臺北高等行政法院判決
95年度訴字第04048號原 告 強訊郵通股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丙○○
丁○○被 告 交通部代 表 人 乙○（部長）訴訟代理人 官朝永 律師上列當事人間因有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國95年9月18日院臺訴字第0950091018號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：被告依據檢舉以原告於95年2 月間在台北、鳳山地區遞送安信信用卡股份有限公司信用卡帳單（下稱系爭郵件），違反郵政法第6 條第1 項規定，乃依同法第40條第1 款（原處分書誤載為第1 項）規定，以95年6 月23日交郵字第0950006328號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰二、主
旨、事實、理由及其法令依據。」，行政程序法第96條第1項第2款定有明文。又「書面行政處分應記載事項中之『事實』，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地。」，最高行政法院著有93年度判字第1624號判決可供依循。
經查，依本件被告原處分書之記載，僅泛稱違法日期時間「95年2月」、違法地點「台北、鳳山地區」、違法事實為「貴公司有以遞送安信信用卡股份有限公司寄交楊君、杜君、陳君、蔡君、張君及林君之信用卡帳單等為營業情事。」云云，認定原告違反郵政法第6條第1項之規定，而依據同法第40條第1項加以處罰。然觀諸被告原處分書之記載，並未依前揭行政程序法之規定，明確載明原告具體之違規事實為何。即言之，原處分書並未載明原告於具體之何一時間、在具體之何一地點、有遞送何一文件之行為，及基於如何之具體事實足認原告有以遞送文件為營業之情事等一切與適用法令有關之事項，使其處分達於可得確定之程度，俾與其他行政處分為區別之情節，則被告之原處分書與行政程序法之規定不符，要無疑義。從而，本件原處分書既未依法詳載被告認定原告違規之事實，則該行政處分違反行政程序法之規定，應屬無效。
⒉再按，行政機關於作成行政處分前，應依職權調查證據
，不受當事人主張之拘束，惟其調查對當事人有利及不利事項均應予以注意，以符合行政法上職權調查原則及合法性原則，此觀行政程序法第36條之規定及其立法理由自明。本件原告於95年6月5日以95強函字第052號函回覆被告95年5月26日交郵字第0950005478號函即謂：
「…今貴部僅以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序，對於其如何取得該等文件（無論係半途攔截或進入私人處所查扣）、如何確認該等文件之真實性、如何確認該等文件係交由本公司投遞、如何確認本公司確有投遞該等文件之行為…等均未著墨」等語，而被告於95年6月16日交郵字第0950036995號函就原告之質疑僅稱：「本案舉發之證物（信用卡帳單）郵件係經收件人同意提供作為舉發證物」云云，惟被告機關係如何取得檢舉人之同意、有無據實製作檢舉紀錄（行政程序法第38條參照）、有無通知檢舉人到場詢問（行政程序法第39條參照）、甚至被告有無唆使檢舉人交寄文件以陷害原告之情事，均無可考。是以，被告所據以作成原處分之調查證據程序是否合法而無瑕疵可指，尚有可疑，自難認其基此調查所作成之原處分符合合法性原則。
⒊又行政行為，非有正當理由，不得為差別差遇，行政程
序法第6條定有明文。查，被告一再對原告開單處罰，惟其對於統一企業集團旗下之「黑貓宅急便」長期為旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，竟從未作成處分書予以處罰，顯違平等原則，而有差別待遇。從而，本件原處分確有違法之處，已甚明顯。
⒋郵政法第6條第1項固規定「除中華郵政公司及受其委託
者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，惟本件裁罰標的之信用卡帳單，既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，故非屬郵政法第6條所定由中華郵政公司獨占遞送業務之文件，分述如下：
⑴按關於人民之權利、義務者，應以法律定之；應以法
律規定之事項，不得以命令定之，中央法規標準法第5條及第6條分別定有明文。又司法院大法官會議釋字第402號解釋文前段謂：「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件及法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨」。次按為郵政普及化義務與保障人民秘密通訊自由，郵政法特賦予中華郵政公司郵政專營權，於郵政法第6條第1項規定「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，及同法第40條第1款規定「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」，其裁罰處分之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者」。又郵政法第48條固規定「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」，交通部並據此授權訂定「郵件處理規則」，且於該處理規則第4條第2項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」。惟郵政法第6條既已明定裁罰處分之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者」，且將信函、明信片作例示規定，「郵件處理規則」第四條第二項對列示其後之「通信性質」郵件所為之定義解釋，參照上揭司法院大法官會議釋字第402號解釋意旨，仍應依循母法立法目的為合理解釋，不可超越母法之範圍，逾越母法之授權目的，而對「通信性質」郵件定義恣意為之，藉以擴大郵政法第6條第1項構成要件之行為客體。
⑵郵政法第6條第1項之構成要件為「遞送信函、明信片
或其他具有通信性質之文件為營業者」。其中「信函、明信片」因用語明確，依一般經驗法則，即可知係指傳達兩地消息之函件；至於「通信性質之文件」，查諸「辭海」一書可知，乃係指具有雙方相互傳達消息之性質的書札，則兩者應無明顯之差異，均係指雙方相互傳達消息之函件。惟「郵件處理規則」第4條第2項逕自規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」其抽象概括之規定，已足以包括所有可能想像之文書郵件。被告雖辯稱：「郵件處理規則第4條第2項所稱通信性質，係指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在『特定人』，並輔以文字或符號表示之『意思、觀念或事實』作為認定標準…」云云。然查，舉凡所有郵件，之所以可以送達至相對人，均必須有「特定人」之姓名、地址，始有可能順利投遞送達，甚且，縱係依法應公告於大眾傳媒周知之資料，於公告後寄送至各相對人，亦均須以「特定人」之姓名、地址寄送，始有可能順利投遞送達，例如：上市公司股東常會議事錄，於公告大眾傳媒後，仍須以各「特定股東」之姓名、地址投遞。若按被告所稱，是否為通信性質之文件，判斷重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，則其抽象概括之規定，顯已包括所有可能投遞之文書郵件。
⑶「郵件處理規則」第4條第2項為通信性質之定義解釋
，既非依母法立法目的之合理標準所為之定義解釋，而逾越母法之授權目的，則對何者屬於通信性質郵件之定義解釋，仍應依循郵政法第6條第1項之構成要件及其立法目的為解釋。如上述，「通信性質之文件」係列示在信函、明信片之後，則依據該法條之立法理由及經驗法則，所謂通信性質之郵件，應指類似信函、明信片性質，雙方相互傳達消息之函件。查本件裁罰標的之信用卡帳單等，無非係電腦印製之某信用卡某月份之消費明細，係對早已發生法律效果之某次法律行為，作事後比對或證明所用之電腦印製報表，並無對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質，亦不產生任何新的法律效果，如何得解為係對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質？則當然亦不產生任何新的法律效果。職是，系爭函件當不屬「信函、明信片及其他具有通信性質之文件」。
