臺北高等行政法院判決
95年度訴字第04279號原 告 甲○○
乙○○丙○○共 同訴訟代理人 王嘉寧律師被 告 臺北市政府代 表 人 丁○○市長）住同訴訟代理人 己○○
戊○○上列當事人間因耕地租佃爭議事件，原告不服內政部中華民國95年10月5 日台內訴字第0950155018號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告丙○○、甲○○及乙○○分別承租訴外人宋政恆、宋政昇、宋興亮、宋明宗、宋明賢、林宋雅惠、宋素華、宋政義、王家信等9 人（下稱宋政恆等9 人）所有坐落臺北市○○區○○段4 小段51號內土地，並分別簽訂中經（三）字第0036號（承租面積0.0654公頃）、第0037號（承租面積0.0654公頃）及第0039號（承租面積0.0653公頃）耕地三七五租約。嗣出租人宋政恒等9 人於民國（下同）94年9月9 日檢送出租耕地編為建築用地終止租約申請書依平均地權條例第76條至第78條規定申請終止租約，因出租人與原告間未達成協議，被告所屬地政處於94年9 月23日及10月12日二度邀集租佃雙方協調，雙方對補償金額未達成協議，被告乃依平均地權條例第77條規定核算系爭租約土地原告應領之補償金，計原告丙○○新台幣（下同）1,736,910 元、原告甲○○1,828,782 元、原告乙○○1,616,189 元，並分別以94年11月11日府地三字第09422559600 號、94年11月10日府地三字第09422559400 號及94年11月10日府地三字第09422559500 號函通知租佃雙方，補償金額請出租人速予準備，並訂定適當期限通知承租人於限期內領取，如逾期未領，出租人可提存法院，檢附經領取（或提存）證明文件送被告核辦終止租約事宜。嗣出租人宋政恒等9 人之代理人呂賑斌於94年12月5 日函被告，以原告逾期未領補償金，業將補償金提存，檢附臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）提存所94年12月2 日94年度存字第5684號、第5683號及第5685號提存書，請依法辦理終止租約，被告即以94年12月9 日府地三字第09433171500 號、第00000000000 號及第00000000000 號函（下稱原處分）准予終止租約，同時以副本通知被告所屬中山區公所辦理租約終止登記及承租人（即原告）。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：系爭土地是否符合平均地權條例第76條第1 項
規定之「經依法編為建築用地者」？㈠原告主張之理由：
⒈按臺北市土地使用分區管制規則第65條雖規定：「在風景
區內得為左列附條件允許使用：（一）第一組：獨立、雙拼住宅。．．．」惟查「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」第2 條明定：「臺北市各使用分區附條件允許使用之組別及使用項目，其核准條件如下：‧‧‧（分區）風景區，（使用類別）第一組獨立、雙拼住宅，（核准條件）一、設置地點應有寬度6 公尺以上之道路通達。．．．」故系爭土地雖經編列為風景區，惟並非風景區內之土地均可無條件做「建築使用」，法律已明定係「附條件允許使用」，觀諸上述法規之規定甚明。出租人及被告迄未舉證系爭土地已符上揭法規所稱「附條件允許使用」之核准條件，又事實上目前系爭土地四周並無「寬度6公尺以上之道路可通達」，不符「附條件允許使用」之核准條件，自不符平均地權條例第76條第1 項「已編為建築用地」之要件，被告未予查明，即草率核准出租人終止耕地租約，顯不合法。
⒉系爭土地尚未經公布細部計劃，自亦無法指定建築線，則
