臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03899號原 告 儷山林休閒開發股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 金玉瑩 律師 （兼送達代收人）
魏妁瑩 律師張少騰 律師被 告 內政部營建署陽明山國家公園管理處代 表 人 乙○○處長）住同訴訟代理人 蔡進良 律師
趙佑全 律師
參 加 人 行政院環境保護署代 表 人 丁○○代理署長）訴訟代理人 戊○○上列當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國95年10月4 日台內訴字第0950137322號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣臺北市政府依促進民間參與公共建設法，於民國（下同）
94 年4月20日公告「民間參與投資興建暨營運北投線空中纜車計畫」進行招商，原告嗣於94年6 月21日獲選為該計畫之最優申請人，並於94年12月13日與臺北市政府簽定民間參與投資興建暨營運北投線空中纜車投資契約，因該計畫纜車系統終點站〈山上站、交通轉運公園站均同〉位於陽明山國家公園轄區內，原告乃於94年11月間向被告申請山上站之建築執照，經被告於95年6 月2 日核發95陽建字第00006 號建造執照。惟行政院環境保護署（以下簡稱環保署）以95年7 月21日環署綜字第0950058307號函知被告，認為山上站之開發項目符合環境影響評估細目及範圍認定標準第23條第1 款之項目，應實施環境影響評估；而依環境影響評估法第14條第
1 項之規定，未完成環境影響評估審查認可前不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。被告遂以95年7 月26日營陽建字第0956001614號函知原告，其所領有被告95陽建字第00
006 號建造執照許可無效。原告不服，提起訴願請求撤銷上開函文，經內政部審認該95陽建字第00006 號建造執照許可是否無效，應依行政訴訟法第6 條規定，訴由高等行政法院確認，非屬訴願救濟範圍，而為不受理之決定。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定暨原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本案爭執點：
⒈本件的被告是否適格、是否客觀上訴之利益有保護的必
要？⒉研習住宿設施是否為認定標準第23條第1 款第1 目之文
化設施、或教育設施？⒊上開屬性的認定哪一個機關才是有權解釋的機關？⒋環保署95年7 月21日環署綜字第0950058307號函有無錯
誤？⒌本件原告有無信賴保護原則的適用？㈡原告主張之理由：
⒈查本件事涉五主管機關：①促進民間參與公共建設法及
其案件（ＢＯＴ）之主管機關為臺北市政府。②在國家公園內，依國家公園法令核發建造執照之執行機關為被告（管處）。③國家公園法令之主管機關為內政部營建署。④環境保護事項及環境影響評估法令之主管機關為參加人。⑤教育事項及相關教育法令之主管機關為教育部。
⑴按臺北市政府之已依國家公園法施行細則第10條之規
定，完成本計畫之「預先評估環境影響」在案，且於90年已經參加人確認無需實施「環境影響評估法」之環境評估程序，故臺北市政府於94年始依促進民間參與公共建設法之規定，進行公開招商及與原告簽訂本計畫之投資契約在案。
⑵後原告於95年依「陽明山國家公園保護利用管制原則
」之規定，向被告申請本計畫「山上站」之建造執照，被告亦於95年6月2日核發建照，惟被告之上級機關內政部營建署遲至95年7 月20日，在未察臺北市政府已公告之相關規定及自行掌管陽明山國家公園相關法令之情形下，自行向參加人請求解釋本計畫「山上站」依國家公園法允許之使用項目「研習住宿設施」是否屬「旅館」之性質而有依環評法令之適用，而參加人於未參酌各該主管機關（包括教育部）現行法令之情形下，恣意將「研習住宿設施」解釋為「教育設施」，而認本計畫有實施環評之必要，從而被告認定原核發之建照無效，是其認定事實顯屬權利之濫用。
⑶是以，本件所需處理之問題即為，若環保署之認定顯
與國家公園法令之規範牴觸時，是否應由共同之上級機關進行協調、澄清相關法令適用疑義後，所為之行政處分始為適法；而被告在行政程序尚未完備、法令競合爭議情形未獲解決之情況下，以違反國家公園法令之環保署釋示為據之行政處分，自不得拘束受處分人，且司法機關亦無從審酌其行政裁量範圍是否適當。鈞院自應廢棄原處分，交由行政機關完成其行政審查確定。先合敘明。
⒉有關本件被告是否適格、是否客觀上訴之利益有保護的
必要部分：本件被告95年7月26日之營陽建字第0956001
614 號函係屬行政處分，自當為行政訴訟之當事人，況鈞院已通知環保署參加訴訟，故無當事人適格與否之問題。原告亦因原處分之法律效果而造成權利之侵害。
⑴依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1 項分別
規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」。據此，從形式而論，原處分說明四提到：「貴公司對本處處分如有不服者，得向本處提出書面異議、陳情；或於接獲本通知函次日起30日內，向內政部提起訴願，同時應檢送訴願書至本處」，被告已自將此函定性為行政處分，並依行政程序法第96條第1 項第6 款為救濟期間及救濟管轄機關之教示，原處分之性質自為行政處分無疑。另就實質面以觀，原處分依環境影響評估法第14條第1 項規定，確認95陽建字第00006 號建造執照無效，而95陽建字第0006號建築執照，係針對原告於94年11月間所提出之山上站建築執照許可申請案之具體公法事件為核准處分，故核准之行政處分自屬行政處分無疑。茲本件被告於95年7 月26日再以營陽建字第0956001614號處分認原核發之建築執照無效，則該處分當屬對原告具體申請案作出駁回處分，亦即，對原告之公法事件申請案作出具體法律效果之單方行為，其性質上屬行政處分，應無可疑。且查，被告以此函單方確認原告權利存否，已對原告權利造成侵害，是以，符合行政處分所須具備要件，原告提起訴願請求撤銷，係屬合法。
⑵本案僅以被告為訴願相對人，與法尚無牴觸，按「所
謂多階段處分係指行政機關作成之處分，依法須其他機關參與並提供協力始完成之情形。在多階段行政處分，雖有複數之行政行為存在，其中惟於最後階段直接向人民作成之行政行為，才具備行政處分之性質，至其他階段行為純係行政內部行為，不構成行政處分」，此最高行政法院93年度裁字第651 號裁定載有明文。但在多階段行政處分，最終行政處分的內容實質上取決於前階段行政行為，為維人民權利，83年3 月16日行政法院庭長評事聯席會議決議：「有關多階段行政處分之訴願管轄，其認定標準，應非以顯名機關為限；反之，係端視前後階段行為是否對當事人直接產生法效性以為斷。如屬否定，則視為僅係行政內部之表示行為，當事人不得對之爭訟之；如屬肯定，縱為前階段之行為，亦應肯認具行政處分之性質，從而得對之提起訴願之。亦即以前階段機關之上級機關為訴願管轄機關。」，是以，例外於符合下列要件時得以前階段之行政行為為對象，提起行政爭訟：1.做成處分之最後階段機關，依法應對先前階段行為予以尊重，且不可能有所變更；2.先前階段之行為具備行政處分之必要要素者；3.先前階段行為以直接送達或以他法使當事人知悉者，例如，以公函副本送交當事人。
⑶本件原處分之認定雖係根據參加人95年7 月21日環署
綜字第0950058307號函，惟被告所為之系爭處分依法不須有參加人之先行行政行為為必要，即並不須有參加人之共同協力，可自為此處分，原處分以參加人之函為據，僅是行政尊重而已，是以，依法並不屬於多階段行政處分。
⑷退萬步言，縱認原處分屬於多階段行政處分，依訴願
法第13條所揭示之顯名主義，應以實施處分時之名義機關為準，即原處分機關為訴願相對人，雖83年3 月16日行政法院庭長聯席會議允許例外得以前階段行政行為機關為訴願相對人提起訴願，惟前階段行政行為須同時以副本函知訴願人，以符合「法效性」之行政處分要件，本件參加人95年7 月21日環署綜字第0950058307號函並無以副本抄送原告，是以，並不符合顯名主義之例外情形，以被告為訴願相對人自與法無違。
⑸綜上，營陽建字第0956001614號函不論從形式及實質
判斷，皆屬行政處分。另原處分並非屬多階段行政處分，自不應以參加人為訴願相對人，縱若認原處分為多階段行政處分，亦因參加人95年7 月21日環署綜字第0950058307號函並無以副本抄送予訴願人，而不符合顯名主義之例外，而應以被告為訴願相對人。是以，本件原告所提之訴願於程序上並無任何違誤，訴願決定竟認為原處分非屬行政處分，而諭示原告另行向鈞院提起確認訴訟云云，自屬違法不當。此外，如原告本件獲勝訴判決，則95陽建字第00006 號建造執照即恢復其效力，因此，對於原告自有訴之利益保護之必要。
⒊有關研習住宿設施是否為認定標準第23條第1 款第1 目
