臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03893號原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○
許坤立 律師複 代理人 陳雅珍 律師被 告 臺北市南港區公所代 表 人 乙○○區長）住同訴訟代理人 戊○○
丙○○兼送達代收上列當事人間因祭祀公業事件，原告不服臺北市政府中華民國95年9 月6 日府訴字第09584906100 號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠緣訴外人陳宜坤於民國（下同）78年9 月7 日向被告申請
核發祭祀公業仙媽公派下全員證明書，經被告以78年9 月11日北市南民字第8960號函檢附公告徵求異議，公告期間經原告及訴外人陳廷海等42人分別提出異議，原告並於79年1 月6 日向前臺灣臺北地方法院士林分院提起確認其派下權存在及陳宜坤派下權不存在之訴，並檢附民事起訴狀繕本及法院起訴證明送原告備查。被告乃以79年2 月3 日北市南民字第836 號函復陳宜坤有關申請核發祭祀公業仙媽公派下全員證明書乙案，依祭祀公業土地清理要點第6點規定，俟法院判決確定後據以辦理。
㈡嗣原告與陳宜坤之民事訴訟部分，經最高法院92年4 月30
日92年度臺上字第865 號民事判決上訴駁回（即原告敗訴），並於92年5 月14日確定在案。陳宜坤乃先後於92年5月27日、7 月21日及12月16日檢具各級法院民事判決及確定證明書等影本向被告申請核發祭祀公業仙媽公派下全員證明書。其間因原告於92年5 月20日及9 月5 日向原處分機關陳情，主張其自訴案外人陳盈達偽造「仙媽公世系圖及記事」乙案，陳盈達因行使偽造私文書罪經判刑確定在案，及其與陳廷海等人間之派下權確認訴訟未確定前暫勿核准陳宜坤之申請案等。經被告以92年10月29日北市南民字第09231110300 號函復陳宜坤，俟相關之民事判決確定後再據以辦理。
㈢其間，原告於94年1 月25日，以管理人陳彬琳已死亡為由
，向被告申報祭祀公業仙媽公土地及管理人變更，請求被告代為公告徵求異議，並發給該祭祀公業派下員名冊及財產清冊，被告乃以94年5 月9 日北市南民字第0943069440
0 號函請原告依法定救濟程序取得派下權身份後，再送被告憑辦。原告復於94年7 月15日，檢具「仙媽公牌位」奉祀證明等資料，向被告申報祭祀公業仙媽公土地及管理人變更，請求發給祭祀公業仙媽公派下員名冊及財產清冊。
被告復以94年10月19日北市南民字第09431636900 號函請原告於文到30日內補正確認派下權存在之相關證明文件。
原告嗣於94年11月24日補送「申請書」等資料，後經被告以94年11月29日北市南民字第09431908100 號以原告期滿仍未依規定補正，檢還原告94年7 月15日申請原卷乙宗。
原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應依「祭祀公業土地清理要點
」就原告於民國94年1 月25日之祭祀公業仙媽公申請書，予以惠准公告徵求異議。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本案爭執點：
⒈原處分是否違反法律保留原則及行政自我拘束原則？⒉被告對於祭祀公業土地清理要點第2 點的適用，是否有
無誤？⒊原處分是否違反比例原則？⒋原處分是否違反行政程序法第36條規定？㈡原告主張之理由：
⒈被告請求補正確認派下權存在之相關證明文件，違反違反法律保留原則及行政自我拘束原則：
⑴違反法律保留原則部分：
①按行政程序法第4 條規定：「行政行為應受法律及
一般法律原則之拘束」此為法律保留原則之明文規定，次按大法官會議釋字第443 號解釋，明文揭櫫我國係採取層級化的法律保留體系，就人身自由應採取憲法保留、就涉及其他基本權究應採取國會保留、相對法律保留應視對其他基本權利限制的密度綜合觀察之。為保障人民基本權，採取相對法律保留，至於授權命令則不得增加法律所無之限制。②查祭祀公業土地清理要點（下稱清理要點）乃內政
部為清理祭祀公業之土地，為加強其管理與使用之目的，於70年所制定，既非法律授權訂定之法規命令，亦非僅為了規範機關內部組織、秩序運作之行政規則，又祭祀公業土地標的往往價值甚鉅，關係人民之財產權，不得以無法律授權之職權命令侵害人民之基本權益。
③行政程序法於90年制定之後，就職權命令之合法性
向來即有諸多爭議，依大法官會議釋字367 號解釋理由書、443 號解釋、479 號解釋理由書皆有論及職權命令合法性須具備下列要件：行政機關依組織法規定有管轄權限、需為執行法律所必要、內容需限於細節性與技術性事項、不得逾越法律授權範圍與立法精神、不得抵觸上位規範，而實務上已存在之大量職權命令需另有法律授權或提升其法律位階以解決職權命令合法性之爭議，否則現階段職權命令之存在仍有疑義。
④綜上，依舉重明輕之法理，有法律授權之法規命令
