臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03731號原 告 甲○○訴訟代理人 錢裕國 律師 （兼送達代收人）
王一翰 律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 丙○○兼送達代收
丁○○戊○○上列當事人間因土地重劃拆遷補償事件，原告不服內政部中華民國95年8 月31日台內訴字第0950104669號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣坐落台北市○○路○ 段○○○ 巷臨12之28號建築物位於台北市內湖區第5 期市地重劃區範圍內，經被告以民國（下同）91年4 月17日府地重字第09112274500 號公告台北市內湖區第5 期市地重劃計畫書圖，並以92年11月14日府地重字第09202108400 號公告上開市地重劃區應行拆遷或清除之建築及農作改良物補償費暨拆遷期限等事項。被告所屬前土地重劃大隊（改制後為臺北市政府地政處土地開發總隊）依前開重劃計畫書於91年11月14日至系爭地址就建築改良物進行查估作業，系爭建築物係違章建築，為未登記建物，訴外人黃金泉主張為系爭建築物所有權人，並於建築改良物調查表上簽名。嗣經人檢舉系爭建築物應屬訴外人吳明貴所有，被告所屬前土地重劃大隊即以92年1 月9 日市地重三字第09230008
100 號書函請訴外人黃金泉檢具相關證明文件澄清所有權歸屬，案經訴外人黃金泉向台北市議會申請協調，92年6 月11日協調會議結論請訴外人黃金泉循司法途徑向未出席吳明貴提出告訴。嗣有訴外人林志成委由律師以92年6 月23日函檢附買賣契約書影本，主張系爭建築物已由吳明貴出賣與林志成，主張系爭建築物補償金應由林志成收受。又原告與訴外人高秀祺以92年12月3 日聲明異議書聲稱系爭房屋現占有人吳明貴係無權占有，該系爭房屋之原門牌號碼應為台北市○○區○○路2 段116 巷12之23號，為聲明人所有，遭占有人無端占有更變更門牌為12之28號，現更意圖領取補償費。案經被告所屬前土地重劃大隊以92年12月16日北市地重三字第09230692500 號書函復知原告及高秀祺前揭爭執係屬私權事項，請逕循司法途徑解決，俟法院判決確定後再通知該大隊，俾憑辦理補償事宜，未有結論前，該房屋之補償費暫不發放。嗣原告復以94年5 月10日函請求核發拆遷補償費，經被告所屬前土地重劃大隊以94年5 月17日北市地重三字第09430268100 號書函復略以：「‧‧‧二、旨揭建物係屬未登記建物，計有黃金泉先生、林志成先生、吳明貴先生、甲○○及高秀祺先生等陸續以申請書等向本大隊主張所有權；查甲○○戶籍資料僅能證明設籍於該處，尚難遽予認定渠當然即為建物所有權人，有關產權爭議屬私權事項仍請檢具所有權證明文件循司法途徑解決，俟有結果後再通知本大隊，俾憑辦理。」原告不服，向被告提起訴願，經被告94年9 月26日府訴字第09426193400 號訴願決定書以依平均地權條例第2條、第56條第4 項及市地重劃實施辦法第1 條、第2 條第1項等規定觀之，對於市地重劃地區之選定、公告通知、測量、拆遷補償等事項之主管機關，在直轄市為直轄市政府。則臺北市政府地政處是否仍有權將市地重劃業務委任被告原處分機關為之？被告所屬前土地重劃大隊是否仍可依臺北市政府地政處89年12月26日北市地重字第8930005900號公告意旨，以其名義作成本件處分？實有斟酌餘地。是本案姑不論系爭處分在實質上妥適與否，其行政管轄既有上開疑義，乃將原處分予以撤銷，責由臺北市政府地政處土地開發總隊究則明相關疑義後於收受決定書之次日起30日內另為處理。被告依上開訴願決定，以94年10月7 日府地發字第09422459200號書函否准被告請求。原告猶不服，再提起訴願，經內政部以上開被告94年10月7 日府地發字第09422459200 號書函，雖得由書面處分中得知原處分機關為臺北市政府，惟只蓋「臺北市政府」條戳，並未由首長署名、蓋章，屬有重大明顯瑕疵之行政處分，以95年5 月8 日台內訴字第0950043058號訴願決定：「原處分撤銷。」被告嗣以95年5 月22日府地發字第09530573800 號函重為處分駁復原告之請求，原告仍未甘服，提起訴願亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成核發拆遷補償費給原告之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本案爭執點：
