臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03730號原 告 強訊郵通股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 丙○○
丁○○被 告 交通部代 表 人 乙○（部長）訴訟代理人 官朝永律師上列當事人間因有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國95年8月28日院臺訴字第0950090318號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告經人檢舉其有遞送安信信用卡股份有限公司（下稱安信公司）寄送楊君及羅君之信用卡帳單（下稱系爭郵件），涉有違反郵政法情事。案經被告調查結果，認原告有以遞送具有通信性質之文件為營業情事，違反郵政法第6條第1項規定，乃依同法第40條第1款規定，於民國（下同）95年5月30日以交郵字第0950005570號處分書，處原告新台幣（下同）50萬元罰鍰，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、郵政法第6條第1項雖規定除中華郵政股份有限公司（下稱中華郵政公司）及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。惟本件裁罰標的之信用卡帳單，並非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，即非屬郵政法第6條所定由中華郵政公司獨占遞送業務之文件：
⑴依中央法規標準法第5條及第6條規定，復參照司法院釋字第
402號解釋意旨：「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件及法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨。」，為郵政普及化義務與保障人民秘密通訊自由，郵政法特賦予中華郵政公司郵政專營權，明定郵政法第6條第1項及第40條第1款規定，其裁罰處分之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」。
⑵又按郵政法第48條規定：「郵件種類、定義、處理程序、交
寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」被告乃據此訂定郵件處理規則。依該規則第4條第2項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」，惟郵政法第6條既已明定科處罰鍰之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，且將信函、明信片作例示規定，則對列示其後之通信性質文件解釋，參照司法院釋字第402號解釋意旨，仍應依循母法立法目的之合理標準為定義解釋，不可超越母法之範圍，逾越母法之授權目的，而對「通信性質」郵件定義恣意為之，藉以擴大郵政法第6條第1項構成要件之行為客體。
⑶按郵政法第6條第1項構成要件為「遞送信函、明信片或其他
具有通信性質之文件為營業」，而「信函、明信片」因用語明確，依一般經驗法則，可知應係指一對一高度個性化文書，另所謂「通信性質之文件」，查諸辭海一書，可知係指具有雙方相互傳達消息之性質的書札，兩者應無明顯之差異，均係指雙方相互傳達消息之函件。惟郵件處理規則第4條第2項抽象概括之規定，已足以包括所有可能想像之文書郵件，舉凡所有郵件，之所以可以送達至相對人，均必須有「特定人」之姓名、地址，始有可能順利投遞送達，甚且，縱依法應公告於大眾傳媒週知之資料，於公告後寄送至各相對人，亦均須以「特定人」之姓名、地址寄送，始有可能順利投遞送達，例如上市公司股東常會議事錄，於公告大眾傳媒後，仍須以各「特定股東」之姓名、地址投遞。
⑷郵件處理規則第4條第2項為通信性質之定義解釋，既非依母
法立法目的之合理標準所為之定義解釋，而逾越母法之授權目的，則對何者屬於通信性質郵件之定義解釋，仍應依循郵政法第6條第1項之構成要件及其立法目的為解釋。如上述，通信性質之文件係列示在信函、明信片之後，則依據該條之立法理由及經驗法則，所謂通信性質之郵件，應指類似信函、明信片性質，雙方相互傳達消息之函件。本件裁罰標的之信用卡帳單，無非係電腦印製之某信用卡某月份之消費明細，係對早已發生法律效果之某次法律行為，作事後比對或證明所用之電腦印製報表，並無對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質，當然亦不產生任何新的法律效果，故上開函件不屬「信函、明信片及其他具有通信性質之文件」。
⑸參照台灣高等法院93年度上易字第1106號民事判決（該判決
支持台灣台北地方法院93年度訴字第2691號判決），依該判決記載：「．．郵政法第6條係規範對遞送信函之專營權限，並非規範遞送電話費帳單通知單，電話費帳單透過網路以電子郵件傳遞所在多有，並不牴觸該法．．」是本件非郵政法第6條第1項規範之客體，而無依郵政法第40條第1款規定處罰之可能。