已不得增加法律所無之限制，況無法律授權且存有爭議之職權命令，更不得增加法律所無之限制。查本案原告依祭祀公業土地清理要點第2 點之規定檢具相關資料請求被告代為公告，被告於94年10月19日以北市南民字第09431636900 號函復，要求原告應補正確認派下權存在之相關證明文件，嗣後原告於94年11月24日補送申請書等資料，被告竟以94年11月29日北市南民字第09431908100 號函，駁回原告之請求。然「受理祭祀公業土地申報機關於受理祭祀公業之申報時，應僅就申請人所提文件是否具備祭祀公業土地清理要點第2 、3 點規定之形式要件為審查，如已符合該清理要點第2 、3 點之規定即應辦理公告，公告期滿無人提出異議，即發給派下權員證明書，並無確定私權之效力。」最高行政法院著有91年判字第2375號判決可資參照；又按內政部（79）台內民字第825239號函所示：「民政機關受理祭祀公業申請後，應就其所附文件予以審查，此項審查是指形式上審查，即指應就祭祀公業土地清理要點第2 點之管理人或其派下所推舉之代表身分證明與申請公告應檢附之文件是否具齊，程式是否相符而言‧‧‧。清理要點2 點既未明定需檢具相關確認派下權存在之證明文件，被告卻一再要求原告提出，揆諸前揭最高行政法院判決及內政部函，可知受理申報機關對申請人之派下權並無須作實質認定，僅形式上予以審查即可，故被告請求原告檢具派下權存在之證明文件，顯係增加原清理要點所無之規定，違反法律保留原則甚明，為違法之行政處分。
⑵違反行政自我拘束原則部分：
①行政自我拘束原則指行政機關作成行政處分之行政
行為時，對於具有同一性之相同事件，如無正當理由，應受合法行政先例或行政慣例之拘束，而為相同之處理，此乃基於平等原則與信賴保護原則而來。
②查被告於78年9 月11日就訴外人陳宜坤等派下員名
冊公告事項中載明：「機關受理申報祭祀公業派下員名冊，是依行政慣例即祭祀公業土地清理耍點及其補充規定所為便民工作，僅為提供地政機關登記時之參考資料，無確定私權之法律上效力，嗣後倘有任何糾葛，係屬私權範圍，應由權利關係人訴請法院裁判‧‧‧。」，並未要求申請人繳交確認派下權存在之任何證明文件。
③惟被告卻於原告在94年7 月15日申報祭祀公業仙媽
公土地及管理人變更，請求發給祭祀公業仙媽公派下員名冊及財產清冊時，以94年10月19日北市南民字第09431636900 號函要求原告須於文到30日內補正確認派下權存在之相關證明文件，顯然與前開陳宜坤案件為不同之處理，違反行政自我拘束原則，故原處分顯有違誤。
⒉被告對於祭祀公業土地清理要點第2 點之適用，顯有違誤：
⑴受理申請之民政機關依該清理要點第2 點規定受理申
請時，應依前揭最高行政法院判決及內政部函所揭示之意旨，僅就形式上審查，無需要求請人繳交確認派下權存在之證明文件，受理機關亦無需就申請人是否具備派下員資格予以實質認定，因依清理要點第4 點到第6 點規定，申請人申請後之公告期間，若有人對申請人之派下權異議者，得依民事訴訟程序確認之，故受理申請之機關無需實質認定。
⑵依祭祀公業土地清理要點第6 點規定：「‧‧‧其經
向法院起訴者，依確定判決辦理之。」，若申請人檢具本清理要點第2 點所應具備之文件申請後，有人於公告期間內聲明異議，則須循民事訴訟程序確認之。⑶查原告於94年7 月15日申報祭祀公業仙媽公土地及管
理人變更，請求發給祭祀公業仙媽公派下員名冊及財產清冊時，已依據清理要點第2 點規定檢附相關文件申請之，被告自應就形式審查，依清理要點第4 點之規定進行公告，嗣後是否於公告期間有人聲明異議，則非被告所能考量。
⑷惟被告不僅要求繳交清理要點第2 點所無之補正確認
派下權存在之證明文件，更依前述最高法院民事判決就原告有無派下員資格予以實質認定，顯然違反法令之適用。
⒊被告駁回原告之申請，顯然違反比例原則：
⑴行政程序法第7 條規定：「行政行為應符合比例原則
。」即行政機關做成行政處分應符合適當性、必要性、比例性，所謂適當性指行政機關做成行政處分有助於目的之達成，必要性指行政機關為達成相同目的所採取手段，應選擇對人民侵害最小的手段，比例性指行政機關所欲達成的行政目的與所採取的手段間不得顯失均衡。
⑵蓋祭祀公業土地乃派下員全體公同共有祀產之總稱，
若能儘早開啟確定其派下員之程序，則有利於地政機關進行相關地政業務。然祭祀公業派下員往往人數眾多且年代久遠難以認定，故為達前述目的，自應盡量放寬受理申請之要件，不得增加該清理要點所無之限制，若就派下權有所爭議，應依該辦法第4 到6 點規定，先行公告後依民事訴訟程序解決之。
⑶原告於94年7 月15日申報祭祀公業仙媽公土地及管理
人變更時，既已檢具該清理要點第2 點所規定之相關文件，被告自應予以公告，方符清理要點之規定，惟被告竟以未具備所需證明文件遽予駁回，顯為增加該清理要點第2 點新無之限制，其自行限縮前開清理要點規定之適用，有違比例原則之適當性要求。
⒋被告未就有利於原告之事證予以注意，違反行政程序法第36條規定：
⑴查原告對於被告所為之處分不服，曾向台北市政府提
出訴願，訴願機關認為依行政程序法第36條之規定，原處分機關於受理本件請求核發祭祀公業派下全員證明書之申請案時，既知悉最高法院92年4 月30日92年度台上字第865 號民事判決，原告未能依民事訴訟程序確認其派下權存在之事實，自應予以注意，況又踐行上開祭祀公業土地清理要點第7 點之規定通知補正，故該處分之作成於法並無不合云云。
⑵惟查，最高法院92年度台上字第865 號判決載：「‧
