24條，而忽視原告系爭約定之執行狀況，實足用以探知系爭約定之真意，並無違法之目的或動機，足證明系爭約定符合規範說明及公平交易法之規定，原處分及訴願決定認事用法顯有違誤。
五、本件原處分有怠為裁量暨處分不備理由之違法，其執行結果更有違憲之虞：
㈠被告主張系爭規範說明為解釋性行政規則而予以適用於本案
，固非無見。然查，依行政程序法第159 條第2 項第2 款之規定，解釋性行政規則，在「協助下級機關或屬官統一解釋法令，認定事實，及行使裁量權」而依同法第161 之規定，有效下達之行政規則，係在「拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力」。又按司法院釋字第216 號解釋，各機關為釋示法規所為之行政規則，於審判案件之時，固可予以引用，但仍得依據法律表示適當之不同見解，並不受其拘束。是故：行政規則所拘束者為訂定機關、其下級機關及屬官，而無外部直接效力，不能驟因一般人民行為與行政規則未盡相符，即課以處罰；裁量權之行使非僅為行政機關之權力，合法並適當行使其裁量權，更係行政機關之行政義務，解釋性行政規則之存在不能做為行政機關於具體案件免於或怠為裁量之依據；行政機關之行政規則不能做為拘束一般人民及審判機關解釋、適用法律之基準，尤於涉及人民權利義務之時，更不能以行政規則增加法律所無之限制。是本件原處分顯有下列違誤：
⒈姑不論原告於系爭約定書之約定，與被告之規範說明內容相
符，已如前述。查本件規範說明就加速條款約定之規範，係作如下說明：「金融業者足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為態樣：．．．⑵未於借貸契約明訂行使加速條款事由．．．金融業者未為本項資訊揭露，且足以影響交易秩序者，將有違反公平交易法第24條規定之虞。」是縱本件客觀存有解釋性行政規則做為行使裁量權時之參考基準，但因該行政規則仍包含「且足以影響交易秩序者」、「有違反法律之虞」等不明確用語，並無確認不確定法律概念意涵之效果，是各該機關面臨具體行為時，仍應依法認定事實並行使其裁量權，否則仍屬違法。本件原處分及訴願決定就系爭約定書之約定究竟如何足以影響交易秩序而違公平交易法第24條規定理由，並未實質備具理由，即以系爭約定書與該解釋性行政規則未盡相符為由，據以推論系爭約定係不當行使加速債務期限到期條款，剝奪借款人事前補救之機會，認屬足以影響交易秩序之顯失公平行為為由而予以處分，自始至終未就究竟所謂不當行使加速條款之情形何在、借款人何以依法應享有事前補救之機會、究竟此種約款何處顯失公平、究竟如何能以系爭約款影響交易秩序等節予以論理，已顯有裁量怠惰及理由不備之違法。
⒉行政機關因執行法律之必要，固能就技術性、細節性之事項
發佈行政規則，但不能逾越母法之文義範圍，甚至因此增加法律所無之限制，迭為司法院大法官釋憲表明。本件加速債務期限並非法律限制或禁止事項，而屬當事人契約自由原則之範圍，受憲法上財產權之保障，而關於抵押權之行使程序及雙方權利義務，亦已有法律明訂，分別有實體法（民法）及程序法（強制執行法）之規範，是系爭規範說明於未有法律明文授權之情形下，竟生外部效果，而課抵押權人於依法行使抵押權前，有予相對人事先補救機會之義務，為就抵押權人之權利增加法律所無之限制，非僅原處分及訴願決定有所違誤，系爭行政規則更有違法違憲之虞。
㈡依公平交易法第41條之規定，被告對於違反本法規定之事業
，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處10萬元以上5千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。是就與公平交易法第41條不盡相符之行為，被告機關就應為如何之處分，尚有裁量之權力及義務，於公平交易法施行細則第36條更規定：「於本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益。違法行為對交易秩序之危害程度。違法行為危害交易秩序之持續期間。因違法行為所得利益。事業之規模、經營狀況及其市場地位。違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。違法後悛悔實據及配合調查等態度。」是被告除事實認定及法律適用有其適法義務外，倘確認意欲課予裁罰，尚須注意就前揭事項予以裁量，始能謂為適法，否則仍為裁量怠惰，其處分亦屬未具理由。惟查，本件原處分理由竟以：「經審酌被處分人違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度；與其他因素，爰依同法第41 條前段規定處分如主文。」核該段理由竟全在重述公平交易法施行細則第36條之規定，就究竟被處分人之動機、目的及預期之不當利益何在、所謂違法行為對交易秩序之危害程度究竟多少？究竟本件所謂違法行為危害交易秩序之交易時間究竟多長、因違法行為所得利益究竟多少？以往違法行為之類型、次數、間隔時間及所受處罰就經如何等節，全無交代其判斷之基礎，意圖以重申施行細則規定方式規避其裁量義務，無異怠為裁量，且係處分不備理由，顯有違誤。