⑷再參照臺灣高等法院93年度上易字第1106號判決，該
判決支持臺北地院93年度訴字第2691號判決之理由，並予以維持確定。其事實及理由欄三之㈡之2明白揭示「郵政法第6條係規範對遞送信函之專營權限，並非規範遞送電話費帳單通知，電話費帳單透過網路以電子郵件傳遞，所在多有，並不抵觸該法」。從而，信用卡帳單、電信費帳單等文件，非郵政法專營權限不言可喻。職是，本件非郵政法第6條第1項規範之客體，而無依郵政法第40條第1款處罰之可能，故本訴願決定及原處分，即應予撤銷。
⒌系爭函件具重複處分之違法，應予撤銷，詳述如次：
⑴查本件被告處罰原告係以原告違反郵政法第40條之規定，為其依據。惟按，郵政法第40條第1款係規定：
「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」申言之，依郵政法第40條第1款之規定，該當於該條款之行為，係指被處分人有「違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者」，始足當之，基此，該條款之處罰，係罰行為人之「營業行為」，而非單一之「投遞行為」，要無疑義。而行為人之「營業行為」，乃指經營有償之遞送行為，其概念較單一之1次有償遞送行為廣義。又，郵政法第40條「未停止者，得按次連續處罰」，則次一個行政處分標的，應在前一處分送達之後，方能確認受處分標的（投遞行為）是否「未停止」；再者，所謂「按次連續處罰」，須為受有第1次罰鍰處罰及經命令停止違規行為後，仍不停止，始該當按次連續處罰之要件。合先敘明。
⑵鈞院95年8月30日94年度訴字第02227號判決、95年10
月30日95年度訴字第00215號判決，及95年12月7日95年度訴字第00797號判決，認為原處分於前次處分書尚未送達前有違規營業行為，而加以按次連續處罰，自有可議。
⑶經查，被告以原告「違法日期時間：94年8月。違法
事實：有以寄送股東常會議事錄等為營業情事。」違反郵政法第6條第1項規定，以95年2月27日交郵字第0950002049號取締違反郵政法事件處分書，依同法第40條第1款（被告誤載為第1項）處原告罰鍰50萬元，並命原告停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為；該處分書於95年3月1日送達原告。
故本件被告以原處分對於原告95年2月遞送系爭郵件為營業情事，予以處罰50萬元並命停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，原處分顯已為被告95年2月27日交郵字第0950002049號取締違反郵政法事件處分書之效力所涵蓋。被告對於之前處分效力所及之本件違規事件，再為本件之處分（罰），依據前揭規定及說明，即有重複處分（罰）之違法，原處分及訴願決定應予撤銷。
⒍郵政法第6條第1項規定「除中華郵政公司及受其委託者
外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，顯屬違憲，應不得做為裁罰依據。本件訴願決定及原處分，即應予撤銷。
⑴按憲法第15條規定「人民之生存權、工作權及財產權
，應予保障。」，工作權保障之範圍涉及到人民在國家中各個層次的經濟活動，包括職業選擇自由權、獨立營業權及營業基本權等，且工作權係人格發展權的基礎，具有未來取向之性質，而憲法所保障之職業或工作自由毋寧是「社會價值中立」的，只要活動不對社會共同體造成傷害，即屬職業自由所保障之範圍。次按國家為達成國家目的及增進公共利益之必要時，當然得以法律限制工作權所形成之經濟活動，其形式合法性之要求為法律保留原則，本件之裁罰處分或可謂以郵政法第6條第1項、同法第40條第1款及郵件處理規則第4條第2項為其依法行政之依據，而符合法律保留原則之形式合法性要求，惟國家干預人民之工作自由權除應符合形式合法性外，尚須符合實質正當性之要求。又國家干預人民工作自由權是否符合實質正當性應求諸於國家任務，國家有維護正常交易環境的公共利益之任務，故各種私法交易，除非有以侵害他人權利，違反禁止規定或潛在對他人權益的威脅為主要內容，否則國家機關應不予干涉，而求諸於「私法自治原則」。故人民之工作權有關各種行為，愈具有外部化現象，即愈容易與他人產生法律關係，國家機關可干預的權限也就愈深，例如醫療行為與國民之健康關係密切，故國家應作較嚴格之管制。司法院大法官會議釋字第404號解釋文提及：「憲法第15條規定人民之工作權應予保障，故人民得自由選擇工作及職業，以維持生計。惟人民之工作與公共福祉有密切關係，為增進公共利益之必要，對於人民從事工作之方法及應具備之資格或其他要件，得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條規定自明。」即為此理。
⑵綜言之，國家機關之各種干預權的行使，除符合形式
合法性外，也應禁得起實質正當性的檢證。但國家如何限制人民之營業自由，既能合乎公益又契合憲法第23條「比例原則」過度禁止之要求？就此，德國聯邦憲法法庭於西元1958年「藥房判決」案後所形成的「三階段理論」，即值得我國參酌。所謂「三階段」係指：「職業執行自由之限制」、「職業選擇之主觀許可要件」及「職業選擇之客觀許可要件」三個要件，越屬於前階段的營業權事項，人民權利越小化，相對的，國家干預的權限越大。當立法者只規定第一階段「職業執行自由之限制」時，例如營業方式、營業時間等，因係僅規定純粹之執行規則，不涉及職業選擇自由，立法者是最自由的；當立法者規定第二階段「職業選擇之主觀許可要件」時，例如擔任律師須先經考試及格的個人知識能力之具備、或需無一定犯罪之前科紀錄等，此均係指自然人或法人在選擇進入職業市場所應具備而由職業申請人所可能完成之屬人要件，此種主觀的許可要件只有為保護「重要的社會共同利益」始可合理化；當立法者規定第三階段「職業選擇之客觀許可要件」時，例如為遂行公共政策而限制人民在大陸投資（台灣地區與大陸地區人民關係條例第35條）、為防止惡性競爭而限制市場家數（廣電法第8條、有線電視法第27條）及國家規定獨占之事業（郵政法第6條第1項）等，因所謂「職業選擇之客觀許可要件」係指該要件非行為人主觀能力所能遂行，且個人對該要件之成就完全沒有影響力。以此種要件作為限制進入職業市場之條件，「嚴重違反基本人權之意義」，一般而言，只有「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時」，才能合法化對職業選擇自由之侵害。換言之，愈屬於職業選擇客觀要件的事項，國家愈不必干預，否則，即會發生過度干預而違反比例原則的問題。
⑶本件被告用以裁罰之依據：郵政法第6條第1項，即屬
於規定國家得以獨占事業之「職業選擇客觀許可要件」。參照前揭「三階段理論」，此種嚴重違反基本人權，限制不特定人民進入職業市場之條件，必須只有「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時」，才能合法化對職業選擇自由之侵害。再觀諸郵政法第六條之立法理由，可知係為保障人民秘密通訊自由與確保郵政普及化義務兩部分，就此，茲分述如下：
①保障人民秘密通訊自由：
在制訂本條初始，因係處於戒嚴時期之時空背景
，為防禦當時特殊時代背景，部分信函可能涉及國家機密之重大公共法益，該法益如受侵害係屬「可證明的及顯然非常嚴重的危險」，或可因此限制不特定人民進入職業市場之條件，合法化對職業選擇自由之侵害。但時至今日，科技網路、電信傳播發達，不論電子郵件、行動通訊皆蓬勃自由發展，應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益。至於人民之間之秘密通訊保障，人民本可自由選擇秘密通訊之方式，倘若人民認為中華郵政公司與某一民營郵政公司比較，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較無妨害其秘密通訊之虞，則自會選擇中華郵政公司遞送；反之，人民若認為某一民營郵政公司，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較中華郵政公司無妨害其秘密通訊之虞，則亦會選擇該民營郵政公司為遞送，此本係資本市場，公司商譽影響市場競爭之自然趨勢。郵政法第6條第1項給予中華郵政公司郵政專營權，限制一般人民從事遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。