‧‧依照台灣民事習慣，祭祀公業管理人，以選任派下員擔任為原則，於有特殊情形時，方選任非派下員擔任，本件系爭祭祀公業仙媽公於67年5 月19日變更登記前為仙媽公私業，其理人為陳彬琳，於變更登記後管理人同為陳彬琳，無論公業或私業其登記管理人並無變更，陳杉琳當然為變更登記後祭祀公業仙媽公之合法派下員，被告應考慮台灣民事習慣有利於原告之部分，祭祀公業仙媽公於變更登記前後之管理人皆為原告之曾祖陳彬琳，未有任何之改變，而依照台灣民事習慣，管理人極有可能為派下員，故本案原告具有祭祀公業仙媽公之派下權，不應否認之。
⑶被告未考量台灣民事習慣上有利於原告之部分，自有
違反行政程序法第36條之規定，況被告本無須考量原告是否有派下權證明文件，已如前述。
⒌再者，內政部訂頒「祭祀公業土地清理要點」，旨在清
理祭祀公業土地，加強其管理與使用，以免因祭祀公業成立年代久遠，相關已依該要點文件難免散失，以致土地權利久懸不決，造成社會土地資源之浪費。其中第4、5 、6 點所規定之公告異議程序，即為因應相關證明文件因年代久遠散失且已無從考查之情形，促使真正權利人循司法程序行使其權利，俾便私權得以早日確定之一種方法。該程序本身，並無確定私權之效力，此由該要點第8 點規定，民政機關縱於公告期滿無人異議後所核發之派下全員證明書，仍不具有確定私權之效力，即可得知。因此該要點第7 點固規定，民政機關受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以審查，其有不符者，應通知補正，逾期不補正者，駁回其申報，其所謂「審查」僅指形式上之審查，所謂「不符」乃指所附文件之記載彼此有所不符而言，是申請人如已依該要點第2 、
3 點規定，竭盡最大舉證之可能，檢具文件，申報祭祀公業土地，其所附文件之記載並無彼此不符之情形，則就待證事實而言，所附文件縱有部分「不明」，而非相關資料可以證明其為「不實」者，則主管機關並無否准申報，拒為公告之權限。至於所附文件，除文件之記載有不符或不實之情形，主管機關得依該要點第7 點規定處理外，其餘爭議或疑義即應由對公告有異議者，循民事訴訟程序請求確認，並非主管機關所得推定或認定，亦非其公告效力所及事項。被告並未說明所附文件有何記載不符，或有證據資料證明其記載不實之處，顯就主管機關審查權之範圍，及公告並無確定派下權之效力，自無侵害派下權之可能，有所不明，其所為檢還申報之處分，自與祭祀公業土地清理要點第7 點規定不合。參照行政法院83年度判字第2706號判決，行政法院裁判書彙編第2 冊83年第2 期，第二---1801 至1808頁。（附件一）⒍又『祭祀公業土地清理要點』第6 點之規定，應適用於申報人與異議人之間，於另行申報之第三人應無適用。
參照行政法院83年度判字第2115號判決（附件二）及77年5 月28日內政部（77）台內民字第599229號函釋：判決之既判力『僅』及於受判決之『當事人』為原則，原處分機關對上開祭祀公業土地清理要點之適用法規顯有違誤之處。（附件三）⒎另按民事訴訟法第355 條第1 項定有明文：「文書依其
程式及意旨得認作公文書者，推定為真正。」上開規定依行政訴訟法第176 條規定，在行政訴訟準用之。查：
⑴依臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書及土地登記規則
第33條規定：「聲請登記人為權利人或義務人之繼承人時，除提出證明文件外並應取其親屬之保證書。前項保證書，應保證聲請人（陳彬琳）為合法繼承人。」（附件四）⑵又公文書92年9 月10日北執庚91年稅執特字第001457
9 號函（附件五）法務部行政執行署臺北行政執行處依稅捐處以財政部69年12月19日台財稅第40328 號函釋示（附件六）『原告為公同共有人之一』為送達後移送行政執行處執行請被告、內政部警政署入出境管理局限制祭祀公業仙媽公管理者：陳彬琳之繼承人陳昭陽出境及戶籍遷徙變更。
⑶原告於67年5 月19日在土地權利經公告期滿無異議而
為確定更正登記後，再於67年7 月3 日提出尚未更正之南港舊段第295 地號土地更正登記申請，台北市松山地政事務所隨即於67年7 月4 日以北市松地一字第8656號函復如下：受文者：祭祀公業仙媽公派下員陳昭陽先生、主旨：本市○○○段第295 地號土地業經征收並於63 年12 月17日辦妥栘轉登記為台北市所有管理舊庄國民小學既已征收原所有權人自毋庸辦理更正登記請查照。由此可證台北市松山地政事務所對原告為祭祀公業仙媽公派下員身分非常明確。（附件七）⑷原告於62年8 月27日向被告申請未訂375 租約證明書
。亦證明台北市○○區○○○段294 、303 地號兩筆田地為「仙媽公甲○○（原告）所有」。（附件八）⑸依公文書南港鎮公所（南港區公所改制前：57年7 月
併入台北市）50年3 月21日北南民字第1663號呈台北縣政府375 租約疑義調查報告（土地所有權人：祭祀公業仙媽公管理人甲○○所有土地）。（附件九）⑹祭祀公業管理人以選任派下為原則：依公文書即內政
部61年6 月22日臺內民字第467364號管理人登記疑義函表示查臺灣習慣，祭祀公業管理人通常選任其派下為原則（司法行政部印行之臺灣民事習慣調查報告第