之文化設施、或教育設施乙節，依據保護利用管制原則，在陽明山國家公園區域內，絕無可能再興建「教育設施」，否則即為違反法令。故陽明山國家公園區域內興建之「研習住宿設施」絕對不是「教育設施」。
⑴個案變更計畫書係由行政院核定，主管機關內政部於
94年5 月12日以台內營字第0940083413號函公告在案，參見原證7 第8 頁可知，本計畫山上站因二次通盤檢討變更，開發項目包括「研習住宿設施」。
⑵二次通盤檢討亦經行政院核定，由內政部於94年7 、
8 月間公告施行，參見原證6 第9-61頁以下可知，山上站得規劃之「研習住宿設施」係屬「服務設施」（參見第9-62/9-63 頁），亦非認定標準所稱之「文化設施、教育設施」。
⑶二次通盤檢討、個案變更計畫均經內政部「國家公園
計畫委員會」、行政院審議通過，於歷次開會過程中均無任何資料顯示目的事業主管機關營建署、原行政處分機關有將「研習住宿設施」認定為「文化設施、教育設施」之討論或說明；而列席之參加人官員亦未對此設施僅需依國家公園法施行細則第10條辦理「預先評估環境影響」之程序有所質疑。（詳細說明如後）⑷二次通盤檢討、個案變更計畫等法令依循，本屬目的
事業主管機關營建署、原行政處分機關之權責，今原處分理由未見其依權責之解釋，僅依其他無權機關違法不當之解釋為其理由，據此所為之原處分，自屬違反法律保留原則，構成原處分之違法，依法應予撤銷。
⑸內政部營建署於95年4 月14日由副署長所召集之「研
商陽明山國家公園區內有關『北投線空中纜車BOT 案』審查作業疑義」會議中，與會之行政院經濟建設委員會、台北市政府、原處分機關及內政部營建署國家公園組等機關，並無人表示本案需進行環評（原證9）。會中內政部營建署國家公園組代表歐技正說明：「本署主要關注重點為基地配置量體、數量強度差異，從而須審視北投線空中纜車BOT 案興建營運計畫與原報行政院核定之規劃報告書之差異，前所為之預先評估環境影響亦應重為評估影響差異，本項審視程序可視為上開許可之延續與確認」；原行政處分機關代表蔡處長亦強調：「北投空中纜車BOT 案計畫總開發挖填方尚在10萬立方公尺免環評門檻以下」；該次會議決議第五點並明確記載：「請台北市政府依本部營建署陽明山國家公園管理處95年2 月24日函示，針對本案增加之項目及配置調整後對環境之影響、必須加強水保、景觀、環境監測及衍生交通衝擊、溫泉取供、生態補償及減少支柱等面向需為補充差異說明部分，修正預先評估環境影響報告書差異說明書，函送管理處再詳予檢視審查後函覆審查結果，俾利後續建築許可審查」等語，足徵與會之台北市政府、原處分機關及其上級機關內政部營建署並未認為設置「研習住宿設施」即須進行環評。
⑹本件之爭議在於，原告將研習住宿設施設置183 間房
間，並兼有生態研習功能，此二因素是否即使「研習住宿設施」成為「教育設施」？①就建築物用途分類之類別以觀，按依建築技術規則
總則編第3-3 條（原證10）規定，D-2 類文教設施指「供參觀、閱覽、會議，且無舞台設備之場所。
」，而H-1 類住宿安養則指「供特定人短期住宿之場所」。故文教設施之特徵並不包含以住宿為其主要功能。
②另文化藝術獎助條例施行細則第4 條及私立社會教
育機構設立及獎勵辦法第3 條，分別就所謂文化及教育機構有所定義：即「本條例第2條第4款所稱文化機構，係指依法令設立之下列機構：一、圖書館或資料館。二、博物館或美術館。三、藝術館。四、紀念館或文物陳列館。五、音樂廳。六、戲劇院或演藝廳。七、文化中心。八、其他與文化有關之機構。」、「私立社會教育機構種類如下：一、圖書館或圖書室。二、博物館或文物陳列室。三、科學館。四、藝術館。五、音樂廳。六、戲劇院。七、紀念館。八、體育場所。九、兒童及青少年育樂設施。十、動物園。十一、其他社會教育機構。」。住宿如為該設施之主要功能之一，則應被歸類為住宿類設施，而非單純之文教設施。
③查本計畫之「研習住宿設施」，其內部設施不僅含
有會議室、生態展示設施，教室及餐飲服務，亦有提供住宿、休閒之功能，故二次通盤檢討將「研習住宿設施」認定屬「服務設施」確有其意義。
④文化設施之主管機關應為行政院文化建設委員會，
而教育設施之主管機關應為教育部，因此，本件研習住宿設施是否為文化設施或教育設施，均被告或參加人均無權為解釋，而應由行政院文化建設委員會或教育部進行解釋。
⑤被告於94年8 月8 日發布之陽明山國家公園保護利
用管制原則（下稱管制原則，原證14）第4章第7條關於遊憩區使用之要求中，只有本案座落用地遊憩區第四區（即遊四區）之容許使用項目內，包含「研習住宿設施」，其餘分區均未見「研習住宿設施」之容許使用項目，再查，管制原則第5 章第12條內關於一般管制區第三區（即管三區）之容許使用項目內，卻有「教育設施」之項目，且該教育設施限陽明山國家公園計畫第二次通盤檢討公告實施前已設置且經教育主管機關合法登記有案者。據此可知，本計畫所預計設立之「研習住宿設施」，絕非「教育設施」。
⑥綜上，研習住宿設施不因其有「住宿功能」而成為
文教設施，亦不因其具有研習功能而當然成為「教育設施」，被告違反基於主管機關權責所訂定之行政命令，反以參加人基於錯誤之認知所為之認定，即逕而要求原告須重行依國家公園法等規定提送開發計畫報核，實為違法之處分。
⒋上開屬性的認定哪一個機關才是有權解釋的機關？
有權解釋本計畫「研習住宿設施」之機關為內政部、營建署及被告，並非參加人，若各機關間之法令競合而有衝突時，應由共同之上級機關（行政院）協調決定之。
⑴就各行政機關間職權之分工而言，各行政機關皆有其
特定之專屬法定職掌，行政機關間應互相尊重，不可逾越，否則即屬違反各機關組織法之規定。就法律解釋而言，立法院通過、總統頒布之法律通常係為特定事項之母法，就該母法未規定之事項適用其他法律之規定。如環評法第1 條即規定「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」。換言之，若針對環境保護事項應優先適用環評法之定義或解釋；若環評法未規定者，即應適用其他法律之規定（亦含定義或解釋）。
⑵查，本件環評法及其子法認定標準均未就「文化設施
、教育設施」有所定義，而文化設施、教育設施之定義本屬文化及教育事項之目的事業主管機關（即文化建設委員會及教育部）依相關主管法令之規定予以認定者，若其他機關於具體個案之適用與否不甚明確時，自應詢問該事項之目的事業主管機關而為解釋始為適法。今環保署並未詢問文化建設委員會或教育部針對文化設施、教育設施之法令解釋，竟自行判斷，其違法不當已見一般。
⑶本件之爭點係本計畫山上站依法得開發之開發項目（
研習住宿），其定義究竟為何？因該等名詞僅出現於陽明山國家公園計畫第二次通盤檢討（原證6 ）、陽明山國家公園計畫「北投線空中纜車計畫」個案變更計畫（原證7 ）兩項國家公園法系之法令中。是故，營建署依職權本應就本計畫「研習住宿設施」之定義予以認定。惟查，營建署非但未依法定職權進行認定，竟將該等解釋之責任以95年7 月20日營署園字第0952911785號函，推由環保署進行認定，其違法不當之行政作為已屬明確。
⑷由本案參加人於96年5 月21日準備程序陳述可知，參
加人亦係依據目的事業主管機關（即臺北市政府）所陳述，對於研習住宿設施從實質上認定屬於文化教育設施，而不論其名稱為何。惟查，臺北市政府工務局新建工程處前引95年5 月30日北市工新企字第09502669200 號函，係引述營建署於95年4 月12日會議中所提出之意見，台北市政府根本未對該項設施為任何認定。因此，「研習住宿設施」是否為「教育設施」仍應由國家公園主管機關即內政部營建署或被告加以認定，參加人前述陳述，更足以認定「研習住宿設施」性質之解釋權，在於內政部營建署或被告，而非參加人。
⑸末查，營建署於95年4 月12日「研商陽明山國家公園
區內有關『北投線空中纜車計畫ＢＯＴ案』審查作業疑義會議」會議記錄（即原證9）陸、決議第4點載明「本案研習住宿設施應確實強調生態研習住宿功能，並加強兩者之關連性」，據此可知，營建署係將「研習住宿設施」定義為具有生態研習功能之「住宿設施」，而非「教育設施」。此外，95年1 月26日「北投線空中纜車ＢＯＴ案『興建管理計畫書暨素地開發計畫書』審議會議」之會議中（即原證12），該次會議主席裁示「北投線空中纜車ＢＯＴ案『興建管理計畫書記素地開發計畫書』內容經中華顧問工程司及業務單位審視符合原始招商文件，並經與會單位及顧問詳實討論暨提出修正意見，如無其他原則性意見，本案比照本府都市設計審議委員會審查方式，原則上通過審議‧‧‧」（第28點），據此可知，本案之主管機關臺北市政府亦認原告提出興建之內容符合原始招商文件，無須進行環評，且此次會議臺北市政府以主管機關之立場亦無認定「研習住宿設施」為「教育設施」之意涵。
⑹綜上，本案無論從內政部營建署之觀點或臺北市政府
之觀點，均未認定「研習住宿設施」為「教育設施」。是本件被告及營建署怠於依法行政，任由參加人恣意而為，原處分顯然違法①法律之解釋，對於人民而言，應具有可預見性，本
件教育設施之解釋自應以教育主管機關之解釋為準。而「研習住宿設施」僅出現國家公園法系中，其他法規並無相同名詞，自應由被告（或內政部營建署）之解釋為準。