２、郵政法第6條第1項規定顯屬違憲，不得作為裁罰依據：⑴按憲法第15條規定，工作權保障之範圍涉及到人民在國家中
各個層次的經濟活動，包括職業選擇自由權、獨立營業權及營業基本權等，且工作權係人格發展權之基礎，具有未來取向之性質，而憲法所保障之職業或工作自由毋寧為社會價值中立，只要活動不對社會共同體造成傷害，即屬職業自由所保障之範圍。按國家為達成國家目的及增進公共利益之必要時，當然得以法律限制工作權所形成之經濟活動，其形式合法性之要求為法律保留原則。本件處分或可謂郵政法第6條第1項、第40條第1款及郵件處理規則第4條第2項規定為其依法行政之依據，而符合法律保留原則之形式合法性要求，惟國家干預人民之工作自由權除應符合形式合法性外，尚須符合實質正當性之要求。而國家干預人民工作自由權是否符合實質正當性，應求諸於國家任務，國家有維護正常交易環境之公共利益之任務，故各種私法交易，除非有以侵害他人權利，違反禁止規定或潛在對他人權益的威脅為主要內容，否則國家機關應不予干涉，而求諸於「私法自治原則」。故人民工作權有關之各種行為，愈具有外部化現象，即愈容易與他人產生法律關係，國家機關可干預之權限亦愈深，例如醫療行為與國民之健康關係密切，故國家應作較嚴格之管制。司法院釋字第404號解釋文提及：「憲法第15條規定人民之工作權應予保障，故人民得自由選擇工作及職業，以維持生計。惟人民之工作與公共福祉有密切關係，為增進公共利益之必要，對於人民從事工作之方法及應具備之資格或其他要件，得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條規定自明。」即為此理。
⑵換言之，國家機關之各種干預權之行使，除符合形式合法性
外，亦應禁得起實質正當性之檢證。但國家如何限制人民之營業自由，既能合乎公益，又契合憲法第23條規定比例原則過度禁止之要求？就此，德國聯邦憲法法庭於西元1958年「藥房判決」案所形成的「三階段理論」即值我國參酌。所謂三階段，係指「職業執行自由之限制」、「職業選擇之主觀許可要件」及「職業選擇之客觀許可要件」3個要件，越屬於前階段之營業權事項，人民權利越小化，相對的，國家干預之權限越大。當立法者僅規定第1階段「職業執行自由之限制」時，例如營業方式、營業時間等，因係僅規定純粹之執行規則，不涉及職業選擇自由，立法者係最自由；而當立法者規定第2階段「職業選擇之主觀許可要件」時，例如個人之知識能力、無一定犯罪之前科紀錄等，此係指自然人或法人在選擇進入職業市場所應具備，而由職業申請人所可能完成之屬人要件，此種主觀之許可要件僅有為保護「重要的社會共同利益」始可合理化；當立法者規定第3階段「職業選擇之客觀許可要件」時，例如為遂行公共政策而限制人民在大陸投資（參照臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條規定）、為防止惡性競爭而限制市場家數（參照廣播電視法第8條、有線電視法第27條規定）及國家規定獨占之事業（參照郵政法第6條第1項規定）等，因所謂「職業選擇之客觀許可要件」係指該要件非行為人主觀能力所能遂行，且個人對該要件之成就完全沒有影響力。以此種要件作為限制進入職業市場之條件，嚴重違反基本人權之意義，一般而言，僅有為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重之危險時，方能合法化對職業選擇自由之侵害，故愈屬於職業選擇客觀要件之事項，國家愈不必干預，否則即會發生過度干預而違反比例原則之問題。
⑶觀諸郵政法第6條第1項規定，即屬於規定國家得以獨占事業
之「職業選擇客觀許可要件」，參照上開「三階段理論」，此種嚴重違反基本人權，限制不特定人民進入職業市場之條件，必須僅為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重之危險時，方能合法化對職業選擇自由之侵害。該條之立法理由可分為保障人民秘密通訊自由與確保郵政普及化義務兩部分，茲說明如下：
①保障人民秘密通訊自由：
Ａ、在制訂該條規定初始，因係處於戒嚴時期之時空背景，為防禦當時特殊時代背景，部分信函可能涉及國家機密之重大公共法益，係屬可證明顯然非常嚴重的危險，或可因此限制不特定人民進入職業市場之條件，合法化對職業選擇自由之侵害。但時至今日，科技網路、電信傳播發達，不論電子郵件、行動通訊皆蓬勃自由發展，應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益。至於人民秘密通訊之保障，人民本可自由選擇秘密通訊之方式。
倘若人民認為中華郵政公司與某一民營郵政公司比較，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較無妨害其秘密通訊之虞，自可選擇中華郵政公司遞送；反之，人民若認為某一民營郵政公司，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較中華郵政公司無妨害其秘密通訊之虞，亦可選擇該民營郵政公司為遞送。此本係資本市場，公司商譽影響市場競爭之自然趨勢，郵政法第6條第1項給予中華郵政公司郵政專營權，限制一般人民從事遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重之危險。
