臺北高等行政法院判決
95年度訴字第04094號原 告 甲○○被 告 臺北市政府代 表 人 郝龍斌（市長）訴訟代理人 丙○○
戊○○丁○○上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國95年10月14日台內訴字第0950164743號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告在坐落台北市○○區○○○路○段○號2樓之1建築物經營「鑫鑫美容坊」（下稱系爭建築物），位於都市計畫敦化南北路特定專用區（A 區）（原第2 種商業區）內，前經被告依都市計畫法第79條規定，以民國（下同）94年3 月7 日府都綜字第09412486900 號函處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並勒令停止使用在案。嗣台北市政府警察局大安分局（下稱大安分局）於94年10月6 日，再度查獲原告以系爭建築物作為聯絡站，媒介從業女子與男客另至台北市○○區○○○路○ 段○○巷○○號（無市招）從事性交易，違規使用為性交易仲介場所，乃函報台北市政府都市發展局，認原告有違反都市計畫法、都市計畫法台北市施行細則及台北市土地使用分區管制規則等相關規定之情形，被告乃依都市計畫法第79條第1 項規定，以94年11月29日府都綜字第09419578700 號函處原告30萬元罰鍰，並停止違規建築物供水、供電（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應返還70萬元予原告。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
1.違反都市計畫法之構成要件應以「有礙居住之寧靜，安全及衛生」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用或從事建造，採取土石變更地形者」始足當之。原告開設「鑫鑫美容坊」以美容美髮服務業及化妝品零售業為營業項目，此有台北市政府北市建商商號（090）字第242861號營利事業登記證在案，如何違反「都市計畫法」？
2.本案已經台灣台北地方法院檢察署以94年4月20日94年度偵字第4027號不起訴在案，敘明原告並無違法之事實，被告不待法院偵查審判結果是否構成犯罪事實，其裁罰顯然有偏頗瑕疵。刑法與行政罰法雖為二項性質不同之處分，但違法之事實乃採相同之「媒介從業女子與男客人有性交易為構成要件」，是以本件未經法院判決確定之前，即應依「認定不利於被告事實之認定時，應為有利於被告之認定」，更不必有何有利之證據 (最高法院30年上字第816號著有判例) 。縱然原告之違法都市計畫法事實已經法院審判確定，被告亦應從一重罰，此乃立法原則「一事不兩罰」，是以本件行政罰被刑罰吸收從一重論為已足。況且，以台北市○○○路○段○ 號2 樓之1 為連絡站，另以台北市○○○路○ 段○○巷○○號1 樓為實際營業場所，有重複裁罰。
3.再觀強制執行不因提起異議或起訴而停止，本案乃不得不先予繳清，另為起訴請求行政救濟，惟被告已違反刑事訴訟法第154條規定及最高法院30年上字第816號判例意旨，逕予以未經法院審酌確定犯罪事實枉法裁罰，並移台北行政執行處強制執行限期繳納70萬元，其侵權所不當得利依民法第179條規定即應返還其利益。
㈡被告主張之理由：
1.都市計畫法第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利」。都市計畫法第38條規定：「特定專用區內土地及建築物，不得違反其特定用途之使用」。都市計畫法臺北市施行細則第10條之1 規定：「2 、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」。臺北市土地使用分區管制規則第22條規定：「在第二種商業區內得為下列規定使用：
⒈允許使用(1) 第2 組：多戶住宅…（30）第51組：公害最輕微之工業。⒉附條件允許使用（1 ）第7 組：醫療保健服務業之精神病院…（8 ）第52組：公害較輕微之工業」。都市計畫法第79條規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔」。
2.原告利用之前所經營之「鑫鑫美容坊」作為聯絡站，另○○○區○○○路○ 段○○巷○○號1 樓（無店招）作為實際營業場所，聘用訴外人李梅華擔任會計師及帶客工作、吳碧紅及蔡素芬等2 人擔任美容師與不特定男客從事委猥褻之行為，經大安分局員警於94年10月6 日，○○○區○○○路○ 段○○巷○○號1 樓，執行臨檢時，當場查獲吳碧紅與王元平（男客）、及蔡素芬與陳建仲（男客）交易，分別以每2 小時2400元之代價從事半套性交易，現場並查扣保險套2 枚，案經李梅華、吳碧紅、陳建仲坦承不諱。則原告有於系爭建築物，開設「鑫鑫美容坊」，媒介從業女子與男客從事性交易，違規使用為性交易仲介業場所之違規行為，甚為明確。