②其次，依據「北投線空中纜車計畫個案變更計畫」
（原證15）之規定，山上站設置之「研習住宿設施」是屬於「服務設施計畫」項下之一類，而「教育設施」並非屬於「服務設施計畫」項下之一類，而似應屬「旅遊設施及教育研究設施」項下之一類，兩者功能不同、類型不同、設置目的亦不相同，是以，「研習住宿設施」絕無可能是「教育設施」。
③本件被告及營建署非但不詳究自行掌管之國家公園
法令規定，甚至在參加人錯誤認定「研習住宿設施」之性質後，又據此錯誤解釋作成原處分，原處分之違法昭然若揭。
⒌又參加人95年7月21日環署綜字第0950058307 號函有無
錯誤？該函說明4及說明5之內容，已顯示環保署解釋法令原則之混亂，環保署無權以割裂解釋之方式「實質」認定「研習住宿設施」之功能。
⑴查，本件參加人95年7 月21日環署綜字第0950058307
號函之解釋，依其說明項5 以觀，「本案研習住宿設施位於國家公園內，申請面積3.56公頃，依台北市政府工務局新建工程處95年5 月30日北市工新企字第09502669200 號函，略以：『該項設施應以教育研習為主。』因此依據『認定標準』第23條第1 款第1 目之規定，應實施環境影響評估」，其所依據之判斷及解釋基礎顯有錯誤。
⑵經查，參加人引用之台北市政府95年5 月30日北市工
新企字第09502669200 號函（原證8 ），係台北市政府回覆營建署之內容，台北市政府於該函中表示：「‧‧‧大署一再強調北投線空中纜車山上站素地之『研習住宿設施』不宜發展為『溫泉旅館』，該項設施應以教育研習為主，‧‧‧」等語，其違法錯誤情形如下：
①遍查原證8 函文所引95年1 月26日「北投線空中纜
車ＢＯＴ案『興建管理計畫書暨素地開發計畫書』審議會議」之會議記錄（即原證12），其中內政部營建署代表歐技正發言表示（會議記錄第1 頁倒數第11行以下）：「但是研習住宿設施應以生態研習為主要功能‧‧‧」，並無臺北市政府95年5 月30日函文（即原證8 ）所轉述「大署一再強調北投線空中纜車山上站素地之『研習住宿設施』不宜發展為『溫泉旅館』，該項設施應以教育研習為主，‧‧‧」等語，換言之，臺北市政府95年5 月30日函文引述「該項設施應以教育研習為主」，顯與實際會議記錄不符。
②又查原證8 函文所引95年4 月12日「研商陽明山國
家公園區內有關『北投線空中纜車計畫ＢＯＴ案』審查作業疑義會議」會議記錄（即原證9 ），其中內政部營建署亦無一人曾說過研習住宿設施應以教育研習為主，換言之，臺北市政府95年5 月30日函文之引述，顯與實際會議記錄不符。
③承上，營建署於前述二次會議中既從未有「研習住
宿設施應以教育研習」為主之意見，且台北市政府95年5 月30日函文亦非表達自己之意見，僅係轉引營建署之會議發言（但引用錯誤），是以，臺北市政府亦根本未對該項設施為任何認定。
④綜上，參加人不細察營建署所掌法令之立法目的，
未發文請求主管機關針對研習住宿設施之性質表示意見，反而斷章取義，部分引用無權解釋機關之錯誤引述，其違法不當至為灼然。
⑶再者，台北市政府既非文化及教育事項之目的事業主
管機關，又非二次通盤檢討、個案變更計畫之目的事業主管機關，其應無權解釋研習住宿設施之性質。
⑷本件參加人自行恣意錯誤判定「研習住宿設施」屬於
文化設施、教育設施已如上述，從實質功能論定，參加人之函釋已為違法不當，而原行政處分機關依此違法不當行為所為之行政處分，自無違法無效。
⑸又為何參加人有權以割裂解釋之方式「實質」認定「
研習住宿設施」之功能？既然「研習住宿設施」也有住宿功能，為何不從「實質」認定「研習住宿設施」為「觀光（休閒）飯店」或「旅（賓）館」，而要尊重目的事業主管機關（交通部觀光局）之規定呢？相同的，教育設施也出現於教育部及內政部營建署所執掌之法令，為何環保署可以恣意認定有出現「教育」二字的設施就是「教育設施」呢？是以，參加人既已自承對於「研習住宿設施」之解釋，應尊重主管機關對於相同名詞之解釋，且依法律解釋之原則，相同名詞亦應為相同之解釋，則其於認定「研習住宿設施」是否為「教育設施」時，即應踐行必要之調查程序，應發文詢問教育部或內政部營建署，否則即屬恣意解釋，而有權利濫用之情形，因此，參加人稱其依「實質」功能認定教育設施，已屬權利濫用，應為違法之解釋。
⑹參加人對於教育設施之解釋違反法律明確性原則：按
「法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。」此為司法院大法官會議第491號解釋主旨明文揭示，因此，參加人於96年5月21日陳述其係從「實質」觀點認定研習住宿設施係屬教育設施，即無任何具體之認定標準，除為一般受規範者所無法預見，亦無從經由司法審查加以確認，是以，參加人所稱從實質觀點對於教育設施進行解釋，實已違反法律明確性原則。
⒍本件原告有無信賴保護原則的適用？
原處分不顧原告對行政行為之合理信賴，牴觸行政程序法第8 條之信賴保護原則，業已構成行政處分違法。
⑴依行政程序法第8 條規定：「行政行為，應以誠實信
用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，另「按法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119 條、第120 條及第126 條等關於行政處分之『信賴保護原則』相關規定之所由設，惟行政法上『信賴保護原則』，並不限於上開行政程序法之規定。凡人民因信賴行政機關所為『行政行為』之事實，並依此事實產生信賴基礎，而為合理規劃及使用之行為，且無行政程序法第119 條所列信賴不值得保護之情形，又其信賴保護之結果，並未對造成公益之重大危害‧‧‧，以保護人民之信賴。」、「按行政程序法第8 條規定，行政行為應保護人民正當合理之信賴。
人民依前開規定主張其合理信賴應受保護者，需行政機關有一表示國家意思於外之外觀，或一事實行為存在，以為信賴基礎；而人民因信賴，展開具體之信賴行為，如運用財產或其他處理，而產生法律上之變動；嗣行政機關欲去除此項信賴基礎，人民之權利或利益將因之受有損害。」及「按行政程序法第8 條規定，行政行為應保護人民正當合理之信賴。而主張適用此項信賴保護原則之要件，須：㈠信賴基礎之存在：即行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一事實行為存在。㈡有信賴表現：及當事人因信賴而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現有因果關係。㈢行政機關欲去除信賴基礎」，分別為台中高等法院93年訴更一字第12號判決、最高行政法院92年判字第494 號及449 號判決所明示。是以，主張信賴保護原則之要件為，須有行政行為之信賴基礎，人民有客觀、具體之信賴表現，且人民之信賴值得保護三者。
⑵查本件有下列行政行為讓原告產生不需就研習住宿設
施部分依環評法進行環境影響評估程序，而僅需依國家公園法施行細則第10條進行預先評估環境影響之信賴：
①94年4 月20日，台北市政府本計畫招標申請須知所
附之投資契約草案第4.3.2.5 條約定：「乙方承諾辦理『北投線空中纜車計畫預先評估環境影響報告書』中所載承諾事項」（原證3 第資-9頁），並於契約草案附件二就乙方應辦理之預先評估環境影響報告書之承諾事項一一列舉（原證3 第資-61 頁）。
②原告於94年12月13日與台北市政府簽訂之投資契約
第4.2.2.8 條、第4.3.2.5 條及第7.5 條分別約定：「甲方於職權範圍內，以政府不出資為原則，協助乙方辦理『北投線空中纜車計畫預先評估環境影響報告書』中所載承諾事項。」、「乙方承諾辦理『北投線空中纜車計畫預先評估環境影響報告書』中所載承諾事項。」及「乙方辦理「交通轉運公園」部分土地及「龍鳳谷遊憩區」部分土地開發之規劃、設計及施工作業，應依建築法、國家公園法、陽明山國家公園計畫（包括但不限於陽明山國家公園第二次通盤檢討、陽明山國家公園計畫『北投線空中纜車計畫』個案變更計畫）等相關法令規定辦理」（原證4 第資-17 、35頁）。
③94年5 月12日，內政部台內營字第0940083413號函
所公告之「北投線空中纜車計畫」個案變更計畫（以下簡稱個案變更計畫），就陽明公園（遊四）允許使用項目增加研習住宿設施，並就預先評估環境影響的部分表示同意，此個案變更計畫經行政院94年3 月24日院臺建字第0940011485號函同意辦理（原證7 第7 頁）。
④95年2 月10日，被告營陽管企字第0950000195號函
就台北市政府工務局新建工程處所函送依據北投線空中纜車計畫預先評估環境影響報告書之承諾事項提出之環境保護執行計畫書及環境監測報告，指出應依循之相關辦理程序（原證11）。
⑤95年2 月15日，台北市政府工務局新建工程處，北
市工新企字第09560374400 號函所檢附之95年1 月26日舉行之北投線空中纜車BOT 案興建管理計畫書暨素地開發計畫書審議會議記錄（原證12 ） ：
第25點被告與會代表發言提到：「㈠參加人曾正