Ｂ、再者，任職於中華郵政公司之郵務士專業倫理不必然優於民間業者受僱之郵差。參照媒體所報導之弊案，有中華郵政公司所屬雲林台西郵局經理監守自盜2,915萬元事件、汐止郵局業務佐Ａ客戶卡費被起訴事件、台北市東區某支局數名郵務士涉嫌攔截、竄改寄給國有財產局掛號郵件之土地投標單事件等，不一而足。事實上，是否能為大眾確保通訊之秘密及自由，在於郵務從業人員之專業倫理訓練與管理能否落實。企業原理云「有競爭才有進步」，中華郵政公司國營事業獨占部分業務，無人與之競爭，致其自我老化與僵化之問題早為識者所詬病。
②確保郵政普及化義務：
Ａ、被告歷次答辯均提及郵政專營權之目的係為郵政普及化之政策要求（從事照顧偏遠地區之民眾用郵）；中華郵政公司依法既負有普及化服務義務，擁有通信性質文件之專營權，適足以保障普遍、公平、合理之郵遞服務；中華郵政公司依法既負有郵政普及化服務義務，並同時授予郵政專營權，此係權利義務對稱性等語。依其意旨，則郵政專營權之立法目的之一，顯係為中華郵政公司負有之普及化服務義務所給予之特有保障，令其得以從專營權所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本。然為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，顯然並非為了防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重之危險。
Ｂ、退萬步言，縱認彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，係為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重之危險，惟依憲法第23條比例原則之規範，所採取之限制手段仍應有目的正當性（適當性）、手段必要性（必要性）及限制妥當性（狹義比例原則）之考量。今為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，所採取之手段亦應係已無其他替代方案之侵害最小手段，始符合憲法第23條規定之比例原則。
而為彌補其照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，應選擇「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大的侵害手段為之。是以，郵政法第6條第1項規定顯屬違憲，不得作為裁罰依據，本件訴願決定及原處分均有違誤。
⑷郵政法第6條第1項規定有違憲之虞，被告對該條解釋有不當
擴張之情，且就被告處分之程序以觀，亦與法律之規定不符，有本院94年度訴字第2227號、95年度訴字第215號及95年度訴字第797號判決見解可資參照。
３、按「書面行政處分應記載事項中之『事實』，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地。」最高行政法院93年度判字第1624號判決可資參照。本件原處分書僅泛稱違法日期時間「95年1月」、違法地點「台北地區」、違法事實為「貴公司有以遞送安信信用卡股份有限公司寄交楊君及羅君之信用卡帳單為營業情事」云云，認定原告違反郵政法第6條第1項規定，而依同法第40條第1項規定加以處罰。
然觀諸原處分書之記載，並未依行政程序法第96條第1項第2款規定，明確載明原告具體之違規事實為何。亦即，原處分書並未載明原告於具體之何一時間、在具體之何一地點、有遞送何一文件之行為，及基於如何之具體事實，足認原告有以遞送文件為營業之情事等一切與適用法令有關之事項，使其處分達於可得確定之程度，俾與其他行政處分為區別之情節，則原處分書既未依法詳載被告認定原告違規之事實，故原處分有違上開行政程序法之規定。
４、再者，行政法學上，向有所謂一事不二罰之原則，亦即在於保護人民就同一行為不受2次以上之處罰，有免受雙重危險之自由的理念，此為憲法保障人民基本權利之核心價值所在。司法院釋字第503號解釋明白揭櫫納稅義務人之行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。而行政法上所謂「一事」或「行為」，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎，此觀諸最高行政法院93年度判字第1309號判決意旨自明。被告處罰原告，係以原告違反郵政法第40條規定為其依據。惟該當郵政法第40條第1款規定之行為，係指被處分人有「違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者」，始足當之，基此，該款係處罰行為人之「營業行為」，而非單一之「投遞行為」。被告既未說明以原處分書「違法事實」欄所載之事實，何以原告有所謂之「營業行為」，又未說明何以原告有所謂「通知其停止而未停止」之情形，則被告辯稱其得就本件原告之違規事實「按次連續處罰」云云，尚待斟酌。