六、按行政行為應符比例原則，非僅屬行政程序法第7 條、行政執行法第3 條等明文規定之法律原則，更屬憲法位階之原則，且公平交易法施行細則第36條復就裁處時之判斷基準，設有客觀準則足供依循。本件就系爭約定書之約定是否與被告之規範說明有所不同已屬有疑；而該等約定亦屬合法權利之正當行使範圍，又按原告之執行狀況及對系爭約款之理解，根本從未以系爭約款獲利或不法造成交易相對人損害，足徵原告並無違法之動機及目的存在，亦根本未對交易秩序造成危害，遑論該危害有持續期間或原告因該行為獲有利益，且原告之此一行為未曾經中央主管機關導正或警示，以往亦無違法之情形存在，足見縱有原處分所稱之違法情事（原告否認之），處以制止行為之處分，已足生制裁之效果，即足以防免可能之預期損害，而屬符合比例原則之最小侵害手段。惟本件原處分及訴願決定除就究竟如何得出應裁罰50萬元罰鍰，有前揭怠於裁量及處分不備理由之違法，亦不符比例原則。
乙、被告主張之理由：
一、按公平交易法第24條規定︰「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」所謂「顯失公平」，係指以顯失公平之方法從事競爭或商業交易者，如具有市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為，即有違反前開規定之虞。被告為具體化上開條文內涵，復為避免金融業者利用其優勢地位或資訊不對稱特性，促使消費者為錯誤之決定或進行交易，從事限制競爭或不公平競爭之行為，爰於91年11月6 日發布系爭規範說明，明定金融業者於借款人發生債信不足情形，而有加速債務期限到期等確保債權之必要者，宜事先與借款人議定債信不足之事由。如⒈任何一宗債務不依約清償本金；．．．⒍任何一宗債務不依約付息時；⒎擔保物被查封或擔保物滅失、價值減少或不敷擔保債權時；⒏立約人對金融業者所負債務，其實際資金用途與該業者核定用途不符時；⒐受強制執行或假扣押、假處分或其他保全處分，致金融業者有不能受償之虞者。依第6 項至第9 項事由行使加速條款，並應事先以合理期間通知或催告立約人（參照系爭規範說明第3 點第4 項第2款第2 目）。原告於系爭授信約定書第8 條及第22條約定借款人有第8 條第6 項至第9 項債信不足之情形時，無須事前通知借款人，即得逕行行使加速條款，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，核認違反公平交易法第24條規定，洵堪認定，並無違誤。
二、就原告訴稱系爭授信約定書第8 條已明訂行使加速條款時，應先行通知之規定，與系爭規範說明意旨相符，主張被告認事用法顯有違誤乙節，說明如下：
㈠原告訴稱系爭授信約定書第8 條約定該條第6 款至第10 款
情形應先行通知債務人乙節，顯與被告調查階段取得事證有違，核無可採。查系爭授信約定書第8 條第6 項至第9 項約定：「立約人對貴公司所負之一切債務，如有左列情形之一時，貴公司得隨時減少對立約人之授信額度或縮短借款期限，或視為全部到期：．．．⒍任何一宗債務不依約付息時；⒎擔保物被查封或擔保物滅失、價值減少或不敷擔保債權時；⒏立約人對貴公司所負債務，其實際資金用途與貴公司核定用途不符時；⒐受強制執行或假扣押、假處分或其他保全處分，致貴公司有不能受償之虞者。」第22條復約定：「立約人如對於債務不照約履行或違反本契約條款或具有本約定書第8 條喪失分期攤還之權利及期限利益情事或擔保物有敗壞或其價格有低落而不增繳相當擔保物或清償債務時，任憑貴公司不經通知逕將擔保物以拍賣或其他方法處分之．．．。」是系爭約定書訂有債務人發生債信不足情形時，無須事前通知借款人，即得逕行行使加速條款之約款甚明。
㈡被告於調查期間取得系爭授信約定書影本，除書面告知原告