式發函給台北市政府工務局及原行政處分機關，本計畫案開發規模因未達應實施環評之標準，免辦理環境影響評估，但是依國家公園法應辦理『預先評估環境影響』，預先評估環境影響報告書業已審議通過在案。㈡終點站的設施規模與預先評估環境影響報告書內容的差異，請詳細說明提出差異分析。」。
會議結論之第2 點指出：「本案經與會各單位及
顧問充分表達意見溝通後，比照本府都市計畫審議方式辦理，原則上予以審議通過，不再召開聯席審查會。陽明山國家公園範圍之『環境差異分析』部分，屬原行政處分機關審議範疇，請原行政處分機關將審查結果正式發函本處。」。⑥95年2 月24日，被告營陽企字第0950001167號函（
原證13），原則同意備查民間機構參與興建暨營運北投線空中纜車預先評估環境影響報告書—素地開發配置計畫差異說明書。
⑦95年5 月4 日，台北市政府工務局新建工程處，北
市工新企字第09502121100 號函所檢附之內政部營建署於95年4 月14日由副署長所召集之「研商陽明山國家公園區內有關『北投線空中纜車BOT 案』審查作業疑義」會議紀錄（原證9 ）：
內政部營建署國家公園組代表歐技正說明：「本
署主要關注重點為基地配置量體、數量強度差異，從而須審視北投線空中纜車ＢＯＴ案興建營運計畫與原報行政院核定之規劃報告書之差異，前所為之預先評估環境影響亦應重為評估影響差異，本項審視程序可視為上開許可之延續與確認。
」。
被告亦強調：「北投空中纜車BOT 案計畫總開發挖填方尚在10萬立方公尺免環評門檻以下。」。
會議決議第5 點並明確記載：「請台北市政府依
本部營建署陽明山國家公園管理處95年2 月24日函示，針對本案增加之項目及配置調整後對環境之影響、必須加強水保、景觀、環境監測及衍生交通衝擊、溫泉取供、生態補償及減少支柱等面向需為補充差異說明部分，修正預先評估環境影響報告書差異說明書，函送管理處再詳予檢視審查後函覆審查結果，俾利後續建築許可審查。」。
⑶各行政機關所為之上述行政行為，造成原告對於本計
畫不需進行環境影響評估程序產生信賴，尤其原行政處分機關發給訴願人建造執照後，更加深訴願人之信賴，因此，的確有行政行為之信賴基礎存在。訴願人基於此信賴基礎，從投標程序開始，即投入大量之人力及資金，包含工程設計圖說之製作、相關人員訓練及建材設備之購置等，有客觀具體之信賴表現。且訴願人對原行政處分機關無詐欺、脅迫或提供不實資訊等違法行為，即無任何信賴不值得保護之情形。是以，原告對於本計畫不需進行環境影響評估程序之信賴自應予以保護，原行政處分機關不得嗣後再以處分認定其前所發之建造執照無效，否則將違反行政程序法第8 條所揭示之信賴保護原則，構成處分之違法。⒎綜上所述，原處分援引參加人綜字第0950058307號函，
將「研習住宿設施」解釋認定屬標準第23條第1 款之文教設施，此解釋顯已違反被告與上級機關營建署現行應遵循之國家公園法令規定，被告不察，亦非向共同之上級機關行政院請求召集跨部會協調解釋，該法律適用之疑義未經行政機關自我審查程序，應無拘束原告之理由，且司法機關實無從加以確認其裁量妥適與否，故鈞院自應廢棄訴願及原處分，要求行政院就被告及相關機關之法律適用疑義召集協調會議，予以釐清，始為適法。
⒏另，從相關國家法令之規定可知，「研習住宿設施」依
法絕無可能為「教育設施」。原處分援引參加人錯誤解釋，誤將法條涵攝範圍擴大，並據此認原告應進行環境影響評估程序，確認原告之建造執照無效，牴觸法律保留原則，自然構成原處分違法。
⒐再者，原告自投標開始，即信賴各行政機關所為之行政
行為，認本計畫無須進行環境影響評估程序，進而挹注大量人力及金錢，且原告無任何信賴不值得保護之情事，是以，原告之此信賴自應予以保護，原處分確認建照執照未經環境影響評估程序無效，自與信賴保護原則有違，亦使原處分違法。
⒑為此，於行政審查程序未齊備之前提下，原處分又有諸
多違法不當之處，且訴願決定未予糾正而為不受理之決定，亦屬違法不當，爰請鈞院鑒核，撤銷原處分及訴願決定，以維法紀。
㈢被告主張之理由：
⒈程序部分不合法：
⑴原告求為撤銷之對象，即被告95年7 月26日營陽建字
第0956001614號函，其性質並非行政處分，是訴願決定予以不受理決定，並無違誤：
①按提起撤銷之訴，依行政訴訟法第4 條第1 項之規
定，須以行政處分存在作為實體判決要件之一。而所謂行政處分，係指「行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，行政程序法第92條第1 項定有明文，訴願法第3 條第1 項亦有同旨之規定。
準此，行政處分必須是行政機關所為直接對外發生法律上效果的法律行為，亦即對權利（或義務）產生規制作用，導致權利（或義務）發生、變更、消滅或確認的行為，故行政機關其意思表示並非直接發生法律效果者，即非行政處分，人民不得以該機關為被告訴請予以撤銷。
②次按關於環境影響評估程序，依環境影響評估法第
5 條第1 項及第2 項授權主管機關訂定「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（下簡稱認定標準）規定，應實施環境影響評估之開發行為，依同法第6 條規定，應依「環境影響評估作業準則」實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書，而依同法第7 條規定，經由目的事業主管機關轉送主管機關（環保機關）審查，認定是否應繼續進行第二階段環境影響評估，若屬肯定，循序再依同法第8 條以下規定辦理。又「目的事業主管機關關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」，環境影響評估法第14條第1 項定有明文，是開發行為應經環境影響評估法所定上開環評程序而未經此程序者，目的事業主管機關所為開發行為之許可（行政處分）無效。至於行政處分無效，依向來通說、實務見解，係指自始、當然、確定不生效力（參見學者吳庚、許宗力等著，併見台北高等行政法院92年度訴字第2923號判決；被證1 ），亦因此，為免影響法安定性，無效行政處分僅限於瑕疵重大、外觀明顯者始足當之（參照行政程序法第111 條）。又查本案行為時上開環境影響評估法第14條第1 項最早立法時行政院送審草案僅規定「得撤銷」，後經立法院朝野協商改成「無效」，並於83年底完成立法；嗣又於91年間將原條項後段「並由主管機關函請目的事業主管機關註銷之」文句刪除，並於立法說明中表示「有關許可後無效之處理，應回歸行政程序法規定」（被證2 ），足證立法者評量違反環評程序之許可，自始認為具有重大瑕疵，而有意使該許可處分當然無效，而非僅得撤銷而已。
③惟查本事件原告作為撤銷訴訟程序標的之原處分，
即95年7 月26日營陽建字第0956001614號函（被證
3 ；併見起訴狀原證1 ），「主旨」係以被告前核發之95年6 月2 日95陽建字第00006 號建造執照（許可）因依法需辦理環境影響評估而未經完成審查，應為無效乙事，而為通知，揆諸前述無效行政處分「自始、當然、確定無效」之意旨，實未創設新的或變動原有的法律關係，換言之，即使未有本事件系爭前開95年7 月26日函之確認，被告前95年6月2 日核發建造執照處分，仍因參加人認定系爭開發行為須依環境影響評估法實施環評而有建造執照無效之問題。準此，原告求為撤銷之對象，即95年
7 月26日營陽建字第0956001614號函，僅係就上開事實為敘述，並未對人民直接發生法律上效果，故性質上應屬觀念通知，是原告提起撤銷之訴，自非適法。
⑵退步言之，原告求為撤銷之對象，即95年7 月26日營
陽建字第0956001614號函，其性質為確認處分，然原告提起本件撤銷訴訟亦欠缺訴之利益：
①行政法院基於職權探知主義（或稱職權調查原則；
行政訴訟法第125 條第1 項及第133 條參照）及法官知法原則，應自行認定事實而為法之正確援用，倘認為訴願決定機關作成之訴願決定雖有不當，而原告之訴因欠缺權利保護必要或實體上無理由時，行政法院即應自為判決而駁回原告之訴（被證11，併參臺北高等行政法院91年度訴字第4760號判決及臺北高等行政法院90年度訴字第4864號判決意旨：
被證12）。
②按起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以
裁定駁回之，行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文，故當事人提起行政訴訟時，客觀上須有權益保護必要或所謂訴之利益存在，否則行政法院應以該訴不合法而駁回之。又上開訴之利益或權益保護必要要件存否，應個別判斷，惟一般而言，從人民權利保護觀點，若有其他爭訟途徑，更能有效、迅速（適時）且終局解決爭議並保障人民權益，達到請求保護之目的；或即使提起訴訟，縱獲勝訴，仍無法終局、有效解決爭議，並使權益獲得保障者，則提起該訴訟，應認為欠缺權益保護必要（被證
4 ）。③經查本事件法律爭點、關鍵仍在被告前95年6 月2
日核發之95陽建字第00006 號建造執照（許可處分）所具體化之行政法法律關係，是否該建造執照處分無效且因而不存在，就此，對原告而言，最直接、適時、有效且終局得以達成權利保護目的救濟途徑，實係依行政訴訟法第6 條第1 項前段規定，逕向高等行政法院提起「確認公法上法律關係成立（存在）」之訴，而非循撤銷程序單獨訴請撤銷被告
