臺北高等行政法院判決
95年度訴字第04041號原 告 強訊郵通股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丁○○
乙○○被 告 交通部代 表 人 丙○（部長）訴訟代理人 朱正剛律師上列當事人間因有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國95年9月20日院臺訴字第0950091077號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：被告依據檢舉以原告遞送安信信用卡股份有限公司信用卡帳單（下稱系爭郵件），違反郵政法第6 條第1 項規定，乃依同法第40條第1 款規定，以民國（下同）95年5 月17日交郵字第0950005081號處分書處原告罰鍰新台幣（下同）50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰2、主旨、事實、理由及其法令依據。」行政程序法第96條第1項第2款定有明文。又「書面行政處分應記載事項中之『事實』，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1項、第2 項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使被告為充分陳述、敘明或補充之餘地。」最高行政法院93年度判字第1624號判決可供依循。經查，依本件原處分書之記載，僅泛稱違法日期時間「94年9 月至10月」、違法地點「台北地區」、違法事實為「貴公司有以遞送安信信用卡股份有限公司寄送廖君、杜君之信用卡帳單等為營業情事」云云，認定原告違反郵政法第6條第1項之規定，而依據同法第40條第1 項加以處罰。然觀諸原處分並未依前揭行政程序法之規定，明確載明原告具體之違規事實為何，即言之，原處分並未載明原告於具體之何一時間、在具體之何一地點、有遞送何一文件之行為及基於如何之具體事實足認原告有以遞送文件為營業之情事等一切與適用法令有關之事項，使其處分達於可得確定之程度，俾與其他行政處分為區別之情節，則原處分與行政程序法之規定不符。原處分既未依法詳載被告認定原告違規之事實，違反行政程序法之規定，應屬無效。
(二)行政法學上，向有所謂一事不二罰之原則，亦即在於保護人民就同一行為不受二次以上之處罰，有免受雙重危險之自由的理念，此為憲法保障人民基本權利之核心價值所在；關此，司法院釋字第503號解釋亦明白揭櫫：「納稅義務人之行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同；必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則」，足為遵循。而行政法上所謂「一事」或「行為」，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎，此觀最高行政法院93年度判字第1309號判決意旨自明。查被告處罰原告係以原告違反郵政法第40條之規定，為其依據。惟按，該當於郵政法第40條第1款規定之行為，係指被處分人有「違反第6條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者」，始足當之，該條款之處罰，係處罰行為人之「營業行為」，而非單一之「投遞行為」。被告既未說明以原處分書「違法事實」欄所載之事實，何以原告有所謂之「營業行為」，又未說明何以原告有所謂「通知其停止而未停止」之情形，則被告謂其得就原告之違規事實「按次連續處罰」，殊嫌無據。
(三)行政機關於作成行政處分前，應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，惟其調查對當事人有利及不利事項均應予以注意，以符合行政法上職權調查原則及合法性原則，此觀行政程序法第36條之規定及其立法理由自明。原告於95年4 月21日以95強函字第021號函回覆被告95年4月12日交郵字第0950003749號函即謂：「．．．今貴部僅以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序，對於其如何取得該等文件（無論係半途攔截或進入私人處所查扣）、如何確認該等文件之真實性，如何確認該等文件係交由本公司投遞、如何確認本公司確有投遞該等文件之行為．．．等均未著墨」等語。而被告於95年5月1日交郵字第0950031034號函就原告之質疑僅稱：「本案舉發之證物（信用卡帳單）郵件係經收件人同意提供作為舉發證物」云云，惟被告係如何取得檢舉人之同意、有無據實製作檢舉紀錄（行政程序法第38條參照）、有無通知檢舉人到場詢問（行政程序法第39條參照）、甚至被告有無唆使檢舉人交寄文件以陷害原告之情事，均無可考。被告所據以作成原處分之調查證據程序是否合法而無瑕疵可指，尚有可疑，自難認其基此調查所作成之原處分符合合法性原則。
(四)行政行為，非有正當理由，不得為差別差遇，行政程序法第
6 條定有明文。被告一再對原告開單處罰，惟其對於統一企業集團旗下之「黑貓宅急便」長期為旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，竟睜一隻眼、閉一隻眼，從未作成處分書予以處罰，顯違平等原則，而有差別待遇。
二、被告主張之理由：
(一)原告違法事實明確，且被告已給予其陳述意見之機會；原告違法之原因事實被告亦已充分告知，完全未剝奪或妨礙原告行使答辯之權利，按：
１、依原告公司基本資料記載，原告係經營各種印刷品、文宣派送業務，且原告於本案中，自始至終未否認其經營文書之遞送，僅抗辯系爭郵件既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件；原告對於遞送系爭郵件，並不爭執，且系爭郵件均有原告之服務標章足資確認。