５、行政機關於作成行政處分前，應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，惟其調查對當事人有利及不利事項均應予以注意，以符合行政法上職權調查原則及合法性原則，此觀行政程序法第36條規定及其立法理由自明。原告於95年5月16日以95強函字第038號函復被告95年5月5日交郵字第0950004686號函即謂：「．．今貴部僅以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序，對於其如何取得該等文件（無論係半途攔截或進入私人處所查扣）、如何確認該等文件之真實性、如何確認該等文件係交由本公司投遞、如何確認本公司確有投遞該等文件之行為．．等均未著墨。」等語，而被告95年5月22日交郵字第0950034394號函就原告之質疑僅稱：「本案舉發之證物（信用卡帳單）郵件係經收件人同意提供作為舉發證物．．」云云，惟被告係如何取得檢舉人之同意、有無據實製作檢舉紀錄（行政程序法第38條參照）、有無通知檢舉人到場詢問（行政程序法第39條參照）、甚至被告有無唆使檢舉人交寄文件以陷害原告之情事，均無可考。是被告據以作成原處分之調查證據程序是否合法而無瑕疵可言，尚有可疑，自難認被告基此調查所作成之原處分符合合法性原則。
６、原告就本件受裁罰之行為並無故意或過失可言。被告就本件裁罰處分應有證明行為人有故意或過失之舉證責任，若未盡此部分舉證責任，應認原告並無故意或過失：
⑴按「無責任即無行政罰」及「法無明文不處罰」，係行政法
上早已確立不移之原理原則，亦係法治國家之基本原則。又司法院釋字第275號解釋文認人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。嗣後94年1月14日立法院三讀通過之行政罰法第7條明定：「行為人非出於故意或過失者，不予處罰。」故行政罰仍以行為人具有故意或過失為責任要件。
⑵本件原告自85年起，即有遞送與本件受罰標的相同或相似之
商業文書之營業行為，逾10年間，均不曾受被告裁罰，長期以來原告對此部分之營業行為，均係合法之認知，故原告就本件受罰之行為並無出於故意或過失可言，就本件裁罰處分，被告即應有證明行為人有故意或過失之舉證責任，若未盡此部分舉證責任，其所為處分及訴願決定均有違誤。
７、按行政程序法第6條規定，被告一再對原告開單處罰，惟其對於統一企業集團旗下之「黑貓宅急便」長期為旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，從未作成處分書予以處罰，顯違平等原則，而有差別待遇之違法。
８、郵政專營權之改革應係世界潮流，茲分述如下：⑴美國國會眾議院在西元2004年5月20日通過「美國郵政法修
改草案」，雖仍保持「重量低於12.5盎司信函」為公共企業之壟斷業務，惟亦同時承認，美國屬地廣大，郵政專營有其不得不為之歷史因素，因此郵政擁有高於其他主要國家的壟斷權利；日本首相小泉純一郎於西元2005年解散國會改選，以郵政民有化、民營化訴諸日本人民獲得勝選而改組內閣，可見日本政府對於郵政之改革甚殷；法國郵政投入鉅資增強企業能力；俄羅斯施行「郵政通信法」；荷蘭開放郵政業務；英國皇家郵政自西元2006年1月1日起喪失其長達350年之收送信件獨占權；奧地利郵政尋求投資伙伴；德國郵政提出重組及併購計畫；歐盟試圖廢除澳大利亞郵政壟斷，均足以證明郵政專營權的改革潮流已勢不可擋。
⑵我國為順應郵政專營權的改革潮流及經濟市場之自由競爭，
亦有「郵政法第6條及第40條條文修正草案」之提出並一讀通過，且於95年5月19日立法院第6屆第3會期第14次會議，提案逕付二讀，其後雖照程序委員會之意見：「擬請院會將本案交交通委員會審查」致未能逕付二讀，惟隨即遭媒體及學者砰擊：「交通部卻持續保護中華郵政公司，讓民間通訊、金融業者付出高額的郵寄成本。日本小泉首相的郵政民營化獲得廣大支持之際，台灣方面的封閉作法顯得特別諷刺。」觀諸被告於95年8月23日委託學者專家進行「郵政專營權及普及服務制度之研究」，可知連被告亦知郵政專營權之改革已刻不容緩。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「為健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，特制定本法；本法未規定者，依其他法律之規定。」、「本法主管機關為交通部。」、「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」、「有下列情形之一者，處新台幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。二、違反第6條第2項規定，遞送與貨物有關通知以外之郵件者。」郵政法第1條、第2條、第6條第1項及第40條分別定有明文，上開規定均為規範郵件遞送業務，合先陳明。