733 頁），依公文書即內政部88年6 月8 日台（88）內民字第8804 862號函表示查「有派下之公業，通常以選任派下擔任管理人為原則」（臺灣民事習慣調查報告第733 頁參照）。（附件十）⒏綜上所述，被告有公文內容矛盾及違法之處，爰依行政
訴訟法第4 條第1 項及第5 條第2 項之規定，請求鈞院撤銷原處分並就原告94年1 月25日向被告申請之祭祀公業仙媽公派下員之申請書，予以惠准公告徵求異議，如蒙所請，實感德便。
㈢被告主張之理由：
⒈依祭祀公業土地清理要點第2 點：「祭祀公業土地之申
報，由管理人檢具下列文件，向該土地所在地之直轄市或縣（市）政府民政機關（單位）為之。其土地分屬不同民政機關（單位）管轄者，民政機關（單位）受理時應相互會知。1.申報書。2.沿革。3.派下全員系統表及現員名冊。4.土地清冊。5.派下全員戶籍謄本。6.土地所有權狀影印本或土地登記簿影印本。7.原始規約，但無原始規約者，免附。」及該要點第6 點：「異議期限屆滿後，無人異議，或異議人於接到申復意見之翌日起
2 個月內，逾期未向民政機關（單位）提出法院受理訴訟之證明者，民政機關（單位）應核發祭祀公業派下全員證明書。其經向法院起訴者，依確定判決辦理之。」及該要點第7 點：「民政機關（單位）受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以審查。其有不符者，應通知申報人於30日內補正，逾期不補正者，駁回其申報。民政機關（單位）將異議人之異議書繕本轉知申報人後，申報人未於2 個月內提出申請書者，應駁回其申報。」。（附件17）⒉依內政部79年8 月4 日台內民字第825239號函（附件18
）略以：「所謂形式上審查者，係指就祭祀公業土地清理要點第2 點之管理人或其派下所推舉之代表身分證明，與申請公告應檢附文件是否齊全，程式是否相符而言。民政機關對於申報內容明知不實與錯誤之文件資料，應通知申報人於30日內補正，逾期不補正者，駁回其申請。」。
⒊有關民政機關依祭祀公業土地清理要點第7 點受理祭祀
公業申報後，應視其所附文件予以審查。其有不符者，應通知申報人於30日內補正，逾期不補正者，應駁回其申報之處理疑義，經臺北市政府民政局請示本府法規會，依該會94年9 月26日北市法一字第09431596600 號函後段略以：「本件南港區公所既已知悉甲○○君未能依民事法院訴訟程序確認其派下權存在，而甲○○君亦未提出其他證明確認其派下權存在，則南港區公所於受理其申請後，自無須對此申請辦理土地清理之公告，應依祭祀公業土地清理要點第7 點之規定，通知申報人於30日內補正，逾期不補正者，應駁回其申報。」（同附件12）⒋依臺北市政府民政局94年4 月28日以北市民三字第0943
0926000 號函略以：「‧‧‧是以本案申報人所提之系統表與派下員名冊等相關資料，與前揭民事確定判決所認定之事實不符，故本案還請申報人依法定救濟程序取得派下員身份後，憑予辦理。」（同附件7）⒌依最高法院92年4 月30日92年度台上字第865 號判決理
由絡以：「‧‧‧綜上所述，兩造主張祭祀公業仙媽公各為其曾祖陳彬琳或陳從雲所設立，既均不足採，則依前開說明，上訴人訴請確認其對祭祀公業仙媽公支派下權存在，即非正當。‧‧‧，茲上訴人既不能證明祭祀公業仙媽公各為其曾祖陳彬琳或其先祖所設立，上訴人訴請確認其對祭祀公業仙媽公之派下權存在，自屬無據。」（同附件2）⒍依臺中高等行政法院90年10月31日90年訴字第989 號（
附件19）判決理由略以：「‧‧‧內政部70年8 月16日台內民字第37067 號函之意旨以：祭祀公業公告時之所謂形式上審查者，係指就祭祀公業土地清理要點第2 點之管理人或其派下所推舉之代表身分證明，與申請公告應檢附文件是否齊全，程式是否相符而言。‧‧‧受理機關始應依祭祀公業土地清理要點之規定辦理公告作業，自不能只以申報人於所提出之相關資料中，主張係該祭祀公業之派下，而不檢視其所提出之資料，是否已能釋明其所申報之派下為正當之權利人，此一審查方式當難認已合於祭祀公業土地清理要點之規定。即申報人對於其為所申報祭祀公業為合法申報權利人，及所提出之派下名冊，係正確之名單，仍有釋明之義務。」另依臺中高等行政法院91年5 月29日91年訴字第109 號（附件20）判決略以：「民政機關受理祭祀公業申報後，應作形式審查，而不就私權上之實質關係予以審究。而所謂形式上之審查，係指申報人對於其為所申報祭祀公業為合法申報權利人，及所提出之派下名冊，係正確之名單，仍有釋明之義務，若受理申報之機關經審查之結果，認申報人所提出之相關資料，尚不足以為前開釋明，而有不符者，受理機關即應依祭祀公業土地清理要點第7點之規定，通知申報人於30日內補正，逾期不補正者，應駁回其申報。」⒎原告於94年1 月31日向被告申請「祭祀公業仙媽公」之