該約定書內容，更於原告至被告機關陳述意見時，直接向原告提示系爭授信約定書，此有原處分卷附原告簽名確認之陳述紀錄可參。據此，足堪認定被告取得上開授信約定書其真實性，且上開約款經原告94年11月23日到被告機關陳述時坦承與公平交易法之精神有違，更於94年12月14日檢送修正後之授信約定書內容予被告機關。原告未究上開事實，反訴稱被告未依證據認定事實，顯屬空言。
㈢故原告一再訴稱系爭授信約定書第22條適用情形及與第8 條
之關連性，乃至系爭約定書內容並無違法云云，因均係基於背離事實之前提，顯無理由，不足採信。
三、關於原告訴稱被告原處分不備理由且適用法律涉有違憲之虞乙節，說明如下：
㈠依司法院釋字第548 號解釋意旨，對於被告訂定「行政院公
平交易委員會對於事業發侵害著作權、商標權或專利權警告函案件之處理原則」，認定係被告基於公平交易法第45條規定所為之解釋性行政規則，用以處理事業對他人散發侵害智慧財產權警告函之行為，並無違憲之虞。基於相同法理，系爭規範說明係臚列金融業者可能違反公平交易法之行為態樣，旨在具體化公平交易法第24條規定內涵，俾供被告處理相關案件之參考，同時讓業者有所遵循，其性質亦屬公平交易法第24條規定之解釋性行政規則，其效力附屬於法規，應自公平交易法施行日起即有適用，並無違憲之虞。
㈡復參照系爭規範說明第3 點第4 項第2 款第2 目規定，該第
6 項至第9 項事由，金融業者應踐行事前合理期間通知之義務，蓋因後4 項事由，借款人倘受有通知，於金融業者行使加速條款前仍有補救之機會，俾衡平借款雙方權利義務，充分保障借款人權益。
㈢原告於系爭授信約定書第8 條及第22條之約定，剝奪借款人
事前知悉補救之機會，衡諸締約雙方權義，原告顯係利用交易相對人資訊不對等地位為顯失公平行為。又原告於被告調查過程中坦承有142 件逾期放款拍定案件，是以，系爭授信約定書之約定非僅涉及單一個別非經常性之交易糾紛，足認有影響交易秩序之虞，以上均載明於處分書，並無原告所稱處分不備理由之情形。
四、至於原告訴稱被告裁罰50萬元係怠於裁量且違反比例原則乙節，說明如下：按公平交易法第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要之更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2,50
0 萬元以下罰鍰。」復按同法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：⒈違法行為之動機、目的及預期之不當利益。⒉違法行為對交易秩序之危害程度。⒊違法行為危害交易秩序之持續期間。⒋因違法行為所得利益。⒌事業之規模、經營狀況及其市場地位。⒍違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。⒎以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。⒏違法後悛悔實據及配合調查等態度。」本件原告確有違反公平交易法第24條規定，已如前述，而被告對於罰鍰併處與否及罰鍰金額之決定，均係基於前開法律賦予之裁量權所為，並未逾越或濫用裁量情事，且被告對於施行細則規定注意事項亦均逐一審酌，並經委員會議決議通過，實未有原告所稱怠於裁量或違反比例原則之情事。
理 由
壹、程序方面：本件原告起訴後，被告之代表人已由黃宗樂變更為湯金全，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先為敍明。
貳、實體方面：
一、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰。」公平交易法第24條、第41條前段分別定有明文。
二、本件被告以原處分認原告於授信約定書第8 條第6 項至第9項約定：「立約人對貴公司（即原告）所負之一切債務，如有左列情形之一時，貴公司得隨時減少對立約人之授信額度或縮短借款期限，或視為全部到期：．．．⒍任何一宗債務不依約付息時；⒎擔保物被查封或擔保物滅失、價值減少或不敷擔保債權時；⒏立約人對貴公司所負債務，其實際資金用途與貴公司核定用途不符時；⒐受強制執行或假扣押、假處分或其他保全處分，致貴公司有不能受償之虞者。」第22條約定：「立約人如對於債務不照約履行或違反本契約條款或具有本約定書第8 條喪失分期攤還之權利及期限利益情事或擔保物有敗壞或其價格有低落而不增繳相當擔保物或清償債務時，任憑貴公司不經通知逕將擔保物以拍賣或其他方法處分之，．．．。」