２、被告於95年2月9日接獲檢舉違反郵政法事件，發現原告（服務標章為上大郵通）有遞送系爭郵件為營業情事，違反郵政法第6條第1項規定事實至為明確，被告依行政程序法第102條及第104條規定，以95年5月5日交郵字第0950004686號函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，請原告於文到7日內陳述意見，原告於95年5月16日、95年5月29日陳述，略以被告通知陳述意見之函文內容未具體載明違法之原因事實；執行違反郵政法事件取締作業未依法進行調查程序；原告自95年起不涉入具爭議郵件，停止新約訂定，靜待法院判決，惟退場需有時間與合理機制；電話費帳單透過網路以電子郵件傳遞所在多有，並未牴觸郵政法第6條規定等反映意見。案經被告審查均不足採，依職權調查之事實與證據，認定原告之行為已違反郵政法第6條第1項規定，乃依同法第40條第1款規定，以95年5月30日交郵字第0950005570號處分書，裁處原告50萬元罰鍰，並通知其立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，嗣經訴願決定維持在案。
３、本件處分書已明確記載原告之違法事實：⑴本案係屬舉發案件，非屬現場查獲取證事件，故無單一明確
之時間地點，但被告依舉發之證物即系爭郵件足資認定違法行為發生之時間、地點，並據以處分，而原告對於遞送系爭郵件，並不爭執，且系爭郵件究於何時何地投遞？原告至今未提出足以推翻本件處分書所認定之違法時間地點，其逕稱本件處分書未明確記載原告之具體違法事實云云，尚待斟酌。
⑵被告依舉發之證物認定違法行為發生之時間地點，此有取締
違反郵政法事件處分書之認定違法事實時間、地點一覽表可稽。本案原告遞送安信公司（地址為台北市○○區○○路）寄交楊君（地址為台北市）及羅君（地址為台北縣）之信用卡帳單，則本件處分書記載違法地點為台北地區已相當明確。又本案安信公司寄交楊君之信件信封套印有950109，而收件人於95年1月13日同意提供上開證物，依常理判斷原告應於95年1月13日前95年1月9日左右投遞該信件，另安信公司寄交羅君之信件信封套印有950123，而收件人於95年1月26日同意提供上開證物，依常理判斷原告應於95年1月26日前95年1月23日左右投遞該信件，則本件處分書記載違法日期時間為95年1月，實屬合理且明確。
⑶本案於函請原告陳述意見時，已檢送相關違法證物影本，處
分書並記載有違法事實、違法日期時間、違法地點、處分依據及內容，則本件處分之主客觀範圍已相當明確而達可得確定程度，並無與他件行政處分混淆或重疊之虞，且無礙兩造就本件違法事實之認知，故原告主張本件處分書所載違法事實不夠明確云云，顯屬誤解。
４、有關原告主張一事不二罰部分，茲說明如下：⑴按郵政法第40條所稱之「按次連續處罰」，參照行政法院（
現改制為最高行政法院）86年判字第1477號判決：「．．所稱『次』，係指違法行為而言；而『按次』係指經被告依公平交易法第41條前段處分後之每1次違法行為，是事業如經被告依前揭第41條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止或改正之行為，於前開處分後之每1次違法行為均屬每1『次』獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰。」之意旨，可知原告經被告第1次處分並已命其停止違法行為後，如仍繼續從事經被告命其停止之行為，其後之每次違法行為，均得連續處罰。
⑵本院95年度訴字第113號及第216號判決就郵政法第40條第1
款規定處罰行為人之「營業行為」作如下之認定：「按郵政法第40條所稱之『得按次連續處罰』，乃指經被告依該條前段處分後之每1次違法行為，均得連續處罰。是行為人如經被告依該條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每1次違法行為均屬每1『次』獨立之違法行為，自可按次連續處罰；亦即原告自受第1次處分後，被告命其停止而不停止，其後每次違法行為，均得連續處罰。而經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件為業之人，每次遞送行為均係其營業行為，各次行為均單獨違反郵政法第6條第1項之規定，而得獨立成為處罰客體。」（另本院94年度訴字第3753號、95年度訴字第112號、第113號、第161號、第162號、第216號、第217號、第414號判決，就「按次連續處罰」亦採相同見解），與被告之認定標準相符，被告對原告所為第1次行政處分（93年4月29日送達）已命原告即停止其違法遞送之行為，是自該日之後，原告每次遞送行為，並非違法「狀態」之繼續，而係「第1次命其停止」後不停止之「再1次違法行為」，自已符合連續裁罰之要件，並非重複處罰。
⑶本院95年度訴字第215號判決僅以郵政法第40條第1款規定處
罰行為人之「營業行為」，其概念較單一之1次有償行為為廣義，逕否定被告對「營業行為」之計次標準，顯有違經驗法則。又所謂「營業行為」與「單一有償遞送行為」概念上有不同之範圍云云，並無任何法律上之依據，且所謂「營業行為較單一之1次有償遞送行為為廣」，究竟「廣」之定義為何？又如何區分每1次「營業行為」和另1次「營業行為」？⑷再者，依法條文義解釋，只要有以營業為目的為遞送信函、
