臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03979號原 告 甲○○
送達代收人輔 佐 人 戊○○訴訟代理人 陳修君律師被 告 國防部代 表 人 丙○○部長）住同訴訟代理人 丁○○上列當事人間因國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國95年6 月23日院臺訴字第0950087612號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係臺南縣影劇三村眷舍之原眷戶，該村由被告辦理改建，原告於民國（下同）94年9 月12日以其原於90年6 月在臺灣臺南地方法院（下稱台南地院）辦理認證，選擇自費4 坪購買34坪型之住宅，惟因慢性疾病復發，無法居住於改建後之公寓大樓，自願改領取輔助購宅款後搬遷，向被告申請發給領取輔助購宅款。經被告於94年11月25日以勁勢字第0940018834號函復原告，略以該社區住宅興建規劃係以原眷戶認證選項統計結果為依據，不宜任意變更原認證選項，以免影響公平原則及資產價額損失等語，未准所請。原告不服提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第21條
規定，准許原告放棄影劇三村350 號所改建之住宅，經核定後發給輔助購宅款新台幣（下同）2,769,648 元，並自被告93年8 月31日第1 次拒絕之次日起，至交款之日止，按年利率百分之5 計息。
⒊被告應給付原告公民權被侵害之損害賠償1,310,000 元，
並自判決確定之日起，計算滿10日仍未交款之次日起，至交款日止，按年利率百分之5 計息。
⒋訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、兩造之爭點：原告於選擇承購改建之住宅後，請求改領輔助
購宅款，於法是否有據？㈠原告主張之理由：
⒈原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款
後搬遷者，從其意願，眷改條例第21條定有明文。原眷戶依本條例第21條規定於規劃改建基地房屋建造完成前，自願領取輔助購宅款後搬遷者，應以書面向主管機關提出申請，經核定後發給，其與實際房屋建造完成當期決算之價格發生差異時，不予追加減。前項輔助購宅款，其數額應於主管機關規劃改建基地建築工程發包後，依決標價格計算之，同法施行細則第19條第1 項、第2 項定有明文，被告無不作為之裁量餘地，司法院釋字第469 號著有解釋。
原告係中校退伍，依被告93年5 月21日勁勢字第0930007099號令，放棄原購買住宅，應發給輔助購宅款2,769,648元。原處分說明三謂：「次查本條例第21條：『原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願』，係指本部辦理法定說明會後，原眷戶辦理法院認證選項為『領取發包價輔助購宅款』者」非但將90年原眷戶同意改建起至96年年底完工之6 年申請期間，壓縮在法院辦理認證之1 天內，縱如91年第2 次改建說明會表示會後30天內可變更上開法院認證之選項，惟時間過短仍違比例原則。購屋乃大事，豈可在1 天或30天內決定，倘被告90年所設計之認證書，預告91年第二次說明會後30日內可變更選項，則猶豫期長達1 年左右，即有充裕之時間考慮，是被告改建影劇三村之過程，未從原眷戶之立場思考設計，亦未依法行事，致侵害原告權利。況眷改條例施行細則第19條第1 項規定，雖曾於87年9 月16日及89年
3 月24日兩度修正，惟上開1 日及30日之限縮規定終未列入，該限縮措施，顯然缺乏正當性，為逾越權限及濫用權力之行為。
⒉訴願決定顯有違誤：
⑴訴願書理由欄所引眷改條例施行細則第20條第1 項規定
，原眷戶同意改建者，只須主管機關通知之日起3 個月內以書面為之，並依法認證，並未規定在認證書上作何「選項」，益證被告非但限縮原眷戶在認證時，必須作出選擇（原告在法院認證時，才知道要決定選項），以便取得憑證，方便規劃改建之戶數，而未考慮原眷戶倉促選擇之不利益。
⑵原告早於93年7 月31日以陳情書申請用輔助購宅款購買
台中市國安國宅略以：「鈞部訂購之台中市國安國宅，請增購一戶，陳情人願以台南縣影劇三村改建後之配房交換，價額多退少補。」正是申請變更選項，訴願決定認：「．．．訴願人於94年9 月12日始申請變更改建意願選項」與事實不符；又認原告已有充分時間考慮需求並表達改建意願，亦非實情，原告於90年6 月15日去台南地院辦理認證同意改建時，始看到選項，已如上述。
⑶訴願決定對原告訴願書理由中「第2 次之處分損害訴願
人依上開法規領取輔助購宅款之權利，原處分說明，將自願領取輔助購宅款後搬遷之法律規定，限定在6 年（指90年原眷戶認證同意改建起，至96年年底完工交屋止）中之上開90年法院認證之期間內，過於嚴苛，權利受損，增加法律所無之限制，依行政程序法第158 條第1項第2 款規定，無效。」之主張，無一言之論斷，理由不備，類推適用行政訴訟法第243 條第2 項第6 款規定，當然違背法令。