⒈原告是否為系爭違章建築的所有權人？⒉在未確定真正所有權人之前，被告不予核發拆遷補償金
是否合法？㈡原告主張之理由：
⒈查本件系爭房屋係屬違章建築，無法辦理建物所有權第
一次登記，因之系爭房屋無法申請核發所有權狀。被告請求原告提出所有權證明文件，實屬事實上不能。又原告於81年2 月11日即將戶籍遷入系爭房屋地址，遠較吳明貴遷入之日期為先。經查系爭房屋現占有人吳明貴僅屬無權占有，並非所有權人，詎吳明貴不僅無端占有，拒不返還，嗣更將門牌號碼12之23號變更為12之28號，現更意圖領取被告之房屋補償費，實係與法不合。按台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違建處理辦法第7 條規定：「估定合法建築物補償額及違章建築處理費用，應由用地機關會同有關機關派員查明左列事項：一、合法建築物：⒈建築物門牌號碼。⒉建築物所有權人之姓名及住址。⒊建築物構造、面積、用途（營業或住家、自用或出租）。⒋建築年月。⒌附屬設施。⒍自用或租賃現住人口。⒎建築基地地目、地號、所有權人及土地使用權利。⒏建築物他項權利登記情形。二、違章建築：⒈戶口遷入或門牌編釘證明。⒉原始設立稅籍之完納稅捐證明。⒊繳納自來水、電費收據或證明。」依本條旨趣觀知，更可證明原告為所有權人。
⒉況吳明貴於93年5 月31日申請書亦曾稱「‧‧‧甲○○
及高秀祺所有之原建物‧‧‧。等語，可知第三人吳明貴亦承認系爭土地上之建築物為原告所有。第三人吳明貴既已承認系爭土地上之建築物為原告所有，則拆除該建物所應發放之補償費領取權，亦應屈原告所有。然被告卻以多人由其主張所有權為由，拒絕原告之請求。被告所為拒絕原告請求之行政處分，並不合法。為此狀請院鑒核，察准判決如訴之聲明，以維權益，至威法便。
㈢被告主張之理由：
⒈按平均地權條例第62條之1 規定：「重劃區內應行拆遷
之土地改良物或墳墓，直轄市或縣（市）政府應予公告，並通知其所有權人或墓主，土地改良物限期30日內墳墓限期3 個月內自行拆除或遷葬。逾期不拆除或遷葬者，得代為拆除或遷葬。前項因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；‧‧‧」（如證物20）；市地重劃實施辦法第38條規定：「依本條例第62條之1 規定，應行拆遷之土地改良物或墳墓，以有妨礙重劃土地分配或重劃工程施工所必須拆遷者為限。前項因重劃拆遷之土地改良物或墳墓，應給予補償。‧‧‧」（如證物21）；訴願法第1 條第1 項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」（如證物22）第3 條第1 項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」（如證物22）第79條第1 項規定：「訴願無理由者，受理訴願機關應以決定駁回之。」（如證物22）第96條規定：「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」（如證物22）；臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法」（以下簡稱拆遷處理辦法）第7條規定：「估定合法建築物補償價額及違章建築處理費用，應由用地機關會同有關機關派員查明左列事項：．
．．二、違章建築：㈠戶口遷入或門牌編訂證明。㈡原始設立稅籍之完納稅捐證明。㈢繳納自來水、電費收據或證明。」（如證物23）。
⒉卷查該大隊前以92年12月16日北市地重三字第09230692