土地清理公告，因「祭祀公業仙媽公」自訴外人陳宜坤君78年向被告申辦派下員名冊公告案以降，歷經多次行政及司法爭訟，故被告機關對於該祭祀公業辦理土地清理案，依祭祀公業土地清理要點第6 點：「‧‧‧其經向法院起訴者，依確定判決辦理之。」原則處理，另因原告所提之確認其對『祭祀公業仙媽公』之派下權存在之訴經最高法院92年度臺上字第865 號民事判決確定駁回，被告對本申請案涉及之適用法令有疑義，以94 年1月31日北市南民字第09430123001 號函請臺北市政府民政局釋示，經臺北市政府民政局94年4 月28日以北市民三字第09430926000 號函釋後，被告於94年5 月9 日通知原告補正（北市南民字第09430694 400號函），原告於7 月15日即提供相關補正資料，惟補正資料中並未有符合臺北市政府民政局94年4 月28日北市民三字第09430926000 號函說明2 所稱之『應循法定救濟程序補正之要件』之證明文件，被告遂再次函請民政局解釋法令適用疑義（臺北市南港區公所94年7 月25日北市南民字第09431144900 號函），經臺北市政府民政局以94年10月11日北市民三字第09431883700 號函說明後，被告於94年10月19日再次通知原告補正相關確認派下權存在之證明文件（北市南民字第09431636900 號函），雖原告於94年11月24日再次提出補正申請，但亦未有足以確認其派下權存在之證明文件，後被告於94年11月29日以北市南民字第09431908100 號函駁回申請。
⒏綜前所述，本案原告申請「祭祀公業仙媽公」之土地清
理公告相關資料，與最高法院92年度臺上字第865 號民事判決所認定之事實不符，經被告分別於94年5 月9 日及10月19日通知原告補正確認派下權存在之證明文件，期間原告雖有提出相關補正資料，惟並無具有足以證明確認派下權存在之文件，被告遂於94年11月29日駁回本案，係依祭祀公業土地清理要點第7 點：「民政機關受理祭祀公業申報後，應視其所附文件予以審查。其有不符者，應通知申報人於30日內補正，逾期不補正者，應駁回其申報」規定辦理，故被告就該申報案所送資料、相關判決、主管機關相關函釋及前揭要點規定程序駁回原告派下全員證明書核發之申請，應無違誤。
⒐有關原告主張原處分增加人民權利在法律上所無之限制
，有違法律保留原則部分，按法律所定者，多係抽象之概念，主管機關基於職權，因執行特定法律，就此抽象概念規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級主管機關作為適用法律、認定事實及行使裁量權之基礎。司法院大法官會議第407 號有明確解釋，故主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，非於法所不合，又依行政程序法第40條規定：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品。」本案因涉及祭祀公業仙媽公之私權爭議，被告為求慎重及保障相關利害關係人權益，要求原告提供必要證明文件，為行政上之正當程序，應無違背法律保留原則。
⒑至於原告指稱被告違反行政自我拘束原則、比例原則及行政程序法第36條規定部分，茲答辯如下：
⑴本案原告所指被告於78年9 月11日就訴外人陳宜坤申
請派下員公告案中，並未要求申請人繳交派下權存在之證明文件，並於原告申請案中，要求原告補正派下權存在之證明文件，違反行政自我拘束原則乙節；本案申請核發祭祀公業仙媽公派下員證明書案，自案外人陳宜坤君78年向被告申辦派下員名冊公告案以降，歷經多次行政及司法爭訟，更有最高法院92年4 月30日92年度台上字第865 號判決，訴外人陳宜坤及原告甲○○兩者均無法證明其為仙媽公派下，原告無法舉證，依舉證責任分配受敗訴判決，本案主客觀條件已與訴外人陳宜坤78年9 月申請派下員公告案多有不同，難謂兩件案件為相同事件，然依平等原則係按等者等之，不等者不等之。是如對相同事物為差別待遇，而無正當理由，或對於不同事物未為合理之差別待遇，均屬違反平等原則。被告基於祭祀公業仙媽公派下員證明書案已經最高法院92年4 月30日92年度台上字第865 號判決確定，依祭祀公業土地清理要點第6 點：「‧‧‧其經向法院起訴者，依確定判決辦理之。」原則處理，係本於相同的事情做相同的處理，不相同的事情做不同的處理之平等原則辦理，難謂違反行政自我拘束原則，原告所指實為有誤。
⑵至於原告所稱被告駁回原告申請，違反比例原則及被
告未就有利於原告知之事證予以注意，違反行政程序法第36條部分，查祭祀公業管理人資格，於臺灣民事習慣調查報告第733 頁敘明：「‧‧‧有派下之公業，通常以選任派下擔任管理人為原則，但選任派下以外之人為管理人亦屬有效」（附件21），亦即祭祀公業管理人並非必為該公業派下員；本案原告雖可舉證說明於67年5 月19日變更登記前後之管理人為其曾祖陳彬琳，惟依臺灣民事習慣調查報告「‧‧‧選任派下以外之人為管理人亦屬有效」，並無法確認其曾祖陳彬琳為該公業派下員，自難推斷原告為該公業派下員，更有最高法院92年4 月30日92年度臺上字第865號民事判決上訴駁回，認定本案原告甲○○不能證明祭祀公業仙媽公為其曾祖陳彬琳所設立，即相關民事判決原告未具派下權，被告基於行政程序法第9條 之利益不利益兼顧原則，蓋難僅憑原告所提67年5 月19日變更登記前後資料認定；另本案雖已知原告已經最高行政法院判決未具該公業派下權，按祭祀公業土地清理要點第6 點，實難依申請人申報辦理公告，然為完備行政程序，保障申請人權益，被告分別於94年5月9 日及10月19日通知原告補正確認派下權存在之證明文件，期間原告雖有提出相關補正資料，惟並無具有足以證明確認派下權存在之文件，被告只得於94年11月29日駁回本案，本案被告已兩次通知原告提出補正資料，惟原告並未提出足以證明確認派下權存在之文件，被告自得依祭祀公業清理要點第7 點規定駁回，係依法行政措施，應無違反比例原則及行政程序法第36條規定。