95 年7月26日函確認處分。再者，縱然原告訴有理由，而撤銷被告95年7 月26日函確認處分，仍無解於被告95年6 月2 日核發上開建造執照處分是否當然無效之疑義，且於參加人未變動上開應作環評之認定前，被告仍無法為後續核發使用執照等行政行為，其問題終究仍未解決，足見原告提起撤銷訴訟欠缺訴之利益。
⑶再者，原告未以參加人95年7 月21日環署綜字第0950
058307號函作為程序標的，提起行政救濟，致原告提起本件訴訟亦欠缺權利保護必要：
①查關於環境影響評估程序，如依前揭環境影響評估
法第6 條、第7 條等規定，開發單位於規劃開發行為時，應先自行依環境影響評估作業準則進行環境影響評估，並作成環境影響說明書後，經由目的事業主管機關轉送主管機關（環保機關）審查，認定是否應繼續進行第二階段環境影響評估，若屬肯定，循序再依同法第8 條以下規定辦理，故主管機關審查環境影響說明書作成之審查結論，即決定開發行為是否應經環境影響評估法所定環評程序，依環境影響評估法第14條第1 項規定以觀，其審查決定對開發單位具有拘束力，顯係直接對外發生法律效果之單方行政行為，應屬行政處分（被證5 ）。同理，主管機關（環保機關）所為有關開發行為應實施環境影響評估之認定，乃係環境主管機關本於職權所為實質之「確認」處分，經目的事業主管機關通知開發單位時而生效。茲查參加人95年7 月21日環署綜字第0950058307號函（被證6 ，併見起訴狀原證5 ），其內容即屬前述開發行為應實施環評之確認，雖未直接以原告為對象，但既經被告以前開系爭95年7 月26日函引用且因被告依法實質上無權就此為不同認定，僅得依其意旨轉達（通知）原告（見被證3 ：被告95年7 月26日函「說明一」），是就系爭開發行為是否應經環評乙事，揆諸前述法理，上開參加人95年7 月21日函應屬行政處分，而於被告前開95年7 月26日函通知原告時生效。
②退步而言，縱認上開環保署95年7 月21日函非屬行
政處分而僅係本於權責之事實認定，本於機關權限互相尊重原則，在環保署未變動上開95年7 月21日函應作環評之認定前，被告依法仍無法為後續核發使用執照等行政行為，且無解於被告95年6 月2 日核發上開建造執照處分是否當然無效之疑義。
③準上，原告仍應就環保署前開95年7 月21日環署綜
字第0950058307號函作為程序標的，另行提起行政救濟（參見被證7） ，始能終局、排除排除其法律上之不利益。
⒉實體上亦無理由：
⑴被告系爭95年7 月26日營陽建字第0956001614號函係
本於職權就前95年6 月2 日核發建造執照處分無效與否所為「確認」，惟因開發行為是否應經環評程序，事涉環保主管機關之專業判斷，被告應予尊重，而不得作相反之認定：
①按行政機關針對具體事實涵攝於不確定法律概念而
為判斷時，例外地在某些行政領域享有自主空間，在該空間內行政機關得自主作成決定，法院應尊重此種行政自主空間，其審查權應局部受到限制，即所謂行政機關享有「判斷餘地」，例如具有高度屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，由於法院審查能力有限，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地（被證8 ）。
②惟查：
按環境影響評估法第5 條第1 項列有11款「對環
境有不良影響之虞」，應實施環境影響評估之開發行為。所謂「對環境有不良影響之虞」，係屬高度技術性、專業性判斷之「不確定法律概念」，因此同法條第2 項進一步授權中央主管機關（行政院環境保護署）訂定「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（簡稱認定標準），因屬法律明文授權給參加人專業判斷之空間，其他行政機關甚至司法機關，應予尊重（被證
9 ；併參最高行政法院93年度判字第663 號判決意旨；被證10）。是上開認定標準第23條就母法（環境影響評估法第5 條第1 項第7 款）規定之「文教建設之開發」，應實施環境影響評估者，於該條第1 款第1 目規定：「各種文化設施、教育設施（含研究單位）、訓練機構興建或擴建，符合下列規定之一者：㈠位於國家公園，其申請開發面積一公頃以上或擴建面積累積一公頃以上者。‧‧‧」，凡此所謂「文化設施」、「教育設施（含研究單位、訓練機構）」究何所指，於具體事物是否合致該項規定，中央主管機關（行政院環境保護署）自有法規解釋權、事實認定權以及一定之行政判斷餘地，應無疑問。
再者，被告前開系爭95年7 月26日函係針對前95
年6 月2 日核發之95陽建字第00006 號建造執照處分依法應經環評程序而未為之，依前揭環境影響評估法第14條第1 項規定應屬無效，所為之「確認」（參照行政程序法第113 條第1 項），已如前述，其縱非屬學理上所謂「多階段處分」，惟基於「管轄恆定原則」（法定管轄原則，參行政程序法第11條）以及「機關權限互相尊重」之組織法原理，何種開發行為應依環境影響評估法前開規定實施環評，自應尊重此等事項法定權屬之中央環境主管機關（行政院環境保護署）之法規解釋及事實認定。茲因參加人已以95年7月21日環署綜字第0950058307號函認定原告本事件系爭開發行為係屬「認定標準」第23條第1 款第1目所定「文化設施、教育設施（含研究單位、訓練機構）興建」，應實施環境影響評估（見被證
6 ，併見起訴狀原證5 ），揆諸前述，被告應予以尊重，並以此為據而為本事件系爭確認處分，核無不法。
準上以解，原告指摘原處分依據參加人上開95年
7 月21日解釋及認定有誤；參加人無權解釋上開「認定標準」第23條第1 款第1 目所謂文化設施、教育設施云云，於法容有誤會。
至於原告質疑參加人上開95年7 月21日函引據無
權解釋機構臺北市政府（工務局新建工程處）95年5 月30日北市工新企字第09502669200 號函且斷章取義乙節，實係參加人本於前開環評法規之主管機關，依法參酌相關證據資料，本於職權所為法律事實之認定，亦無不法（參照行政程序法第36條、第43條）。原告既未詳細說明參加人認定系爭開發行為中「研習住宿設施」係屬「教育設施」有何錯誤，或如何非屬「教育設施」，並舉證以實其說，徒指參加人無權解釋系爭環評法規，所論殊不足採（試想法規主管機關若無權解釋該管法規及為相關法定事實之認定，則有何權限分配秩序之可言？）。況且，原告於95年4 月12日研商陽明山國家公園區內有關北投線空中纜車ＢＯＴ案審查作業疑義會議中自承「研習住宿設施以提供中小學校外生態研習、公司團體及親子生態研習營教育用途使用。」等語，且該次會議決議亦認為「本案研習住宿設施應確實強調生態研習功能，‧‧‧」（參見起訴狀原證9 第6頁及第9 頁）；另原告於95年1 月26日北投線空中纜車ＢＯＴ案興建管理計畫暨素地開發計畫書審議會議中也表明「關於山上站183 個房間‧‧‧，主要是提供‧‧‧研習需求，景觀解說、生態教育宣導‧‧‧」，「研習住宿: 除了住宿餐飲休息功能外，並強調利用是內外環境及設施，提供生態教育之實質功能，‧‧‧」等語（參見起訴狀原證12第3 頁及第4 頁），足見原告自始即肯認其所謂「研習住宿設施」係為「教育文化設施」，是參加人認定系爭開發行為中「研習住宿設施」係屬「教育文化設施」而應實施環境影響評估自無違誤。
再者，系爭開發行為依民間參與投資興建暨營運
北投線空中纜車計畫申請須知，有關山上站之素地開發書原僅規畫設置的建築只有纜車站、簡易餐飲設施（參見原證1 附二第25頁），詎料原告於得標簽約後向臺北市政府所提出之「民間機構參與興建暨營運北投線空中纜車計BOT 案北投線空中纜車興建管理暨素地開發計畫書」，卻計畫增加183 間「研習住宿設施」、64間「溫泉遊憩設施」、各國高級料理餐廳等設施，業已完全背離原參與投標之計畫書內容（被證13），故參加人為前開環評法規之主管機關，依法參酌相關證據資料，本於職權認定系爭山上站開發行為已達環境影響評估法第5 條第1 項「對環境有不良影響之虞」之規定，為實施環境影響評估之開發行為自無違誤。
⑵國家公園計畫法規與環評法規，兩者於規範性質、規
範目的、主管機關均有所不同，甚至於規範對象亦多所差異，不能混為一談；何況國家公園法施行細則第10條所稱「預先評估環境影響」，是否當然無環境影響評估法之適用，尚非無疑，查：
①按國家公園法第8 條第2 款規定：「國家公園計畫
：係指供國家公園整個區域之保護、利用及開發等管理上所需之綜合性計畫。」，又依同法第3 條規定，國家公園主管機關為內政部。另國家公園法之規範目的，依該法第1 條規定乃「為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民育樂及研究」。次按環境影響評估法第4 條第2 款規定：「環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」；又依同法第2 條規定，本法所稱主管機關，在中央為行政院環境保護署，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。另依環境影響評估法第1 條規定，該法之規範目的乃「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」；同條後段並就該法與其他法律適用關係，規定：「本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」，換言之，涉及環境影響評估事項，本法有規定者，優先適用。