依建築法規之相關規定，系爭土地自無從取得任何建築執照，尚難謂系爭土地「已編為建築用地」或「可供建築使用」。按平均地權條例第76條第1 項之規定：「出租耕地經依法編為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用時，得終止租約。」惟本件出租人並未舉證系爭土地已達平均地權條例第76條第1 項可「自行建築」或「出售做為建築使用」之要件，自應駁回其申請，被告未查明事實，遽准出租人依平均地權條例第76條第1 項之規定終止租約，自屬違法。
⒊被告訴願答辯雖謂：「有關系爭耕地目前是否符合『可申
請建造執照供建築使用』之要件（是否已可訂出建築線）？本府工務局建築管理處95年1 月18日北市工建照字第09567083400 號函敘：『．．．有關本案是否可訂出建築線乙節，倘基地面臨現有巷道，並符合臺北市○○○○巷道申請建築原則規定，可併建造執照申請案辦理。』」云云。然被告所屬工務局建築管理處95年1 月18日北市工建照字第09567083400 號函其內容「倘基地面臨現有巷道，並符合臺北市○○○○巷道申請建築原則，才可以訂出建築線」，並非肯定答覆，而係附條件式之答覆，尚不能充為系爭耕地目前已符「可申請建造執照供建築使用」之要件（已可訂出建築線）之證據。被告迄未舉證系爭耕地目前是否面臨現有巷道、是否符合「臺北市○○○○巷道申請建築原則」已可訂出建築線等重要事實，亦未命出租人舉證，即認本件已符合「可申請建造執照供建築使用」之終止租約要件，而為准予終止租約之處分，無法律依據且嫌速斷，應予撤銷，訴願決定亦未審究，顯屬草率及理由不完備，不足維持。
⒋按平均地權條例第76條之修正意旨為：「平均地權為我國
憲法第142 條明定的基本國策，其目的在促使地盡其利，達成地利共享。然今臺灣地區土地資源有限，且國家經濟持續發展，人口不斷增加，土地需求日殷，土地問題隨而日趨複雜，行政院為：一、因應當前國家社會經濟發展。
二、改進地價地稅制度，加強實施漲價歸公。三、配合第二階段農地改革，加速農業發展。四、促進土地有效利用，健全都市發展。乃就現行平均地權條例，予以修正。」系爭土地迄今尚由原告耕種使用，出租人申請終止耕地租約，收回土地後顯不可能自任耕作，又系爭土地雖被編定為「風景區」，但尚無法供為建築使用，被告准予終止租約實無法達成且有違該法條「促進土地有效利用，健全都市發展」之修正意旨。
⒌平均地權條例第77條第1 項明定：「耕地出租人依前條規
定終止租約收回耕地時，除應補償承租人為改良土地所支付之費用及尚未收穫之農作改良物外，應就申請終止租約當期之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額1/3 給予補償。」然按被告府地三字第09422559400 號函所載，原告乙○○農作改良物補償費僅28,725元，原告丙○○147,015 元，原告甲○○238,887 元，合計僅414,627 元。系爭土地面積654平方公尺（約197 坪），原告三人分別種植柚子、綠竹、番石榴、筊白筍、芋頭、芒果、高麗菜．．．等諸多農作物，均尚未收成，估計每人至少應補償30萬元以上，合計應補償90萬元以上，始符實情。被告計算該補償費，其依據為何、是否符合實情及符合法條規定之補償要件，訴願決定亦未詳查。應命公正之農品專業鑑定機關就「系爭耕地上實際尚未收穫之農作改良物」重為估價，即可證原處分核定之補償費過低。出租人所提存之補償費不符平均地權條例第77條之規定，即不生清償之效力，原處分失所附麗，應予撤銷。
⒍查被告所屬建築管理處96年7 月27日北市建照字第096695
29200 號函說明三已載明「三、本案依上述規定，起造人銘將開發股份有限公司（負責人：高南華）於95年10月5日掛號申請雜項執照，申請基地○○○區○○段○○段44、51．．．地號等13筆土地，尚無申請興建建築物」，而系爭土地起造人申請之「雜項工作概要表」僅有擋土牆及土方，故此函文不足證明系爭土地「已編為建築用地」或已符合得終止租約之法律要件。
⒎被告主張根據山坡地建築管理辦法第3 條之規定，山坡地