⒒綜上所述，被告均係依內政部頒「祭祀公業土地清理要
點」及轉據主管機關臺北市政府民政局94年10月11日北市民三字第09431883700 號函釋規定辦理，本件原告之訴顯為無理由，請依法駁回原告之訴。
理 由
一、按「祭祀公業土地之申報，由管理人檢具下列文件，向該土地所在地之直轄市或縣（市）政府民政機關（單位）為之。
其土地分屬不同民政機關（單位）管轄者，民政機關（單位）受理時應相互會知。1.申報書。2.沿革。3.派下全員系統表及現員名冊。4.土地清冊。5.派下全員戶籍謄本。6.土地所有權狀影印本或土地登記簿影印本。7.原始規約，但無原始規約者，免附。（第1 項）祭祀公業如無管理人或管理人死亡、行方不明或拒不提出申報者，得由派下員過半數推舉派下員一人，加附推舉書為之。（第2 項）」、「異議期限屆滿後，無人異議，或異議人於接到申復意見之翌日起2 個月內，逾期未向民政機關（單位）提出法院受理訴訟之證明者，民政機關（單位）應核發祭祀公業派下全員證明書。其經向法院起訴者，依確定判決辦理之。」、「民政機關（單位）受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以審查。其有不符者，應通知申報人於30日內補正，逾期不補正者，駁回其申報。民政機關（單位）將異議人之異議書繕本轉知申報人後，申報人未於2 個月內提出申請書者，應駁回其申報。
」祭祀公業土地清理要點第2 點、第6 點及第7 點分別定有明文。又「祭祀公業土地清理要點第7 點規定之審查，係指形式上之審查，所謂形式上審查者，係指就祭祀公業土地清理要點第2 點之管理人或其派下所推舉之代表身分證明，與申請公告應檢附文件是否齊全，程式是否相符而言。民政機關對於申報內容明知不實與錯誤之文件資料，應通知申報人於30日內補正，逾期不補正者，駁回其申請。」內政部79年
8 月4 日台內民字第825239號函釋在案，核與前揭要點意旨相符，應予適用。
二、緣訴外人陳宜坤於78年9 月7 日向被告申請核發祭祀公業仙媽公派下全員證明書，經被告以78年9 月11日北市南民字第8960號函檢附公告徵求異議，公告期間經原告及訴外人陳廷海等42人分別提出異議；原告並於79年1 月6 日向前臺灣臺北地方法院士林分院提起確認其派下權存在及陳宜坤派下權不存在之訴，並檢附民事起訴狀繕本及法院起訴證明送原告備查。被告乃以79年2 月3 日北市南民字第836 號函復陳宜坤有關申請核發祭祀公業仙媽公派下全員證明書乙案，依祭祀公業土地清理要點第6 點規定，俟法院判決確定後據以辦理。嗣原告與陳宜坤之民事訴訟部分，經最高法院92年4 月30日92年度臺上字第865 號民事判決上訴駁回（即原告敗訴），並於92年5 月14日確定在案。陳宜坤乃先後於92年5 月
2 7 日、7 月21日及12月16日檢具各級法院民事判決及確定證明書等影本向被告申請核發祭祀公業仙媽公派下全員證明書。其間因原告於92年5 月20日及9 月5 日向原處分機關陳情，主張其自訴案外人陳盈達偽造「仙媽公世系圖及記事」乙案，陳盈達因行使偽造私文書罪經判刑確定在案，及其與陳廷海等人間之派下權確認訴訟未確定前暫勿核准陳宜坤之申請案等。經被告以92年10月29日北市南民字第0923111030
0 號函復陳宜坤，俟相關之民事判決確定後再據以辦理。其間，原告於94年1 月25日，以管理人陳彬琳已死亡為由，向被告申報祭祀公業仙媽公土地及管理人變更，請求被告代為公告徵求異議，並發給該祭祀公業派下員名冊及財產清冊，被告乃以94年5 月9 日北市南民字第09430694400 號函請原告依法定救濟程序取得派下權身份後，再送被告憑辦。原告復於94年7 月15日，檢具「仙媽公牌位」奉祀證明等資料，向被告申報祭祀公業仙媽公土地及管理人變更，請求發給祭祀公業仙媽公派下員名冊及財產清冊。被告復以94年10月19日北市南民字第09431636900 號函請原告於文到30日內補正確認派下權存在之相關證明文件。原告嗣於94年11月24日補送「申請書」等資料，後經被告以94年11月29日北市南民字第09431908100 號以原告期滿仍未依規定補正，檢還原告94年7 月15日申請原卷乙宗。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄所載之陳述，準此，本件爭執之重點厥為被告檢還原告申請是否合法。