業經原告自承無誤，並坦承其內容與公平交易法精神有違。依公平交易法第24條規範意旨，系爭授信約定書第8 條及第22條約定借款人有第8 條第6 項至第9項債信不足事由，原告無須通知或催告借款人即得行使加速條款，無異利用定型化契約條款剝奪借款人事前知悉補救之機會，契約雙方權益顯屬失衡，顯係用交易相對人資訊不對等之弱勢地位，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，對於借款人權利之保障顯失公平。經審酌原告違法行為之動機、目的、預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度、違法行為危害交易秩序之持續期間、因違法行為所得利益、事業之規模、經營狀況、營業額及其市場地位、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示、以往違法情形、次數、間隔時間及所受處罰、違法後悛悔實據及配合調查等態度與其他因素，依公平交易法第41條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處以罰鍰50萬元，有原處分在卷可按，原告就被告認定事實部分並未爭執，惟主張其主觀上沒有想用系爭授信約定書之加速條款來達到不公平競爭之目的，客觀上執行亦沒有出現實際上沒有事先通知的狀況，本件沒有實際的損害，且被告原處分就所為處罰並沒有交代裁量之理由，原告認被告要求原告停止或更正行為即可，其裁罰原告50萬元顯屬過重云云。
三、依公平交易法第24條規定所謂「顯失公平」，係指以顯失公平之方法從事競爭或商業交易者而言，如具有市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為，即屬之。被告為具體化上開條文內涵，復為避免金融業者利用其優勢地位或資訊不對稱特性，促使消費者為錯誤之決定或進行交易，從事限制競爭或不公平競爭之行為，爰於91年11月6 日發布系爭規範說明，明定金融業者於借款人發生債信不足情形，而有加速債務期限到期等確保債權之必要者，宜事先與借款人議定債信不足之事由。如⒈任何一宗債務不依約清償本金；．．．⒍任何一宗債務不依約付息時；⒎擔保物被查封或擔保物滅失、價值減少或不敷擔保債權時；⒏立約人對金融業者所負債務，其實際資金用途與該業者核定用途不符時；⒐受強制執行或假扣押、假處分或其他保全處分，致金融業者有不能受償之虞者。依第6 項至第9 項事由行使加速條款，並應事先以合理期間通知或催告立約人（參照系爭規範說明第3點第4 項第2 款第2 目）。
四、查原告就原處分所認定原告於系爭授信約定書第8 條及第22條約定借款人有第8 條第6 項至第9 項債信不足之情形時，無須事前通知借款人，即得逕行行使加速條款一節，初雖經原告否認，惟嗣原告就此部分已不爭執，且原告職員傅祥原於被告調查時就此部分已陳述甚詳，並坦承將就上揭與公平交易法之精神不符部分進行檢討等語，有其陳述紀錄附原處分卷可參，復有系爭授信約定書影本1 份附原處分卷足憑，自堪信為真正。則由系爭授信約定書約定內容可知，原告確訂有債務人發生債信不足情形時，無須事前通知借款人，即得逕行行使加速條款之約款甚明。
五、原告主張被告原處分不備理由且適用法律涉有違憲之虞云云。查被告制定系爭規範說明，係被告臚列金融業者可能違反公平交易法之行為態樣，旨在具體化公平交易法第24條規定內涵，俾供被告處理相關案件之參考，同時讓業者有所遵循，其性質為公平交易法第24條規定之解釋性行政規則，屬主管機關基於職權對公平交易法第24條所為之補充性解釋，參照司法院釋字第287 號解釋意旨，自公平交易法生效之日起即有其適用，並無違反溯及既往原則情事，且依其內容，尚難認有違憲之虞。復參照系爭規範說明第3 點第4 項第2 款第2 目規定，該第6 項至第9 項事由，金融業者應踐行事前合理期間通知之義務，蓋因後4 項事由，借款人倘受有通知，於金融業者行使加速條款前仍有補救之機會，俾衡平借款雙方權利義務，充分保障借款人權益，自屬合乎公平交易法第24條之規範意旨。而原告於系爭授信約定書第8 條及第22條之約定，剝奪借款人事前知悉補救之機會，衡諸締約雙方權義，原告顯係利用交易相對人資訊不對等地位為顯失公平行為。又原告於被告調查過程中坦承有142 件逾期放款拍定案件，是以，系爭授信約定書之約定非僅涉及單一個別非經常性之交易糾紛，足認有影響交易秩序之虞，此均於被告處分書內載明，尚難認有原告主張原處分不備理由之情形。