之建築須先申請雜項執照通過之後才能申請建照。但所謂「山坡地建築管理辦法」乃依建築法第97條之1 之規定而訂定，即系爭土地為依山坡地保育條例第3 條之規定劃定並經行政院核定公告之山坡地，故其申請建照前，尚須提出附水土保持計畫之雜項執照之申請，足見系爭土地取得建照之要件更苛於一般之平地。故縱本件土地已依山坡地建築管理辦法提出雜項執照之申請，亦不能證其已符合得申請山坡地建照之要件甚明。被告執此「雜照申請」之事實，作為「已編為建築用地，得供建築使用」之證據，顯然毫無關聯。
㈡被告主張之理由：
⒈按平均地權條例第76條第1 項規定所稱「經依法編為建築
用地」，都市計畫範圍內土地，宜就其使用管制及相關法令規定予以認定。依都市計畫法及都市計畫法臺北市施行細則，都市計畫土地係劃屬不同使用分區，分別限制其使用，並另訂土地使用分區管制規則，就各使用分區土地為不同程度之使用管制。系爭編定為「風景區」租約土地，依臺北市土地使用分區管制規則第65條之規定，已允許風景區內土地建築使用，該規則第66條至第68條同時明訂風景區建築物之建敝率、容積率、建築深度、寬度及高度。系爭土地既位於都市計畫風景區內，依上開管制規則規定可供建築使用，自屬平均地權條例第76條第1 項規定所稱「經依法編為建築用地」之土地，故被告核准出租人終止租約，並無不當。
⒉原告訴稱系爭土地雖經編定為「風景區」，尚未經公布細
部計畫，未審究是否面臨現有巷道、是否符合「臺北市○○○○巷道申請建築原則」、是否符合附條件允許使用之相關核准條件及無法指定建築線，不可能取得建築執照，自不符合平均地權條例第76條「依法編為建築用地」之要件，被告准出租人終止租約，即不合法一節：
⑴按被告所屬都市發展局95年1 月12日北市都規字第0953
0180300 號函：「．．．本市○○區○○段4 小段51地號土地之使用分區為『風景區』，前開土地之都市計畫為45年5 月4 日北市工字第14417 號公告之『臺北市都市計畫』，因本市土地使用分區管制規則第65條至第70條已針對『風景區』之使用項目及強度予以規定，故無須另行擬定細部計畫。」⑵查內政部85年6 月25日台（85）內地字第8505329 號函
示：「按77年修正平均地權條例施行細則前，原施行細則第91條規定『依本條例第76條第1 項規定得終止租約之出租耕地，以終止租約後該土地即能供建築使用者為限』故本部67年3 月3 日台內地字第780381號函乃訂定出租耕地終止租約申請書（附建築基地略圖）格式，並規定縣市政府於受理申請終止租約之案件後，送請建築管理單位簽註意見，旨在使縣市政府能查明該土地可否即行建築使用，以為准否終止租約之依據。嗣因75年6月29日修正公布平均地權條例，為簡化申請終止耕地租約之手續，刪除第78條原條文第1 項『或會同該土地之承購人，檢具土地建築使用計畫圖』文字，以資便民。
又77年4 月27日修正發布平均地權條例施行細則，為配合72年12月修正公布耕地三七五減租條例第17條第1 項第5 款規定經依法編定或變更為非耕地使用時即得終止租約，並未限制終止租約後該土地即能供建築使用之意旨，刪除原第91條規定，且『出租耕地終止租約申請書』亦經本部於78年6 月28日台（78）內地字第709669號函修正為『出租耕地編為建築用地終止租約申請書』，並刪除原申請書中所附『建築基地略圖』，是以申請人依平均地權條例第76條規定申請終止租約，自應依同條例第78條規定之程序辦理。．．．」該函闡釋平均地權條例第78條於75年修正後及該條例施行細則第91條於77年刪除後，就經依法編為建築用地之出租耕地，土地所有權人依平均地權條例第76條規定申請終止租約時，應依同條例第78條規定之程序處理，被告審核業佃協議成立者，應准終止耕地租約；尚未達成協議者，即邀集雙方協調，承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議時，依同條例第77條規定標準計算承租人應領之補償，經領取或依法提存者，准予終止租約，不再限制終止租約後，該土地即能供建築使用。
⑶次查平均地權條例第76條第2 項終止租約收回之土地，