２、原告所謂「為使相對人有充分之基礎陳述意見，前述條文之『原因事實』自應敘明相對人涉嫌違法之基本事實．．．倘處分相對人不瞭解原因事實，使其有陳述意見之機會即無意義。被告雖於95年4 月19日通知原告陳述意見，但並未具體陳明原因事實。」云云，純屬強辯之詞，顯不足採：
⑴、原告從未否認其係以投遞業務為主要營業活動，亦未否認被
告接獲舉發之證物非其所投遞，原告爭執被告未就基本事實使其有陳述意見之機會，顯與事實不符。
⑵、系爭郵件係經收件人同意提供作為證物，經被告認定屬郵政
法第6 條郵政專營權範圍，且郵件上均有原告服務標章，故認原告違反郵政法第6 條規定之事證明確，被告乃依行政程序法第102條及第104條規定，於95年4月12日以交郵字第0950003749 號函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，通知原告於文到7 日內陳述意見，其違法時間、地點在系爭郵件影本上皆有收件人地址、帳單結帳日期、繳款截止日、付款期限等資料可稽，除涉及個人資料保護之姓名及地址經被告予以部分塗黑處理外，並無不完整之處，且系爭郵件為原告所遞送，其遞送之時間及地點理應為原告內部管理並可掌控之事務，被告檢送原告之證物資料已甚完整。
⑶、原告於95年4月21日及95年5月10日陳述略以：被告通知陳述
意見函文內容未具體載明違法之原因事實、執行違反郵政法事件取締作業未經合法調查程序、原告自95年起暫不涉入具爭議郵件，靜待法院判決、主張電話費帳單透過網路以電子郵件傳遞所在多有，並未牴觸郵政法第6 條規定云云，惟經被告審查各該意見均不足採。
⑷、另本案係屬舉發案件，被告依舉發之證物足資認定違法事實
，非屬現場取證事件，自無填寫「交通部取締違反郵政法事件紀錄單」之餘地；至於「交通部取締違反郵政法事件處理報告表」為被告行政處分決定前之準備作業文件，依行政程序法第46條第2項第1款規定，為行政機關得拒絕當事人或利害關係人申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之情形，原告所謂「被告不欲使原告有瞭解本案原因事實之機會甚明，嚴重違反行政程序法第104 條之規定」云云，顯屬不實。且該部分亦完全不影響原告之答辯權利。
⑸、被告依據行政程序法第36條「行政機關應依職權調查證據，
不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」之規定，除依職權調查認定事實所須之一切證據外，並給予原告攻擊防禦及發現真實之機會，雖原告於法定期間內，對被告執行違反郵政法事件取締作業陳述意見，惟經被告審查均無法律上之理由，是以依舉發證物認定原告之行為已違反郵政法第6條第1項規定，依法對原告作成處分之行政程序，並無原告所主張於法不合之情事。
３、被告依舉發之證物上有原告之服務標章，且原告從未否認系爭郵件非其所投遞，且被告為本件處分前業依行政程序法第102條、104條規定，通知原告陳述意見，並已指明被告係經檢舉而啟調查程序，繼為上述郵件之取得，並就原告所涉違法之郵件具體指述，原告主張被告未經合法調查程序及於陳述意見之通知書中未具體陳明原因事實，俱與事實不符，要無可採。被告於處分書中既已就投遞時間、地點、對象、交寄者為表明，已可確定系爭處分之原因事實，則原告主張被告未依法詳載原告之違規事實，應屬無效及泛稱原告處分之事證不符云云，亦無可採。另依據94年12月28日公布之「政府資訊公開法」第18條規定略以「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．3、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。4 、政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。．．．6 、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。．．．」，本件檢舉內容因涉及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，被告依法並無公開之義務。
(二)系爭郵件屬於郵政法第6條第1項規定具有通信性質之文件：
１、按郵政法第1 條：「為健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，特制定本法；本法未規定者，依其他法律之規定。」、第2 條：「本法主管機關為交通部」、第6條第1項：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」及第40條：「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：1 、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。2、違反第6條第2 項規定，遞送與貨物有關通知以外之郵件者。」等均為規範郵件遞送業務之規定。
２、鈞院94年訴字第3283號判決略以：「郵政法第6條第1項所稱信函、明信片或其他文件具有通信性質乃例示規定，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀態（訊息）向特定之人發表，而藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者而言。又上開表示行為，有欲成立法律行為者（此即法律行為構成要件中所稱之意思表示），有非欲成立法律行為者。而非欲成立法律行為之表示行為中，可細分為知的表示、情的表示與意思通知；再非欲成立法律行為之表示行為有時亦因法律之規定逕生一定之法律效果，例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等之表示。惟無論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係寄件人向特定人所為之個別性訊息，即屬具有通信性質之文件；而有別於向不特定之多數人傳達之通知、公告等，係屬普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞。原告所遞送之文件種類及內容，可分為下列7類：1、信用卡消費對帳單：係安信公司、新竹商銀通知收件人該期以信用卡消費之明細及應繳金額。．．．均是寄件人對特定之人（或為契約相對人，或為股東）所為，且俱係針對收件者所為特定且個別性訊息之表示．．．，具有通信性質，係屬郵件，洵堪認定。原告主張其所遞送之上開文件僅電腦印製之報表，並非對特定人傳達意思觀念或消息，非郵政法第6條第1項規範之客體云云，乃曲解法律，要無可採。」。