明信片或其他具有通信性質文件之行為者，即屬違法，並無必要區分是否為單一之1次有償遞送或多次有償遞送，尤且亦無任何明確之區分行為次數之標準，則徒以所謂「營業行為」範圍較廣，則其所包攝之範圍是否可以涵攝全部之遞送行為，是否又應以委託遞送對象，抑或收件對象，還是以某一段時間為基準，均未以法律文字明定，如此反徒增適用法律之困擾。因此，條文既已載明以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件（實務上郵件交寄係按件計價，有原告網站資料可參）為營業者，即屬違法，而原告每1件遞送具有通信性質之郵件均有收取對價，足證其每1次之遞送行為均係1次營業行為，被告據以處罰並無違誤。
⑸此外，被告針對本院94年度訴字第2227號、95年度訴字第21
5號及95年度訴字第797號判決，均已提起上訴，且上開3件判決皆因違反行為時間點有重疊之情形，始遭本院撤銷，惟95年1月份，原告僅有遭被告以本件處分裁罰而已，與上開3件判決情形有別，有原告95年1月份違反郵政法時間一覽表可稽。
５、原告稱被告調查證據程序不合法云云，惟：⑴被告依舉發之證物上有原告之服務標章，且原告從未否認系
爭郵件非其所投遞，原告為拖延訴訟程序，主張被告單純以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序云云，已無任何實益。
⑵另依94年12月28日公布之政府資訊公開法第18條規定：「政
府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。．．六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。．．」，本件檢舉內容因涉及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，被告依法並無公開之義務。
⑶按行政程序法第38條及第39條均屬裁量規定，倘未製作書面
紀錄或未通知其陳述意見，而事實已臻明確時，當不影響行政處分之效力。故被告雖無公開調查證據書面紀錄，但被告業已通知原告陳述意見，原告就其遞送系爭郵件之事實，既不否認，則本件調查證據程序自屬合法且無瑕疵。
６、原告以被告對於統一企業集團旗下之「黑貓宅急便」為旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，從未作成處分書予以處罰，主張本件處分有違反平等原則云云，惟：
⑴按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，為行政程
序法第6條所明定。然行政機關若偶因審核作業之疏失，致使人民因個案違法之瑕疵狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，他人自不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張『不法之平等』，乃屬當然。」最高行政法院93年度判字第1020號判決可資參照。
⑵被告於92年7月24日訂定「交通部執行違反郵政專營權取締
作業要點」及「交通部辦理郵政監理業務實施行政檢查作業要點」時，已將「保證書、各類證書、執照及戶籍身分證件」排除於郵政專營權之範圍，而護照如同國際身分證，是以，被告認定護照非屬郵政專營權範圍尚屬有據。準此，「黑貓宅急便」縱有遞送簽證或護照等情事，亦與郵政法無違。另現金並不具通信性質，非屬郵政專營權範圍。被告對於違反郵政專營權之處理作業有一致標準，當接獲檢舉或依職權發現涉嫌違反郵政法事件，並經查證有違法遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業行為屬實，即依法處理，原告所稱顯有誤解。故原告違反郵政法第6條第1項規定之事實至為明確，且係累犯，被告所為處分並無違誤。
７、至於系爭郵件是否為信函、明信片或屬通信性質之文件而為郵政法第6條第1項規範之客體；原告違反郵政法之行為有無故意或過失；郵政法第6條規定是否侵害人民自由選擇工作權利而屬違憲等爭點，業經本院多次判決理由詳為闡明，餘參被告在訴願程序歷次所為陳述。
理 由
一、按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。運送機關或運送業者，除附送與貨物有關之通知外，不得為前項郵件之遞送。」、「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」、「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」為郵政法第6條、第40條第1款及第48條所規定。次按「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」亦為被告依郵政法第48條規定之授權，以91年12月30日交郵發字第091B000166號令訂定發布「郵件處理規則」第4條所規定。
二、本件原告經人檢舉有遞送安信公司寄送楊君及羅君之信用卡帳單，涉有違反郵政法情事。案經被告調查結果，認原告有以遞送具有通信性質之文件為營業情事，違反郵政法第6條第1項規定，乃依同法第40條第1款規定，以95年5月30日交郵字第0950005570號處分書，處原告50萬元罰鍰，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：