又被告於答辯狀內以「在保障人民秘密通訊自由
方面，郵政法規定…等相關條文，建構了秘密通訊自由之基礎，然如開放郵政專營權，則人民與業者間，僅有契約關係，基於締約自由原則，民營業者可能僅選擇有利可圖之都會區客戶，拒絕偏遠地區郵件之接受與遞送…，若其發生財務危機，信件即無人遞送」云云，惟查，所謂「選擇有利可圖之都會區客戶，拒絕偏遠地區郵件之接受與遞送」「信件即無人遞送」，係被告片面臆測之詞，未見狀內舉出事例。事實上，在現代經濟發達之商業社會，一切以「服務」為導向，在「以客為尊」之理念下，客戶是不分大小、利益，只要是客戶就全力以赴，絕無拒絕部分郵件之接受與遞送之情狀。請鈞院詳查。
再者，任職於中華郵政公司之郵務士專業倫理不
必然優於民間業者受僱之郵差。近日媒體報導之弊案，有中華郵政公司○1雲林台西郵局經理監守自盜2915萬元事件、○2汐止郵局業務佐A客戶卡費被起訴事件、○3北市東區某支局數名郵務士涉嫌攔截、竄改寄給國有財產局掛號郵件之土地投標單事件等不一而足。從而，被告以郵政法相關條文對於中華郵政公司及其服務人員設有義務規定，即推論稱其為使用者建構了秘密通訊自由之基礎云云，顯與實際不符。事實上，是否能為大眾確保通訊之秘密及自由，在於郵務從業人員之專業倫理訓練與管理能否落實。企業原理云「有競爭才有進步」，中華郵政公司國營事業獨占部分業務，無人與之競爭，致其自我老化與僵化之問題早為識者所詬病。
②確保郵政普及化義務：
被告又謂：「為確保通信郵件遞送迅速與安全之需要政策上爰賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，並賦予該公司擁有部分郵件專營權，其他高資費之小包包裹、快遞等不具有通信性質和印刷品、新聞紙、雜誌商業廣告、傳單等，則已完全開放民營遞送業者依法經營。」。惟，參照交通部歷次答辯書均提及郵政專營權之目的係為「郵政普及化之政策要求（從事照顧偏遠地區之民眾用郵）」、「中華郵政公司依法既負有普及化服務義務，其擁有通信性質文件之專營權，適足以保障普遍、公平、合理之郵遞服務」、「中華郵政公司依法既負有郵政普及化服務義務，並同時授予郵政專營權，此係權利義務對稱性」。依其意旨，則郵政專營權之立法目的之一，顯係為中華郵政公司負有之普及化服務義務所給予之特有保障，令其得以從該專營權所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本。但是為了彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，顯然並非「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。退萬步言，縱認彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，係「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」，惟依據憲法第23條比例原則之規範，其所採取之限制手段仍應有目的正當性（適當性）、手段必要性（必要性）及限制妥當性（狹義比例原則）之考量。今為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，所採取之手段應是「已無其他替代方案之侵害最小手段」，始符合憲法第23條之比例原則。故若為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，應選擇「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之。又，依經濟部商業司編印「2004年流通業產業調查報告」一書，交通部中華郵政股份有限公司提供之92年郵政統計要覽所載，被告所謂之「具通信性質文件」占郵件總件數之99.46﹪、占郵件總資費收入之86.53﹪；而其所謂之「高資費小包、包裹…」僅佔郵件總件數之
0.54﹪、占郵件總資費之13.47﹪，從而專營之文件件數幾近100﹪，則何來「部分郵件專營」？準此，郵政法第6條第1項關於「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」之規定，顯屬違憲，應不得做為裁罰依據，則本件訴願決定及原處分，即應予撤銷。
⒎末按被告固答辯：「故世界上大部分主要國家，…仍維
持郵政專營權制度」云云，惟郵政專營權之改革應係世界潮流，茲分述如下：
⑴美國國會眾議院在2004年5月20日，通過了「美國郵
政法修改草案」，雖仍保持「重量低於12.5盎司信函」為公共企業之壟斷業務，惟亦同時承認，美國屬地廣大，郵政專營有其不得不為之歷史因素，因此郵政擁有高於其他主要國家的壟斷權利。日本首相小泉純一郎於2005年解散國會改選，以郵政民有化、民營化訴諸日本人民獲得勝選而改組內閣，已可見日本政府對於郵政之改革甚殷。另外，法國郵政投入巨資增強企業能力；俄羅斯施行「郵政通信法」；荷蘭開放郵政業務；英國皇家郵政自2006年1月1日起喪失它長達350年收送信件的獨占權；奧地利郵政尋求投資伙伴；德國郵政提出重組及併購計劃；歐盟試圖廢除澳大利亞郵政壟斷，均足證明郵政專營權的改革潮流已勢不可擋。
⑵我國為順應郵政專營權的改革潮流及經濟市場之自由
競爭，亦有「郵政法第6條及第40條條文修正草案」之提出並已一讀通過，且於95年5月19日立法院第6屆第3會期第14次會議，提案逕付二讀，其後雖照程序委員會之意見：「擬請院會將本案交交通委員會審查」，致未能逕付二讀，惟隨即遭媒體及學者評擊：「交通部卻持續保護中華郵政公司，讓民間通訊、金融業者付出高額的郵寄成本。日本小泉首相的郵政民營化獲得廣大支持之際，臺灣方面的封閉作法顯得特別諷刺。」。又，觀諸被告於95年8月23日委託學者專家進行「郵政專營權及普及服務制度之研究」，即可知連被告亦知郵政專營權的改革已刻不容緩等語。
⒏提出本件訴願決定書及原處分書、交通部95年6月23 日
交郵字第0950006328號處分書、交通部95年5月26日交郵字第0950005478號函、臺灣高等法院93年度上易字第1106號判決、鈞院95年8月30日94年度訴字第2227號判決、鈞院95年10月30日95年度訴字第00215號判決、鈞院95年12月7日95年度訴字第00797號判決、剪報資料、經濟部商業司編印「2004年流通業產業調查報告」，第2-18、2-19、各國郵政改革相關資料、立法院公報第95卷第29期院會紀錄立法院第6屆第3會期第14次會議紀錄、中國時報95年5月23日A6版、「郵政專營權及普及服務制度之研究」專家座談會議程、原告95年6月5日95強函字第052號函、交通部95年6月16日交郵字第0950036995號函、交通部95年2月27日交郵字第0950002049號取締違反郵政法事件處分書等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈系爭郵件屬於郵政法第6條第1項規定具有通信性質之文件：
⑴按貴院94年度訴字第3283號判決略以，按「郵政法第