六、至原告雖主張其無論主觀上或客觀上均未有不經通知即行使加速條款之意云云。惟原告於系爭授信約定書第8 條及第22條約定，借款人有第8 條第6 項至第9 項債信不足事由時，無須事前通知借款人，即得逕行行使加速條款，剝奪借款人事前補救之機會。查上揭契約條款乃借貸雙方權利義務之行使依據，不論有無行使，對借款人已具拘束力，又依該契約內容，雙方權益顯屬失衡，顯係利用交易相對人資訊不對等之弱勢地位，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定。又原告縱非以房屋貸款為專業，惟亦不否認該授信約定書為定型化貸款契約，至目前已有百餘件逾期放款依約進行擔保品拍定案件，非僅涉及單一個別非經常性交易糾紛已如上述，再參之與原告立約之人為借貸交易之借款者，多屬社會經濟之弱勢，相較於原告金融保險業者來說，原告乃屬相對優勢地位，因此系爭授信約定書之約定應認有影響交易秩序之虞，原告尚不得以此脫免責任。再者，交易秩序係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，於判斷是否足以影響交易秩序時，參照最高行政法院94年度判字第543 號判決意旨，公平交易法第24條之適用並不以產生實害為前提，只要該行為實施後，在客觀上構成顯失公平為已足，原告於授信約定書契約之約款已致雙方權益失衡，足以影響交易秩序情形，尚難以未行使該條款，主張無違法事實。至原告提供修正後授信約定書及其他貸款案件之催告函，係在被告受理調查後所為，不影響原告上揭違法事實之認定。被告以原告為足以影響交易秩序之顯失公平行為，核認違反公平交易法第24條規定，並無違誤。
七、至原告主張被告裁罰50萬元係怠於裁量且違反比例原則云云。按公平交易法第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要之更正措施，並得處5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰。」復按同法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：⒈違法行為之動機、目的及預期之不當利益。⒉違法行為對交易秩序之危害程度。⒊違法行為危害交易秩序之持續期間。⒋因違法行為所得利益。⒌事業之規模、經營狀況及其市場地位。⒍違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。⒎以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。⒏違法後悛悔實據及配合調查等態度。」本件原告確有違反公平交易法第24條規定，已如前述，而被告經審酌原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度、違法行為危害交易秩序之持續期間、因違法行為所得利益、事業之規模、經營狀況、營業額、市場地位、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示、以往違法情形、次數、間隔時間、所受處罰、違法後悛悔實據及配合調查態度等情狀後，依公平交易法第41條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告罰鍰50萬元，對於罰鍰併處與否及罰鍰金額之決定，均係基於前開法律賦予之裁量權所為，並未逾越或濫用裁量情事，且被告對於公平交易法施行細則第36條規定注意事項亦均逐一審酌，並經委員會議決議通過，難認有原告所稱怠於裁量或違反比例原則之情事，經核並無不妥。
八、綜上所述，原告之主張均無可採，被告以原告於授信約定書第8 條及第22條約定不當行使加速債務到期條款，剝奪借款人事前補救機會，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，依同法第41條前段規定，以原處分命原告自處分書送達之次日起，應立即停止該項違法行為，並處原告罰鍰50萬元，洵屬合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 17 日
第四庭審判長法 官 侯東昇
法 官 李玉卿法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 5 月 17 日
書記官 楊子鋒