屆滿1 年後，如未建築使用，得照價收買之規定，內政部於94年3 月22日以台內地字第0940072631號函闡明，促進土地利用之方式，宜依都市及非都市土地管制規劃利用之相關規定，配合正常之市場供需機制，循序使用發展；平均地權條例第76條強制限期1 年期限內建築使用之規定，已不適現今之社經環境，嗣後依平均地權條例第76條規定方式終止租約者，無須再於土地登記簿標示部備考欄內加註「出租耕地終止租約，限1 年內建築使用」註記。故受理依平均地權條例第76條第1 項規定終止租約類似案件，以租約土地符合「經依法編為建築用地」之要件，無需審核該土地可否即行建築使用，以為准否終止租約之依據，且終止租約後，也不再強制限
1 年內須建築使用。故本案都市計畫土地使用分區編定為「風景區」之土地，依台北市土地使用分區管制規則規定，得作為建築使用，出租人依平均地權條例第76條規定申請終止租約，踐行該條例第78條規定程序後，即得准予終止租約，收回之土地既未限制終止租約後即能供建築使用，被告審查准否終止租約時，無需審核該出租耕地出租人收回後，將來建築時究係自行建築或出售他人作為建築使用。被告准予終止租約之處分，並無不合。
⒊本案出租人依平均地權條例第76條規定提出申請，因租佃
雙方未能達成協議，被告所屬地政處依同條例第78條規定邀集業佃雙方協調，關於佃農補償金該條例第77條之規定包含「⑴改良土地所支付之費用⑵尚未收穫之農作改良物⑶申請終止租約當期之公告土地現值，預計土地增值稅，按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額1/3 之給予補償。」其中「尚未收穫之農作改良物」一項，協調會上出租人提議無須現場履勘，同意3 件租約各以20萬元作為補償，惟未為承租人接受終未能達成協議，被告乃依該條例規定標準核算系爭3 件租約土地承租人應領之補償金。
為實地勘查尚未收穫之農作改良物，被告所屬地政處94年10月25日邀集被告所屬建設局、中山區公所及業佃雙方現場會勘，作成紀錄函送業佃雙方，業佃雙方均未提出異議，被告始根據會勘結果，依內政部73年8 月7 日台（73）內地字第245400號函之規定，參照「臺北市農作改良物徵收補償費查估基準」計算「尚未收穫農作改良物」之補償費，計原告丙○○農作改良物補償費為147,015 元，原告甲○○為238,887 元，原告乙○○為28,725元。又查94年10月25日現場實地勘查後，承租人一方（即原告）接獲被告所屬地政處會勘紀錄，並未提出異議，此為96年6 月26日準備程序庭上，兩造所不爭之事實。又自現場會勘至提起行政訴訟，事隔1 年2 個月，會勘迄今更事隔近2 年，農作物或持續成長或枯萎，時間點不同，勘估結果會有差異，且終止租約後，土地亦已移轉他人，人、時、地均有改變，原告主張「就系爭耕地上實際尚未收穫之農作改良物重為估價」，顯不合理。
⒋系爭土地終止租約後，已移轉他人，經向原出租人電話洽
詢，該地現承受人採聯合開發方式，已向被告建築主管單位提出申請，經建管處96年7 月27日北市建照字第09669529200 號函查復：「．．．二、旨揭地號土地位屬本府報奉行政院核定公告之山坡地範圍，依『山坡地建築管理辦法』第3 條規定，略以『．．．從事山坡地建築，應向直轄市、縣（市）主管建築機關依下列順序申請辦理：一、申請雜項執照。二、申請建造執照．．．。』。三、本案依上述規定，起造人銘將開發股份有限公司（負責人：高南華）於95年10月5 日掛號申請雜項執照，申請基地○○○區○○段○○段44、51．．．地號等13筆土地．．．」原告質疑系爭土地是否為平均地權條例第76條所稱「經依法編為建築用地」，洵非可採。
理 由