6條第1項所稱信函、明信片或其他文件具有通信性質乃例示規定，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀態（訊息）向特定之人發表，而藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者而言。又上開表示行為，有欲成立法律行為者（此即法律行為構成要件中所稱之意思表示），有非欲成立法律行為者。而非欲成立法律行為之表示行為中，可細分為知的表示、情的表示與意思通知；再非欲成立法律行為之表示行為有時亦因法律之規定逕生一定之法律效果，例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等之表示。惟無論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係寄件人向特定人所為之個別性訊息，即屬具有通信性質之文件；而有別於向不特定之多數人傳達之通知、公告等，係屬普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞。查本件原告所遞送之文件為信用卡消費對帳單，乃寄件人對特定之人所為，均係針對收件者所為特定且個別性訊息之表示（應繳金額、期限等），具有通信性質，係屬郵件，洵堪認定。原告主張其所遞送之上開文件僅電腦印製之報表，並非對特定人傳達意思觀念或消息，非郵政法第6條第1項規範之客體云云，乃曲解法律，要無可採等語，貴院94年訴字第3283號判決闡述甚詳。
⑵郵政法第6條第1項規定，除中華郵政公司及受其委託
者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。係將信函、明信片與其他具有通信性質之文件並列為中華郵政公司郵政專營權範圍，並不以「一對一私人文書」為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私，而所謂「信函」依郵件處理規則第4條第1項規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函」，準此，依文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政股份有限公司專營權範圍。
⑶再查，有關大量印刷之商業文書，諸如各類通知單、
帳單或對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思之通信功能，其不問是否大量印製或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6條第1項之郵件，貴院95年3月17日（94年度訴字第01422號）、95 年4月25日（94年度訴字第01615號）、95年6月8日（94年度訴字第03208號）、95年6月29日（94年度訴字第03284號）、95年6月30日（94年度訴字第03283號）、95年8月30日（94年度訴字第02227號）、95年8月30日（95年度訴字第00216號）、95年9月14 日（95年度訴字第00414號）、96年4月4日（95年度訴字第02508 號）、96年4月18日（95年度訴字第03175號）、96年5月10日（95年度訴字第03730號）、96年5月16日（95年度訴字第04046號）、96年5月16日（95年度訴字第02910號）、96年5月16日（95 年度訴字第04041號）、96年5月16日（95年度訴字第03729號）、96年5月24日（95年度訴字第03494號）判決亦採同一見解。
⒉郵件處理規則第4條第2項就「通信性質」所為之定義核與母法郵政法第6條第1項相符且未逾越母法之授權：
⑴司法院大法官會議釋字第593號解釋指出：「國家基
於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」。依郵政法第48條授權訂定之郵件處理規則第4條第2項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」，其訂定之說明更指出：「所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之『通信性質』，而傳達方式又須為實體遞送，如透過數位訊號以網際網路傳輸者，是為電信通訊範疇，亦非本規則規範之『通信性質』文件；至其傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實者始足當之。」，故郵件處理規則第4條第2項所稱通信性質，係指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，符合前述司法院大法官會議釋字第593號解釋，對於法規命令所要求之「合目的性選擇」及「合理之關聯性」，並無逾越母法授權範圍與立法精神。
⑵再者，郵政法係經立法院審議通過，經總統公布施行
，郵政法第48條既已明文將郵件種類、定義及其他相關事項授權由主管機關擬訂，報請行政院核定，被告依此規定訂定之「郵件處理規則」，自屬合法有效，並符「法律授權明確性原則」。
⑶原告主張「依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質
郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之書函」云云，惟查：
①郵政法第6條第1項規定：「除中華郵政公司及受其
委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」，係將信函、明信片與其他具有通信性質之文件並列為中華郵政公司郵政專營權範圍，並不以「一對一私人文書」為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私，而所謂「信函」依郵件處理規則第4條第1項規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函」，準此，依文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政股份有限公司專營權範圍。另倘依原告之定義，凡政府機關及公司行號對外具有意思表示性質之函文，其正、副本受文者如超過2個以上者，因屬一對多，均非一對一私人文書，依原告之說法為非通信性質之「文件」，則原告即可投遞，此種結論顯屬錯誤認知，由此可知原告自創之「一對一高度個性化文書」定義，並無法對所有具有通信性質文書作合理之規範，其定義顯有錯誤，乃故意曲解法律，並為自己有利之解釋。
②原告於訴願程序所引用之臺灣高等法院94年3月8日
93年度上易字第1106號民事判決，係法院就劉文祥君對和信電訊公司主張違反「行動電話業務服務契約」第39條約定所作判決，其爭點在於和信電訊公司與客戶間是否已履行契約，非屬郵政專營權範圍認定之行政判決，與郵政法第6條第1項規定無涉，況該判決係認定和信電訊公司以強訊郵通公司（即本件原告）為使用人，輔助其將電話費帳單送交劉文祥君，屬於「服務契約」第39條之親自送達帳單方式，而非郵寄送達，足證該判決並未認定郵寄送達非為中華郵政公司之專營權。又「電話(信) 帳單」者係電信業者（寄件人）之文件，具有對特定人（用戶）傳達應繳納一定金額之通訊費或為其他通知之功能，如係以實體文件遞送者，即為郵件處理規則第4條規定之具「通信性質」文件，屬郵政法第6條規定為郵政專營權之範疇，應無疑義；另該民事判決顯示人民就電信帳單之寄送有秘密通訊之需求，益證郵政專營權範圍應含電信帳單，故原告主張郵政專營權範圍不含電信帳單，顯屬誤解該判決意旨並曲解郵政法令，殊不足採。
⒊原告明知其投遞具通信性質文件具有違法性，不顧被告
之禁令，仍繼續進行投遞，且原告之行為具有常業犯特質，核其所為具違法性及故意性應無疑義：
⑴按「人民違反法律上之義務應受行政罰之行為，法律
無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院大法官會議釋字第275號解釋著有明文，故對於違反行政法上義務之處罰，固以行為人主觀上有故意或過失為限，但違反禁止規定或作為義務者，依過失推定原則，應由行為人舉證證明自己無過失，始得免責。合先敘明。
⑵查郵政法及郵件處理規則均經依法公告，而任何人均
有知悉法律之義務，原告不得諉為不知，且兩造間已有多起訴訟，原告絕對知道其行為與郵政法及郵件處理規則規定不符，可知原告對於違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意；縱無，亦有對於構成違法事實，預見其發生而其發生並不違反其本意之間接故意。原告之相關人員，對於違反郵政法及郵件處理規則，既有直接故意或間接故意，是否有過失，已非重要，原告主張應由被告舉證其有過失云云，於法顯屬無據。
⑶另查，郵政法第6條第1項明文規定：「除中華郵政公