１、本件原告曾於92年4月間因遞送富邦人壽保險股份有限公司保險費繳納證明書情事，經被告以92年4月30日交郵字第0920033318號函檢附郵政法及郵件處理規則各1份，籲請原告確實遵守郵政法第6條及第40條之相關規定。嗣原告仍多次遞送信函等具有通信性質之文件為營業，經被告多次處分有案。其後，原告復於95年1月間，為安信公司遞送信用卡帳單，此為原告不爭之事實（見本院96年3月27日準備程序筆錄第2頁所載），並有安信公司之信用卡帳單及信封（貼有原告服務標章）影本各2份附原處分卷（第6-11頁）可稽，自堪信為真實。
２、郵政法第6條第1項所稱「信函、明信片」，僅屬例示，凡具有「通信性質」之文件，均屬該條規範範圍。而所謂「通信性質」，只要是寄件者將心理狀態（訊息），藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式向特定之人傳遞者，均屬之。而此等表示行為，有些是法律行為中之意思表示，有些是非法律行為之意思通知、知的表示、情的表示。例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等，該表示行為，因法律規定逕生一定之法律效果，其並非向「不特定之多數人」傳達之通知、公告，而係寄件人向特定人所為之「個別性訊息」，即屬具有通信性質之文件。郵件處理規則第4條規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」，係依據郵政法第48條之授權訂定報經行政院核定後施行，其內容與前揭立法意旨相符，且其就「通信性質」之定義，合於一般法律解釋原則，具有合理性，自無逾越母法授權範圍與立法精神（參見司法院釋字第611號解釋），行政機關予以適用，自無不法。原告主張該規則逾越母法授權云云，尚非可採。
３、郵政法第6條第1項並未違憲，可得作為裁罰依據：⑴按法官依據法律獨立審判（憲法第80條參照），法律在未經
有權機關宣告違憲失效前，仍屬有效之法律，各機關及人民有遵守之義務，本院亦應據以裁判。而郵政法第6條第1項之規定，既仍屬有效之法律，不論未來立法趨勢如何，於該法未經廢止前，原處分據以裁罰，並無不法。
⑵查人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持
生計，固為憲法第15條所明定，惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制（憲法第23條參照）。而郵政為國家給付行政之一環，負有提供全體人民迅速、公平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生之所需之義務。是國家基於對人民生存照顧之義務，達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，從而，郵政法之制定，核與憲法第23條、第107條第5款、第144條之規定並無不合。
⑶又郵政法立法之旨，在健全郵政發展，提供普遍、公平、合
理之郵政服務，增進公共利益，業經郵政法第1條揭示明確。而郵政法所稱之郵件，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第4條第3款參照），前揭郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件，多生法律效果，影響人民權益甚深，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6條第1項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」之規定，確為增進公共利益所必要。況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，從而原告選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪，該規定既無悖於比例原則，尚在立法權自由形成之範圍內，難認與憲法有所牴觸。
４、本件審酌原告所遞送之信用卡帳單，屬寄件人安信公司針對收件者楊君及羅君所為特定且具個別性訊息之意思表示，顯具有個別性訊息之通信性質，不問是否為大量印刷或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6條第1項規定之郵件。原告主張該帳單僅電腦印製之報表，並非對特定人傳達意思觀念或消息，非郵政法第6條第1項規範之客體云云，不足採信。
５、原告遞送安信公司寄交楊君及羅君之信用卡帳單，係在台北收件（安信公司地址為台北市○○區○○路），並自台北市遞送至台北市、縣（楊君地址為台北市、羅君地址為台北縣），則該遞送郵件之違法營業行為地點在台北，因此原處分書記載之違法行為地點為台北地區，並無不合。另安信公司寄交楊君、羅君之信件信封分別套印有950109、950123，堪認原告係於95年1月間投遞信件，則原處分書記載違法日期時間為95年1月，實屬合理且明確。又原處分書已記載原告違法事實為「貴公司有以遞送安信信用卡股份有限公司寄交楊君及羅君之信用卡帳單等為營業情事」，從而原告主張原處分書未詳載違法之事實、時間及行為地點云云，委無足採。