⒊原告已逾80歲，抗病力弱，90年8 月法院認證同意改建時
，被告並未告知改建基地緊鄰高速公路，94年4 月起慢性阻塞性肺病發作，亦非原告所能預知者，94年9 月12日申請放棄改建後之一戶住宅，領取輔助購宅，乃為脫離空污源，避免肺病惡化之保命自救行為。被告對影劇三村之改建策劃不周，未盡告知義務，倉促取得認證同意改建，不給予適當之猶豫期間，對於在改建完工前依法放棄改建之住宅，領取輔助購宅款所留下之空戶，自應負責善後，況且被告又可依眷改條例相關規定，價售與中低收入戶及違占建戶，並無損害。
⒋被告辦理國軍老舊眷村改建，設有改建基金（眷改條例第
8 條），統一調配，循環運用，全國800 多個老舊眷村，使改建基金之運用，甚為靈活，眷改條例既規定改建完工前，均可申請領取輔助購宅款，放棄改建之房屋，則原眷戶即使在法院認證後，申請改領輔助購宅款，法律亦未加以限制，假使原認證購屋之戶數減少，由改建基金循環運用墊付，不影響原眷戶法律上之權利，方屬正辦。且台南縣影劇三村90年8 月辦理認證起至96年底完工止，長達6年，人事變化，改領輔助購宅款者難免有之，況原告係因病檢附診斷證明，無法居住緊臨空污源之改建房屋，申請改領，並無可歸責，被告未善盡主管機關職責，所訂配套措施更有違母法規定。
⒌被告應賠償原告之損害：
⑴原告遵照法令，3 度以書面向被告申請，完全合法，被
告並無不准之餘地，乃竟以不同之方式或推拖、或婉拒，損害原告之請願權，其依法應作為而不作為，拒絕原告3 次請求之損害，每次100,000 元，總計應賠償原告300,000元。
⑵人民有訴願之權，憲法第16條定有明文。原告不服被告
總政治作戰局之處分，依訴願法第4 條第1 項第6 款規定，向被告提起訴願，因一時匆忙，誤投行政院，該院移交被告，被告訴願審議委員會以94年11月16日訴誠字第0940000931號函請該局答辯，嗣後被告竟逾越權限，代替該訴願審議委員會，撤銷原處分，仍作成內容相同之行政處分，原告須加倍付出勞資，再提訴願，嚴重損害原告之訴願權，應賠償原告500,000 元。
⑶原告任公民科教師多年，前開公民權被損害，痛苦程度較高，被告應賠償原告慰撫金500,000 元。
⑷以上3 項係請求精神上之賠償，另原告請求本案之書狀
費10,000元，係實質損害之賠償，合計1,310,000 元，係依行政訴訟法第7 條規定合併請求被告為損害賠償。
㈡被告主張之理由：
⒈按眷改條例第21條第l 項固規定，原眷戶放棄承購改建之
住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願，惟該規定乃適用於原眷戶向主管機關以書面表示同意改建並經法院認證時，即選擇放棄承購改建後之住宅，自願領取輔助購宅款後搬遷者，方有適用。復按辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱眷改注意事項）肆、眷改條例第21條部分規定：「一、原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取輔助購宅款搬遷者，應於改（遷）建申請書表達意願，並經法院認證後，逐級呈報主管機關辦理。二、原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願；原眷戶意願需求經認證，並經送交主管機關所屬各單位後死亡，其權益承受人亦不得再申請變更意願。．．．」其目的在於原眷戶於填具改（遷）建申請書經法院認證向主管機關表示其改建意願後，主管機關即依據全體同意改建原眷戶之實際需求，規劃興建改建後之住宅實際所需之戶數，若容許原眷戶於事後再任意改變其意願者，將造成規劃興建改建後之住宅戶數與全體原眷戶最終之實際需求不符，而導致改建後住宅有空置餘宅形成浪費，或住宅戶數不足無法全部安置之情形。
⒉同意改建之原眷戶應於何時向主管機關表示其改建意願，
及原眷戶表達其改建意願後，得否再行變更其改建意願，衡其性質應屬執行法律之細節性或技術性之次要事項，應得由主管機關發布命令為必要之規範，雖對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許，此有司法院釋字第443 號解釋意旨可參，是被告本於為眷改條例之主管機關，就上開原眷戶表示改建意願之期限及表示改建意願後得否變更其意願等執行眷改條例之細節性、技術性事項，依職權發布眷改注意事項，於法律保留原則無違。
⒊被告於90年3 月16日辦理台南縣影劇三村之改建說明會，
並通知台南縣影劇三村之原眷戶於改建說明會後3 個月內以書面表示是否同意改建，及如同意改建係欲申請配售改建後住宅或放棄承購改建後住宅而領取輔助購宅款，原告於改建說明會後之90年6 月間以經台南地院公證處認證之書面向被告表示申購改建後之住宅30坪型一戶同時並自費增坪為34坪型，此有原告之同意改建申請書可稽，且亦為原告所自認。是本諸眷改注意事項肆、眷改條例第21條部分第2 點規定，原告於94年9 月12日始以其慢性疾病發作之理由，向被告表示變更其改建意願欲放棄承購改建後住宅而領取輔助購宅款，此項申請自不得准許。