司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」，上開規定經立法院三讀通過及總統公布施行，原告從事相關行業對此禁止規定，豈能諉為不知。
⑷末查，被告於92年4月30日首次發現原告之違法行為
，即發函籲請原告確實遵守郵政法相關規定在案；另自93年4月28日至94年12月23日止，原告經被告依郵政法第40條連續處罰計有19次，足證其對於前揭違法之事實確有直接故意，進而一再恣意續行其違法之行為（截至96年6月28日止被告依郵政法之規定已開具39張行政處分書予原告，罰鍰金額共計1,850萬元，原告並已繳交合計1,700萬元之罰鍰），完全藐視被告依法作成之行政處分，另就原告類此違法事件行政訴訟分別經 貴院於95年3月17日（94年度訴字第01422號）、95年4月25日（94年度訴字第01615號）、95年6月8日（94年度訴字第03208號）、95年6月29日（94年度訴字第03284 號）、95年6月30日（94年度訴字第03283號）、95年7 月31日(95年度訴字第01256號)、95年8月24日(95年度訴字第00113號)、95年8月30日(95年度訴字第00216號)、95年9月14日(95年度訴字第00414號)、95年9月21日(95年度訴字第00112號)、95年9月21日(95年度訴字第00161號)、95年10月11日(94年度訴字第03753號)、95 年10月31日(95年度訴字第00217號)、95年10月31日(95年度訴字第00162號)、95年12月21日（95年度訴字第01533號）、96年2月1日（95年度訴字第02135號）、96年4月4日（95年度訴字第02508號）、96年4月12日（95年度訴字第02903號）、96年4月18日（95年度訴字第03175號）、96年4月19日（95年度訴字第03483號）、96年5月10日（95年度訴字第03730號）、96年5月16日（95年度訴字第04046號）、96年5月16日（95年度訴字第02910號）、96年5月16日（95年度訴字第04041號）、96年5月16日（95年度訴字第03729號）、96年5月24 日（95年度訴字第03494號）、95年6月13日(95年度訴字第04049號)、96年6月21日（95年度訴字第04204號）宣判，判決：原告之訴駁回在案，顯見原告具有常業犯特質，核其所為具違法性及故意性應無疑義。
⒋郵政法第6條第1項郵政專營權之規定並未限制一般人民之工作自由權，並非違憲：
⑴憲法第107條第5款規定郵政事項由中央立法並執行之
，同法第12條亦規定人民有秘密通訊之自由，故通信自由為憲法所明訂之人民基本權利，國家必須提供人民基本之通信設施，基此，郵政法於第1條規定郵政提供普遍、公平、合理之普及化郵政服務，第3條規定郵政為國營，第6條規定信函、明信片或其他具有通信性質文件為郵政專營；另憲法第23條規定，為增進公共利益所必要者，得以法律限制之，因此，為提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，爰於郵政法第6條明定「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」由中華郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，而其他高資費之小包、包裹、快遞等不具通信性質之文件，則已完全開放民營遞送業者依法經營，並依法賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，以保障偏遠不經濟地區之用郵，與憲法第23條「比例原則」之要求相符，且無違憲法第15條有關工作權之保障。
⑵在保障人民秘密通訊自由方面，郵政法規定「郵件、
郵政資產、郵政款項及郵政公用物，非依法律，不得作為檢查、徵收或扣押之標的」、「中華郵政公司或其服務人員，不得開拆他人之郵件」、「中華郵政公司或其服務人員因職務知悉他人秘密者，有保守秘密之義務；其服務人員離職者，亦同。」、「中華郵政公司非依法規，不得拒絕郵件之接受及遞送。」、「無故開拆或隱匿他人之郵件或以其他方法窺視其內容者，處拘役或新臺幣9萬元以下罰金」（詳參郵政法第8、10、11、19 、38條）等相關條文，建構了秘密通訊自由之基礎，然如開放郵政專營權，則人民與業者間，僅有契約關係，基於締約自由原則，民營業者可能僅選擇有利可圖之都會區客戶，拒絕偏遠地區郵件之接受與遞送，無法保證人民之通信權利；此外，若其發生財務危機，信件即無人遞送，故世界上大部分主要國家，包括美國、日本、印度、中國大陸、香港、韓國、澳大利亞、新加坡、馬來西亞等，仍維持郵政專營權制度。
⑶另原告主張專營權限制人民選擇秘密通訊方式之自由
乙節云云，惟查立法機關將信函、明信片及其他具有通信性質之文件遞送業務，於郵政法第6條明文規定僅中華郵政公司及受其委託者得遞送，除為確保達成郵政普及化義務外，亦為保障人民秘密通訊自由。立法者應已衡量民營業者與國營之中華郵政公司對於人民秘密通訊之侵害可能性，及對於可能受侵害之人民保障程度後，始對於一般民營業者加以限制。蓋中華郵政公司雖非公務機關，但仍屬受國家監督之國營事業，其員工仍具刑法上公務員身分，違法時除須受行政處分外，並受較嚴厲之刑事處分，且人民權利若受侵害，因屬國營事業，當不致使受害人民無從求償，故對人民有較充分之保障。是以，郵政法第6條規定中華郵政公司之專營權，同時兼具事前之防範及事後救濟之保障，難謂該條規定非基於人民秘密通訊自由之保障而訂定。
⑷在郵政服務普及化方面，原告認為讓中華郵政公司依
法保有專營權，以所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本是錯誤的政策，因此主張為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，大可按「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之乙節。經查政府對於普及化服務所採取之政策大致有以下數項：⑴賦予專營權，以交叉補貼方式為之，如郵政服務。⑵業界共同設立普及服務基金，均攤偏遠地區之服務虧損，如電信服務。⑶政府編列預算補助偏遠地區之虧損，如客運服務。⑷政府成立專責機構督辦。查郵政服務為具利潤低、成本高、勞力密集特性之產業，競爭者尚無法提供與中華郵政公司相同之服務指標與全國均一價格，為確保通信郵件遞送迅速與安全之需要，政策上爰賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，並賦予該公司擁有部分郵件專營權（即：信函、明信片或其他具有通信性質文件），其他高資費之小包、包裹、快遞等不具有通信性質和印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等，則已完全開放民營遞送業者依法經營。若全面開放郵政市場，參照大眾運輸事業及電信事業等，勢必由政府編列預算補貼或業界共同成立「普及服務基金」等方式，以保障偏遠地區民眾之用郵，以達郵政普及服務之目標，惟現階段係考量各因素後，依法賦予中華郵政公司擁有部分郵件專營權。
⒌系爭處分已達可得確定之程度，且足以與其他行政處分相區別：
⑴按行政程序法第96條第1項第2款規定「行政處分以書
面為之者，應記載下列事項︰二主旨、事實、理由及其法令依據。」復按「『行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。
六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。』為90年1月1日施行之行政程序法第111條所明定。就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，1至6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。所謂『重大明顯』，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其瑕疵非重大，或非明顯（尚須實質審查才能知悉者），即難指該行政處分為無效。」最高行政法院95年判字第336號判決著有明文，合先敘明。
⑵查本案系爭郵件係經收件人同意提供作為證物，經被