３、郵政法第6條第1項規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」，係將信函、明信片與其他具有通信性質之文件並列為中華郵政公司郵政專營權範圍，並不以「一對一私人文書」為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私，而所謂「信函」依郵件處理規則第4條第1項規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函」，準此，依文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政股份有限公司專營權範圍。
４、有關大量印刷之商業文書，諸如各類通知單、帳單或對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思之通信功能，其不問是否大量印製或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6條第1項之郵件，鈞院94年度訴字第1422號判決、1615號判決、3208號判決、3283號判決、3284號判決、2227號判決、95年度訴字第216號判決、414號判決亦採同一見解。
(三)郵件處理規則第4條第2項就「通信性質」所為之定義核與母法郵政法第6條第1項相符且未逾越母法之授權：
１、司法院釋字第593 號解釋「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」。依郵政法第48條授權訂定之郵件處理規則第4條第2項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」，其訂定之說明更指出：「所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之『通信性質』，而傳達方式又須為實體遞送，如透過數位訊號以網際網路傳輸者，是為電信通訊範疇，亦非本規則規範之『通信性質』文件；至其傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實者始足當之。」，故郵件處理規則第4條第2項所稱通信性質，係指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，符合司法院釋字第593 號解釋，對於法規命令所要求之「合目的性選擇」及「合理之關聯性」，並無逾越母法授權範圍與立法精神。
２、郵政法係經立法院審議通過，經總統公布施行，郵政法第48條既已明文將郵件種類、定義及其他相關事項授權由主管機關擬訂，報請行政院核定，被告依此規定訂定之「郵件處理規則」，自屬合法有效，並符「法律授權明確性原則」。
３、原告主張「依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之書函」云云，惟查：
⑴、倘依原告之定義，凡政府機關及公司行號對外具有意思表示
性質之函文，其正、副本受文者如超過2 個以上者，因屬一對多，均非一對一私人文書，依原告之說法為非通信性質之「文件」，則原告即可投遞，此種結論顯屬錯誤認知，由此可知原告自創之「一對一高度個性化文書」定義，並無法對所有具有通信性質文書作合理之規範，其定義顯有錯誤，乃故意曲解法律，並為自己有利之解釋。
⑵、原告於訴願程序所引用之臺灣高等法院94年3月8日93年度上
易字第1106號民事判決，係法院就劉文祥對和信電訊公司主張違反「行動電話業務服務契約」第39條約定所作判決，其爭點在於和信電訊公司與客戶間是否已履行契約，非屬郵政專營權範圍認定之行政判決，與郵政法第6條第1項規定無涉，況該判決係認定和信電訊公司以強訊郵通公司（即本件原告）為使用人，輔助其將電話費帳單送交劉文祥，屬於「服務契約」第39條之親自送達帳單方式，而非郵寄送達，足證該判決並未認定郵寄送達非為中華郵政公司之專營權。又「電話（信）帳單」者係電信業者（寄件人）之文件，具有對特定人（用戶）傳達應繳納一定金額之通訊費或為其他通知之功能，如係以實體文件遞送者，即為郵件處理規則第4 條規定之具「通信性質」文件，屬郵政法第6 條規定為郵政專營權之範疇，應無疑義；另該民事判決顯示人民就電信帳單之寄送有秘密通訊之需求，益證郵政專營權範圍應含電信帳單，故原告主張郵政專營權範圍不含電信帳單，顯屬誤解該判決意旨並曲解郵政法令，殊不足採。
(四)原告明知其投遞具通信性質文件具有違法性，不顧被告之禁令，仍繼續進行投遞，且原告之行為具有常業犯特質，核其所為具違法性及故意性應無疑義：
１、按「人民違反法律上之義務應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第275號解釋著有明文。故對於違反行政法上義務之處罰，固以行為人主觀上有故意或過失為限，但違反禁止規定或作為義務者，依過失推定原則，應由行為人舉證證明自己無過失，始得免責。
２、郵政法及郵件處理規則均經依法公告，而任何人均有知悉法律之義務，原告不得諉為不知，且兩造間已有多起訴訟，原告絕對知道其行為與郵政法及郵件處理規則規定不符，原告對於違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意；縱無，亦有對於構成違法事實，預見其發生而其發生並不違反其本意之間接故意。原告之相關人員，對於違反郵政法及郵件處理規則，既有直接故意或間接故意，是否有過失，已非重要，原告主張應由被告舉證其有過失云云，於法顯屬無據。郵政法第6條第1項規定經立法院三讀通過及總統公布施行，原告從事相關行業對此禁止規定，豈能諉為不知。