②由上規定可知，國家公園計畫法規係以國家公園整
個區域之保護、利用及開發等管理上所需之綜合性計畫為核心，並藉此計畫管制達到國家特有自然風景等之保護並供育樂目的，此與環境影響評估法主要針對個別開發行為對環境造成不良影響之預防或減輕以此為目的，並藉以達成環境保護、追求永續發展之目標（併參照環境基本法第1 條），兩者規範目的、性質顯然有所不同。同時，事涉不同權責主管機關。
③準上，即便係國家公園計畫核准實施之行為，涉及
環境影響評估事項，仍應由環保主管機關依據相關環保法規規定審查或參與，始為適法。因此，原告前開所述，略以內政部送請相關行政院核定之國家公園計畫項目即已包括「研習住宿設施」，且列屬「服務設施」，而非認定標準所稱「文化設施、教育設施」；另營建署、經建會、臺北市政府及原處分機關等先前均無表示本案需依環境影響評估法進行環評云云，基於前述，實不足採。
④況查國家公園法及其施行細則訂定於環境影響評估
法制定前，當時行政法制尚無一般環境影響評估項目及程序規制，惟環境影響評估法制定施行後，基於法律「體系正義」以及環境影響評估法第1 條後段關於環評事項優先適用之規定，則國家公園法施行細則第10條所定「預先評估環境影響」，解釋上即不應當然排除環境影響評估法等相關法規規定之評估標準、項目或程序等之適用。
⑶就系爭開發行為是否或如何環評乙事，被告既非權責
機關且事實上亦無創設足使原告產生信賴之基礎，於法原告自不得對被告主張信賴保護；況且本事件如此主張，如何產生「存續保障」或「財產保障」之法律效果，法理上亦有疑問：
①惟查原告所舉歷來除環保機關外，包含被告在內等
其他機關，尚無表示系爭開發行為不需依環境影響評估法規定實施環評，是就此而言，於法自不得謂被告創設足使原告不須依環評法實施環評之信賴基礎，如此，即不能對被告所為本事件系爭95年7 月26日函處分主張信賴保護而不得為之。何況，如前述，本事件撤銷訴訟程序標的乃系爭95年7 月26日函處分，而其主旨僅在確認前95年6 月2 日核發建造執照處分未依環評法經環評程序而無效，尚無變動已生之法律關係（不論前建造執照是否無效），如何主張因法秩序（含抽象及具體規範）變動而有信賴保護原則致生「存續保障」或「財產保障」之法律效果？法理上，殊有疑問。
②次查原告於取得北投線空中纜車ＢＯＴ新建工程後
，為在山上終點站興建「大型溫泉飯店」以獲取暴利，其公司負責人郭銓慶及股東李國書竟向前內政部政務次長顏萬進、前陽明山國家公園管理處處長蔡佰祿、秘書蔡銘添、技士許國榮等陽明山公園管理處官員行賄，以「研習住宿設施」及「溫泉遊憩設施」名義藉以規避執行環境影響評估，違反正常審查流程取得建照，業經台北地方法院檢察署偵查起訴在案（參見被證13），故原告取得被告前核發之95年6 月2 日95陽建字第00006 號建造執照，係原告以賄賂方式在尚未進行環境影響評估的情況下，非法獲得核發建照，依行政程序法第119 條第1項之規定，原告自無信賴值得保護之情形，是原告自無主張信賴保護之餘地。
⒊綜上所述，原告之訴於程序上有不合法之處，於實體亦無理由，懇請鈞院依法予以駁回，為荷。
㈣參加人之陳述：
⒈依照環境影響評估法第7 條規定，一個開發行為是否要
經過環評，是由原告向目的事業主管機關所檢附的開發資料來做評估，原告本計畫新建的183 間住宿設施是否應進行環評，有2 個目的事業主管機關，一個是臺北市政府、一個是內政部營建署，臺北市工務局興建工程處於95年5 月30日函就內政部營建署是否要進行環評已就說明。另內政部營建署在95年7 月20日函請參加人對本案釋示，參加人即依據此2 函中所陳述之認定所謂研習住宿設施的實質，是屬於文化教育設施，不論其名稱如何，均就實質加以認定，且係依照那兩個目的事業主關機關所為之陳述。
⒉另認定標準第23條第1 款第1 目文化設施、教育設施的
範圍很廣，包括研究單位、訓練機構，參加人一向以廣義加以認定。
⒊查參加人為環境影響評估法之中央主管機關，被告所屬
之內政部營建署為臺北市政府辦理之北投線空中纜車ＢＯＴ案山上終點站素地開發設置研習住宿設施應實施環境影響事宜，於95年7 月20日發文詢問參加人，經參加人於95年7 月21日環署綜字第0950058307號函復，應實施環境影響評估。
⒋「環境影響評估法」第5條第1項規定：「下列開發行為
對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估。」參加人依同係第2 項規定，於84年10月18日訂定發布「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（以下簡稱「認定標準」）。環境影響評估旨在預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，「環境影響評估法」第7條1項規定：「開發單位中請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查」；因此開發行為是否應實施環境影響評估，實務上係以開發單位向目的事業主管機關申請之個案實質內容，依其可能涉及「認定標準」之規定加以認定。
⒌開發單位申請之開發行為如屬「認定標準」規定應實施
環境影響評估，則應於向目的事業主管機關申請許可前，檢附環境影響說明書，由目的事業主管機關轉送環保主管機關審查。倘開發單位對於其準備向目的事業主管機關申請之計畫應否實施環境影響評估，或目的事業主管機關對於開發單位申請內容應否實施環境影響評估有所疑義，則會向環保主管機關詢問：參加人經常收到此類案件，茲舉例說明如下：
⑴91年4月9日行政院農業委員會水土保持局為該局辦理
921 國家地震紀念地－九份二山整體規劃及建設事業計畫之生態教育中心開發應否實施環境影響評估詢問參加人。經請該局補充說明相關疑義後，參加人於91年5 月13日以環署綜字第0910031530號函復水土保持局（如附證一），本案位於山坡地，開發面積2.2396公頃，非位於國家公園、野生動物保護區或野生動物重要棲息環境、自來水水源水質水量保護區；本案未符合「認定標準」第23條第l 款規定，無須實施環境影響評估。
⑵國立交通大學為該校光復校區規劃興建第三招待所應
否實施環境影響評估，於92年7月1日函詢參加人，該案基地位於自來水水質水量保護區，基地面積1300平方公尺，供訪問學者住宿。參加人依據「認定標準」第23條第1款及第25條規定認定。（如附證2）⑶某事務所受司法院司法人員研習所及台北高等行政法
院委託辦理研習所及辦公廳舍新建工程，為應否實施環境影響評估函詢參加人。本案基地位於北投士林科技園區，面積1.7695公頃，興建地上13層建物，作行政法院、辦公室、教室、體育館及宿舍，非屬國家公園、野生動物保護區或野生動物重要棲息環境、自來水水源水質水量保護區。參加人於95年4 月18日函復，依「認定標準」第22條、第23條第1 款、第25條及第26條規定，免實施環境影響評估。（如附證三）⑷某工程公司受行政院農委會林業試業所委託辦理「民
間參與投資經營扇平森林生態科學園」規劃案，函詢未來委託民間經營是否須進行環境影響評估。該生態園區屬農業推廣多功能設施，具有住宿、餐飲、體驗、休憩、訓練及其他相關服務設施，可能涉及「認定標準」第15條、第16條、第19條、第23條及第31條規定，因涉及既有房舍擴建、改造，經參加人請該公司再洽開發單位及目的事業主管機關釐清，惟迄尚無後續相關來文。（如附證四）⒍有關北投線空中纜車計畫是否應實施環境影響評估，台
北市政府環保局曾於90年3月8日函詢參加人，參加人依當時來函所提計畫內容，於90年3 月30日以（90）環署綜字第0019403 號函復無須實施環境影響評估（如附證五）。直到95年7 月20日參加人再接獲內政部營建署營署園字第0952911785號函，為本案山上站素地開發案設置研習住宿設施應否實施環境響評估詢問參加人。依營建署公文，敘明纜車ＢＯＴ案山上終點站素地開發面積約3.56公頃，規劃設置研習住宿設施並附設183 間研習住宿房間，雖與觀光（休閒）飯店、旅（賓）館之功能不同，惟有相同住宿行為。該函文同時提及臺北市政府95年5 月30日函，經查，臺北市政府工務局新建工程處95年5 月30日函除敘明本案審查時營建署一再強調研習住宿設施應以教育研習為主，住宿設施係配合教育研習之使用者提供必要之服務，並說明「本案ＢＯＴ特許公司亦依營建署意見修正『民間機構參與興建暨營運北投線空中纜車預先評估環境影響報告書－開發配置調整補充差異說明書』函送陽明山國家公園管理處備查在案」。原告指稱係參加人將該研習住宿設施解釋為教育設施，並非事實。本案因位屬國家公園範圍，由臺北市政府採ＢＯＴ方式辦理，其目的事業主管機關為內政部營建署及臺北市政府。依上述內政部營建署及臺北市政府工務局新建工程處函，山上終點站規劃設置研習住宿設施係以教育研習為主，應屬ＢＯＴ特許公司向二個目的事業主管機關提出之計畫內容，且因本案住於國家公園，面積逾1公頃，已屬「認定標準」第23條第1款規定應實施環境影響評估者。此外本案可能涉及「認定標準」第25條、第31條第13款規定，惟既屬應實施環境影響評估者，已無需再進一步詢問，因此參加人於95年7 月21日以環署綜字第0950058307號函復內政部營建署。