3.系爭建築物，位於都市計畫敦化南北路特定專用區（A 區）（原第2 種商業區）內，使用組別及使用項目自應符合該區土地及建築物使用管制要點及臺北市土地使用分區管制規則第22條之規定，然該條文內並無規定土地或建築物可允許或有條件允許使用為性交易仲介業場所，是原告於系爭建築物內媒介性交易，已違反臺北市土地使用分區管制規則，且未依被告94年3 月07日府都綜字第0941248690
0 號處分書，停止使用，經警再次查獲，原處分處原告300, 000元罰鍰並勒令停止使用並停止違規建築物供水、供電，並無違誤。
4.本案行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上之義務者，所科之制裁，其為違反法規義務或行政秩序之行為，不具有倫理的非難性；而刑事犯則屬反道德及反倫理之行為，兩者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證法則及證明程度皆不同，之間並無從一重或吸收之問題，而並行不悖，各有其適用。又查本案係違反都市計畫法容許使用之規範，而依都市計畫法對使用人處以罰鍰並勒令停止違規使用，與依刑法妨害風化案件之處分，二者處罰之性質與種類不同，必須採用不同方法而為併合處罰，以達行政目的所必要之手段，尚無違背一行為不二罰之法理。另上開違規行為及行政處分均發生在94年間，行政罰法尚未施行（95年2 月4 日）更無違反該法「刑事優先」強制規定之情事。從而，原處分並無不合。
5.行政機關對人民不履行政法上之義務時，進一步以強制力迫其履行義務或督促使其與履行義務同一狀態時，所採取之實力強制方式與程度，均應符合比例原則，於能實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法實施之，不得逾必要之程度。為阻遏系爭建築物繼續供作從事性交易使用，暨貫徹都市計畫法規定並保護公共利益，端正社會風氣，被告依都市計畫法第79條規定，於行政裁量範圍內，處使用人（原告）300,000 元罰鍰並勒令停止使用，核與比例原則相符。
6.綜上所述，本件原告之訴為無理由，請依法駁回原告之訴。
理 由
一、本件原告受合法通知無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依行政訴訟法第
218 條準用民事訴訟法第385 條、第386 條之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。又本件原告起訴時，被告之代表人為乙○○，嗣於訴訟程序進行中變更為郝龍斌，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告起訴主張: 本案違規事實尚未經法院判決確定，原處分僅以警訊筆錄作為裁罰依據，有違刑事訴訟法第154條規定之無罪推定原則，顯然有枉法強制執行之不當得利。縱然原告之違法事實已經法院判決確定，被告亦應從一重之刑罰處罰。又台灣台北地方法院檢察署已以94年4 月20日94年度偵字第4027號不起訴處分在案，原告並無違法之事實。原處分同時處分系爭建築物及台北市○○○路○ 段○○巷○○號1 樓實際營業場所，顯有重複裁罰之違法。爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。
三、被告則以:系爭建築物，位於都市計畫敦化南北路特定專用區（A區）（原第2種商業區）內，使用組別及使用項目自應符合該區土地及建築物使用管制要點及臺北市土地使用分區管制規則第22條之規定，原告於系爭建築物內媒介性交易，已違反臺北市土地使用分區管制規則，且未依被告94年3月07日府都綜字第09412486900號處分書，停止使用，經警再次查獲，違規行為明確。行政罰與刑罰處罰之性質與種類不同，必須採用不同方法而為併合處罰，以達行政目的所必要之手段，尚無違背一行為不二罰之法理。原告未依被告94年3月07日府都綜字第09412486900號處分書，停止使用，經警再次查獲，原處分處原告30萬元罰鍰並勒令停止使用並停止違規建築物供水、供電，並無違反比例原則等語，資為抗辯。
四、按都市計畫法第38條及第79條第1項規定：「特定專用區內土地及建築物，不得違反其特定用途之使用。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」次按臺北市○○○○路特定專用區土地及建築物使用管制要點第4點規定：「⑴使用性質：A、B區之容許使用組別依本市土地使用分區管制規則第三種商業區辦理。」又臺北市土地使用分區管制規則第23條規定第三種商業區並無可供為色情場所（性交易仲介場所）使用之組別。復按都市計畫法台北市施行細則第26條規定：「本府得依本法第32條第2項規定將使用分區內建築物及土地之使用再予劃分不同程度之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」