６、系爭郵件信封上均貼有原告服務標章「上大郵通」，且被告接獲檢舉，發現原告有遞送系爭郵件違章行為時，曾依行政程序法第102條及第104條規定，以95年5月5日交郵字第0950004686號函（原處分卷第4-12頁）記載相關事實、法規依據，並檢附郵政法及郵件處理規則、檢舉證物影本6紙，通知原告於文到7日內提出陳述書，被告已充分告知原告其違法原因事實。嗣原告分別以95年5月16日95強函字第038號函及95年5月29日95強函字第050號函陳述意見，分經被告以95年5月22日交郵字第0950034394號函及95年6月5日交郵字第0950036114號函復原告有案（原處分卷第13-22頁），則被告對原告有利及不利事項已予以注意調查。至原告主張被告如何取得檢舉人之同意、有無依行政程序法第38條及第39條規定製作檢舉紀錄、有無通知檢舉人到場詢問等節，因行政程序法第38條及第39條係規定行政機關於「必要時」得據實製作書面紀錄及以書面通知相關人之陳述意見，並非「應」據實製作書面紀錄及以書面通知相關人之陳述意見，則被告就此部分有裁量權決定如何調查事實及證據。此外原告主張被告有無唆使檢舉人交寄文件以陷害原告之情事乙節，原告自承「均無可考，原處分調查程序是否合法，尚有可疑」，則屬原告個人臆測之詞，並不可採。
７、原告曾於92年4月間因遞送與本件系爭郵件性質雷同之富邦人壽保險股份有限公司保險費繳納證明書，經被告於92年4月30日檢附郵政法及郵件處理規則函請原告確實遵守郵政法第6條及第40條相關規定一節，已如前述，則原告應已知悉郵政法第6條第1項、第40條及郵件處理規則第4條第2項等規定；另截至本件行為時之95年1月止，被告依郵政法之規定已開具多張行政處分書予原告，此為兩造不爭之事實，原告對投遞系爭郵件之後果知之甚詳，其應注意能注意而不注意，猶於95年1月間，為安信公司遞送系爭郵件，縱非故意，亦難謂毫無過失，其空言伊未曾受被告裁罰，乃係合法認知，就本件行為無故意或過失可言云云，所訴亦不足採。
８、至原告援引本院94年度訴字第2227號、95年度訴字第215號及95年度訴字第797號判決意旨，主張本件有重複處分之違法乙節。查上開判決僅係個案判決，並非判例，不能拘束本件依法所為之判斷。且郵政法第40條規定所稱「次」，係指違法行為而言；而「按次」係指經被告依郵政法第40條前段處分後之每1次違法行為；是如經被告依郵政法第40條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每1次違法行為，均屬每1次獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰（行政法院86年判字第1477號判決意旨參照）。
準此，自被告第1次處分原告後，命其停止而不停止，其後原告每1次違法行為，被告均得按次連續處罰。按經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件為業之人，每次遞送行為均係其營業行為，而各次遞送行為均單獨違反郵政法第6條第1項之規定，而得獨立成為處罰客體，則被告對原告所為第1次行政處分（93年4月29日送達），已命原告立即停止其違法遞送之行為，是自該日之後，原告每次遞送行為，並非違法「狀態」之繼續，而係第1次命其停止後不停止之再1次違法行為，已符合郵政法第40條後段按次連續處罰之要件，尚非重複處分。經查，本件原處分所處罰原告之違法遞送郵件行為，為安信公司寄送楊君及羅君之信用卡帳單，其違法行為時間為95年1月，核與其他處分書之違法事實及違法時間，均不相同，從而原告主張本件處分有重複處分之違法乙節，並無理由。
９、又原告稱被告從未處罰統一企業集團旗下之「黑貓宅急便」為旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，本件處分有違反平等原則之違法云云。惟所謂平等原則，係指合法之平等，並不包括違法之平等，原告無從以被告未對同業同一行為作相同處罰，主張解免其依法所應負之責任，所訴核無可採。
、原告所稱郵政法第6條修正案，目前並未經立法院三讀通過及總統令修正公布，自無適用餘地，則被告依行為時郵政法及郵件處理規則相關規定據以處分，洵非無據。
、至台灣高等法院93年度上易字第1106號民事判決，係訴外人劉文祥以和信電訊公司違反其行動電話業務服務契約第39條約定之個案民事認定，並非針對「郵政專營權範圍」所為之判決，本院不受該判決內容之拘束，自無從以之推翻本院上開認定。
三、綜上所述，本件原告確有違反郵政法第6條第1項規定情事，被告依同法第40條第1款規定，處原告50萬元罰鍰，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 10 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 陳國成法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 5 月 10 日
書記官 方偉皓