⒎系爭研習住宿設施雖非屬「陽明山國家公園保護利用管
制原則」定義之教育設施，惟依內政部營建署、臺北市政府公文所指，其性質確實為教育研習為主，並已經原告納入計畫書修正。且依上述說明，「認定標準」第23條第1 款之適用並非僅限於教育部或行政院文建會所管之教育、文化設施，而是性質上具有文化、教育、研究、訓練等設施之興建都納入範圍。參加人95年7 月21日環署綜字第0950058307號函文內容並無不當。理 由
一、本件參加人代表人原為丙○○，訴訟中變更為丁○○，業據參加人新任代表人丁○○提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件緣於臺北市政府依促進民間參與公共建設法，於94 年4月20日公告「民間參與投資興建暨營運北投線空中纜車計畫」進行招商，原告嗣於94年6 月21日獲選為該計畫之最優申請人，並於94年12月13日與臺北市政府簽定民間參與投資興建暨營運北投線空中纜車投資契約，因該計畫纜車系統終點站〈山上站、交通轉運公園站均同〉位於陽明山國家公園轄區內，原告乃於94年11月間向被告申請山上站之建築執照，經被告於95年6 月2 日核發95陽建字第00006 號建造執照。
惟行政院環保署以95年7 月21日環署綜字第0950058307號函知被告，認為山上站之開發項目符合環境影響評估細目及範圍認定標準第23條第1 款之項目，應實施環境影響評估；而依環境影響評估法第14條第1 項之規定，未完成環境影響評估審查認可前不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。
被告遂以95年7 月26日營陽建字第0956001614號函知原告，其所領有被告95陽建字第00 006 號 建造執照許可無效。原告不服，提起訴願請求撤銷上開函文，經內政部審認該95陽建字第00006 號建造執照許可是否無效，應依行政訴訟法第
6 條規定，訴由高等行政法院確認，非屬訴願救濟範圍，而為不受理之決定。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄所載之陳述，準此，本件爭執之重點厥為系爭處分是否合法。
三、程序部分：按行政處分概念特徵之一，乃直接對外發生法律上效果，凡行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外，官署與其他機關團體間內部所為職務上之表示，並非人民所得訴請撤銷之行政處分（改制前行政法院41年判字第15號判例可資參照）。在行政處分之作成，須2 個以上機關本於各自職權共同參與之多階段處分而言，具有行政處分性質者乃屬最後階段之行政行為，亦即直接對外生效之部分，至於先前階段之行為則仍為內部意見之交換（參吳庚著「行政法之理論與實用」第9 版第328 、329 頁）。查本件被告95年7 月26日營陽建字第0956001614號系爭處分雖係依據參加人即環保署95年7 月21日環署綜字第0950058307號函之意旨，而做成之確認處分，但環保署前揭函並未對原告行文，且亦僅提供其意見供被告參酌，被告並無依法應予尊重，且不可能有所變更之義務。而被告參酌環保署前揭函後，對原告做成系爭確認處分，係被告依行政程序法第113 條第1 項之規定，基於本身職權所為，原告提起本件撤銷訴訟，以做成系爭處分之內政部營建署陽明山國家公園管理處為被告，並無被告不適格之問題，被告此項抗辯，洵不足採，合先敘明。
四、實體部分：
㈠、按「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」、「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署... 。」、「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估委員會（以下簡稱委員會）。」、「本法專用名詞定義如下：一、開發行為：指依第
5 條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。二、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」、「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：..六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。七、文教、醫療建設之開發。」、「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」、「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」、「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」、「本法所定中央主管機關之權限如下：... 三、有關中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書、環境影響評估報告書及環境影響調查報告書之審查事項。」環境影響評估法第1 條、第2 條、第3 條第1 項、第4 條、第5 條第1 項第6 款、第
7 款、第7 條第1 項、第14條第2 項、第17條及其施行細則第3條 第3 款分別定有明文，足見對環境可能發生影響之開發行為而屬中央主管機關之管轄權限範圍者，須於事前提出環境影響說明書，以供中央主管機關即本件參加人依上開法律規定進行評估及審核，以預防及減輕開發行為對環境造成之不良影響；而上開環境影響評估法所規定評估範圍，包括開發行為的規劃、進行及完成後的使用，且環境影響評估之內容不僅關涉自然環境之保育，尚包括開發行為對生活環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能的影響。
㈡、次按環境影響評估法第5 條規定之開發行為種類多樣，對環境可能發生之影響不一而足，自不可能於環境影響評估法中，就各種開發行為影響環境之程度及範圍等事項均以法律條文明確規定，職是環境影響評估法第4 條第2 項乃明定「對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。..」明確表明此種屬於不確定法律概念中之規範概念，須經由科技專門知識或採取評價之態度，始能加以確定其概念內涵。而學理上均認為不確定法律概念所涉及之事項，倘若具有高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，例如國家考試之評分、學生成績之評定、計畫性政策之決定、公務員能力之評價、獨立專家委員會之判斷、專門科技事項、行政上之預測決定或風險評估等，由於法院審查能力有限，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。但如行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，亦應承認法院得例外加以審查，其可資考量之情形包括：1 、行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。2 、行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。3 、行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。4 、作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。5 、行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6 、行政機關之判斷，是否違反平等原則，仍應由法院審查。
㈢、查本件原告向被告申請核發建築執照，被告於95年6 月2 日核發原告95陽建字第00006 號建造執照前，原告並未依首揭環評法之規定，檢具環境影響說明書，向本件目的事業主管機關之台北市政府及內政部營建署提出，並由上開目的事業主管機關轉送主管機關之參加人審查之事實，未據原告有所爭執，應堪認定。