告認定屬郵政法第6條郵政專營權範圍，且郵件上均有原告服務標章，故認原告違反郵政法第6條規定之事證明確，被告乃依行政程序法第102條及第104條規定，於95年5月26日以交郵字第0950005478號函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，通知原告於文到7日內陳述意見，其系爭郵件影本上違法時間、地點皆有收件人住址、列帳年月、計費期間、繳款截止日等資料可稽，除涉及個人資料保護之姓名及地址經被告予以塗黑處理外，並無不完整之處，且系爭郵件為原告所遞送，其遞送之時間及地點理應為原告內部管理並可掌控之事務，被告檢送原告之證物資料已甚完整。⑶被告依舉發之證物認定違法行為發生之時間地點，有
取締違反郵政法事件處分之認定違法事實時間地點一覽表可稽，本案原告遞送安信信用卡股份有限公司（地址為臺北市○○區○○路）寄交楊君（地址為臺北市）、杜君（地址為臺北市）、陳君（地址為臺北市）、蔡君（地址為臺北縣）、張君（地址為高雄縣）、林君（地址為臺北縣）之信用卡帳單，則本件處分書記載違法地點為臺北、鳳山地區，自係相當明確。又本案安信信用卡股份有限公司寄交楊君之信件信封套印有950206，寄交杜君之信件信封套印有950203，寄交陳君之信件信封套印有950213，寄交蔡君之信件信封套印有950203，寄交張君之信件信封套印有950220，寄交林君之信件信封套印有950220，依常理判斷原告應於95年2月間投遞上開信件。綜上，本件處分書記載違法日期時間為95年2月實屬合理且明確。原告每完成一件投遞行為即屬一營業行為，被告為作業上之便利以每次舉發或查獲之證物併為一次處分，已屬以較有利於原告之方式來認定原告之違法行為，從而本案原告之違法行為地點乃台北及鳳山地區，違法時間於95年2月間，則本件處分書所記載原告之違法事實已臻明確。
⑷本案於函請原告陳訴意見時，已檢送相關違法證物影
本，處分書並記載有違法事實、違法日期時間、違法地點、處分依據及內容，則本件處分之主客觀範圍已相當明確而達可得確定之程度，並無與他件行政處分混淆或重疊之虞，且無礙兩造間就本件違法事實之認知，故原告主張本件處分書所載違法事實不夠明確，顯屬誤解。
⑸再查，原告未指明被告違反行政程序法第111條何款
規定，亦未論證被告之行政處分有何重大明顯之瑕疵，即泛稱「本件原處分書既未依法詳載被告機關認定原告違規之事實，則該行政處分違反行政程序法的規定，顯屬無效」，自屬無據。
⒍郵政法第40條第1款之規定乃指具有營業性質之投遞行
為，原告一而再、再而三違反郵政法，被告自得按郵政法第40條第1款規定對其連續處罰：
⑴按郵政法第40條所稱之「得按次連續處罰」，乃指經
被告依該條前段處分後之每一次違法之具營業性質之投遞行為，均得連續處罰。是行為人如經被告依該條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一「次」獨立之違法行為，自可按次連續處罰；亦即原告自受第1次處分後，被告命其停止而不停止，嗣後其每次違法行為，均得連續處罰。而經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者，每次遞送行為均系其營業行為，各次行為均單獨違反郵政法第6條第1項之規定，而得獨立成為處罰客體。另參照改制前之行政法院86年判字第1477號判決要旨：「所稱『次』，系指違法行為而言；而『按次』系指經被告依公平交易法第41條前段處分後之每一次違法行為，是事業如經被告依前揭第41條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止或改正之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一『次』獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰。」及 貴院95年8月24日（95年度訴字第00113號）、95年8月30日（95年度訴字第00216號）、95年9月14日（95年度訴字第00414號）、95年9月21日（95年度訴字第00112號）、95年9月21日（95年度訴字第00161號）、95年10月11日（94年度訴字第03753號）、95年10月31日（95年度訴字第00217號）、95年10月31日（95年度訴字第00162號）、95年12月21日（95年度訴字第01533號）、96年2月1日（95年度訴字第02135號）、96年4月4日（95年度訴字第02508號）、96年4月12日（95年度訴字第02903號）、96年4月18日（95年度訴字第03175號）、96年4月19日（95年度訴字第03483號）、96年5月10日（95年度訴字第03730號）、96年5月16日（95年度訴字第04046號）、96年5月16日（95年度訴字第02910號）、96年5月16日（95年度訴字第04041號）、96年5月16日（95年度訴字第03729號）、96年5月24日（95年度訴字第03494號）、96年6月13日（95年度訴字第04049號）及96年6月21日（95年度訴字第04204號）判決，就「按次連續處罰」亦同此見解。至於原告援引貴院94年度訴字第02227號、95年度訴字第00215號及95年度訴字第00797號判決意旨，主張本件原處分對於原告95年2月遞送系爭郵件為營業情事，予以處罰50萬元並命停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，原處分已為被告95年2月27日交郵字第0950002049號取締違反郵政法事件處分書之效力所涵蓋。惟查原告所援引之前揭判決之相關事證與本件略有不同，況前揭三件判決僅係個案判決，並非判例，且均經上訴而非該案之最後決定，不能拘束貴院依法所為之判斷，原告之主張顯不足採。
⑵貴院95年8月30日94年度訴字第02227號判決略以，被
告對原告之違反郵政法事件之第1次處分即93年4月28日郵字第0001號處分書送達（93年4月29日）前之違規營業行為（如: 92年11月至93年4月之違規營業行為）加以按次連續處罰自有可議云云。固非無見，然自93年4月29日原告違反郵政法事件之第一次處分書送達後之每一次遞送郵件之行為均屬每一次獨立之違法行為，自仍可按次連續處罰。
⑶貴院95年10月30日95年度訴字第00215號判決略以，
被告以94年8月4日交郵字第0940008651號處分書對原告於94年5月間之違法營業行為之處分，已為被告94年7月28日交郵字第0940008298號處分書處罰94年3至5月間之違規營業行為之效力所涵蓋。被告對於之前處分效力所及之違規事件，再為本件之處分，即有重複處分之違法云云。經查：本件之處分乃被告依舉發之證物經採納為證物之違法行為發生時間，分別為95年2月3日（2件）、6日（1件）、13日（1件）、20日（2件）等共6件，各該違法行為期間，與前次處分95年1月間之違法行為及下一次之違法行為（自95年2月24日起），時間上明顯可以區隔，顯無重複處分之虞，有「交通部對強訊郵通公司違反郵政法事件採納證物期間（95年1月至3月）一覽表」可稽，是縱依上開判決之見解，被告95年5月30日交郵字第0950005570號處分書處罰95年1月間之違規營業行為之效力顯不及於本件被告以95年6月23日交郵字第0950006328號處分書對原告於95年2月間之違法營業行為，足證原告援引上開判決主張本件處分書為被告95年5月30日交郵字第0950005570號處分書處罰95年1月間之違規營業行為之效力所涵蓋，毫無足採。
⑷貴院95年12月7日95年度訴字第00797號判決略以，本
件被告以原處分對於原告94年6月至同年7月遞送系爭郵件為營業情事，予以處罰50萬元並命停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，原處分顯已為被告94年7月13日交郵字第0940007714號函檢附94年7 月13日交郵字第09400077141號取締違反郵政法事件處分書（違法時間為93年10月至11月）之效力所涵蓋云云。惟查：被告發現原告違法行為後，依行政程序法第102及104條規定尚須以書面通知原告陳述意見，始能為行政處分，倘處分書送達前原告之一切違法行為均為該處分之效力所涵蓋，無異鼓勵原告於收受陳述意見通知書後處分書送達前大量從事違法行為，藉以獲取暴利，恐有違郵政法第40條所稱「得按次連續處罰」之立法意旨。