500 號書函（如證物8 ）復知原告有關系爭違建之產權爭議，請逕循司法途徑解決，未有結論前補償費暫不發放，故原告於知悉產權爭議必須以訴訟解決之情況下，仍以渠曾設籍及編釘門牌（臨12之23號）於系爭違建，要求該大隊應發給渠補償費，殊為無據，又原告所稱之「門牌」依臺北市內湖區戶政事務所92年12月23日北市內戶字第09231478600 號函（如證物9 ）敘明經全面清查，並無原告所持「成功路2 段116 巷臨12之23號」紙質門牌之編釘紀錄。至於被告嗣以94年10月7 日府地發字第09422459200 號書函復知原告略以：「查本市內湖區第五期市○○○區○○路○ 段○○○ 巷臨12之28號房屋係屬未登記建物，先後計有黃金泉先生、林志成先生、吳明貴先生、高秀祺先生及台端等陸續以申請書等向前本市土地重劃大隊主張所有權，是以該房屋因涉產權爭執，該大隊遂應上開權利人要求，協調多次，但均未能達成協議。又查台端之戶籍資料僅能證明設籍於該處，尚難據以認定當然即為系爭房屋之所有權人，有關產權爭議屬私權事項，仍請循司法途徑解決，俟有結果再通知本府地政處土地開發總隊，俾憑辦理發放補償費。」（如證物15），觀其內容係僅就先行確定系爭違建之所有權，始得領取該補償費之觀念通知原告，如司法判決該系爭違建之所有權確屬原告所有，原告當可領取該補償費，並非否准原告不得領取該補償費，而請求不予受理或駁回之決定。內政部對被告前揭書函通知原告之內容認為固非無見，惟該通知書函只蓋「臺北市政府」條戳，並未由首長署名、蓋章，屬有重大明顯瑕疵之行政處分，而決定予以撤銷，並於2 個月內由被告另為適法之處理（如證物17）。
⒊被告參依前項訴願決定意旨，復以95年5 月22日府地發
字第09530573800 號函復原告（如證物18），按原告依拆遷處理辦法第7 條規定檢附戶籍資料及紙質門牌等影本敘明渠為系爭違建之所有權人，另一權利關係人吳明貴亦提出繳納房屋稅及門牌證明等證明文件（如證物24）作相同之主張，揆諸內政部70年7 月9 日台內戶字第20870 號函略以：「門牌編釘旨在明瞭人民住址．．．
與房屋產權土地無關，違章建築更不能因已編釘門牌而取得其於建築法令之地位。」（如證物9 ）及最高法院70年度台上字第3706號判例：「房屋稅納稅義務人，並非必為房屋所有人，繳納房屋稅之收據亦非為房屋所有權之證明（最高法院40年台上字第126 號判例參照）」，以戶籍資料或繳納房屋稅等證明文件，除顯示當事人曾設籍或居住於該處之事實外，均非能證明渠等為系爭違建之所有權人。爰被告認為系爭違建係屬應行拆遷之未登記建物，先後計有黃金泉先生、林志成先生、吳明貴先生、甲○○及高秀祺先生等主張所有，因涉產權爭執屬私權事項，應循司法途徑解決。俟有結果再通知本府地政處土地開發總隊，俾憑辦理發放補償費之處理，應無不當。再者，訴外人吳明貴、高秀祺與原告於95年12月27日出具申請書表示願自行協調，故被告已將拆遷補償金提存到台北地方法院。
⒋綜上所敘，系爭建築物既涉私權歸屬之爭議，應依私法
爭議方式解決，被告對該私權爭議並無審認之權，原告亦不得就尚有爭議而未確定之私權爭議，逕行依公法法律關係要求被告審認私權爭議而為給付，原告之訴顯無理由，敬請依法駁回原告之訴。
理 由
一、本件被告代表人原為馬英九，訴訟中變更為乙○○，業據被告新任代表人乙○○提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，直轄市或縣（市）政府應予公告，並通知其所有權人或墓主，土地改良物限期30日內墳墓限期3 個月內自行拆除或遷葬。逾期不拆除或遷葬者，得代為拆除或遷葬。前項因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；‧‧‧」平均地權條例第62條之1 定有明文。又「依本條例第62條之1 規定，應行拆遷之土地改良物或墳墓，以有妨礙重劃土地分配或重劃工程施工所必須拆遷者為限。前項因重劃拆遷之土地改良物或墳墓，應給予補償。‧‧‧」市地重劃實施辦法第38條亦有明定。另臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法第7 條復規定：「估定合法建築物補償價額及違章建築處理費用，應由用地機關會同有關機關派員查明左列事項：．．．二、違章建築：㈠戶口遷入或門牌編訂證明。㈡原始設立稅籍之完納稅捐證明。㈢繳納自來水、電費收據或證明。」。