３、被告於92年4 月30日首次發現原告之違法行為，即發函請原告確實遵守郵政法相關規定在案；另自93年4月28日至94年9月9 日止，原告經被告依郵政法第40條連續處罰計有17次，足證其對於前揭違法之事實確有直接故意，進而一再續行其違法之行為（截至96年1 月29日止被告依郵政法之規定已開具38張行政處分書予原告，罰鍰共計1,800 萬元之罰鍰，原告並已繳交合計1,450 萬元罰鍰），完全藐視被告依法作成之行政處分，另就原告類此違法事件行政訴訟分別經鈞院於95年3月17日（94年度訴字第1422號）、95年4月25日（94年度訴字第1615號）、95年6月8日（94年度訴字第3208號）、95年6月29日（94年度訴字第3284號）、95年6月30日（94年度訴字第3283號）、95年7 月31日（95年度訴字第1256號）、95年8月24日（95年度訴字第113號）及95年8月30日（95年度訴字第216號）、95年9 月14日（95年度訴字第414號）、95年9 月21日（95年度訴字第112號、第161號）、95年10月11日（94年度訴字第3753號）、95年10月31日（95年度訴字第217號）、95年10月31日（95年度訴字第162號）及95年12月21日（95年度訴字第1533號）宣判，判決原告之訴駁回在案，顯見原告具有常業犯特質，核其所為具違法性及故意性應無疑義。
(五)郵政法第6條第1項郵政專營權之規定並未限制一般人民之工作自由權，並非違憲：
１、憲法第107條第5款規定郵政事項由中央立法並執行之，同法第12條亦規定人民有秘密通訊之自由，故通信自由為憲法所明訂之人民基本權利，國家必須提供人民基本之通信設施，基此，郵政法於第1 條規定郵政提供普遍、公平、合理之普及化郵政服務，第3條規定郵政為國營，第6條規定信函、明信片或其他具有通信性質文件為郵政專營；另憲法第23條規定，為增進公共利益所必要者，得以法律限制之，因此，為提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，爰於郵政法第6 條明定「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」由中華郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，而其他高資費之小包、包裹、快遞等不具通信性質之文件，則已完全開放民營遞送業者依法經營，並依法賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，以保障偏遠不經濟地區之用郵，與憲法第23條「比例原則」之要求相符，且無違憲法第15條有關工作權之保障。
２、在保障人民秘密通訊自由方面，郵政法規定「郵件、郵政資產、郵政款項及郵政公用物，非依法律，不得作為檢查、徵收或扣押之標的」「中華郵政公司或其服務人員，不得開拆他人之郵件」「中華郵政公司或其服務人員因職務知悉他人秘密者，有保守秘密之義務；其服務人員離職者，亦同。」「中華郵政公司非依法規，不得拒絕郵件之接受及遞送。」「無故開拆或隱匿他人之郵件或以其他方法窺視其內容者，處拘役或新臺幣9萬元以下罰金」（詳參郵政法第8、10、11、19、38條）等相關條文，建構了秘密通訊自由之基礎，然如開放郵政專營權，則人民與業者間，僅有契約關係，基於締約自由原則，民營業者可能僅選擇有利可圖之都會區客戶，拒絕偏遠地區郵件之接受與遞送，無法保證人民之通信權利；此外，若其發生財務危機，信件即無人遞送，故世界上大部分主要國家，包括美國、日本、印度、中國大陸、香港、韓國、澳大利亞、新加坡、馬來西亞等，仍維持郵政專營權制度。
３、原告主張專營權限制人民選擇秘密通訊方式之自由乙節云云，惟查立法機關將信函、明信片及其他具有通信性質之文件遞送業務，於郵政法第6 條明文規定僅中華郵政公司及受其委託者得遞送，除為確保達成郵政普及化義務外，亦為保障人民秘密通訊自由。立法者應已衡量民營業者與國營之中華郵政公司對於人民秘密通訊之侵害可能性，及對於可能受侵害之人民保障程度後，始對於一般民營業者加以限制。蓋中華郵政公司雖非公務機關，但仍屬受國家監督之國營事業，其員工仍具刑法上公務員身分，違法時除須受行政處分外，並受較嚴厲之刑事處分，且人民權利若受侵害，因屬國營事業，當不致使受害人民無從求償，故對人民有較充分之保障。郵政法第6 條規定中華郵政公司之專營權，同時兼具事前之防範及事後救濟之保障，難謂該條規定非基於人民秘密通訊自由之保障而訂定。
４、在郵政服務普及化方面，原告認為讓中華郵政公司依法保有專營權，以所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本是錯誤的政策，因此主張為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，大可按「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之乙節。經查政府對於普及化服務所採取之政策大致有以下數項：⑴賦予專營權，以交叉補貼方式為之，如郵政服務。⑵業界共同設立普及服務基金，均攤偏遠地區之服務虧損，如電信服務。⑶政府編列預算補助偏遠地區之虧損，如客運服務。⑷政府成立專責機構督辦。查郵政服務為具利潤低、成本高、勞力密集特性之產業，競爭者尚無法提供與中華郵政公司相同之服務指標與全國均一價格，為確保通信郵件遞送迅速與安全之需要，政策上爰賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，並賦予該公司擁有部分郵件專營權（即：信函、明信片或其他具有通信性質文件），其他高資費之小包、包裹、快遞等不具有通信性質之和印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等，則已完全開放民營遞送業者依法經營。若全面開放郵政市場，參照大眾運輸事業及電信事業等，勢必由政府編列預算補貼或業界共同成立「普及服務基金」等方式，以保障偏遠地區民眾之用郵，以達郵政普及服務之目標，惟現階段係考量各因素後，依法賦予中華郵政公司擁有部分郵件專營權。