⑸貴院上開3件判決，就郵政法第40條第1項規定，關於
一次營業行為之範圍及一次行政處分之效力範圍，所採之見解分歧矛盾，至其他二十餘件判決對此則均採相同一致之見解，足見原告所援引之貴院上開3件判決難以逕為適用。
⑹本件原告第一次接獲被告所為處分係在93年4月間，
該處分業已命原告停止其違法投遞郵件行為，為原告所不爭；原告亦自承係以投遞郵件為營業，則其每次之遞送郵件行為，即屬一次營業行為，被告處罰其投遞郵件之營業行為，於法殊屬無違，縱使被告另案處分書之處分時點或可與本件處分之時點有部分重疊，惟觀之該等處分書所載之違法事實，可知二者處罰之投遞行為並不相同，本件原告被處分之郵件投遞行為，係在被告93年4月間對原告科處罰鍰並命其立即停止違法投遞行為之後，以郵政法所稱之「按次連續處罰」，係處罰其每次之「投遞行為」，而本件所處分之投遞行為，既與被告其他處分書所處罰之遞送行為不同；換言之，本件所處罰之遞送郵件行為，前未曾受處罰，則被告此次再予處罰，自無違一事不二罰之原則。
⒎關於原告主張調查證據程序不合法乙節，查：
⑴被告依舉發之證物上有原告公司之服務標章，且原告
從未否認系爭郵件非其所投遞，原告為拖延訴訟程序，爭執「被告機關單純以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序」，已無任何實益。
⑵另依據94年12月28日公布之「政府資訊公開法」第18
條規定略以「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：…三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。…六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。…」，本件檢舉內容因涉及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，被告依法並無公開之義務，併此敘明。
⑶末按「行政機關調查事實及證據，必要時得據實製作
書面紀錄」、「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果」行政程序法第38條、第39條分別定有明文。據此，行政程序法第38條及第39條均屬裁量規定，倘未製作書面紀錄或未通知其陳述意見，而事實已臻明確時，當不影響行政處分之效力。故被告雖無公開之調查證據書面紀錄，但被告業已通知原告陳述意見，原告就其遞送系爭郵件之事實，既不否認，則本件調查證據程序自屬合法且無瑕疵。
⒏原告不得以平等原則主張不法之平等：
⑴按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，為
行政程序法第6條所明定。然行政機關若偶因審核作業之疏失，致使人民因個案違法之瑕疵狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，他人自不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張『不法之平等』，乃屬當然。」最高行政法院93年度判字第1020號判決著有明文。
⑵查原告所指「統一集團旗下『黑貓宅急便』長期為旅
行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，竟睜一隻眼、閉一隻眼，從未作成處分書予以處罰，顯違平等原則，而有差別待遇」云云。然查，被告於92年7月24日訂定「交通部執行違反郵政專營權取締作業要點」及「交通部辦理郵政監理業務實施行政檢查作業要點」時，已將「保證書、各類證書、執照及戶籍身分證件」排除於郵政專營權之範圍，且護照如同國際身分證，是以，被告現階段認定護照非屬郵政專營權範圍。據此，縱有民營遞送業者（如黑貓宅急便）遞送簽證或護照等情事，亦與郵政法無違。
⑶復查為配合郵政改制訂定郵件處理規則時，已將有價
證券或其他代表銀錢價值效力之郵件等予以排除，是以，現金已非屬郵政專營權範圍。
⑷被告對於違反郵政專營權之處理作業有一致標準，當
接獲檢舉或依職權發現涉嫌違反郵政法事件，並經查證違法遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業情事，均依法處理，原告之主張，顯有誤解。況依最高行政法院前開判決之意旨，原告自不得主張「不法之平等」，進而要求撤銷系爭處分。
⒐綜上所陳，本件原告違反郵政法第6條第1項規定之事實
至為明確，且係累犯，原告所為主張顯無理由而不足採，從而被告以95年6月23日以交郵字第0950006328號取締違反郵政法事件處分書，依法核處新臺幣50萬元罰鍰，並通知其立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為之處分，並無違誤云云。
⒑提出被告95年5月26日以交郵字第0950005478號函及附
件之系爭郵件、送達證書、原告95年6月5日95強函字第052號函、被告95年6月16日交郵字第0950036995號函及送達證書、被告95年6月23日交郵字第0950006328號取締違反郵政法事件處分書及送達證書、被告95年8月23日訴願答辯書、行政院95年9月18日院臺訴字第0950091018號決定書、貴院95年6月30日94年度訴字第3283號判決、臺灣高等法院94年3月8日93年度上易字第1106號民事判決、被告92年4月30日交郵字第0920033318號函及、被告認定違法事實時間地點一覽表、95年2月27日交郵字第0950002049號處分書、95年2月27日交郵字第0950002049號處分書之送達證書、交通部對強訊郵通公司違反郵政法事件採納證物期間（95年1月~3月）一覽表及「交通部對強訊郵通公司違反郵政法事件採納證物期間（95年1月至3月）一覽表」等件影本為證。
理 由
一、按「本法主管機關為交通部。」；「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」；「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」；「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」，郵政法第2條、第6條第1項、第40條第1款及第48條各定有明文。次按「本規則依郵政法（以下簡稱本法）第48條規定訂定之。」；「（第1項）函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。（第2項）前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」；「書於單一長方形紙片上，不加封套交寄者，為明信片。」，郵件處理規則第1條、第4條及第5條第1項各定有明文。末按「違反郵政法有關行政處罰事件應行適用法條及裁罰基準表列如下：⒈違反郵政法第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性之文件為營業者。或違反第2項規定，遞送與貨物有關之通知以外之郵件者。初犯者處最低罰額10 萬元，並書面通知限期停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰。再犯者按次累加罰鍰10萬元，最高處罰額50萬元，其違法情節重大者，得逕行處以最高額罰鍰。」，交通部執行違反郵政法事件取締作業要點第7項第1款定有明文。
二、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、原處分及訴願決定書等件影本附原處分及訴願機關卷可稽。依前述兩造主張之意旨，本件兩造間之爭點厥為：
㈠系爭郵件是否為郵政法第6條第1項之具有通信性質之文件
？㈡原處分是否符合按次連續處罰之要件？
三、系爭郵件是否為郵政法第6條第1項之具有通信性質之文件？㈠經查，原告於95年2 月間受託遞送系爭郵件即安信信用卡