三、緣台北市內湖區第5 期市地重劃計畫書圖，經被告以91年4月17日府地重字第09112274500 號公告，並於92年11月14日以府地重字第09202108400 號公告上開市地重劃區應行拆遷或清除之建築及農作改良物補償費暨拆遷期限等事項。因坐落台北市○○路○ 段○○○ 巷臨12之28號建築物位於台北市內湖區第5 期市地重劃區範圍內，被告所屬前土地重劃大隊（改制後為臺北市政府地政處土地開發總隊）依前開重劃計畫書於91年11月14日至系爭地址就建築改良物進行查估作業，系爭建築物係違章建築，為未登記建物，訴外人黃金泉主張為系爭建築物所有權人，並於建築改良物調查表上簽名。嗣經人檢舉系爭建築物應屬訴外人吳明貴所有，被告所屬前土地重劃大隊即以92年1 月9 日市地重三字第09230008100 號書函請訴外人黃金泉檢具相關證明文件澄清所有權歸屬，案經訴外人黃金泉向台北市議會申請協調，92年6 月11日協調會議結論請訴外人黃金泉循司法途徑向未出席吳明貴提出告訴。嗣有訴外人林志成委由律師以92年6 月23日函檢附買賣契約書影本，主張系爭建築物已由吳明貴出賣與林志成，主張系爭建築物補償金應由林志成收受。又原告與訴外人高秀祺以92年12月3 日聲明異議書聲稱系爭房屋現占有人吳明貴係無權占有，該系爭房屋之原門牌號碼應為台北市○○區○○路2 段116 巷12之23號，為聲明人所有，遭占有人無端占有更變更門牌為12之28號，現更意圖領取補償費。案經被告所屬前土地重劃大隊以92年12月16日北市地重三字第09230692500 號書函復知原告及高秀祺前揭爭執係屬私權事項，請逕循司法途徑解決，俟法院判決確定後再通知該大隊，俾憑辦理補償事宜，未有結論前，該房屋之補償費暫不發放。嗣原告復以94年5 月10日函請求核發拆遷補償費，經被告所屬前土地重劃大隊以94年5 月17日北市地重三字第0943026810
0 號書函復略以：「‧‧‧二、旨揭建物係屬未登記建物，計有黃金泉先生、林志成先生、吳明貴先生、甲○○及高秀祺先生等陸續以申請書等向本大隊主張所有權；查甲○○戶籍資料僅能證明設籍於該處，尚難遽予認定渠當然即為建物所有權人，有關產權爭議屬私權事項仍請檢具所有權證明文件循司法途徑解決，俟有結果後再通知本大隊，俾憑辦理。」原告不服，向被告提起訴願，經被告94年9 月26日府訴字第09426193400 號訴願決定書以依平均地權條例第2 條、第56條第4 項及市地重劃實施辦法第1 條、第2 條第1 項等規定觀之，對於市地重劃地區之選定、公告通知、測量、拆遷補償等事項之主管機關，在直轄市為直轄市政府。則臺北市政府地政處是否仍有權將市地重劃業務委任被告原處分機關為之？被告所屬前土地重劃大隊是否仍可依臺北市政府地政處89年12月26日北市地重字第8930005900號公告意旨，以其名義作成本件處分？實有斟酌餘地。是本案姑不論系爭處分在實質上妥適與否，其行政管轄既有上開疑義，乃將原處分予以撤銷，責由臺北市政府地政處土地開發總隊究則明相關疑義後於收受決定書之次日起30日內另為處理。被告依上開訴願決定，以94年10月7 日府地發字第09422459200 號書函否准被告請求。原告猶不服，再提起訴願，經內政部以上開被告94年10月7 日府地發字第09422459200 號書函，雖得由書面處分中得知原處分機關為臺北市政府，惟只蓋「臺北市政府」條戳，並未由首長署名、蓋章，屬有重大明顯瑕疵之行政處分，以95年5 月8 日台內訴字第0950043058號訴願決定：「原處分撤銷。」被告嗣以95年5 月22日府地發字第09530573800 號函重為處分駁復原告之請求，原告仍未甘服，提起訴願亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前開事實欄所載之陳述，準此，本件爭執之重點厥為原告是否為系爭違章建築物之所有權人及被告於未確定系爭違章建築物所有權人之前否准原告拆遷補償費發放之申請，是否合法。
四、查坐落台北市○○路○ 段○○○ 巷臨12之28號建築物係違章建築，為兩造所不爭執，違章建築依法無從為所有權之登記，未有登記資料判斷其所有權人，若對該違章建築物之所有權有所爭執，自應循民事私法途徑，確定其所有權後，始得主張其所有權。至於台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違建處理辦法第7 條固規定：「估定合法建築物補償價額及違章建築處理費用，應由用地機關會同有關機關派員查明左列事項：．．．二、違章建築：㈠戶口遷入或門牌編訂證明。㈡原始設立稅籍之完納稅捐證明。㈢繳納自來水、電費收據或證明。」；但該條規定意旨，僅在於明示估定違章建築處理費用時應查明之事項，要非規定具有上開證明，即係違章建築所有權人。