(六)系爭處分已達可得確定之程度，且得與其他行政處分相區別：
１、按行政程序法第96條第1項第2款規定「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰2 、主旨、事實、理由及其法令依據。」，復按「『行政處分有下列各款情形之一者，無效︰1、不能由書面處分中得知處分機關者。2 、應以證書方式作成而未給予證書者。3、內容對任何人均屬不能實現者。4、、所要求或許可之行為構成犯罪者。5 、內容違背公共秩序、善良風俗者。6 、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。7 、其他具有重大明顯之瑕疵者。』為90年1月1日施行之行政程序法第111 條所明定。就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，1至6款是重大明顯之例示，第7 款則為重大明顯之概括規定。所謂『重大明顯』，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其瑕疵非重大，或非明顯（尚須實質審查才能知悉者），即難指該行政處分為無效。」最高行政法院95年判字第336號判決著有明文。
２、被告依舉發之證物認定違法行為發生之時間地點，有取締違反郵政法事件處分之認定違法事實時間地點一覽表可稽，原告遞送安信信用卡股份有限公司（地址為台北市○○區○○路）寄交廖君（地址為台北市）及杜君（地址為台北市）之信用卡帳單，則本件處分書記載違法地點為台北地區，自係相當明確。又本件安信信用卡股份有限公司寄交廖君之信件信封套印有940920，而收件人於94年10月3日同意提供上開證物，依常理判斷該信件原告應於94年9 月20日左右投遞，另安信信用卡股份有限公司寄交杜君之信件，由杜君自行提供之資料，記載於94年10月5 日收件，因此依收件人自承之收件日期判斷該信件原告應於94年10月初左右投遞，綜上本件處分書記載違法日期時間為94年9月至10月間實屬合理且明確。
３、本案於函請原告陳訴意見時，已檢送相關違法證物影本，處分書並記載有違法事實、違法日期時間、違法地點、處分依據及內容，則本件處分之主客觀範圍已相當明確而達可得確定之程度，並無與他件行政處分混淆或重疊之虞，且無礙兩造間就本件違法事實之認知，故原告主張本件處分書所載違法事實不夠明確，顯屬誤解。
４、原告未指明被告違反行政程序法第111 條何款規定，亦未論證被告之行政處分有何重大明顯之瑕疵，即泛稱「本件原處分書既未依法詳載被告認定原告違規之事實，則該行政處分違反行政程序法的規定，顯屬無效」，自屬無據。
(七)郵政法第40條第1 款之規定乃指具有營業性質之投遞行為，原告一而再、再而三違反郵政法，被告自得按郵政法第40條第1款規定對其連續處罰：
１、按郵政法第40條所稱之「得按次連續處罰」，乃指經被告依該條前段處分後之每一次違法之具營業性質之投遞行為，均得連續處罰。是行為人如經被告依該條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一「次」獨立之違法行為，自可按次連續處罰；亦即原告自受第1 次處分後，被告令其停止而不停止，嗣其每次違法行為，均得連續處罰。而經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件為營業者，每次遞送行為均係其營業行為，各次行為均單獨違反郵政法第6條第1項之規定，而得獨立成為處罰客體。另參照行政法院（現改制為最高行政法院）86年判字第1477號判決要旨「所稱『次』，係指違法行為而言；而『按次』係指經被告依公平交易法第41條前段處分後之每一次違法行為，是事業如經被告依前揭第41條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止或改正之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一『次』獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰。」及鈞院95年度訴字第113 號、95年度訴字第216號、95年度訴字第414號、95年度訴字第112 號、95年度訴字第161號、94年度訴字第3753號、95年度訴字第162號及95年度訴字第217號判決，就「按次連續處罰」亦同此見解。
２、另參照最高行政法院93年度判字第1174號判決指出「依食品衛生管理法第32條第1 項之規定，其構成要件為『違反食品不得為醫療效能之宣傳及廣告』，且在條文後段明示：『對其違規廣告，並得按次連續處罰』。揆其規範意旨，乃是考慮到廣告之效力是依其使用之傳播媒體決定，而每一次均向不同之顧客群訴求，一次廣告或一次宣傳即其單一之危害性產生，而有獨立處罰之必要與價值，從而被上訴人依次處罰，於法並無不合。」由上可知，郵政法第40條所稱之「得按次連續處罰」，係因行為人之每一次遞送信件行為，即產生單一之危害性，而有獨立處罰之必要與價值，故經被告依該條前段處分後之每一次違法行為，被告均得連續處罰。是行為人如經被告依該條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一「次」獨立之違法行為，自可按次連續處罰；亦即原告自受第1 次處分後，被告令其停止而不停止，其後每次違法行為，均得連續處罰。而經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件為業之人，每次遞送行為均係營業行為，各次行為均單獨違反郵政法第6條第1項之規定，而得獨立成為處罰客體。