㈣、次查本件原告與台北市政府簽訂之民間參與投資興建暨營運運北投線空中纜車投資契約，包括陽明山國家公園計畫第二次通盤檢討（見本院卷第172 頁）及陽明山國家公園計工畫「北投線空中纜車計畫」個案變更計畫（見本院卷第183 頁），其內容包括「研習住宿設施」之開發行為，亦為原告自承在卷（見本院卷第8 頁，原告起訴狀貳之一之㈡；本院96年5 月21日準備程序筆錄），而此「研習住宿設施」之內容，係依照投資契約4.2.2.8 、4.3.2.5 及7.5 之規定做成，業據原告訴訟代理人於本院96年5 月21日準備程序中陳述在卷，而投資契約4.2.2.8 及4.3.2.5 均載明必須辦理「北投線空中纜車計畫預先評估環境影響報告書所載承諾事項」（見本院卷第126 頁背面及127 頁），足見「研習住宿設施」之開發，在環境影響評估之範疇內，為原告所知悉。
㈤、再查依卷附投資契約，「研習住宿設施」係歸類於「服務設施計畫」項下之「住宿設施」（見本院卷第172 頁），原告訴訟代理人對此項屬性，亦不爭執（見本院準備程序筆錄，第304 頁）；惟按首揭環境影響評估法第5 條第1 項列有11款對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估之開發行為。所謂「對環境有不良影響之虞」，係屬高度技術性、專業性判斷之「不確定法律概念」，同法條第2 項為此進一步授權中央主管機關即本件參加人之環保署訂定「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」，因屬法律明文授權給環保署專業判斷之空間，由於法院審查能力有限，原則上，承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。除非行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，亦應承認法院得例外加以審查，已如前述。
㈥、上開認定標準第23條第1 款第1 目規定：「各種文化設施、教育設施（含研究單位）、訓練機構興建或擴建，符合下列規定之一者：㈠位於國家公園，其申請開發面積一公頃以上或擴建面積累積一公頃以上者。‧‧‧」應實施環境影響評估，係就環境影響評估法之母法第5 條第1 項第7 款規定之「文教建設之開發」，應實施環境影響評估者，做進一步具體之規定，基於參加人主管機關之職責，核無不合。而此所謂「文化設施」、「教育設施（含研究單位、訓練機構）」究何所指，於具體事物是否合致該項規定，居於中央主管機關地位之行政院環境保護署自有法規解釋權、事實認定權以及一定之行政判斷餘地，要無疑義，初無受限於原告與台北市政府所簽訂之投資契約所使用之用語或其所定義之屬性之理。
㈦、經查參加人以95年7 月21日環署綜字第0950058307號函提供被告意見，乃緣於本開發案目的事業主管機關之一即內政部營建署於95年5 月24日以營署園字第0952908498號函詢另一目的事業主管機關之一即臺北市政府所屬工務局有關「民間機構參與興建暨營運北投線空中纜車計畫」山上站素地是否需實施環境影響評估，臺北市政府工務局於95年5 月30日以北市工新企字第09502669200 號函復內政部營建署略以：「..三、另查本處95年1 月26日【北投線空中纜車BOT 案興建管理計畫書暨素地開發計畫書審議會議】暨大署95年4 月12日【研商陽明山國家公園區內有關北投線空中纜車計BOT 案審查作業疑義會議】中，大署一再強調北投線空中纜車山上站素地之【研習住宿設施】不宜發展為【溫泉旅館】，該項設施應以教育研習為主，住宿設施係配合教育研習之使用者提供必要之服務。本案BOT 特許公司亦依大署意見修正【民間機構參與興建暨營運北投線空中纜車預先評估環境影響報告書--開發配置計畫調整補充差異說明書】函送陽明山國家公園管理處備查在案。」等語（見本院卷第185-186 頁）；另內政部營建署亦於95年7 月20日以營署園字第0952911785號函詢參加人有關「臺北市政府辦理之北投線空中纜車BOT案山上終點站素地開發設置研習住宿設施，是否應實施環境影響評估」，參加人遂基於環境影響評估主管機關立場，於95年7 月21日以環署綜字第0950058307號函復內政部營建署略以：「..二、有關臺北市政府辦理之北投線空中纜車計畫，該府環境保護局曾於90年3 月8 日函請本署就應否實施環境影響評估表示意見。本署依據該府來函所陳規劃開發內容，及當時之【開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準】規定，於90年3 月30日以（90）環署綜字第0019403號函復無須實施環境影響評估。三、依貴署來函說明：【纜車BOT 案山上終點站素地開發約3.56公頃，依陽明山國家公園計畫（北投線空中纜車計畫）個案變更計畫及陽明山國家公園計畫第二次通盤檢討規定，規劃有研習住宿設施，並附設有183 間研習住宿房間。】惟90年3 月8 日臺北市政府環境保護局函文並無上開規劃內容，先予敘明。四、【開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準】（以下簡稱認定標準）第23條第1 款第1 目明定，各種文化設施、教育設施（含研究單位、訓練機構）興建或擴建，位於國家公園，其申請開發面積1 公頃以上或擴建面積累積1 公頃以上者，應實施環境影響評估。至於住宿設施部分，需依其向目的事業主管機關申請內容，依【認定標準】第25條、第31條第13款或其他條次規定認定。五、本案研習住宿設施位於國家公園，申請開發面積3.56公頃，依臺北市政府工務局新建工程處95年5 月30日北市工新企字第09502669200 號函，略以：
【該項設施應以教育研習為主。】因此，依據【認定標準】第23條第1 款第1 目規定，應實施環境影響評估。」等語（見本院卷第267-268 頁）。觀此過程，參加人認定本件投資契約內所開發之「研習住宿設施」既含研習及住宿，已屬廣義包含研究單位、訓練機構之文化、教育設施，乃鑑於系爭研習住宿設施雖非屬「陽明山國家公園保護利用管制原則」定義之教育設施，惟依內政部營建署、臺北市政府公文所指，其性質確實為教育研習為主，並已經原告納入計畫書修正。且依上述說明，「認定標準」第23條第1 款之適用並非僅限於教育部或行政院文建會所管之教育、文化設施，而是性質上具有文化、教育、研究、訓練等設施之興建都納入範圍。自該「研習住宿設施」確實包括183 間住宿設施及面積廣達3.56公頃之情況下以觀，參加人此項認定，並無：1 、行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。2 、行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。3 、行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。4 、作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。5 、行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6 、行政機關之判斷，是否違反平等原則等情形，且其認定係居於環境影響評估主管機關之職權所為，經核與環境影響評估法第14條第1 項及認定標準第23條第1款第1 目之規定亦相合致，當屬有權解釋機關基於職權之有權解釋，法院原則上應尊重其判斷餘地。
㈧、被告居於做成核發原告95陽建字第00006 號建造執照處分機關之地位，知悉參加人環保署95年7 月21日環署綜字第0950058307號函之意旨（查參加人上該函並未對被告行文），基於尊重環境影響評估主管機關之意見及依法行政之原理，確認前揭建造執照之核發，已違反開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第23條第1 款第1 目及環境影響評估法第14條第1 項之規定，因而對原告做出系爭確認處分，核其所為，亦無不合。
㈨、原告主張被告系爭處分違反信賴保護原則云云；但查被告系爭處分，係依行政程序法第113 條第1 項之規定所為，顯明法律依據，且有參加人前揭函示意旨之事實依憑，並無任何錯誤可言，而本件確認處分之效力，係確認被告前開核發建造執照之處分，自始、當然的無效，並無行政程序法第119條信賴保護規定之適用，原告此項主張，容有誤解。
五、綜合上述，本件原告起訴論旨，均不足採。被告核發之95陽建字第00006 號建造執照，既因違反認定標準第23條第1 款第1 目規定，依環境影響評估法第14條第1 項規定應屬無效，且經參加人基於主管機關立場為有權之解釋，被告做成系爭確認前開核發建造執照處分無效之處分，即無不合，訴願機關誤認非訴願救濟範圍而未就實體審議，固有未當，惟其結論並無二致，應予維持，原告徒執前詞及一己主觀見解，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證己臻明確，兩造其餘攻擊方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 28 日
第六庭審判長法 官 林 文 舟
法 官 許 瑞 助法 官 闕 銘 富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 6 月 29 日
書記官 孫 筱 晴