股份有限公司信用卡帳單，有該等郵件影本附原處分卷（附件2 ）可稽，該等郵件係對收件者所為特定且個別性訊息之表示（例如應繳金額、期限等），具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能，是以原告確有以遞送信函、明信片或其他具通信性質文件為營業之情事，足堪認定。而依郵政法第6 條第1 項規定，信函、明信片或其他具有通信性質之文件均為中華郵政公司郵件專營之範圍；故解釋上，信函、明信片等凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政公司專營權之範圍。原告主張信函、明信片指「一對一高度個性化」之文書，郵政法第6 條第1 項規定「以雙方互相傳達消息之書札」為限云云，其未提出依據而對於「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」作限縮性的解釋，尚非有據。又依郵政法授權訂定之郵件處理規則第4 條第2 項規定，前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能，及其訂定說明中所謂特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之「通信性質」等語，足見郵件處理規則第4條 第2 項所稱通信性質，係以寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在特定人，並輔以文字或符號表示之意思、觀念或事實作為認定標準；至於新聞紙、雜誌、印刷物、小包、包裹，依上開標準判斷，則非秘密通信保障之標的，不屬於郵政法第6 條第1 項通信郵件專營權之範疇。是以郵件處理規則就通信性質之定義，相對於郵政法第6 條第1 項之規定，已屬限縮解釋；原告主張上開定義解釋超越母法之範圍，逾越母法之授權範圍云云，亦乏所據。故有關大量印刷之商業文書，如各類通知單、帳單或對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件，其涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思之通信功能者，解釋上均應屬於郵政法第6 條第1 項規定之文件。原告訴稱通信性質文書不包括大量印刷之商業文書云云，亦非有據，不足為採。
㈡又查，系爭郵件上之「上大郵通」為原告之品牌識別標誌
，貼有「上大郵通」服務標章之信件係原告所遞送等情，為原告所不爭。而原告受託遞送之系爭郵件，具有對收件人（特定人）傳達意思、觀念或事實之功能，已符合郵件處理規則規定具有通信性質之構成要件。其傳達信息之功能甚且更逾於明信片，自不因信息內容經由電腦印製即謂非屬郵政法第6 條第1 項規範之客體。故原告主張系爭郵件無非係電腦印製之證明文件，無對特定人傳達意思、觀念或消息之功能，非屬郵政法第6 條第1 項規範之客體，無郵政法第40條規定之適用云云，亦非可採。
四、原處分是否符合按次連續處罰之要件？㈠按行政機關之行政處分，其效力之範圍（主觀範圍及客觀
範圍），應及於一定之相對人與一定之事項；若屬於同一相對人及同一事項之事件，行政機關對該事件之處分權限，應為原處分之效力所遮斷，此種遮斷效力亦屬行政機關受自己處分拘束（拘束力）之一種表現。行政機關若對於已為處分（罰）之同一效力範圍之事件再為處分（罰），即有重複處罰之違法，自為法所不許。
㈡又「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下
罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」，為郵政法第40條第
1 款所明定。該條款規定得按次連續處罰者，係指行為人有「違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者」，即處罰行為人之「營業行為」。此所謂「營業行為」，解釋上應係行為人以營利為目的，持續經營有償之遞送行為，其概念應較單一之一次有償遞送行為廣。
㈢抑且，所謂按次連續處罰，須為受有第1 次罰鍰處罰及經
命令停止違規行為後，仍不停止，始該當按次連續處罰之要件。亦即，在行為人違反另一行政不作為義務前，行政機關不得以同一不作為義務之違反，而連續處分（罰）。
經查，於本件原處分之前，被告曾以原告「違法時間：94年8 月。違法事實：貴公司有以遞送臺灣紙業股份有限公司股務代理人台證綜合證券股份有限公司寄送簡君、許君及張君之股東常會議事錄等為營業情事。」違反郵政法第
6 條第1 項規定，以95年2 月27日交郵字第0950002049號取締違反郵政法事件處分書，依同法第40條第1 款（被告誤載為第1 項）處原告罰鍰50萬元，並命原告停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為；該處分書於95年3 月1 日送達原告等情，有該處分書影本附原告卷（證8 ）可稽，為被告所不否認，是該處分於送達原告後，始生效力（行政程序法第110 條第1 項參照）。又依原處分卷附系爭郵件觀之，本件被告依舉發採為證物之郵件，其發生時間分別為95 年2月3 日（2 件）、6 日（1件）、13日（1 件）、20日（2 件）等共6 件等情，為兩造所不否認，而本件原處分即被告95年6 月23日交郵字第0950006328號處分書，係對原告95年2 月遞送系爭郵件為營業情事，予以處罰50萬元並命停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，則原處分顯已為前開被告95 年2月27日交郵字第0950002049號取締違反郵政法事件處分書之效力所涵蓋。被告對於之前處分效力所及之本件違規事件，再為本件之處分（罰），依據前揭規定及說明，其不符合郵政法第40條第1 款所定按次連續處罰之要件，自有重複處分（罰）之違法。
五、至於被告所稱發現原告違法行為後，其依行政程序法第102及104 條規定尚須以書面通知原告陳述意見，始能為行政處分，倘處分書送達前原告之一切違法行為均為該處分之效力所涵蓋，無異鼓勵原告於收受陳述意見通知書後處分書送達前大量從事違法行為云云。惟按「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」，行政程序法第103 條第5款定有明文。經查，被告於92年4 月30日首次發現原告系爭違反郵政法之行為，即發函籲請原告確實遵守郵政法相關規定在案；另自93年4 月28日至94年12月23日止，原告經被告依郵政法第40條連續處罰計有19次，足證原告對於前揭違反郵政法之事實確有直接故意等情，業據被告自承其情。而本件系爭郵件即被告依舉發採為證物者，均屬原告95年2 月遞送之郵件，已如前述。則依被告之前調查處理原告之情形可知，本件同屬由舉發之事證，據以作成原處分，被告所根據之事實，客觀上已臻明白確認，依前開規定，即無再給予陳述意見機會之問題。且被告就取得95年2 月遞送系爭郵件之事證，遲至95年6 月23日，始為本件之處分，其間又作成其他處分，以致就95年2 月之前同一時期之事證，存有分段處分（罰）之現象，亦有未恰。原告上開主張，並非可採。
六、綜上所述，原處分以原告於95年2 月有以遞送系爭郵件為營業情事，違反郵政法第6 條第1 項規定，且原告前經被告多次以違反同條項規定處分罰鍰，並通知立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為在案，其仍續犯，乃依同法第40條第1 款（原處分書誤載為第1 項）規定，處原告罰鍰50萬元，並命原告停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，於法尚有未合。訴願決定未予指正，亦有違誤。原告執以指摘，非無理由，爰將原處分及訴願決定均予撤銷，由被告另為適法之處分。
七、兩造其餘攻擊防禦方法，核與前開論斷結果並無影響，爰不逐一論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 20 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 胡方新法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 8 月 20 日
書記官 蕭純純