３、鈞院95年度訴字第215號及95年度訴字第797號判決僅以郵政法第40條第1 款規定處罰行為人之「營業行為」，其概念較單一之一次有償行為為廣義，逕否定被告對「營業行為」之計次標準，顯有違背經驗法則，尤且本案已經上訴於最高行政法院中。又所謂「營業行為」與「單一有償遞送行為」概念上有不同之範圍云云，並無任何法律上之依據，而且所謂「營業行為較單一之一次有償遞送行為為廣」，究竟「廣」之定義為何？又如何區分每一次「營業行為」和另一次「營業行為」？被告不服該判決，已依法提起上訴。再者，依法條文義解釋，只要有以營業為目的為遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之行為者，即屬違法，並無必要區分是否為單一之一次有償遞送或多次有償遞送，尤且亦無任何明確之區分行為次數之標準。徒以所謂「營業行為」範圍較廣，則其所包攝之範圍是否可以涵攝全部之遞送行為，是否又應以委託遞送對象，亦或收件對象，還是以某一段時間為基準，均未以法律文字明定，如此反徒增適用法律之困擾。因此條文既已經載明以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件（實務上郵件交寄係按件計價）為營業者，即屬違法，而原告每收寄一件所遞送具有通信性質之郵件均有收取對價，足證其每一次之遞送行為均係一次營業行為，被告據以處罰並無違誤。
４、鈞院95年度訴字第1533號判決並認定95年度訴字第215 號判決，僅屬個案認定，該判決就被告按次連續處罰乙節，也認定被告行政處分並無違誤。
５、被告對原告所為第1次行政處分（93年4月29日送達）已命原告立即停止其違法遞送之行為，是自該日之後，原告每次遞送行為，並非違法「狀態」之繼續，而係「第一次命其停止」後不停止之「再一次違法行為」。本件已符合連續裁罰之要件，而並非重複處罰。縱使被告另案處分書記載之違法年月或與本件處分書記載之違法年月有部分重疊，惟觀之該等處分書所載之違法事實，可知二者處罰之投遞行為並不相同，本件所處罰之遞送郵件行為，前未曾受處罰，則被告此次再予處罰，自無違一事不二罰之原則。
(八)平等原則不得主張不法的之平等：
１、按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，為行政程序法第6 條所明定。然行政機關若偶因審核作業之疏失，致使人民因個案違法之瑕疵狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，他人自不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張『不法之平等』，乃屬當然。」有最高行政法院93年度判字第1020號判決意旨可稽。
２、查原告所指「統一集團旗下『黑貓宅急便』長期為旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，竟睜一隻眼、閉一隻眼，從未作成處分書予以處罰，顯違平等原則，而有差別待遇」云云。然查，被告於92年7 月24日訂定「交通部執行違反郵政專營權取締作業要點」及「交通部辦理郵政監理業務實施行政檢查作業要點」時，已將「保證書、各類證書、執照及戶籍身分證件」排除於郵政專營權之範圍，且護照如同國際身分證，是以，被告現階段認定護照非屬郵政專營權範圍。據此，縱有民營遞送業者（如黑貓宅急便）遞送簽證或護照等情事，亦與郵政法無違。
３、復查為配合郵政改制訂定郵件處理規則時，已將有價證券或其他代表銀錢價值效力之郵件等予以排除，是以，現金已非屬郵政專營權範圍。
４、被告對於違反郵政專營權之處理作業有一致標準，依法通案處理，而非就個案為之，當接獲檢舉或依職權發現涉嫌違反郵政法事件，並經查證違法遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業情事，均依法處理。況依最高行政法院前開判決之意旨，原告自不得主張「不法之平等」，進而要求撤銷系爭處分。
理 由
壹、兩造陳述要旨：
一、原告主張被告未提供充足資料供原告陳述意見，未經合法調查程序即作成行政處分，又本件裁罰標的之安信信用卡股份有限公司信用卡帳單，既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，自非郵政法第6 條第1 項規範之客體，且被告不能證明原告有故意或過失，郵政法第6 條第1 項規定，顯屬違憲，應不得做為裁罰依據，又原處分未說明何以原告有「通知其停止而未停止」之情形，有違一事不二罰之原則；再者，被告一再對原告開單處罰，惟其對於統一企業集團旗下之「黑貓宅急便」長期為旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，竟從未作成處分書予以處罰，顯違平等原則，而有差別待遇等語。
二、被告則以系爭郵件係屬通信性質之文件，郵件處理規則第4條第2項並未逾越母法授權，本件已符合「命停止而不停止」之連續裁罰要件，並非重複裁罰，被告已給予原告陳述意見之機會，原告繼續進行投遞，顯有故意，郵政法第6條第1項規定並未侵害人民之工作權等語置辯。
貳、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出原告所投遞之安信信用卡股份有限公司信用卡帳單、被告95年5 月17日交郵字第0950005081號處分書為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、被告是否未讓原告陳述意見？被告調查程序是否合法？
二、系爭郵件是否為郵政法第6條第1項規範之客體？郵件處理規則第4條第2項是否逾越母法授權？
三、原處分是否未證明原告就本件受裁罰之行為有故意或過失？
四、郵政法第6條第1項是否違憲？得否做為裁罰依據？
五、本件是否符合連續裁罰之要件？是否重複處罰？叄、本院之判斷：
一、本件應適用之法條：
（一）郵政法第6 條規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。運送機關或運送業者，除附送與貨物有關之通知外，不得為前項郵件之遞送。」。