⒋原告依眷改條例第21條規定，固有選擇承購改建之住宅或
放棄承購自願領取輔助購宅款之權利，惟原告業已行使其選擇權，本件原告係變更其選擇，並非未行使選擇權。理 由
一、原告起訴後，被告代表人李傑變更為丙○○，是新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例．．．」「本條例主管機關為國防部。」「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益．．．」「興建住宅社區配售原眷戶以一戶為限。每戶配售之坪型以原眷戶現任或退伍時之職缺編階為準．．．」「原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣( 市) 轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額69.3% 為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價20% 為限，其有不足部分，由改建基金補助．．．」「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。」「規劃改建之眷村，其原眷戶有4 分之3 以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」為行為時眷改條例第1 條、第2 條第1項、第5 條、第16條、第20條、第21條及第22條所明定。次按「原眷戶依本條例第21條規定於規劃改建基地房屋建造完成前，自願領取輔助購宅款後搬遷者，應以書面向主管機關提出申請，經核定後發給，其與實際房屋建造完成當期決算之價格發生差異時，不予追加減。」「前項輔助購宅款，其數額應於主管機關規劃改建基地建築工程發包後，依決標價格計算之。」「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3 個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」亦為行為時眷改條例施行細則第19條第
1 項、第2 項及第20條第1 項所規定。
三、查原告係臺南縣影劇三村眷舍之原眷戶，被告為辦理臺南縣影劇三村改建，於90年3 月16日辦理說明會，並通知各眷戶如同意改建者應於3 個月內以書面向被告表示。原告於90年
6 月間以經台南地院認證之書面選擇申購改建基地30坪型住宅1 戶，並辦理自費增坪為34坪型。嗣該村原眷戶同意改建人數超過4 分之3 ，被告即核定該村之改建人數，並依原眷戶之認證選項辦理興建住宅之規劃，原告於94年9 月12日向被告申請變更改建意願選項，發給輔助購宅款，經被告以94年11月25日勁勢字第0940018834號函復否准之事實，有台南地院90年6 月15日90年度認字第31579 號認證書、原告出具之臺南縣影劇三村改建基地原眷戶改（遷）建申請書、原告94年9 月12日申請書及被告處分函等件影本可稽（本院卷第52－54、76、78頁），且為兩造所不爭執，堪認為真實。原告雖主張依眷改條例第21條及同法施行細則第19條第1 項、第2 項規定，原眷戶可於規劃改建基地房屋改建完成前，放棄改建之房屋，申請領取輔助購宅款，亦即原眷戶即使在經法院認證後始申請改領輔助購宅款，法律並未加以限制，被告發布之眷改注意事項所為不得變更意願之規定，顯然逾越母法並增加法律所無之限制。又被告要求原眷戶定須於法院認證當日作成承購改建住宅或改領輔助購宅款之決定，對於如此重大事項，顯然期間過短，違反比例原則。原告係因年老體弱，申請改領輔助購宅款，並無可歸責事由云云。惟查：
㈠依眷改條例第1 條、第5 條、第16條、第20條及第21條規定
，可知該條例係為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀而制定；且為落實興建住宅照顧原眷戶之立法目的，規定原眷戶享有承購興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。惟輔助購宅款並非當然可由原眷戶領取，而係據以決定其是否須負擔承購住宅自備款；即於其分配總額達房地總價以上時，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金，未達房地總價之不足款，則由原眷戶自行負擔，然最高以房地總價20% 為限，其有不足部分，則由改建基金補助。原眷戶如選擇放棄承購改建之住宅，即得領取輔助購宅款，眷改條例第21條即為原眷戶選擇放棄承購自願領取輔助購宅款之規定，並非規定原眷戶可於為前述選擇後，任意變更其選擇。查原告既已於90年6 月間以經台南地院認證之書面選擇承購改建之住宅，顯已行使其選擇權放棄領取輔助購宅款之權益，自無再主張依眷改條例第21條規定變更其選擇可言。