五、首開事實欄所述之事實，有台北市政府警察局大安分局94年10月11日北市警安分行字第09434383400號函、刑事案件移送書、臨檢紀錄表及相關調查筆錄影本附卷可稽，堪以憑認。歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於: 原告有無在系爭建築物內媒介性交易? 系爭建築物及台北市○○○路○段○○巷○○號1樓，均遭被告以違反都市計劃法第79條予以處罰，是否重複裁罰? 原處分有無違反一事不二罰原則? 茲分述如下:
㈠、按行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致，最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）75年判字第309 號判例意旨參照，職是，行政處分不以刑事判決確定為先決要件。
查原告以系爭建築物作為聯絡站，媒介從業女子與男客另至台北市○○區○○○路○ 段○○巷○○號（無市招）從事性交易，違規使用為性交易仲介場所之事實，有保險套2 枚、現金2,400 元及監視器1 個扣案可證（另案在台灣台北地方法院95年度訴字第97號妨害風化案卷），並經同案查獲之李梅華、吳碧紅、陳建仲於警訊時供述綦詳（見訴願卷第35-101頁），則被告依據上開證據資料，認定原告有於系爭建築物，開設「鑫鑫美容坊」，媒介從業女子與男客從事性交易，違規使用為性交易仲介業場所之違規行為明確，並無違誤。是原告主張本案違規事實尚未經法院判決確定，原處分僅以警訊筆錄作為裁罰依據，有違無罪推定原則云云，尚非可採。
㈡、系爭建築物位於台北市都市計畫敦化南北路特定專用區（A區）（原第2 種商業區）內，使用組別及使用項目自應符合該區土地及建築物使用管制要點及臺北市土地使用分區管制規則第22條之規定。又系爭坐落台北市○○○路○ 段○○巷○○號1 樓建築物，位於都市計畫第3 種住宅區內，使用組別及使用項目亦應符合該區土地及建築物使用管制要點及臺北市土地使用分區管制規則第8 條之規定。上開條文內並無規定土地或建築物可允許或有條件允許使用為性交易仲介業場所，是原告於上開二建築物內媒介性交易，已違反臺北市土地使用分區管制規則。而上開二建築物分別位於不同之都市計劃區，使用組別及使用項目亦不相同，原告於上開二建築物內媒介性交易，係屬二行為，被告分別以原處分及94年11月
29 日 府都綜字第09419578701 號處分予以處罰，並無重複處罰，亦無違反一事不二罰之情事。
㈢、行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上之義務者，所科之制裁，其為違反法規義務或行政秩序之行為，不具有倫理的非難性；而刑事犯則屬反道德及反倫理之行為，兩者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證法則及證明程度皆不同。又按刑法上關於妨害風化罪之規定旨在保護社會法益，尤其是公共秩序及善良風俗。由於妨害風化犯罪樣態多元化，應召站主持人、掮客、保鑣等媒介嫖客與賣淫者於非特定場合為性交或為猥褻之行為，造成色情氾濫，社會風氣敗壞，加上色情行業利潤豐厚，以詐術使人行之者，亦常見，故增列「媒介」及施用「詐術」行為之處罰，此觀刑法第231 條之立法理由自明。查本件係違反都市計畫法容許使用之規範，而依都市計畫法對使用人處以罰鍰並勒令停止違規使用，與刑法妨害風化罪，二者處罰之性質與種類不同，必須採用不同方法而為併合處罰，以達行政目的所必要之手段，核本件刑罰與行政罰之間，並無重複處罰之情事，特別是停止使用處分，係為保護公益所為之向將來生效之不利益處分，且僅從刑罰處罰亦無足達成前揭之行政目的（司法院釋字第503 號解釋意旨參照），自非不得併予處罰。原告雖因妨害風化罪，經台灣台北地方法院以95年4月26日95年度訴字第97號判決原告共同意圖使女子與他人為猥褻行為，而容留以營利，處有期徒刑8 月在案，有該刑事判決書乙件在卷可稽，與本件行政罰，核無重複處罰之情事，是原告主張原處分違背一行為不二罰原則，委無足採。
㈣、至原告主張其已經台灣台北地方法院檢察署以94年4 月20日94年度偵字第4027號不起訴處分在案部分，與本件違規事實，並不相同，有該不起訴處分書乙件，在卷可稽，尚難據為有利於原告之認定。
六、綜上，原告所訴各節，均無可採。原處分以原告利用系爭建築物違規作色情場所（性交易仲介場所）使用，違反臺北市○○○○路特定專用區土地及建築物使用管制要點第4點及臺北市土地使用分區管制規則第22條規定，依都市計畫法第79條第1 項規定，並斟酌違規情節之輕重，處原告30萬元罰鍰，並停止違規建築物供水、供電使用。核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。則原告請求被告返還已繳納之罰鍰70萬元，亦失所附麗，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218 條、第98條第3 項前段、第104 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 7 日
第一庭審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 6 月 7 日
書記官 劉道文