三、查原告於79年1 月6 日向前臺灣臺北地方法院士林分院起訴，請求確認其派下權存在及訴外人陳宜坤派下權不存在之訴，業經最高法院92年4 月30日92年度台上字第865 號確定判決，判決原告敗訴，其判決理由略以：「‧‧‧綜上所述，兩造（指原告及訴外人陳宜坤）主張祭祀公業仙媽公各為其曾祖陳彬琳或陳從雲所設立，既均不足採，則依前開說明，上訴人（指原告）訴請確認其對祭祀公業仙媽公支派下權存在，即非正當。‧‧‧，茲上訴人既不能證明祭祀公業仙媽公各為其曾祖陳彬琳或其先祖所設立，上訴人訴請確認其對祭祀公業仙媽公之派下權存在，自屬無據。」有該判決附卷可憑。（見原處分卷附件2 ）足證原告未經法院確認其具有祭祀公業仙媽公之派下員權，至為明確。原告提出法務部行政執行署臺北行政執行處92年9 月10日北執庚九十一稅執特字第00145479號函記載「請限制祭祀公業仙媽公管理者：陳彬琳之繼承人甲○○出境及戶籍遷徙變更」、財政部69年12月19日台財稅字第40328 號函記載「以之為公同共有人之一人為送達」、台北市松山地政事務所67年7 月4 日北市松地一字第8656號函之受文者記載：「祭祀公業仙媽公派下員甲○○先生」、原告於62年8 月27日向被告申請未訂三七五租約證明書上申請人欄記載「申請人：仙媽公甲○○」、南港鎮公所50年3 月21日北南民字第1663號呈台北縣政府之函文亦有「係土地所有權人祭祀公業仙媽公管理人甲○○所有..」以及內政部61年6 月22日臺內民字第467364號函示：「祭祀公業管理人以選任派下員為原則」之記載等，主張上開公文書應推定為真正云云；但查原告確無仙媽公派下員身分，業據前揭最高法院確定判決確定，前開做成於最高法院確定判決前之公文書之記載均不足推翻最高法院確認之事實。另原告提出之行政法院83年判字第2706號判決及83年判字第2115號判決均屬個案，且與本件案情不同，要無援引之餘地，原告此項主張，均不足採。
四、按祭祀公業土地清理要點第7 點所規定之審查，係指形式上之審查，而所謂形式上審查者，係指就祭祀公業土地清理要點第2 點之管理人或其派下所推舉之代表身分證明，與申請公告應檢附文件是否齊全，程式是否相符而言。必其齊全、相符，受理機關始應依祭祀公業土地清理要點之規定辦理公告作業，自不能只以申報人於所提出之相關資料中，主張係該祭祀公業之派下，而不檢視其所提出之資料，是否已能釋明其所申報之派下為正當之權利人，此一審查方式當難認已合於祭祀公業土地清理要點之規定。即申報人對於其為所申報祭祀公業為合法申報權利人，及所提出之派下名冊，係正確之名單，仍有釋明之義務。此觀內政部70年8 月16日台內民字第37067 號函亦為相同釋示。易言之，所謂形式上之審查，係指申報人對於其為所申報祭祀公業為合法申報權利人，及所提出之派下名冊，係正確之名單，仍有釋明之義務，若受理申報之機關經審查之結果，認申報人所提出之相關資料，尚不足以為前開釋明，而有不符者，受理機關即應依祭祀公業土地清理要點第7 點之規定，通知申報人於30日內補正，逾期不補正者，應駁回其申報。又依祭祀公業土地清理要點第6 點明定「異議期限屆滿後，無人異議，或異議人於接到申復意見之翌日起2 個月內，逾期未向民政機關（單位）提出法院受理訴訟之證明者，民政機關（單位）應核發祭祀公業派下全員證明書。其經向法院起訴者，依確定判決辦理之。」，其意旨即在於指明申請公告之異議期間，有人異議時，於以法院確定判決資為核發祭祀公業派下全員證明書之憑據，而本件原告所提確認派下權存在之訴，業經最高法院判決確定不存在，此項客觀存在之事實，被告從形式上即已知悉，從而，其依祭祀公業土地清理要點第7 點進行審查時，即應本「依法行政」之原則，參酌第6 點之意旨，就客觀存在之事實進行審查。另祭祀公業土地清理要點第2 點第
2 項明定「祭祀公業如無管理人或管理人死亡、行方不明或拒不提出申報者，得由派下員過半數推舉派下員一人，加附推舉書為之。」，而本件原告非祭祀公業仙媽公之派下員，，業據最高法院確定判決確認，原告不得經由派下員過半數推舉提出申請至明，原告既不具祭祀公業土地清理要點第2點所規定申請之適格要件，其提出之申請，本即應予駁回，被告為保原告權益，函請補正，已充分考量原告利益，更無適用錯誤可言。
五、查本件原告於94年1 月25日向被告提出「申報書」（見原處分卷附件5 ），申報主旨為：本祭祀公業仙媽公管理人陳彬琳業已亡故，茲為辦理管理人變更登記，隨文檢附有關表件，請惠准公告，發給祭祀公業仙媽公派下員名冊及財產清冊。同時檢附㈠推舉書乙份、㈡沿革乙份、㈢切結書乙份、㈣派下系統表7 份、㈤派下全戶戶籍謄本各壹份、㈥派下員名冊12份、㈦財產清冊12份附土地所有權狀影本各1 份、祭祀公業仙媽公土地登記沿革暨新舊地號對照表1 份、重測前登記簿謄本正本各1 份、現登記簿謄本正本各1 份及㈧族譜影本2 份。惟其本件申請之最終目的，在於請求被告核發祭祀公業土地清理要點第4 點所規定之土地清冊、派下員全員名冊及派下員系統表，業經被告陳述甚詳，且為原告所不爭執（見本院96年5 月24日言詞辯論筆錄）。事關整個祭祀公業派下員之權益，被告鑑於「祭祀公業仙媽公」派下員權之爭，自訴外人陳宜坤君78年9 月7 日向被告申辦派下員名冊公告案以降原告，歷經前揭事實欄所載之多次行政及司法爭訟，迄未釐清，以及原告所提確認其對『祭祀公業仙媽公』之派下權存在之訴業經最高法院92年度臺上字第865 號民事判決確定駁回，在函請臺北市政府民政局釋示，經臺北市政府民政民政局94年4 月28日以北市民三字第09430926000 號函釋後，依祭祀公業土地清理要點第6 點：「‧‧‧其經向法院起訴者，依確定判決辦理之。」之規定，於94年5 月9 日以北市南民字第09430694 400號函檢附民政局前開函本，通知原告補正，揆諸前揭規定及說明，核屬有據。嗣原告於7月15日復就同一案件，檢具佐證94年1 月25日申報書所附之沿革資料8 件，為同一意旨之申請。