（二）郵政法第48條規定：「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」。
（三）郵政法第40條第1 款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第六條第一項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」。又交通部以92年7 月4 日交郵字第0920007677號訂定之「交通部執行違反郵政法事件取締作業要點」第7點規定「違反郵政法第40條規定，初犯者處最低罰鍰10萬元，並書面通知限期停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰。再犯者按次累加罰鍰10萬元，其違法情節重大者，得逕行處以最高額罰鍰」，係為使行政機關裁量權行使得以一致而公平，依立法目的所為之合理標準，與法律規定意旨無違，行政機關予以適用，自無違誤。
二、被告已讓原告陳述意見，且調查程序並無不法：
（一）被告於裁罰前已以95年4 月12日交郵字第095003749 號函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，通知原告於文到7日內陳述意見，原告主張未給予陳述意見之機會云云，尚無足採。又原告從未否認系爭郵件係其所投遞，其爭執「被告單純以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序」，並無實益。
（二）按「行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰一 行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。‧‧」、「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．3 、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。‧‧4 、政府機關為實施取締等業務，而取得取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。」，行政程序法第46條第2 項、政府資訊公開法(94 年12月28日公布) 第18條分別定有明文，本件「交通部取締違反郵政法事件處理報告表」係被告行政處分決定前之準備作業文件，而「檢舉內容」因涉及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，依前揭法律，被告並無公開之義務，被告因而拒絕原告閱覽，並無不合，原告主張被告調查程序不合法云云，不足採信。
三、原告投遞之安信信用卡股份有限公司信用卡帳單係屬郵政法第6 條第1 項規範之客體，郵件處理規則第4 條第2 項並未逾越母法授權：
（一）郵政法第6 條第1 項所稱「信函、明信片」，僅屬例示，凡具有「通信性質」之文件，均屬該條規範範圍。而所謂「通信性質」，只要是寄件者將心理狀態（訊息），藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式向特定之人傳遞者，均屬之。此等表示行為，有些是法律行為中之意思表示，有些是非法律行為之意思通知、知的表示、情的表示。
例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等，該表示行為，因法律規定逕生一定之法律效果，其並非向「不特定之多數人」傳達之通知、公告，而係寄件人向特定人所為之「個別性訊息」，即屬具有通信性質之文件。被告郵件處理規則第4 條規定：
「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」，係依據郵政法第48條之授權訂定報經行政院核定後施行，其內容與前揭立法意旨相符，且其就「通信性質」之定義，合於一般法律解釋原則，具有合理性，自無逾越母法授權範圍與立法精神(參見司法院釋字第611 號解釋) ，行政機關予以適用，自無不法。原告主張該規則逾越母法授權云云，尚非可採。
（二）本件原告所遞送之安信信用卡股份有限公司信用卡帳單，係安信信用卡股份有限公司之意思表示，顯具有個別性訊息之通信性質，不問是否大量印刷或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6 條第1 項規定之郵件。原告主張該帳單僅電腦印製之報表，並非對特定人傳達意思觀念或消息，非郵政法第6 條第1 項規範之客體云云，不足採信。
（三）至台灣高等法院93年度上易字第1106號民事判決係訴外人劉文祥以和信電訊公司違反其等行動電話業務服務契約第39條約定之個案民事認定，並非針對「郵政專營權範圍」所為之判決，本院自不受該判決內容之拘束，無從以之推翻本院前開認定。
四、原告就本件受裁罰之行為顯有故意：
（一）按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第275 號解釋可資參照，可知95 年2月5 日行政罰法施行前，違反行政法上之義務，確以「行為人有故意或過失」為責任條件。
（二）惟被告於92年4 月30日首次發現原告之違法行為（遞送富邦人壽保險股份有限公司保險費繳納證明書），經被告以92年4 月30日交郵字第0920033318號函檢附郵政法及郵件處理規則各1 份，籲請原告確實遵守郵政法第6條 及第40條之相關規定，另自93年4 月28日至96年1 月29日止被告依郵政法之規定已開具38張行政處分書予原告，罰鍰共計1,800 萬元之罰鍰，原告並已繳交合計1,450 萬元罰鍰等情，有各該處分書可憑，為兩造所不爭執，原告對投遞系爭郵件之後果知之甚詳，然原告並不理會前揭裁罰處分，繼續投遞系爭郵件，顯有違規故意，原告主張其無故意過失云云，不足採信。
五、郵政法第6條第1項並未違憲，可得作為裁罰依據：