一、原告起訴後，被告代表人變更為丁○○，是新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按「出租耕地經依法編為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用時，得終止租約。依前項規定終止租約，實際收回耕地屆滿1 年後，不依照使用計畫建築使用者，直轄市或縣（市）政府得照價收買之。」「耕地出租人依前條規定終止租約收回耕地時，除應補償承租人為改良土地所支付之費用及尚未收穫之農作改良物外，應就申請終止租約當期之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額1/3 給予補償。前項改良土地所支付之費用，以承租人已依耕地三七五減租條例第13條規定以書面通知出租人者為限。．．．」「依第76條規定終止耕地租約時，應由土地所有權人以書面向直轄市或縣（市）政府提出申請，經審核其已與承租人協議成立者，應准終止耕地租約；其經審核尚未與承租人達成協議者，應即邀集雙方協調。承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議時，由直轄市或縣（市）政府，依前條規定標準計算承租人應領之補償，並通知領取，其經領取或依法提存者，准予終止耕地租約。．．．」為平均地權條例第76條、第77條及第78條所明定。次按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」「本細則依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定訂定之。」「本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用。‧‧‧七、風景區。‧‧‧」「本府得依本法第32條第2 項規定將使用分區內建築物及土地之使用再予劃分不同程度之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」為都市計畫法第32條、第85條、都市計畫法臺北市施行細則第1 條、第10條第1 項及第26條所明定。另依臺北市土地使用分區管制規則第65條規定允許風景區內建築使用，風景區內建築物建蔽率、容積率、建築深度、寬度及高度之限制，則分別明定於該管制規則第66條至第68條。
三、如事實概要欄所載之事實，有出租耕地編為建築用地終止租約申請書、戶籍謄本、土地登記謄本、被告所屬都市發展局土地使用分區及公共設施用地證明書、94年9 月23日及94年10月12日申請終止租約案協調會議紀錄、94年10月25日現場使用情形會勘紀錄、農作改良物調查表、農作改良物補償清單、被告所屬地政處94年10月27日北市地三字第0943284310
0 號、第00000000000 號及00000000000 號函、被告94年11月11日府地三字第09422559600 號、94年11月10日府地三字第09422559400 號及94年11月10日府地三字第09422559500號函、呂賑斌94年12月5 日陳報函、臺北地院提存所提存書、國庫存款收據、領款通知書（存證信函）等件影本在原處分卷可稽，且為原告所不爭執，堪認為真實。原告雖主張系爭土地編列為風景區，屬「附條件允許使用」，被告及系爭土地出租人未舉證系爭土地已符合「附條件允許使用」之核准條件，及已達平均地權條例第76條第1 項規定可「自行建築」或「出售做為建築使用」之要件，難謂係平均地權條例第76條第1 項規定之「經依法編為建築用地」，被告遽准出租人依前開規定終止租約，自屬違法；又被告就原告3 人之農作改良物補償費計算有無依據、是否符合實情及法條規定不明云云。惟查：
㈠依首開都市計畫法及都市計畫法臺北市施行細則規定，都市
計畫土地劃定不同使用分區，分別限制其使用，並另訂土地使用分區管制規則，就各使用分區土地為不同程度之使用管制。故在都市計畫範圍內之土地，是否符合平均地權條例第76條第1 項規定所稱「經依法編為建築用地」，應依其使用管制及相關法令規定予以認定。查系爭土地位於都市計畫範圍內且編定為「風景區」，依臺北市土地使用分區管制規則第65條之規定可供建築使用，自屬平均地權條例第76條第1項規定所稱「經依法編為建築用地」之土地。
㈡按72年12月23日修正公布之耕地三七五減租條例第17條增列