㈡眷改條例施行細則第19條第1 項、第2 項係規定原眷戶「於
規劃改建基地房屋建造完成前」即依眷改條例第21條規定選擇自願領取輔助購宅款後搬遷者，應「以書面」向主管機關「提出申請」，「經核定後」發給；發給數額係依改建工程發包之決標價格計算，與「實際房屋建造完成當期」決算之價格發生差異時，不予追加減，並非規定原眷戶可於選擇後，於規劃改建基地房屋建造完成前任意變更其選擇。原告主張其可依眷改條例施行細則第19條第1 項、第2 項規定，於規劃改建基地房屋建造完成前變更選擇領取輔助購宅款，顯有誤會。
㈢原告於依眷改條例第21條選擇承購改建住宅後，申請變更選
擇改領輔助購宅款，於法無據，業如前述。況依其出具改（遷）建申請書所載：「本人．．．經詳細閱讀『國軍老舊眷村改建條例』．．．『國軍老舊眷村改建條例施行細則』．．．及國防部於90年3 月16日辦理台南縣『影劇三村』改建基地改（遷）建第一階段（認證）說明書，已充分瞭解原眷戶的權利與義務，亦明瞭國軍老舊眷村改建之意義與目的，除願全部遵行外，並同意將配住本人位於台南縣永康市光復里2 鄰（影劇三村350 號）眷舍及自增建部分，交由主管機關依法辦理，並恪遵下列約定事項，絕無異議：一、本人意願：（申請人於下列㈠－㈤項擇一辦理，並於選擇欄內簽章）㈠原階購置原坪型：．．．㈡自費增坪上一階坪型：依規定申購改建基地校階30坪型住宅乙戶，並辦理自費增坪至將階34坪型住宅．．．（按原告係於㈡自費增坪上一階坪型欄內簽名蓋章為選擇）」，原告已承諾遵行其自費增坪承購改建住宅之約定，自不得於事後變更選擇。參以被告係於原眷戶提出經法院認證之改（遷）建申請書，表達選擇承購改建住宅或放棄承購領取輔助購宅款之意願後，始依據全體同意改建原眷戶之實際需求，規劃興建改建後之住宅實際所需之戶數，若容許原眷戶於事後再任意改變其意願，將造成規劃興建改建後之住宅戶數與全體原眷戶最終之實際需求不符，導致改建後住宅有空置餘宅形成浪費，或住宅戶數不足無法全部安置之情形，非但影響原眷戶之整體權益，亦不利於公共利益。是被告否准原告變更選擇發給輔助購宅款之申請，並無不合。
㈣被告於90年3 月16日辦理說明會，並通知各眷戶如同意改建
者應於3 個月內以書面向被告表示，原告於90年6 月間提出經台南地院認證之改（遷）建申請書，選擇承購改建住宅，並辦理自費增坪為34坪型，被告顯未要求原告於法院認證之
1 日內作成承購改建住宅或改領輔助購宅款之決定，並無違反比例原則可言。況原告係陸軍政戰中校退伍，任職公民與道德科教師多年，有原告之陸海空軍軍官退伍令（訴願卷第
3 頁）及教師聘書、教職員離職證明書、在職證明書等件影本（本院卷79－82頁）可稽，依其出具改（遷）建申請書所載，其係詳閱眷改條例、眷改條例施行細則及被告於90年3月16日辦理台南縣『影劇三村』改建基地改（遷）建第一階段（認證）說明書，充分瞭解原眷戶之權利與義務，及國軍老舊眷村改建之意義與目的後，選擇辦理自費增坪承購改建住宅，並同意遵守選擇之約定，絕無異議，顯然已明瞭改建之相關事項並充分考量其需求而為選擇。
㈤眷改條例既無原眷戶於為前述選擇後，尚可任意變更其選擇
之規定，而眷改注意事項肆、眷改條例第21條部分規定：「
一、原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取輔助購宅款搬遷者，應於改（遷）建申請書表達意願，並經法院認證後，逐級呈報主管機關辦理。二、原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願；原眷戶意願需求經認證，並經送交主管機關所屬各單位後死亡，其權益承受人亦不得再申請變更意願．．．」無非係主管機關就原眷戶表示改建意願之期限等執行眷改條例之細節性、技術性事項所為規定，且應注意原眷戶於提出經法院認證之改（遷）建申請書表達意願後，即不得申請變更意願，並未逾越母法增加法律所無之限制，要無違反法律保留原則可言。
四、綜上所述，原告主張均無可採。從而原處分及訴願決定均無違誤，原告徒執前詞訴請撤銷，並請求被告依眷改條例第21條規定准許原告放棄影劇三村350 號所改建之住宅，經核定後發給輔助購宅款2,769,648 元，並自被告93年8 月31日第
1 次拒絕之次日起，至交款之日止，按年利率5%計算之利息，為無理由，應予駁回。至其合併請求損害賠償1,310,000元及利息，亦失所依附，應併予駁回。
五、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 9 日
第三庭審判長法 官 姜 素 娥
法 官 陳 國 成法 官 楊 莉 莉上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 8 月 9 日
書記官 楊 怡 芳