（一）按法官依據法律獨立審判( 憲法第80條) ，法律在未經有權機關宣告違憲失效前，仍屬有效之法律，各機關及人民有遵守之義務，本院亦應據以裁判。郵政法第6 條第1 項之規定，既仍屬有效之法律，不論未來立法趨勢如何，於該法未經廢止前，原處分據以裁罰，並無不法。
（二）又人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持生計，固為憲法第15條所明定，惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制( 憲法第23條參照) 。而郵政為國家保育行政之一環，負有提供全體人民迅速、公平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生之所需之義務。是國家基於對人民生存照顧之義務、達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，從而，郵政法之訂定，核與憲法第23條、第144 條、第107 條第5 款之規定並無不合。又郵政法立法之旨在健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，業經郵政法第1 條揭示明確。而郵政法所稱之郵件，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第2 條參照），前揭郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件多生法律效果，影響人民權益甚深，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6 條第1 項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」之規定，確為增進公共利益所必要；況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，是原告選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪，該規定既無悖於比例原則，尚在立法權自由形成之範圍內，難認與憲法有牴觸。
六、本件符合連續裁罰之要件，並無重複處罰之問題：
（一）原告雖謂系爭文書之「投遞行為」依處分書所載發生於00年0 月至10月，然前二份處分書（95年4 月12日交郵字第0950003754號、95年5 月5 日交郵字第0950004685號）處分時點依處分書所載分為94年9 月，故被告系爭處分書對原告於94年9 月間違規營業行為之處分，已為被告95年4月12日交郵字第0950003754號、95年5 月5 日交郵字第0950004685號處分書處罰效力所含蓋，本件投遞行為與前一次處分之投遞行為時間重疊，並非前一次處分「命停止後不停止」之投遞行為，不符合「命停止而不停止」之連續裁罰要件，且郵政法第40條係處罰行為人之「營業行為」，非處罰單一之「投遞行為」，本件係屬重複裁罰云云。
（二）惟按郵政法第40條所稱之「得按次連續處罰」，參照最高行政法院86年判字第1477號判決要旨「所稱『次』，係指違法行為而言；而『按次』係指經被告依公平交易法第41條前段處分後之每一次違法行為，是事業如經被告依前揭第41條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止或改正之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一『次』獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰。」，可知郵政法第40條係處罰行為人單一之「投遞行為」，而非僅處罰「營業行為」而已，且自被告第一次裁罰處分後（93年4 月
2 9 日送達），已命，已令原告停止，之後原告每次投遞行為，並非違規「狀態」之繼續，而係「第一次命停止」後不停止之「再一次違規行為」，自已符合連續裁罰之要件，且並非重複處罰，原告主張尚不足採。
（三）本件原處分所處罰原告之違法遞送郵件行為，分別為安信信用卡股份有限公司寄交廖君、杜君之信用卡帳單，其違法行為時間分別為94年9 月20日、94年10月5 日；至於被告前次處分即95年4 月12日交郵字第0950003754號處分書所處罰原告之違法遞送郵件行為，係為遠傳電信股份有限公司寄送孫君之電信費帳單、安信信用卡股份有限公司寄送徐君之信用卡帳單，其違法行為時間分別為94年8 月26日、94年9 月5 日；被告前另一處分即95年5 月5 日交郵字第0950004685號處分書所處罰原告之違法遞送郵件行為，係為和信超媒體股份有限公司寄送吳君之網路服務費帳單，違法行為時間係94年9 月19日，與被告本次處分書內容之違法事實及違法時間，均不相同，從而原告主張本件處分有重複處分之違法乙節，並無理由。
七、原處分並未違反平等原則：原告主張被告從未處罰統一企業集團旗下之「黑貓宅急便」為旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，本件處分有違反平等原則之違法云云。惟所謂平等原則，係指合法之平等，並不包括違法之平等，原告不得以被告未對同業同一行為作相同處罰，主張免除自己應負之違規責任，原告主張尚無足採。
八、從而，原處分科處原告罰鍰50萬元，並命原告立即停止遞送行為，並無違誤，亦未違反比例原則，訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執陳詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
肆、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 16 日
第二庭審判長法 官 蕭惠芳
法 官 陳金圍法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 5 月 16 日
書記官 簡信滇