第1 項第5 款規定「經依法編定或變更為非耕地時」即得終止租約，並未限制終止租約後該土地須即時能供建築使用。
參以75年6 月29日修正公布之平均地權條例第78條，將原條文「依第76條規定終止耕地租約時，應由土地所有權人或會同該土地之承購人，檢具土地建築使用計畫圖，以書面向直轄市或縣（市）政府提出申請．．．」其中「或會同該土地之承購人，檢具土地建築使用計畫圖」之文字刪除，而77年
4 月27日修正發布之平均地權條例施行細則亦刪除原施行細則第91條「依本條例第76條第1 項規定得終止租約之出租耕地，以終止租約後該土地即能供建築使用者為限」之規定，足見依現行法規定，就經依法編為建築用地之出租耕地，土地所有權人依平均地權條例第76條規定申請終止租約時，應依同條例第78條規定之程序處理，被告審核租佃雙方協議成立者，應准終止耕地租約；尚未達成協議者，即邀集雙方協調，承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議時，依同條例第77條規定標準計算承租人應領之補償，經領取或依法提存者，准予終止租約，不再限制終止租約後該土地立即能供建築使用。況系爭土地位屬被告報奉行政院核定公告之山坡地範圍，依山坡地建築管理辦法第3 條規定：「從事山坡地建築，應向直轄市、縣（市）主管建築機關依下列順序申請辦理：一、申請雜項執照。二、申請建造執照。．．．」，該土地終止租約後已移轉他人，業經訴外人銘將開發股份有限公司（負責人：高南華）於95年10月5 日以起造人名義向被告所屬建築管理處申請雜項執照，有該處96年7 月27日北市建照字第09669529200 號函、臺北市中山地政事務所96年8月1 日北市中地一字第09631207600 號函暨所附系爭土地所布權異動表等件影本在原處分卷可按。是被告以系爭土地為平均地權條例第76條第1 項規定之「經依法編為建築用地者」，核准土地原出租人終止租約，並無不合。
㈢關於系爭土地之農作改良物補償費，係由被告所屬地政處邀
集租佃雙方協調未成後，會同被告所屬建設局、中山區公所、原告與出租人雙方於94年10月25日現場實地會勘尚未收穫之農作改良物，作成紀錄函送租佃雙方，均未據提出異議，被告始根據會勘結果，依內政部73年8 月7 日台（73）內地字第245400號函之規定，參照「臺北市農作改良物徵收補償費查估基準」核計，分別為原告丙○○農作改良物補償費147,015 元，原告甲○○238,887 元，原告乙○○28,725元，業據被告陳明在卷，並有會勘紀錄、農作改良物調查表、農作改良物補償清單、被告所屬地政處94年10月27日北市地三字第09432843100 號、第00000000000 號及00000000000 號函等件影本在原處分卷可稽，且為原告所不爭執。查原告接獲前開會勘紀錄後並未提出任何異議。嗣被告核算系爭土地原告應領之補償金，計原告丙○○1,736,910 元、原告甲○○1,828,782 元、原告乙○○1,616,189 元，亦分別以94年11月11日府地三字第09422559600 號、94年11月10日府地三字第09422559400 號及94年11月10日府地三字第0942255950
0 號函通知原告，有原告提出之該函影本可按（本院卷26－31頁），原告未就該核定金額有何爭議，即已確定，自不得於事後再事爭執。
四、綜上所述，原告主張均無可採。從而原處分及訴願決定均無違誤，原告徒執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條；民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 11 月 15 日
第三庭審判長法 官 姜 素 娥
法 官 曹 瑞 卿法 官 楊 莉 莉上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 11 月 15 日
書記官 林 俞 文