但查所檢附之佐證資料中，並未有符合臺北市政府民政局94年4 月28日北市民三字第09430926000 號函說明2 所稱之『應循法定救濟程序補正之要件』之證明文件。為此，被告遂再次函請民政局解釋法令適用疑義，經臺北市政府民政局以94年10月11日北市民三字第09431883700 號函說明後，被告於94年10月19日以北市南民字第09431636900 號函，（見原處分卷附件13）再次通知原告補正相關確認派下權存在之證明文件；原告雖於94年11月24日再次提出「申請書」，檢附相關確認派下權存在之證明文件並提出若干說明（見原處分附件14），但查所檢附之資料中，係未有足以確認其派下權存在之證明文件。從而，被告於94年11月29日以北市南民字第09431908100 號函復原告，以原告逾期未補正，而駁回原告之申請，揆諸前揭規定及說明，並無不合。
六、原告主張被告函請其補正確認派下權存在之相關證明文件，係增加人民權利在法律上所無之限制，有違法律保留原則云云；惟按法律所定者，多係抽象之概念，主管機關基於職權，因執行特定法律，就此抽象概念規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級主管機關作為適用法律、認定事實及行使裁量權之基礎，為司法院大法官會議釋字第407 解釋在案。
，次按行政程序法第40條明定：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品。」。查本案因涉及祭祀公業仙媽公之私權爭議，被告為求慎重及保障相關利害關係人權益，要求原告提供必要證明文件，揆諸前揭規定及說明，要屬「依法行政」之基本作為，無違背法律保留原則可言，原告此項主張，洵不足採。
七、原告主張被告於78年9 月11日就訴外人陳宜坤等派下員名冊公告事項中，未要求申請人繳交確認派下權存在之證明文件，卻要求原告繳交，被告所為有違行政自我拘束原則云云；但查相關申請核發祭祀公業仙媽公派下員證明書案，自案外人陳宜坤君78年向被告申辦派下員名冊公告案以降，歷經多次行政及司法爭訟；而最高法院92年4 月30日92年度台上字第865 號判決，認定原告與訴外人陳宜坤兩者均無法證明其等為仙媽公派下，判決原告敗訴在案，業如前述。足見原告提出本件申請案時之主客觀條件已與訴外人陳宜坤78年9 月申請派下員公告案諸多差異，難謂兩件案件為相同事件，依「等者等之，不等者不等之」之平等原則，對於不同事物為合理之差別待遇，要屬平等原則之基本要求。從而，被告基於祭祀公業仙媽公派下員證明書案已經最高法院92年4 月30日92年度台上字第865 號判決確定，依祭祀公業土地清理要點第6 點：「‧‧‧其經向法院起訴者，依確定判決辦理之。」規定，本於相同的事情做相同的處理，不相同的事情做不同的處理之平等原則辦理，難謂違反行政自我拘束原則，原告此項主張，亦不足採。
八、原告主張被告駁回其申請，違反比例原則及被告未就有利於原告知之事證予以注意，違反行政程序法第36條云云；查祭祀公業管理人資格，依臺灣民事習慣調查報告第733 頁之敘明，為「‧‧‧有派下之公業，通常以選任派下擔任管理人為原則，但選任派下以外之人為管理人亦屬有效」（見原處分卷附件21），亦即祭祀公業管理人並非必為該公業派下員；本案原告雖可舉證說明於67年5 月19日變更登記前後之管理人為其曾祖陳彬琳，但無法確認其曾祖陳彬琳為該公業派下員，自難推斷原告為該公業派下員，且有最高法院92年4月30日92年度臺上字第865 號民事判決上訴駁回，認定本案原告不能證明祭祀公業仙媽公為其曾祖陳彬琳所設立，易言之，相關民事判決未能證明原告具有祭祀公業仙媽公派下權，被告依行政程序法第9 條之利益不利益兼顧原則，自難僅憑原告所提67年5 月19日變更登記前後資料加以認定；又最高法院既判決原告未具該公業派下權，依祭祀公業土地清理要點第6 點，被告要無依申請人申報辦理公告之餘地至明。
為此，被告為完備行政程序，保障申請人權益，亦分別於94年5 月9 日及10月19日通知原告補正確認派下權存在之證明文件，期間原告雖有提出相關補正資料，惟並無具有足以證明確認派下權存在之文件，被告爰於94年11月29日依祭祀公業清理要點第7 點規定駁回原告之申請案，要屬有據，並無違反比例原則及行政程序法第36條規定之問題，原告此項主張，顯不足取。
九、綜合上述，本件原告起訴論旨，均不足取，原告申請案，經被告通知補正確認派下員證明文件，逾期未為補正，被告依法駁回其申請，核無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞及一己主觀見解，聲請撤銷，併請判命被告應核准將其申請予以公告徵求異議，均為無理由，應予駁回。
十、本件事證已至明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
十一、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 14 日
第六庭審判長法 官 林 文 舟
法 官 陳 鴻 斌法 官 闕 銘 富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 6 月 15 日
書記官 孫 筱 晴