五、次查被告所屬前土地重劃大隊（改制後為臺北市政府地政處土地開發總隊）依前開重劃計畫書，於91年11月14日至系爭違章建築地址，就建築改良物進行查估作業時，訴外人黃金泉出面主張為系爭建築物所有權人，並於建築改良物調查表上簽名，有（見第頁）。嗣經人檢舉系爭建築物應屬訴外人吳明貴所有，被告所屬前土地重劃大隊即以92年1 月9 日市地重三字第09230008100 號書函請訴外人黃金泉檢具相關證明文件澄清所有權歸屬（見第頁），案經訴外人黃金泉以92年5 月24日申請書（見卷第頁）向台北市議會申請協調，92年6 月11日協調會議結論請訴外人黃金泉循司法途徑向未出席吳明貴提出告訴（見卷第頁）。嗣有訴外人林志成委由律師以92年6 月23日函檢附買賣契約書影本，主張系爭建築物已由吳明貴出賣與林志成，主張系爭建築物補償金應由林志成收受（見第頁）。又原告與訴外人高秀祺以92年12月3 日聲明異議書（見第頁）聲稱系爭房屋現占有人吳明貴係無權占有，該系爭房屋之原門牌號碼應為台北市○○區○○路2段116 巷12之23號，為聲明人所有，遭占有人無端占有更變更門牌為12之28號，現更意圖領取補償費。凡此，足見主張對系爭違章建築物具有所有權者，計有原告、高秀祺、黃金泉、吳明貴及林志成5 人，且各有主張之依憑，此等各人對於所有權主張之依憑，非被告行政機關所能確認，例如原告所提出之紙質門牌，依臺北市內湖區戶政事務所92年12月23日北市內戶字第09231478600 號函（見第頁）所敘，經全面清查，並無原告所持「成功路2 段116 巷臨12之23號」紙質門牌之編釘紀錄；而訴外人吳明貴亦提出繳納房屋稅及門牌證明（見第頁）；對於上開門牌之真正與否及該等證明是否足以確認其具有所有權，被告無權限加以實體確認；又依內政部70年7 月9 日台內戶字第20870 號函略以：「門牌編釘旨在明瞭人民住址．．．與房屋產權土地無關，違章建築更不能因已編釘門牌而取得其於建築法令之地位。」（見第頁）。而最高法院70年度台上字第3706號判例亦闡示：「房屋稅納稅義務人，並非必為房屋所有人，繳納房屋稅之收據亦非為房屋所有權之證明」（最高法院40年台上字第126 號判例參照），可知，以戶籍資料或繳納房屋稅等證明文件，僅顯示當事人曾設籍或居住於該處之事實外，均非能證明渠等為系爭違建之所有權人。，同此，其他3 位訴外人對於系爭違章建築具有所有權之主張，惟訴請地方法院民事庭循民事訴訟程序所能澄清，始符法制，被告在系爭違章建築物所有權人未確定前，否准原告拆遷補償費核發之申請，乃依法行政原則之基本作為，核無不合。
六、末查原告與訴外人高秀祺、吳明貴復於95年12月27日聯名具申請書向被告所屬地政處土地開發總隊提出申請，略以：「有關本市內湖區第5 期市○○○區○○○○路2 段116 巷臨
12 之28 號建築改良物補償費及拆遷獎勵金領取案，因有數人爭領上開款項，而貴總隊不願確認該房屋所有權人誰屬，而函示應於95年12月31日前協議完成並領款，逾期則提存法院。申請人已積極協調各爭議人按比例領取上開補償費，..請再寬限1 個月協調時間，以使有充裕時間協調。」等語，嗣被告以96年2 月5 日府地發字第09630165700 號函復申請人，略以：若台端等擬與其他爭議人協調領取上開補償費及獎勵金，於協議完成後，請原告逕向本院撤回訴之全部，並請台端等同同其他爭議人備妥相關證明文件，親至被告所屬地政處土地開發總隊辦理領款手續，逾期不領將依法提存等語。有前開申請書及被告復函在卷可憑；嗣因原告與其他訴外人未能達成協議，被告業將補償費提存，已據被告訴訟代理人於本院96年5 月7 日準備程序中陳明，經核被告在未確認系爭違建所有權人誰屬之前，將補償費提存，於法有據。且觀諸上情，益證原告無法提出確切證據證明係系爭違建之所有權人，被告否准原告核發補償費之申請，並無不合。
七、綜合上述，被告在系爭違章建築物所有權人未釐清前，否准原告基於系爭違章建築物所有權人所為拆遷補償費核發之申請，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞及一己主觀見解，聲請撤銷，併請判命被告應做成核發拆遷補償費之處分，均為無理由，應予駁回。
八、本件事證已至明確，兩造其餘攻擊防禦方法（如被告認為系爭否准函屬觀念通知），核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 7 日
第六庭審判長法 官 林 文 舟
法 官 陳 鴻 斌法 官 闕 銘 富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 6 月 13 日
書記官 孫 筱 晴